申素平 郝盼盼

摘要教育部于2021年底發(fā)布《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》。從教師法律地位的變化來看《教師法》的修訂，主要是考察教師在法律上的人格及其相應權利義務責任的調整，有助于各級人民政府和教育行政部門、學校和教師更好地了解自身的權責義務。《教師法》此次修訂強化了各級各類教師的專業(yè)人員地位，明確公辦中小學教師是國家公職人員。在此定位基礎上賦予教師更大的專業(yè)自主權，提升對教師工資收入的保障；明確公辦中小學教師的雙重義務，強化師德失范法律責任，突出教師職業(yè)的公共屬性。

關鍵詞 《教師法》修訂；教師法律地位；教師工資；教育懲戒；專業(yè)人員；國家公職人員

中圖分類號G63

文獻標識碼B

文章編號1002-2384（2022）01-0039-04

2021年11月29日，教育部發(fā)布公告，就《中華人民共和國教師法（修訂草案）（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）面向社會公開征求意見，制定于1993年的《中華人民共和國教師法》（以下簡稱《教師法》）正式迎來大修契機?！墩髑笠庖姼濉饭簿耪?7條，分別為總則、權利和義務、資格和準入、聘任和考核、培養(yǎng)和培訓、保障和待遇、獎懲和申訴、法律責任、附則。教師法律地位是貫穿《教師法》的基礎問題，它決定著教師的權利與義務，決定著教師與政府、學校和學生法律關系的性質及其權利救濟方式，決定著特定國家教師管理體制、學校對教師的管理范式。[1]因此，從教師法律地位的變化來看《教師法》的修訂，也就是考察教師在法律上的人格及其相應權利義務責任的調整，是一個重要的分析視角，有助于各級人民政府和教育行政部門、學校和教師更好地了解自身的權責義務。

一、教師法律地位分化

《法學大辭典》中，“法律地位”指“法律規(guī)定的法律關系主體的權利與義務的實際狀態(tài)”?！督處煼ā穼處煹亩ㄎ皇菍I(yè)人員，《征求意見稿》延續(xù)了教師專業(yè)人員的地位，第2條對教師概念的定義是“教師是指在各級各類學校和其他教育機構中專門從事教育教學工作的專業(yè)人員”。在堅持各級各類教師是專業(yè)人員的同時，《征求意見稿》第13條又明確“公辦中小學教師是國家公職人員”。公辦中小學教師的法律身份從一重變?yōu)殡p重。

1. 強化教師的專業(yè)人員地位

根據(jù)聯(lián)合國教科文組織《關于教師地位的建議》，教師作為專業(yè)人員，“要求教師經由嚴格且持續(xù)的學習獲得并保持專業(yè)知識與特別技能”，這種要求主要體現(xiàn)在教師資格制度和教育職務制度兩個方面?！督處煼ā泛汀墩髑笠庖姼濉范紝⒔處煻ㄎ粸閷I(yè)人員身份，并都規(guī)定了這兩項制度，但內涵發(fā)生了變化。

其一，對獲得教師資格提出了更高要求?！督處煼ā吩?993年確立國家實行教師資格制度，第10條規(guī)定，“具備本法規(guī)定的學歷或者經國家教師資格考試合格，有教育教學能力，經認定合格的，可以取得教師資格?！被诖艘?guī)定，取得教師資格滿足學歷要求或者教師資格考試合格兩個條件之一即可?！墩髑笠庖姼濉穲猿至私處熧Y格制度，但對獲取教師資格提出了更高的條件，其中第15條規(guī)定“具備本法規(guī)定的條件，通過國家教師資格考試，經認定合格的，可以取得教師資格”；同時第16條明確了幼兒園教師、中小學教師、普通高等學校教師等不同群體取得教師資格應當具備的相應學歷學位。此修訂明確了取得教師資格需同時滿足學歷要求和通過教師資格考試兩個條件，“學歷要求”與“通過教師資格考試”由“或”的關系變?yōu)椤昂汀钡年P系。并且《征求意見稿》根據(jù)現(xiàn)實需要提高了中小學教師資格的學歷門檻，嚴格教師準入，增列可撤銷教師資格的適用條件，進一步完善了教師資格制度。

其二，完善了教師職務制度?！墩髑笠庖姼濉访鞔_了中小學教師職務的四個等級，其中，設置正高級職務、取消教師初級職務和中級職務的“職稱競聘制度”，都凸顯了對教師專業(yè)人員地位的尊重?！督處煼ā吩?993年正式確立了教師職務制度，但沒有規(guī)定具體的職務等級。1998年《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定“高等學校實行教師職務制度”，將高等學校教師的職務明確為助教、講師、副教授、教授四個等級。2006年《中華人民共和國義務教育法》修訂，規(guī)定“國家建立統(tǒng)一的義務教育教師職務制度。教師職務分為初級職務、中級職務和高級職務”。據(jù)此，義務教育教師職務等級得以明確分為三個等級。但有些學段，如學前教育和高中教育到目前為止尚沒有專門法律對其教師職務制度進行具體的法律保障，針對《教師法》中教師職務規(guī)定不全面的情形，《征求意見稿》進行了完善。其第22條規(guī)定，“國家實行教師職務制度。幼兒園、中小學教師職務分為初級職務、中級職務、副高級職務和正高級職務”。此條規(guī)定不僅將幼兒園和高中納入，使得教師職務制度的覆蓋面更廣；而且四個等級的職務設置，特別是增設正高級職務，提升了幼兒園、中小學教師職務的層次，也與高校教師四個等級的職務制度保持一致。階梯式的職務等級設置，尤其是初級職務和中級職務的評選主要通過“履職年限和相關要求”進行晉升，為教師專業(yè)發(fā)展提供了更為寬闊的路徑。

2. 明確公辦中小學教師是國家公職人員

計劃經濟時代，教師是“國家干部”，身份等同于公務員。1993年，《國家公務員暫行條例》和《教師法》的頒布，使教師的身份正式與公務員分離。但教師法律身份的變化引發(fā)了一系列現(xiàn)實問題，尤其是中小學教師的福利待遇難以落實的問題，促使學界對中小學教師的法律身份開展了深入研究。有學者提出了國家公務員、國家工作人員或公職人員、教育公務員、公務雇員等觀點，[2]這些觀點都強調公辦中小學教師的公職身份。理論呼吁迎來了政策的積極回應，2018年初，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，首次提出“確立公辦中小學教師作為國家公職人員特殊的法律地位”?！督處煼ā沸抻喭ㄟ^立法程序將公辦中小學教師國家公職人員的法律身份予以明確，進一步強調了教師職業(yè)的公共性與責任擔當。[3]

我國《教師法》旨在堅持確認保護并發(fā)展教師的權利，而不僅僅是強調如何管理教師?！督處煼ā返?條規(guī)定了教師享有的六項權利，這一規(guī)定充分體現(xiàn)了我國教師的權利優(yōu)先原則。[4]《征求意見稿》對教師權利項數(shù)做了擴充，由六項擴充為七項，新增了研發(fā)成果轉化權?！墩髑笠庖姼濉芬矊υ薪處煓嗬膬热萦枰载S富，如明確教育懲戒屬于指導評價權的具體內容，將教師的民主管理權細化為知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

1. 賦予教師更大的專業(yè)自主權

其一，更強調教師的“專業(yè)自主”及其他主體的保障義務。教師具有專業(yè)人員的法律身份，與專業(yè)人員身份相匹配，《教師法》賦予了教師相應的專業(yè)自主權。在教育教學權方面，《教師法》第7條第（一）項規(guī)定，“進行教育教學活動，開展教育教學改革和實驗”。《征求意見稿》對此進行了適當調整，重新表述為“自主開展教育教學活動并獲得相應設施設備支持和資源保障”。從教師自身角度出發(fā)，此條規(guī)定是對教師獲得相應設施設備支持和資源保障權利的認可；從政府和學校的職責出發(fā)，此規(guī)定指政府和學校有責任為教師提供符合要求的教育教學設施、設備以及其他相關資源，有利于教師切實實現(xiàn)教育教學的自主權。

其二，明確將教育懲戒納入教師指導評價權。在指導評價權方面，此次《教師法》修訂重點關注了教育懲戒的問題。1993年《教師法》第7條第（三）項規(guī)定了教師的指導評價權，即“指導學生的學習和發(fā)展，評定學生的品行和學業(yè)成績”。按照法律解釋，評定學生的品行和學業(yè)成績包括兩個方面，表現(xiàn)好的給予表揚、獎勵，表現(xiàn)不好的給予懲戒、處分。[5]但由于《教師法》未明確出現(xiàn)“教育懲戒”的字眼，而現(xiàn)實中家校有關懲戒糾紛的爭議較大，導致本來內含于指導評價權的教育懲戒一度面臨法律依據(jù)不足的窘境。為破解這一難題，教育部于2020年頒布了《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》，為教師實施教育懲戒提供了基本保障。但《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》在位階上屬于部門規(guī)章，而教育懲戒的一些措施涉及對學生權利的限制和減損，因此需要上升到法律的位階進行規(guī)定。[6]《征求意見稿》回應了這一問題，通過明確指導評價權的內涵，將教育懲戒納入其中，明確教育懲戒屬于教師的教育教學和學生指導等專業(yè)自主權。[7]這為教師行使專業(yè)權利提供了明確的法律依據(jù)，是對教師作為專業(yè)人員的充分尊重。不僅如此，《征求意見稿》第45條第（三）項在規(guī)定教師履職的政府保障時，特別指出要為教師實施教育懲戒提供保障。

2. 提升教師工資報酬權的保障力度

工資報酬權是教師權利中的一項重要內容，關乎教師的職業(yè)地位和社會地位的實現(xiàn)?！督處煼ā返?條第（四）項規(guī)定了教師的工資報酬權，并在第25條規(guī)定“教師的平均工資水平應當不低于或者高于國家公務員的平均工資水平，并逐步提高”。但由于缺乏相應的制度保障，教師的工資報酬權在一定的歷史時期沒有充分實現(xiàn)。中小學教師與公務員工資差距自1990年以來逐年擴大，至2009年開始縮小。[8]隨著我國財政收入水平的提升，政府對教師工資的保障越來越到位，到2020年，全國31個?。▍^(qū)、市）已全部按預算安排實現(xiàn)義務教育教師平均工資收入水平不低于當?shù)毓珓諉T的目標。與此次明確公辦中小學教師的國家公職人員地位相適應，《征求意見稿》進一步提升了教師工資報酬權保障力度，第38條規(guī)定，“中小學、幼兒園教師的平均工資收入水平應當不低于或者高于當?shù)毓珓諉T的平均工資收入水平，并逐步提高”。從“工資”到“工資收入”，從整體收入水平上切實保障了教師工資報酬權，避免了教師工資不低于公務員、收入卻可能低于公務員的現(xiàn)實問題的出現(xiàn)。教師工資報酬權的充分實現(xiàn)，需要國家建立教師工資待遇保障機制，為此《征求意見稿》第37條規(guī)定，“公辦中小學教師工資、福利、社會保障單位繳費、津貼以及獎勵、培訓等所需經費，按照事權和支出責任相適應的原則，分別列入各級財政預算予以保障”。

3. 保障教師潛心教書、靜心育人的權利

保障教師合法權益、規(guī)范教師職業(yè)行為是此次《教師法》修訂的重要目標，一方面，隨著辦學條件不斷改善，教育投入要更多向教師傾斜，不斷提高教師待遇，讓廣大教師安心從教、熱心從教；另一方面，要為教師潛心教書、靜心育人提供履職保障，減輕中小學教師負擔，營造教育教學良好環(huán)境。為此，《征求意見稿》新增第45條，規(guī)定各級人民政府、教育行政部門和學校等的“履職保障”，特別是第五項規(guī)定“除特殊、緊急情況外，不得安排教師到與教育教學無關場所開展相關工作，不得安排教師從事學校以外的執(zhí)法、執(zhí)勤或者其他與教師職責無關的工作”，并在第53條規(guī)定政府履職保障不到位的法律責任。因此，各級人民政府、教育行政部門必須牢固樹立教師是專門從事教育教學工作的專業(yè)人員理念，切實減少對中小學校和教師不必要的干擾，把寧靜還給學校，把時間還給教師。

法律具有規(guī)范性，用哈特（H. L. A. Hart）的經典表述來說就是：“凡有法律之處，人類的行為在某個意義上就不是隨意的，或者說是‘具義務性的’?！盵9]法律具有拘束力，當人們的行為違反法律規(guī)范時，就要承擔相應的法律責任。包括《教師法》在內的教育法律有時會被稱為“軟法”，主要在于對違法行為模式缺乏法律責任的規(guī)定。《征求意見稿》相比現(xiàn)行《教師法》，強化了教師公正履職的義務，完善了教師失范行為尤其是師德失范的法律責任。

1. 明確教師的基本義務和特別義務

教師是履行教育教學職責的專業(yè)人員，享有相應的專業(yè)自主權，也要履行相應的法律義務。《征求意見稿》對教師的義務類型進行了完善，全面規(guī)定了教師的教育義務、管理義務和保護義務，契合了學校與未成年學生間的教育、管理和保護法律關系。[10]《征求意見稿》第10條詳細列舉規(guī)定了教師的七項基本義務，相比原來的六項，增加了“依法依規(guī)履行公共教育服務職責，公正評價、平等對待、科學管理學生”一項，突出了教師職業(yè)的公共屬性。而在其他已有的法律義務條款中，特別突出了師德規(guī)范要求。如在教師的第一項義務“遵守憲法、法律法規(guī)和職業(yè)道德”之后，增加了遵守“社會公德，不斷提高思想政治素質和個人修養(yǎng)，踐行社會主義核心價值觀”等新的更高要求。

《征求意見稿》除了規(guī)定各級各類教師的基本義務，還在第12條專門規(guī)定了中小學教師的三項特別義務，分別是“保護未成年學生的人身安全和合法權益，制止學生欺凌和其他有害于學生的行為”“發(fā)生自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件等突發(fā)事件或者學生傷害事故，應當積極保護、救助學生”“應當與學生父母或者其他監(jiān)護人相互配合，加強對家庭教育的指導，促進家校協(xié)同育人”。此外，《征求意見稿》增加了對教師履職行為的規(guī)范，要求教師在履職過程中公平、公正行使職權，不得徇私舞弊、弄虛作假，不得利用職務便利或影響，牟取不正當利益。

2. 強化教師失范行為的法律責任

其一，將師德失范行為納入法律規(guī)范處理，并明確相應的法律責任。近年來，我國對師德規(guī)范的重視程度日漸增強，對師德失范行為的處理也加大了力度。2018年教育部印發(fā)《新時代中小學教師職業(yè)行為十項準則》，同時配套印發(fā)了《中小學教師違反職業(yè)道德行為處理辦法（2018年修訂）》，這兩個文件在師德失范處理中發(fā)揮著重要作用。教師違反職業(yè)道德當然要受到相應的處理，師德評價會影響教師各項權利的實現(xiàn)，因此師德評價法治化的意義愈顯重要。[11]此次《征求意見稿》將師德失范行為納入法治軌道，不僅在基本義務中明確師德規(guī)范的要求，而且具體規(guī)定了師德失范行為的法律后果，包括“調整崗位、暫停教學工作、降低職務等級、限制評獎評優(yōu)、解除聘用合同等處理”，通過明確規(guī)定法律責任規(guī)范教師的職業(yè)行為。

其二，擴充教師法律責任的類型和適用條件?！督處煼ā返?7條規(guī)定了教師承擔法律責任的三種情形，包括“故意不完成教育教學任務”“體罰學生”以及“品行不良、侮辱學生”，主要指向教師作為專業(yè)人員的法律責任?！墩髑笠庖姼濉穼⒔處煶袚韶熑蔚那樾螖U充為七種，不僅強化對教師專業(yè)人員的責任要求，而且增加了教師作為國家公職人員的法律責任。公辦中小學教師依據(jù)規(guī)范公職人員的相關法律規(guī)定，履行相應義務，承擔特殊責任。其中，不得兼職取酬是國家公職人員的一項特殊法律義務。公辦中小學教師違反兼職取酬義務的主要表現(xiàn)是有償補課，無論是線下有償補課，還是線上有償補課，都與其國家公職人員的法律身份相悖。[12]《征求意見稿》通過法律責任的設置規(guī)制有償補課問題，除將一般的有償補課納入師德失范行為處理，還規(guī)定誘導或者強制學生有償補課的教師將受到開除處分或被解聘，并被撤銷教師資格。

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（編輯 楊曉夢）

注釋：① 本文系北京教育學院重點關注課題“中小學教育懲戒糾紛案例的法律分析”（課題編號：ZDGZ2020-06）的階段性研究成果。