于維濤

【摘 要】《教師法》“待遇”部分修改可為中國教育現(xiàn)代化提供法律依據(jù);為深化新時代教師隊伍建設(shè)改革拓展制度空間;為教師地位“待遇”進一步提升提供法律保障。《教師法》“待遇”部分存在立法內(nèi)容與法律體系缺乏有機銜接、其他章節(jié)難以對其形成支撐功能、對政府職能的義務(wù)性表達不明確、相應(yīng)主體責(zé)任認定模糊等法理問題。應(yīng)以權(quán)利保障為本位修改內(nèi)容體系，確保規(guī)范協(xié)調(diào)一致;增設(shè)新條款內(nèi)容，賦予新時代特征;合理配置權(quán)利和義務(wù)，增強法律可操作性;明確權(quán)利的監(jiān)督主體，規(guī)范法律責(zé)任。

【關(guān)鍵詞】《教師法》修改 教師工資待遇 法理分析

“《中華人民共和國教師法》（編者注：以下簡稱《教師法》）是我國改革開放40年教育法治進程中，具有‘哥白尼’式轉(zhuǎn)向意義的一部教育法律?！盵1]其中，圍繞教師合法權(quán)益保障問題展開的《教師法》“待遇”部分在性質(zhì)上體現(xiàn)了先導(dǎo)性、基礎(chǔ)性、對標(biāo)性的特點，明確了教育優(yōu)先、政府保障、權(quán)利平等的基本原則。這些立法價值和成果，是我們再次思考《教師法》“待遇”部分修改的前提和基礎(chǔ)。但是，《教師法》“待遇”部分的法律條款，其法律功能與內(nèi)容、權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任等都尚處于起步階段，期望其“一勞永逸”地解決新時期我國教師合法權(quán)益保障的核心問題已顯得捉襟見肘?！?019年，《教師法》修改被提上了國家立法機關(guān)議程。”[2]在這樣的時代背景下，借鑒國外發(fā)達國家對教師工資待遇進行修法立法的先進經(jīng)驗，對現(xiàn)行《教師法》“待遇”部分進行修改不僅必要，而且緊迫。

一、《教師法》“待遇”部分修改的功能定位

1. 為中國教育現(xiàn)代化提供法律依據(jù)

為貫徹黨的十九大精神，黨中央召開了全國教育大會，印發(fā)了指導(dǎo)我國教育事業(yè)未來發(fā)展的綱領(lǐng)性文件《中國教育現(xiàn)代化2035》，其中提出“構(gòu)建完備的教育法律法規(guī)體系”的時代要求。教育現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的先導(dǎo)，教師隊伍建設(shè)是實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的關(guān)鍵，保障教師的合法權(quán)利是教師隊伍建設(shè)的重點。這對《教師法》“待遇”部分在立法層面健全完善，加快推進教育現(xiàn)代化，建設(shè)教育強國，辦好教師滿意薪酬體系、管理體制提出了迫切需求。因此，對《教師法》“待遇”部分的修改不僅是對過去諸多既有成功實踐探索成果的確認，也是未來引領(lǐng)和推動教育現(xiàn)代化的權(quán)威性依據(jù)。

2. 為深化新時代教師隊伍建設(shè)改革拓展制度空間

面對新形勢、新任務(wù)、新要求，教師隊伍建設(shè)還存在區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際、學(xué)科之間不平衡、不充分的問題。中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》等一系列重要政策文本，都突出強調(diào)了教師主體地位，維護教師職業(yè)尊嚴(yán)和合法權(quán)益，并對高校、中小學(xué)和幼兒園教師的權(quán)利與義務(wù)作出了細化要求，部分理念與內(nèi)容為立法提供了規(guī)范性指引。葉會成教授認為：“作為政治學(xué)的立法學(xué)是一門偏向描述和實證的科學(xué)?！盵3]《教師法》頒布以來，各地積極探索多種多樣的教師權(quán)益保障機制，出現(xiàn)了很多被實踐證明行之有效的經(jīng)驗和做法，將各方面認識比較一致的經(jīng)驗、做法及時確認并上升為法律規(guī)定，可以豐富完善《教師法》“待遇”部分具有可操作性的立法內(nèi)容，為深化新時代教師隊伍建設(shè)改革拓展制度空間。對實踐條件尚未成熟，但符合未來發(fā)展趨勢的，也需要通過授權(quán)立法，為將來實踐預(yù)留發(fā)展空間。

3. 為教師地位進一步提升提供法律保障

新中國成立以來，我國廣大教師忠誠于黨的教育事業(yè)，在自己的工作崗位上勤勤懇懇、任勞任怨、甘為人梯、不計清苦，“培養(yǎng)了一代又一代聽黨話、跟黨走，扎根人民、奉獻祖國的社會主義建設(shè)者和接班人”[4]，為我國的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)和教育改革發(fā)展事業(yè)作出了巨大的貢獻，建立了不可磨滅的歷史功績。但現(xiàn)實中，部分區(qū)域中小學(xué)教師工資待遇偏低，職業(yè)吸引力不足，師范專業(yè)生源下降，使得“保障教師的合法權(quán)利”的立法初衷遭遇教育實踐尷尬。

保障教師權(quán)益、提高教師地位，這涉及教師發(fā)展的方方面面，而其中對教師影響最直觀、體驗最深刻的莫過于教師工資待遇問題。《教師法》立法之時，我國尚處于社會主義市場經(jīng)濟體制確立之初，社會主導(dǎo)價值是“效率優(yōu)先、兼顧公平”，偏重“國家本位、教育優(yōu)先”的立法意圖，特別是在“分級辦學(xué)、分級管理”的體制下，不少地方縣、鄉(xiāng)財政難以承擔(dān)當(dāng)?shù)亟逃?jīng)費支出，出現(xiàn)較大面積的教師工資拖欠情況。因此，《教師法》“待遇”部分修改應(yīng)明確教師是教育的第一資源，合理平衡立德樹人與合法權(quán)益的關(guān)系，為保障教師權(quán)益、提高教師地位提供法律保障。

二、研判《教師法》“待遇”部分的法理偏差

從法理層面分析，現(xiàn)行《教師法》“待遇”部分存在如下問題。

1. 《教師法》“待遇”部分與法律體系缺乏有機銜接

帕特南認為：“社會環(huán)境和歷史深刻地影響著制度的有效性?！盵5]總體看，《教師法》“待遇”部分自實施以來處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的狀態(tài)，大多關(guān)注內(nèi)部特點與規(guī)律，較少探究與其他法律的銜接與關(guān)聯(lián)度，導(dǎo)致與法律體系錯位、脫節(jié)。特別是從2015年以來，我國陸續(xù)對一系列法律做了重大修改，《教師法》“待遇”部分的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與這些新修訂法律相關(guān)內(nèi)容之間構(gòu)成呼應(yīng)銜接。例如，2014年4月國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位人事管理條例》第三十二條規(guī)定：“事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補貼。事業(yè)單位工資分配應(yīng)當(dāng)結(jié)合不同行業(yè)事業(yè)單位特點，體現(xiàn)崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實際貢獻等因素?！?018年12月修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十條規(guī)定：“公務(wù)員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金?！?018年12月修訂的《中華人民共和國勞動法》第四十四條規(guī)定，對用人單位延長工作時間以及休息日、休假日安排勞動者工作的要“支付高于勞動者正常工作時間工資的工資報酬”。這些新情況倒逼《教師法》“待遇”部分作出與時俱新的修改，以保持與社會保障制度的相互配套、有機銜接。

2. 《教師法》其他章節(jié)對“待遇”部分難以形成支撐功能

從結(jié)構(gòu)看，《教師法》分為總則、權(quán)利和義務(wù)、資格和任用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核、待遇、獎勵、法律責(zé)任、附則九個章節(jié)。按內(nèi)容劃分，《教師法》主要涉及權(quán)利義務(wù)、資格任用、培養(yǎng)培訓(xùn)、考核獎勵、工資待遇和法律責(zé)任六個領(lǐng)域，所有章節(jié)都是圍繞著這六大領(lǐng)域定位進行立法配置。按照立法結(jié)構(gòu)體系化的新要求，其他章節(jié)與《教師法》“待遇”部分應(yīng)該有效配合、相互促進，在設(shè)定上形成呼應(yīng)關(guān)系。但工資待遇與權(quán)利義務(wù)、資格任用、培養(yǎng)培訓(xùn)、考核獎勵章節(jié)內(nèi)容客觀存在“錯位”和“缺位”現(xiàn)象，各自表述，融合不暢，難以形成相互支撐和協(xié)同功能。例如，總則部分沒有對工資待遇的基本原則做出一般規(guī)定，缺少工資待遇原則、工資結(jié)構(gòu)以及與公務(wù)員工資收入長效聯(lián)動機制等方面內(nèi)容的敘述，難以實現(xiàn)與其他章節(jié)法理內(nèi)容的有效配合和發(fā)揮總則思想精髓對其他章節(jié)的統(tǒng)領(lǐng)作用。

3. 《教師法》“待遇”部分對于政府職能的義務(wù)性表達不明確

“根據(jù)法律規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)，義務(wù)性規(guī)范與授權(quán)性規(guī)范是最為常見的一種規(guī)范分類?！盵6]其中，授權(quán)性語言屬于授權(quán)性規(guī)范，一般規(guī)范語言用“可以”“有權(quán)”“方可”，強調(diào)允許主體實施某項權(quán)利。義務(wù)性和禁止性語言屬于義務(wù)性規(guī)范，義務(wù)性的一般規(guī)范語言用“應(yīng)當(dāng)”“有責(zé)任”，規(guī)定主體必須做出某種積極行為;禁止性的一般規(guī)范語言通常用“禁止”“不得”“不應(yīng)”等?！督處煼ā贰按觥辈糠钟邪藗€條款，其中第二十五、第二十七、第二十八、第二十九、第三十一條使用或部分使用“應(yīng)當(dāng)”語言表述，沒有使用“有責(zé)任”義務(wù)性一般規(guī)范語言以及“禁止”“不得”“不應(yīng)”禁止性一般規(guī)范語言表述。工資待遇的權(quán)利和義務(wù)法律關(guān)系是相對應(yīng)而存在的，這意味著規(guī)定政府必須做出積極法律行為的義務(wù)性表達應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)明。

4. 《教師法》“待遇”部分相應(yīng)主體責(zé)任認定模糊

“建立法律責(zé)任與義務(wù)性條款的對應(yīng)關(guān)系，法律罰則中的法律責(zé)任條款應(yīng)當(dāng)與法律條文中的義務(wù)性條款完全對應(yīng)起來，不能出現(xiàn)義務(wù)性條款與法律責(zé)任的脫節(jié)現(xiàn)象?！盵7]從立法學(xué)上看，法律責(zé)任是根據(jù)法律法規(guī)的義務(wù)條款來設(shè)定的。《教師法》“待遇”部分未對拖欠教師工資、侵害教師合法權(quán)益行為的法律責(zé)任作出明確規(guī)定。例如，《教師法》第二十五條規(guī)定：“教師的平均工資水平應(yīng)當(dāng)不低于或者高于國家公務(wù)員的平均工資水平，并逐步提高。” 權(quán)利的義務(wù)責(zé)任主體界定不明確，具體規(guī)定也未出臺，未建立聯(lián)動機制，成為“無牙的老虎”。又如，《教師法》第三十八條規(guī)定：“地方人民政府對違反本法規(guī)定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正?！薄柏?zé)令其限期改正的主體是誰？‘限期’時間多長？這些關(guān)鍵性、根本性問題都沒有作出明確規(guī)定?！盵8] 《教師法》“待遇”部分相應(yīng)主體責(zé)任認定比較泛化，責(zé)任認定也比較模糊，需要增加相應(yīng)的法律責(zé)任條款，規(guī)定對相應(yīng)責(zé)任人予以追責(zé)。

三、《教師法》“待遇”部分的修改建議

《教師法》“待遇”部分修改應(yīng)遵循權(quán)利保障的價值取向和結(jié)構(gòu)的合理配置思路進行完善。

1. 完善內(nèi)容體系，確保規(guī)范協(xié)調(diào)一致

對《教師法》“待遇”部分進行完善的總體思路是：一是建議從法理上完善法律供給結(jié)構(gòu)，增加民辦教育教師工資待遇部分內(nèi)容。二是建議《教師法》“待遇”部分滲透到總則、權(quán)利義務(wù)、培養(yǎng)培訓(xùn)、考核獎勵、法律責(zé)任等各個章節(jié)中。三是建議按照分配原則、結(jié)構(gòu)體系、工資標(biāo)準(zhǔn)、分配方式、待遇保障、支付形式和相關(guān)法律責(zé)任內(nèi)容依次排序，因為分配原則是保障教師權(quán)益、提高教師地位的前提與基礎(chǔ)。

2. 增設(shè)新條款內(nèi)容，賦予新時代特征

總則部分對其他章節(jié)起著統(tǒng)領(lǐng)作用，參照《中華人民共和國勞動法》和《事業(yè)單位人事管理條例》，結(jié)合教師職業(yè)特點，建議在第四條增加：“教師工資遵循按勞分配原則，實行同工同酬。包括基本工資、崗位工資、績效工資和津貼補貼?！逼渲校皪徫还べY”借鑒日本教師工資“特別調(diào)整額”項目，體現(xiàn)對教師課堂成長主陣地的職業(yè)特點以及崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實際貢獻等因素的綜合考量，也契合中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中提出的“強化課堂主陣地作用，切實提高課堂教學(xué)質(zhì)量”要求。從立法內(nèi)容看，這一條款指向工資制度與結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了黨和國家對保障教師權(quán)益重要性的認識。

建議第七條增加“執(zhí)行國家規(guī)定的工時制度”，源自《事業(yè)單位人事管理條例》第三十四條。符合中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于減輕中小學(xué)教師負擔(dān)進一步營造教育教學(xué)良好環(huán)境的若干意見》所提出的“把時間還給教師”的要求。

根據(jù)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革的意見》提出的“確立公辦中小學(xué)教師作為國家公職人員特殊的法律地位的時代新要求”，以及依據(jù)1987年《國務(wù)院關(guān)于提高中小學(xué)教師工資待遇的通知》（國發(fā)〔1987〕102號）作出的規(guī)定“從一九八七年十月起，將中小學(xué)教師和幼兒園教師現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)提高10%。各省、自治區(qū)、直轄市也可以在不超過工資標(biāo)準(zhǔn)提高10%的增資總額范圍內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)實行情況，將增資總額的大部分用于提高工資標(biāo)準(zhǔn)，小部分用于調(diào)整中小學(xué)教師內(nèi)部的工資關(guān)系”，建議第二十五條明確規(guī)定：“將中小學(xué)教師和幼兒園教師現(xiàn)行的工資標(biāo)準(zhǔn)提高10%，建立正常晉級增薪制度，健全中小學(xué)教師工資長效聯(lián)動機制。”

建議第二十五條增加對班主任津貼、艱苦邊遠地區(qū)享受津貼、農(nóng)村教師享受交通補助、特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師享受生活補助的規(guī)定。繼續(xù)強調(diào)班主任和艱苦邊遠地區(qū)津貼，既能體現(xiàn)班主任工作崗位特殊性，調(diào)動班主任班級工作的積極性和主動性，又能解決實際存在的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間同工不同酬和同一套工資標(biāo)準(zhǔn)帶來的工資地區(qū)差異問題。

建議第二十七條將“具有中專以上學(xué)歷的畢業(yè)生”修改為“具有大專以上學(xué)歷的畢業(yè)生”。從立法內(nèi)容看，這一條規(guī)定了中小學(xué)教師的入職門檻，符合中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中提出的“提高教師培養(yǎng)層次”的要求。

建議第二十八條增加“為偏遠、交通不便的農(nóng)村學(xué)校建設(shè)教師周轉(zhuǎn)宿舍”。這一規(guī)定有利于努力穩(wěn)定農(nóng)村教師隊伍，促進城鄉(xiāng)教師交流，也符合中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》中提出的“加強鄉(xiāng)村教師周轉(zhuǎn)宿舍建設(shè)”要求。

參照《中華人民共和國民辦教育促進法》，建議第三十二條修改為“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法保障教職工的工資、福利待遇和其他合法權(quán)益，并為教職工繳納社會保險費。國家鼓勵民辦學(xué)校按照國家規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險”。

3. 合理配置權(quán)利和義務(wù)，增強法律可操作性

由于不同區(qū)域、城鄉(xiāng)、學(xué)段、學(xué)校的教師管理體制機制不同、隸屬關(guān)系不同、配置標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致《教師法》有時成為“沒有牙齒的老虎”，影響了法律效力。這源于在立法時就沒有對權(quán)利和義務(wù)要素進行合理配置。為此，《教師法》“待遇”部分的修改應(yīng)注意權(quán)利和義務(wù)性要素的合理配置，主要的路徑有以下幾方面。一是建議把《教師法》“待遇”部分權(quán)利和義務(wù)性內(nèi)容拆分歸并到總則、考核獎勵和法律責(zé)任中去，這種拆并的好處是，可以加強《教師法》“待遇”部分與其他章節(jié)有機融合、相互支撐。但缺點是，不符合立法流程化要求和一般獨立成章的立法套路。二是《教師法》第三十八條只規(guī)定了“地方人民政府對違反本法規(guī)定，拖欠教師工資或者侵犯教師其他合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其限期改正”，責(zé)任主體單一，且對如何保證、誰來保證其履職盡責(zé)缺乏限定。建議在《教師法》“待遇”部分修改時，把地方人民政府、教育行政部門、學(xué)校三方增設(shè)為法律責(zé)任主體。三是在權(quán)利和義務(wù)條款后增設(shè)相對應(yīng)的法律責(zé)任。四是建議《教師法》“待遇”部分多增加“有責(zé)任”義務(wù)性一般規(guī)范語言以及“禁止”“不得”“不應(yīng)”禁止性一般規(guī)范語言表述。

4. 明確權(quán)利的監(jiān)督主體，規(guī)范法律責(zé)任

法律的目的是用來維護人的權(quán)利的，因此制定法律首先需要明確監(jiān)管主體。

一是建議《教師法》“法律責(zé)任”章節(jié)增加“下列侵害教師合法權(quán)益情形之一的，由省級人民政府責(zé)令財政部門和學(xué)校支付教師的工資報酬、經(jīng)濟補償，并可以責(zé)令支付賠償金：克扣或者無故拖欠教師工資的;拒不支付勞動者延長工作時間工資報酬的;低于國家公務(wù)員平均工資水平的”。并特別列明省級人民政府是監(jiān)管主體，如果不明確規(guī)定就很容易忽視法律責(zé)任主體作用。

二是建議修改《教師法》總則第四條規(guī)定“改善教師的工作條件和生活條件，保障教師的合法權(quán)益，提高教師的社會地位”，列明地方人民政府為經(jīng)費投入、保障的責(zé)任主體。當(dāng)前教師合法權(quán)益上遇到的最大問題是因為政府投入不足，導(dǎo)致多勞不能多得和同工不同酬的身份歧視問題，致使部分地區(qū)、學(xué)校對非考試科目的音樂、體育、美術(shù)等教師實行差別待遇。因此，立法對政府監(jiān)管的前提是明確政府為監(jiān)管主體，這是提高督查質(zhì)量、保障《教師法》“待遇”部分約束力的有效手段。

任何法律都具有其特定的歷史背景，擔(dān)負著特定的歷史使命。在《教師法》修改中，工資待遇與其他領(lǐng)域的立法內(nèi)容相比，確實屬于比較“熱門”的話題，這顯示了工資待遇部分在《教師法》和教育法律體系中“重中之重”的地位，理應(yīng)從高位對《教師法》“待遇”部分進行修改完善。

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本文系教育部教師工作司委托課題“教師隊伍保障與《教師法》修改研究”（課題編號：JSSKT2019005）的階段性研究成果。

（作者系國家教育行政學(xué)院培訓(xùn)部主任，教育部校園長“國培計劃”項目辦主任）

責(zé)任編輯：孫昕