于春華

（黑龍江大學(xué) 伊春分校，黑龍江 伊春 153000）

論高校教師申訴制度現(xiàn)存問題及完善

于春華

（黑龍江大學(xué) 伊春分校，黑龍江 伊春 153000）

高校教師在我國(guó)的教師隊(duì)伍中占很大比例。近些年，高校教師與學(xué)校之間的糾紛不斷增多，高校教師申訴制度也逐漸顯現(xiàn)出它的作用，但申訴制度在實(shí)施過程中暴露出法律規(guī)定的缺失和制度不健全等問題。筆者建議在教育行政部門內(nèi)部設(shè)立專門處理高校教師申訴案件的機(jī)構(gòu)，發(fā)揮高校工會(huì)的作用，完善高校教師申訴之前的前置救濟(jì)程序，完善高校教師申訴失敗之后的后續(xù)救濟(jì)途徑，使高校教師申訴制度更好地維護(hù)高校教師的合法權(quán)益。

高校教師申訴制度；教育行政部門；救濟(jì)程序

根據(jù)教育部的統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)各類學(xué)校共有教師124 9.8萬人，全國(guó)各類高等學(xué)校共有專任教師81.4萬人。高校教師除了教育和教學(xué)之外，還要搞科研、搞調(diào)查，這些都與教師職稱的評(píng)定和年度的獎(jiǎng)懲分不開，可以說，高校教師身上的擔(dān)子是不輕的。我們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到教育在國(guó)家發(fā)展中的重要地位，并通過制定一系列的法律來保障教師的合法權(quán)益不受侵害。這其中既有保障教師基本權(quán)利的《憲法》，也有專門為教師制定的《中華人民共和國(guó)教師法》（以下簡(jiǎn)稱《教師法》）。這些法律的實(shí)施極大地保障了教師的權(quán)益，同時(shí)法律也規(guī)定了對(duì)這些權(quán)益造成侵害之后的救濟(jì)方式，教師申訴制度就是其中一種?！督處煼ā返?9條規(guī)定：如果學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)有侵犯教師合法權(quán)益的行為，或者學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)針對(duì)教師作出處理，教師不服的，就可以向教育行政部門提出申訴。此項(xiàng)規(guī)定即是對(duì)教師（包括高校教師）申訴制度的重視和保護(hù)。

一、高校教師申訴制度的含義

高校教師申訴制度，專指工作在高?；蚩蒲袡C(jī)構(gòu)的教師，合法權(quán)益受到了侵害和不公平的對(duì)待，可以依法申訴，向其管理機(jī)關(guān)（當(dāng)然這個(gè)管理機(jī)關(guān)應(yīng)該有行政管理權(quán)）說明理由，闡明自己的觀點(diǎn)，并說明自己受到了哪些方面的不公正待遇，藉此來維護(hù)自己合法權(quán)益的制度。高校教師申訴制度應(yīng)該包括兩方面的內(nèi)容，即外部申訴制度和內(nèi)部申訴制度。前者是指教師向工作單位以外的行政管理機(jī)構(gòu)反映自己的合法權(quán)利遭受到了侵犯和不公平的對(duì)待；后者是指教師在認(rèn)為其合法權(quán)益受到學(xué)校或者相關(guān)個(gè)人的侵犯時(shí)，向校內(nèi)申訴機(jī)構(gòu)請(qǐng)求救濟(jì)的制度。[1]

高校教師申訴制度的特征應(yīng)包括以下幾方面：

1.高校教師申訴制度是一項(xiàng)基于憲法上的憲法性權(quán)利?！稇椃ā返?1條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利?！备咝＝處熓侵腥A人民共和國(guó)公民，所以理應(yīng)享有申訴權(quán)，這是毋庸置疑的，在權(quán)益受到侵害時(shí)，他完全可以藉此條來維護(hù)自己的合法權(quán)益。但是《憲法》的規(guī)定往往過于籠統(tǒng)?！督處煼ā废鄬?duì)于《憲法》來說，它的規(guī)定就具體得多，主要體現(xiàn)在第39條。此條是對(duì)教師申訴制度的明確規(guī)定，反過來也是對(duì)教育行政部門職權(quán)的規(guī)定，使他們有了受理教師申訴案件的職責(zé)，教育行政部門如果怠于履行此項(xiàng)職責(zé)，就會(huì)構(gòu)成行政不作為，要負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任。[2]

2.高校教師申訴制度是針對(duì)教師這個(gè)行業(yè)而言的。人民教師，更確切地說是高校教師理所當(dāng)然地成了申訴人。他們?cè)诠ぷ髋c生活中遭遇了不公正的待遇，例如工資、獎(jiǎng)金、評(píng)定職稱、評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、教育深造等方面，教師所在學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)就會(huì)處于被申訴人的法律地位，它們將向教育行政機(jī)構(gòu)負(fù)說明義務(wù)。這個(gè)說明理由的義務(wù)就類似于行政法上的行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)的說明理由制度。高校和科研機(jī)構(gòu)雖不是行政機(jī)關(guān)，但一系列法律、法規(guī)的實(shí)施使其具有了“準(zhǔn)公權(quán)機(jī)構(gòu)”的性質(zhì)，其決定在很多情況下能夠影響到教師的合法權(quán)益。所以在申訴中要求作出決定的高?；蚩蒲袉挝回?fù)說明理由的義務(wù)，可參照行政法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行，也有利于高?；蚩蒲袉挝辉谝院蟮墓ぷ髦姓J(rèn)真地處理“準(zhǔn)行政決定”。

3.高校教師申訴制度是一種非訴訟的方式，不用代表國(guó)家司法權(quán)的法院的參與和介入，而是在教育系統(tǒng)內(nèi)部解決問題的一種方式?！?中華人民共和國(guó)教師法>若干問題的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《教師法實(shí)施意見》）規(guī)定：“教師對(duì)學(xué)校或者其他教育機(jī)構(gòu)提出的申訴，由其所在區(qū)域的主管教育行政部門受理。省、市、縣教育行政部門或者主管部門應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)或者專門人員，依法辦理教師申訴案件。”這說明高校教師申訴制度在性質(zhì)上屬于內(nèi)部救濟(jì)范疇。

二、高校教師申訴制度存在的問題

《教師法》實(shí)施已經(jīng)有些年了，在它的實(shí)施過程中逐漸暴露出一些問題，這就體現(xiàn)出法律的制定與實(shí)施相對(duì)于社會(huì)發(fā)展的滯后性的矛盾，表現(xiàn)在：

1.教師申訴難，難找具體的申訴受理機(jī)構(gòu)?！督處煼ā返?9條規(guī)定，教師對(duì)學(xué)?；蚱渌逃龣C(jī)構(gòu)侵犯其合法權(quán)益或作出的處理不服的，可以向教育行政部門提出申訴。而我們知道，教育行政部門是國(guó)家設(shè)立的行政機(jī)關(guān)，它的內(nèi)部往往設(shè)有很多的職能部門或機(jī)構(gòu)。所以《教師法》的這一籠統(tǒng)規(guī)定使得教師在申訴時(shí)找不到專門處理教師申訴制度的機(jī)構(gòu)來解決問題，而是在維權(quán)過程中申訴到哪個(gè)部門，哪個(gè)部門都有借口相互推諉，把教師當(dāng)做皮球一樣踢來踢去，使申訴的教師白白浪費(fèi)了很長(zhǎng)時(shí)間。

2.申訴不成該怎么辦的問題?！督處煼▽?shí)施意見》第8條規(guī)定：“申訴當(dāng)事人對(duì)申訴處理決定不服的，可向原處理機(jī)關(guān)所在的人民政府申請(qǐng)復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的，可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！贝藯l表述的內(nèi)容類似于《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》中關(guān)于受案范圍的原則性規(guī)定，即涉及人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政決定可以提起訴訟和復(fù)議。申訴決定作出后，如果內(nèi)容涉及人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，就比較好辦，可以提起行政訴訟或行政復(fù)議；如果既不涉及人身權(quán)也不涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)，該怎么辦？這是進(jìn)一步救濟(jì)途徑的缺失。[3]除此之外，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)教師申訴制度中申訴不成進(jìn)一步救濟(jì)的程序也是不明確的?，F(xiàn)行《教師法實(shí)施意見》第8條雖對(duì)教師申訴案件的管轄、受理?xiàng)l件、處理程序、法律救濟(jì)等事宜作了規(guī)定，但這些規(guī)定過于簡(jiǎn)單，有關(guān)制度的程序規(guī)定更是一筆帶過。實(shí)不知這些規(guī)定在操作中存在很多不足，執(zhí)法者不知該怎樣把握。

為了使有關(guān)部門在處理高校教師的申訴案件時(shí)有充分的法律依據(jù)，也使高校教師的合法權(quán)益得到及時(shí)有效的救濟(jì)，筆者建議應(yīng)該對(duì)高校教師的申訴制度作進(jìn)一步完善。

三、高校教師申訴制度的完善建議

1.在教育行政部門內(nèi)部設(shè)立專門處理高校教師申訴案件的機(jī)構(gòu)。此機(jī)構(gòu)由精通高校教師工作及職稱評(píng)定和獎(jiǎng)懲事宜的專門人員組成，同時(shí)應(yīng)具備一定的法律知識(shí)，對(duì)高校教師的申訴案件，可以及時(shí)地作出處理決定。另外，需制定一套完備的機(jī)構(gòu)人員責(zé)任制度，對(duì)教師申訴案件的處理決定將直接與他們的責(zé)任掛鉤。申訴受理機(jī)關(guān)應(yīng)類似于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部專門處理行政復(fù)議事宜的機(jī)構(gòu)，在處理申訴過程中應(yīng)遵循一定的原則和制度，如舉證制度、辯論制度、說明理由制度、回避制度、聽證制度等。聽證制度可嚴(yán)格按照行政復(fù)議的聽證制度來進(jìn)行，給雙方當(dāng)事人以充分辯論、說明、解釋的權(quán)利，這樣方顯公正與公平，教育行政部門作出的處理決定才能使申訴者心服口服。[4]

2.完善高校教師申訴之前的前置救濟(jì)程序，也就是發(fā)揮高校工會(huì)的作用。高校教師申訴制度是教師與學(xué)校之間的利益協(xié)調(diào)、訴求表達(dá)和矛盾調(diào)處的重要機(jī)制。高校工會(huì)作為教師的群眾組織，應(yīng)該利用法律賦予的權(quán)利和自身優(yōu)勢(shì)在其中發(fā)揮積極作用。[5]王兆國(guó)同志在工會(huì)十五大報(bào)告中指出：“建立和諧勞動(dòng)關(guān)系是工會(huì)促進(jìn)社會(huì)和諧的主要著力點(diǎn)。要結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)系、勞動(dòng)關(guān)系的新變化，進(jìn)一步完善利益的協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制，完善職工法律援助與服務(wù)機(jī)制。”高校工會(huì)的基本職責(zé)是維護(hù)高校教職工的合法權(quán)益，因此，應(yīng)責(zé)無旁貸地承擔(dān)起推進(jìn)和建設(shè)教師申訴制度的責(zé)任。

3.完善高校教師申訴失敗之后的救濟(jì)方式。即教育行政部門針對(duì)教師申訴作出處理結(jié)果后，教師仍不服，該怎么辦的問題?！督處煼▽?shí)施意見》第8條的規(guī)定雖已經(jīng)存在多年，但并不全面。如果不服的內(nèi)容既不涉及人身權(quán)也不涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)的問題，該怎樣尋求救濟(jì)？再者，教育領(lǐng)域在其權(quán)限內(nèi)有一個(gè)自治權(quán)的范圍，如在教育系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)高校教師作出的警告、記過、通報(bào)批評(píng)等類似于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政處分，司法權(quán)的救濟(jì)就是有限的，司法機(jī)關(guān)不能介入，也就是說，不能通過司法途徑救濟(jì)。關(guān)于以上兩方面，法律有擴(kuò)大受案范圍的必要了。[6]

[1]孫麗珍,苗紅亞.關(guān)于建立校內(nèi)教師申訴制度的若干思考[J].浙江科技學(xué)院學(xué)報(bào),2008(2).

[2]楊珍.論我國(guó)高校教師申訴制度之構(gòu)建——以中國(guó)地質(zhì)大學(xué)為例[J].高等教育與學(xué)術(shù)研究,2007(6).

[3]張少華.美國(guó)高校教師申訴機(jī)制探索——密歇根大學(xué)迪爾伯恩分校個(gè)案研究[J].比較教育研究,2007(2).

[4]魚霞,申素平,張瑞芳.教師申訴制度研究[J].教師教育研究,2005 (3).

[5]何正躍.關(guān)于教師申訴制度的思考[J].教學(xué)與管理,2001(19).

[6]尹曉敏.我國(guó)教師申訴制度研究[J].清華大學(xué)教育研究,2005(1).

【責(zé)任編校：江 流】

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0037―02

2012—02—10

于春華，女，黑龍江伊春人，黑龍江大學(xué)伊春分校。

黑龍江省教育廳2010年高職高專院?？蒲许?xiàng)目《聘任制下高職教師權(quán)益的法律救濟(jì)》（11555112）之階段性成果。