張桂紅

（公安部 宣傳局，北京 100741）

公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴問(wèn)題研究

張桂紅

（公安部 宣傳局，北京 100741）

我國(guó)各地已相繼推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，但訴訟代理人制度卻賦予行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的選擇權(quán)，這使司法實(shí)踐活動(dòng)產(chǎn)生諸多弊端。主要闡述現(xiàn)階段公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的意義、價(jià)值及建立和完善這一制度的必要性和可行性，提出構(gòu)建我國(guó)公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴機(jī)制的設(shè)想，以期推進(jìn)《行政訴訟法》的調(diào)整和修改，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度的健全和完善，使公安機(jī)關(guān)依法行政落到實(shí)處。

公安機(jī)關(guān)；法定代表人；應(yīng)訴

1989年我國(guó)頒布《行政訴訟法》，為“民告官”開(kāi)辟了通道。隨著依法治國(guó)進(jìn)程的加快和人民群眾法制意識(shí)的提高，行政糾紛越來(lái)越多。行政機(jī)關(guān)如何面對(duì)行政審判，不僅直接體現(xiàn)其依法行政的水平，還直接影響公民權(quán)利的保障。2004年3月，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）出臺(tái)，全國(guó)各地相繼推行行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，一些省、市、縣公安機(jī)關(guān)陸續(xù)制定了公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作有關(guān)規(guī)定。但在實(shí)際中，公安機(jī)關(guān)法定代表人或主要負(fù)責(zé)人(包括正副職負(fù)責(zé)人)在行政案件中直接出庭應(yīng)訴的情況卻不多。這與社會(huì)和法制發(fā)展的要求還有很大距離。因此，建立公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度應(yīng)引起重視。

一、公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴問(wèn)題概述

《行政訴訟法》頒行以來(lái)，公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法和公安行政訴訟取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但是公安機(jī)關(guān)在行政訴訟中也暴露出不少問(wèn)題，特別是公安機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴幾乎成為常態(tài)，阻礙了公安機(jī)關(guān)行政法治化的進(jìn)程。目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)于行政機(jī)關(guān)法定代表人應(yīng)訴的研究尚處在初級(jí)階段，公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的實(shí)例和研究都還很少。筆者結(jié)合自身十余年從事公安宣傳教育工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和實(shí)地考查了解有關(guān)單位情況的第一手資料，就公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的相關(guān)問(wèn)題作一些探討。

（一）公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的含義

公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴，是指縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)的法定代表人（或主要負(fù)責(zé)人）針對(duì)一定范圍的被訴行政案件親自出庭應(yīng)訴的制度。公安機(jī)關(guān)法定代表人即行政首長(zhǎng)，包括部長(zhǎng)、廳（局）長(zhǎng)、局長(zhǎng)、分局長(zhǎng)，故這種制度也稱行政首長(zhǎng)應(yīng)訴制度。實(shí)踐中，也有公安機(jī)關(guān)其他主要負(fù)責(zé)人，如行政副職，針對(duì)其主管業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的被訴行政行為出庭應(yīng)訴。

我國(guó)《行政訴訟法》第29條規(guī)定：“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟?！狈l沒(méi)有對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人的出庭應(yīng)訴一概作出強(qiáng)制性規(guī)定，而是通過(guò)規(guī)定訴訟代理人制度，賦予了行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的選擇權(quán)。

（二）公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的必要性及意義

《綱要》）要求行政機(jī)關(guān)要積極參與行政訴訟，對(duì)于包括公安機(jī)關(guān)在內(nèi)的各級(jí)各地行政機(jī)關(guān)起到了導(dǎo)向作用。一些地區(qū)取得了較好的效果，但是公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的總體情況依然有待改善。加強(qiáng)法治政府建設(shè)，確立公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度依然十分重要，十分緊迫。

第一，符合當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新階段，國(guó)內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境更為復(fù)雜，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間發(fā)展不平衡，收入分配不公平、差距擴(kuò)大，社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局深刻調(diào)整，部分地區(qū)和一些領(lǐng)域社會(huì)矛盾有所增加，群體性事件時(shí)有發(fā)生。執(zhí)法不公、行政不作為、亂作為等問(wèn)題比較突出，特別是針對(duì)公安機(jī)關(guān)的具體行政行為提出行政訴訟的案件近年來(lái)呈現(xiàn)出激增趨勢(shì)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部只有正確看待我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的新變化，準(zhǔn)確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的新形勢(shì)，及時(shí)回應(yīng)人民群眾的新期待，積極參與到行政訴訟中，通過(guò)行政訴訟貫徹落實(shí)依法行政的理念，用司法途徑化解人民內(nèi)部矛盾，才能切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)公安機(jī)關(guān)對(duì)于建設(shè)法治政府的使命感、緊迫感和責(zé)任感，強(qiáng)化對(duì)公安行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，推進(jìn)各級(jí)公安機(jī)關(guān)依法行政。

第二，符合行政法的基本理論要求。行政法確立了合法行政、合理行政、程序正當(dāng)?shù)然驹瓌t，要求行政執(zhí)法必須有法定的依據(jù)，按照法定的程序，行政行為的作出必須在法定的范圍之內(nèi)。但是，目前的行政執(zhí)法水平離法律的要求還有一定距離，公安機(jī)關(guān)行政執(zhí)法中的隨意性、不規(guī)范性在某些環(huán)節(jié)表現(xiàn)得還比較突出。建立公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度對(duì)提高公安執(zhí)法人員，特別是公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，提高依法行政的水平有積極的現(xiàn)實(shí)意義。

第三，符合公安行政執(zhí)法為民的基本理念。執(zhí)法為民是公安機(jī)關(guān)立警的根基，執(zhí)法的準(zhǔn)則，力量的源泉，是公安執(zhí)法工作和隊(duì)伍建設(shè)的生命線。公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴，體現(xiàn)了“親民、利民、為民”的新形象，表明公安機(jī)關(guān)努力實(shí)踐執(zhí)法為民、以實(shí)際行動(dòng)取信于民的態(tài)度，在制度層面上確保公正、文明執(zhí)法落到實(shí)處。

第四，符合當(dāng)前和諧警民關(guān)系、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求。公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人親自出庭應(yīng)訴，一方面體現(xiàn)了公安機(jī)關(guān)對(duì)案件的重視，有利于案件的審理和問(wèn)題的最終解決；另一方面體現(xiàn)了在法庭上普通百姓與政府的地位平等，在法律上沒(méi)有官與民的區(qū)別，只有原告和被告，雙方都必須接受法律的裁判。公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，老百姓感受到行政機(jī)關(guān)對(duì)自己的尊重，消除抵觸和對(duì)抗心理，贏了官司會(huì)心情舒暢，輸了官司也不會(huì)認(rèn)為法院和公安機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”。這為提高老百姓行政訴訟的積極性起到了促進(jìn)作用，符合當(dāng)前構(gòu)建和諧社會(huì)、和諧警民關(guān)系建設(shè)的要求，體現(xiàn)了法律面前人人平等，進(jìn)一步彰顯了法律的公信力。

（三）公安機(jī)關(guān)作為行政訴訟被告主體資格的認(rèn)定

依據(jù)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，公安機(jī)關(guān)作為被告，是指由公民、法人或者其他組織指控的作出影響或侵犯原告合法權(quán)益或者與之發(fā)生行政爭(zhēng)議等行政行為或公法性質(zhì)行為的公安機(jī)關(guān)。①曹暉：《行政訴訟被告制度研究》，華東政法學(xué)院2007年學(xué)位論文。筆者依據(jù)《行政訴訟法》和最高法院的司法解釋、《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合公安機(jī)關(guān)的職權(quán)特點(diǎn)，從行政行為人入手，通過(guò)以下四個(gè)方面認(rèn)定公安機(jī)關(guān)行政訴訟的被告主體資格。

第一，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第1款的規(guī)定，作出具體行政行為的公安機(jī)關(guān)是被告。由行政相對(duì)人直接向人民法院提起訴訟，具體實(shí)施該行政行為的公安機(jī)關(guān)是被告。

第二，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第2款的規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，公安機(jī)關(guān)被告主體資格的認(rèn)定分為三種情況。1.復(fù)議機(jī)關(guān)維持了原具體行政行為的，作出原具體行政行為的公安機(jī)關(guān)是被告；2.復(fù)議機(jī)關(guān)改變了原具體行政行為的，復(fù)議的公安機(jī)關(guān)是被告；3.在法定期間內(nèi)復(fù)議機(jī)關(guān)不作復(fù)議決定的，當(dāng)事人對(duì)原具體行政行為不服提起訴訟的，以作出原具體行政行為的公安機(jī)關(guān)為被告；當(dāng)事人對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)不作為不服提起訴訟的，以復(fù)議的公安機(jī)關(guān)為被告。

第三，根據(jù)《行政訴訟法》第25條第3款的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)共同作出同一具體行政行為的，公安機(jī)關(guān)和其他行政機(jī)關(guān)為共同被告。

第四，公安行政機(jī)構(gòu)的被告認(rèn)定，具體區(qū)分為三種不同情況。依照法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)最基層獨(dú)立法人單位為區(qū)、縣級(jí)公安分局。一般情況下，其下設(shè)的派出所、警務(wù)室、看守所、交警隊(duì)、刑警隊(duì)、巡警隊(duì)、拘留所、戒毒所、收容教育所等不是獨(dú)立的法人單位，不具備行政訴訟中的被告主體資格，但又因?yàn)槠涫欠窬哂蟹?、法?guī)、規(guī)章上的授權(quán)而有所區(qū)別。1.僅被賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出具體行政行為的，因該機(jī)構(gòu)無(wú)主體資格，應(yīng)當(dāng)以組建或派出該機(jī)構(gòu)的公安機(jī)關(guān)為被告；2.當(dāng)有法律、法規(guī)、規(guī)章上的授權(quán)時(shí)，即具有被告主體資格，此時(shí)可以作為被告。即使該機(jī)構(gòu)超越了法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍，只要不是超越了授權(quán)的種類，仍以其為被告。3.有法律、法規(guī)、規(guī)章上的一定種類和范圍的授權(quán)，但其超越了上級(jí)公安機(jī)關(guān)授權(quán)的種類，則應(yīng)視為“沒(méi)有授權(quán)”，該機(jī)構(gòu)的上級(jí)公安機(jī)關(guān)為被告。例如，《治安管理處罰法》對(duì)派出所給予“警告、500元以下的罰款”的法律授權(quán)。如果派出所作出的是超過(guò)500元的罰款，視為“超越授權(quán)范圍”，此時(shí)仍以派出所為被告；如果派出所作出的是警告與罰款以外的其他處罰，如行政拘留，則應(yīng)視為“沒(méi)有授權(quán)”，應(yīng)以派出所所在的上級(jí)公安機(jī)關(guān)為被告。

在司法實(shí)踐中，通常原告訴派出所侵權(quán)的案件會(huì)直接將派出所作為被告，派出所所長(zhǎng)往往被認(rèn)定為法定代表人。以筆者對(duì)2009—2010年北京部分區(qū)縣法院以公安機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案的調(diào)查為例（見(jiàn)附錄），在以公安機(jī)關(guān)為被告的9起案件中，有4起以派出所為被告，派出所所長(zhǎng)為法定代表人。而依照《行政處罰法》，只有1起被告適格，其余3位法定代表人均不適格，應(yīng)由上一級(jí)公安機(jī)關(guān)即公安分局局長(zhǎng)或行政副職承擔(dān)法定代表人的責(zé)任。上述案例同時(shí)也表明，在司法實(shí)踐中，不僅原告對(duì)被告主體資格缺乏基本認(rèn)識(shí)，即使是法院或公安機(jī)關(guān)本身也存在一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)，導(dǎo)致眾多行政訴訟案件在程序上偏離法律準(zhǔn)繩，在實(shí)踐中難以做到公平、公正。

二、公安機(jī)關(guān)成為行政訴訟被告的常見(jiàn)情形

（一）行政處罰爭(zhēng)訟

公安行政處罰是公安機(jī)關(guān)和公安民警依照法定的職權(quán)，對(duì)違反公安行政法律規(guī)范的相對(duì)人依法采取懲罰性措施的具體行政行為。②《人民警察法》第7條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)的人民警察對(duì)違反治安管理或者其他公安行政管理法律、法規(guī)的個(gè)人或者組織，依法可以實(shí)施行政強(qiáng)制措施、行政處罰。”行政處罰是公安行政管理工作中最常用的具體行政行為。公安行政處罰的種類包括警告、罰款、沒(méi)收非法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、行政拘留等形式。

（二）行政強(qiáng)制措施爭(zhēng)訟

公安行政強(qiáng)制措施，③《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第45條、第48條，對(duì)公安機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政強(qiáng)制措施作出了具體規(guī)定。是指公安機(jī)關(guān)及其工作人員為了維護(hù)社會(huì)秩序和保障公民的人身健康、安全，保障公安行政管理的順利進(jìn)行，依法對(duì)公安行政管理相對(duì)人、法人或者其他組織采取的限制其人身自由、限制其財(cái)產(chǎn)或其他權(quán)益的具體行政行為。公安行政強(qiáng)制措施是公安機(jī)關(guān)一項(xiàng)重要的行政執(zhí)法權(quán)利，主要包括對(duì)人身的強(qiáng)制措施和對(duì)財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施。

（三）行政不作為爭(zhēng)訟

公安行政不作為，是指公安機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章及有關(guān)規(guī)定負(fù)有某種行政作為的法定義務(wù)，并且具有作為的可能性而在程序上逾期不履行的行為或不完全正確履行的行為，即具有行政管理權(quán)能的公安機(jī)關(guān)消極放棄行政權(quán)力的行為。可訴范圍主要包括公安機(jī)關(guān)不積極履行接報(bào)警、解救危難群眾和查處治安案件等職責(zé)行為，公安機(jī)關(guān)不履行或不積極頒發(fā)許可證和執(zhí)照(包括辦理戶籍證明等)的職責(zé)行為，公安機(jī)關(guān)不在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)履行行政復(fù)議職責(zé)等行為。①最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第39條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理?！?/p>

（四）行政執(zhí)法行為與刑事偵查行為混同引發(fā)的爭(zhēng)訟

我國(guó)法律規(guī)定，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著行政和司法兩種職能，兩種職能分別有不同的實(shí)現(xiàn)方式。刑事偵查行為，不屬于行政訴訟的受案范圍，②最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第1條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍……（二）公安、國(guó)家安全等機(jī)關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實(shí)施的行為?！惫?、法人或其他組織對(duì)之不能提起行政訴訟；行政管理行為，屬于行政訴訟的受案范圍，公民、法人或其他組織對(duì)該行政行為不服，可向有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟。

區(qū)分公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為與行政執(zhí)法行為，是審理公安行政案件面臨的一個(gè)重要問(wèn)題。依據(jù)相關(guān)法條，區(qū)分公安機(jī)關(guān)的刑事偵查行為與行政執(zhí)法行為可以“立案”為標(biāo)準(zhǔn)。在立案前，因?yàn)樗痉?quán)還沒(méi)有開(kāi)始行使，公安機(jī)關(guān)不出警或延遲出警等不作為或者不答復(fù)行為是行政執(zhí)法行為，因而屬于行政訴訟的受案范圍；立案后，公安機(jī)關(guān)的司法權(quán)開(kāi)始運(yùn)作，公安機(jī)關(guān)的行為有“刑事訴訟法的明確授權(quán)”，不再屬于行政訴訟的受案范圍。

雖有理論上的劃分標(biāo)準(zhǔn)，但在司法實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)刑事偵查行為與行政執(zhí)法行為的區(qū)分情況卻不盡如人意。一些公安機(jī)關(guān)將“刑事強(qiáng)制措施”或“刑事偵查措施”作為規(guī)避行政訴訟監(jiān)督的重要抗辯理由，人民法院將公安機(jī)關(guān)的具體行政執(zhí)法行為錯(cuò)誤地判斷為刑事偵查行為而不予受理的情況也時(shí)有發(fā)生。公民、法人或其他組織的權(quán)益不能得到有效的司法保護(hù)，在相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)上留下了法律空白。這種情況已不能適應(yīng)新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展，不利于解決新出現(xiàn)的法律問(wèn)題。因此，探討相應(yīng)的法律控制手段，對(duì)公安機(jī)關(guān)利用司法權(quán)規(guī)避行政訴訟的行為進(jìn)行限制，對(duì)于審理公安行政訴訟案件具有十分重要的意義。

三、公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴現(xiàn)狀分析

（一）公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀

第一，委派公安機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法人員出庭應(yīng)訴。這種方式普遍存在于司法實(shí)踐中。2010年8、9月間，筆者對(duì)北京部分區(qū)縣法院以公安機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案進(jìn)行調(diào)查，制作了《2009—2010年北京部分區(qū)縣法院以公安機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案調(diào)查表》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)查表》）。以《調(diào)查表》所列案件為例，9起案件中無(wú)一例公安機(jī)關(guān)行政領(lǐng)導(dǎo)出庭應(yīng)訴，其中6起為委派本單位執(zhí)法人員或上級(jí)單位主管業(yè)務(wù)部門的干部代理出庭應(yīng)訴。

第二，委派本機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)的工作人員出庭應(yīng)訴或者委托執(zhí)業(yè)律師作為本機(jī)關(guān)的代理人參與應(yīng)訴。法制機(jī)構(gòu)的工作人員因熟悉公安執(zhí)法的各種實(shí)體法和程序法，執(zhí)業(yè)律師因熟知各種法律及司法解釋，掌握行政訴訟的各種技巧，所以，公安機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)往往采取委托專業(yè)人員出庭應(yīng)訴的方式。在《調(diào)查表》的9起案例中，有2起為委派本單位法制部門民警協(xié)助主管業(yè)務(wù)部門的干部代理出庭應(yīng)訴，1起為純由本單位法制部門民警組成應(yīng)訴小組出庭應(yīng)訴。

（二）公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴難的原因分析

一是法律意識(shí)淡薄，思想上不重視。不愿通過(guò)法律途徑來(lái)解決問(wèn)題，不習(xí)慣用法律的手段解決矛盾，甚至有“權(quán)”大于“法”的思想，以管理者自居，不尊重審判權(quán)，對(duì)法院的傳喚不屑一顧。有些領(lǐng)導(dǎo)身兼政務(wù)、黨務(wù)、業(yè)務(wù)等數(shù)職，由于工作繁忙，認(rèn)為法定代表人沒(méi)有必要親自出庭。有些領(lǐng)導(dǎo)注重和有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的“溝通”，而這種“庭外工作”和“溝通”，由于各種復(fù)雜的原因，往往使最終的審判結(jié)果如其所愿，這樣惡性循環(huán)，使一些領(lǐng)導(dǎo)更加信服“庭外工作”和“幕后溝通”的作用，進(jìn)一步忽視法律和程序公正、公平。

二是訴訟能力有一定差距。出庭應(yīng)訴不僅需要對(duì)絕大部分公安業(yè)務(wù)都了如指掌，而且還要熟悉行政訴訟的程序規(guī)定。但公安機(jī)關(guān)一把手較多地將精力投入于公安業(yè)務(wù)工作中，較少涉及具體的法律條文和法律程序；既能對(duì)所領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)關(guān)行政管理涉及領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)、法律知識(shí)了如指掌，又能自如應(yīng)對(duì)法官的提問(wèn)和原告的質(zhì)證，公安機(jī)關(guān)這樣的法定代表人相對(duì)匱乏，往往會(huì)怯于出庭應(yīng)訴。

第三，法律責(zé)任不明確，行政監(jiān)督不到位。一方面，《行政訴訟法》未明確行政機(jī)關(guān)法定代表人必須要出庭應(yīng)訴。而第29條又規(guī)定：“當(dāng)事人、法定代理人，可以委托一至二人代為訴訟?！币虼?，在無(wú)法律強(qiáng)制約束的情況下，委托專業(yè)律師或者公安機(jī)關(guān)其他人員出庭應(yīng)訴就顯得很常見(jiàn)了。另一方面，徒法不足以自行，有效的監(jiān)督考核機(jī)制和行政責(zé)任措施，能有效促進(jìn)行政應(yīng)訴制度的真正落實(shí)。

（三）公安機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴的弊病

依法積極出庭應(yīng)訴既是法定義務(wù)，也是維護(hù)法律尊嚴(yán)、嚴(yán)格執(zhí)行法律程序的具體體現(xiàn)。公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴對(duì)于樹立政府形象、彰顯公安機(jī)關(guān)執(zhí)法為民、立警為公的宗旨和指導(dǎo)方針意義重大。公安機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴，對(duì)社會(huì)、對(duì)自身會(huì)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。

第一，助長(zhǎng)了公安機(jī)關(guān)行政人員的特權(quán)意識(shí)，滋長(zhǎng)了不平等的社會(huì)風(fēng)氣，不利于公安機(jī)關(guān)改進(jìn)工作作風(fēng)，糾正不正當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為。公安機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴就難以直觀地了解和認(rèn)識(shí)本部門行政行為的不當(dāng)性或違法性，難以有針對(duì)性地進(jìn)行整改，增強(qiáng)和提高本單位依法管理、依法行政的整體意識(shí)和能力。

第二，不利于提升司法機(jī)關(guān)行政審判的公信力。公安機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴，老百姓感受不到政府部門對(duì)解決行政爭(zhēng)議的誠(chéng)意和重視，增加了對(duì)公安機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)“沆瀣一氣”的猜疑和顧慮，易形成老案，造成反復(fù)爭(zhēng)訟、纏訴和信訪，使行政訴訟案件的審判缺乏可信性、公平性。

第三，不利于通過(guò)法庭辨別是非、平息民怨、化解矛盾、解決爭(zhēng)議。公安機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴，對(duì)行政相對(duì)人起訴的動(dòng)機(jī)、目的和要求不能真正了解，難以準(zhǔn)確把握有利時(shí)機(jī)，適時(shí)進(jìn)行協(xié)調(diào)，不利于化解群眾與公安機(jī)關(guān)、警察的矛盾，解決行政爭(zhēng)議，浪費(fèi)司法資源，影響社會(huì)安定。

第四，不利于行政訴訟判決的執(zhí)行。公安機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴，僅通過(guò)代理人的匯報(bào)了解庭審、裁判過(guò)程，難以客觀、真實(shí)、全面地了解相關(guān)法律法規(guī)和案情真相。容易對(duì)法院審判活動(dòng)的公平、公正性產(chǎn)生懷疑和誤解，使公安機(jī)關(guān)與司法部門間情緒對(duì)立，造成協(xié)調(diào)處理案件的困難，執(zhí)行判決障礙，進(jìn)而影響和妨礙地方整體工作協(xié)調(diào)開(kāi)展。

在筆者進(jìn)行調(diào)查研究的9起行政訴訟案件中，無(wú)一例公安機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴。行政一把手僅委托代理人出庭，使原告感受不到被告的誠(chéng)意，不能充分溝通和理解，造成原告不信服，影響了公信力。其中2起案件上訴到市中院，反復(fù)告訴，既耗費(fèi)了雙方當(dāng)事人的精力，也增加了訴訟成本。

四、構(gòu)建我國(guó)公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴機(jī)制

在近來(lái)修改《行政訴訟法》的討論中，增加行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴條款①2007年9月吉林省《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)行政審判工作的意見(jiàn)》，2006年8月浙江省杭州市《杭州市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》，對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴都作出了相應(yīng)規(guī)定。的呼聲較高。還有一些觀點(diǎn)認(rèn)為②中國(guó)知網(wǎng)：《談行政訴訟被告法定代表人出庭應(yīng)訴的必要性》。應(yīng)該規(guī)定某些重大行政案件，行政機(jī)關(guān)法定代表人必須出庭應(yīng)訴。目前，我國(guó)《民事訴訟法》等法律都規(guī)定了訴訟代理制度，但考慮到行政訴訟出庭應(yīng)訴代理制度的非常性、重要性和特殊性，筆者贊成對(duì)行政機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的案件范圍作出明確規(guī)定的觀點(diǎn)。當(dāng)前有的省、市（自治區(qū)）人民政府以及公安機(jī)關(guān)已出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定。③2006年7月，湖北省人民政府出臺(tái)了《湖北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)行政復(fù)議和行政應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，明確了各級(jí)行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視行政應(yīng)訴工作，親自研究案情，積極出庭應(yīng)訴，逐步建立省行政機(jī)關(guān)首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度。就公安機(jī)關(guān)而言，筆者也注意到2005年11月浙江省公安廳為進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴工作，提高出庭應(yīng)訴工作質(zhì)量和水平，增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)進(jìn)一步改善執(zhí)法活動(dòng)，而印發(fā)了《縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度》(浙公通字〔2005〕133號(hào))。

（一）公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的案件范圍

由于公安機(jī)關(guān)法定代表人及主要負(fù)責(zé)人日常擔(dān)負(fù)著重要的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，工作繁忙，對(duì)于出庭應(yīng)訴，筆者認(rèn)為應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，確定出庭應(yīng)訴范圍。結(jié)合有關(guān)規(guī)定和實(shí)際情況，并參考相關(guān)地方性法規(guī)，④2006年8月《杭州市行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴工作暫行辦法》規(guī)定，行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的情形：本年度的第一起行政訴訟案件；行政機(jī)關(guān)以市、區(qū)縣(市)人民政府名義作出具體行政行為引起的行政訴訟案件；社會(huì)影響重大、復(fù)雜的行政訴訟案件；對(duì)本單位行政執(zhí)法活動(dòng)將產(chǎn)生重大影響的行政訴訟案件；上級(jí)部門要求行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的行政訴訟案件；行政首長(zhǎng)認(rèn)為需要出庭應(yīng)訴的其他行政訴訟案件。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是指案件社會(huì)影響重大，公眾普遍關(guān)注、具有規(guī)范和教育意義及涉及相對(duì)人重大權(quán)益的案件。包括1.本年度的第一起行政訴訟案件或者國(guó)家賠償案件；2.社會(huì)影響重大或者涉案金額巨大的行政訴訟案件、國(guó)家賠償案件；3.因公安機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)引起的行政訴訟案件；4.法院、政府法制部門或者上級(jí)公安機(jī)關(guān)建議負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件。

特別重大的行政案件包括：1.標(biāo)的額特別巨大或在本轄區(qū)有重大影響，或者涉及人數(shù)眾多的甚至有可能引發(fā)或已經(jīng)引發(fā)群體性事件的其他行政案件及公民基本權(quán)利的行政案件；2.行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的案件；3.涉及房屋產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)或所有權(quán)引發(fā)的案件；4.工傷認(rèn)定的案件；5.行政相對(duì)人對(duì)行政處理結(jié)果不服多次上訪所引發(fā)的案件。

有的地方可能一年之內(nèi)也沒(méi)什么重大行政案件，筆者認(rèn)為可參考一些地方的先行做法。即除非本轄區(qū)內(nèi)沒(méi)有公安行政訴訟案件發(fā)生，否則公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的案件數(shù)量應(yīng)不少于一定比例，以此來(lái)防止有關(guān)制度落空。

（二）地方性法律法規(guī)頒布施行取得的良好效果

目前，浙江、江蘇、貴州、重慶、湖北、遼寧、沈陽(yáng)、四川德陽(yáng)及山東泰安等省、市均以政府名義行文，強(qiáng)調(diào)包括公安機(jī)關(guān)法定代表人在內(nèi)的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的重要性并對(duì)建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度作出詳細(xì)規(guī)定，實(shí)踐證明收效甚佳。

2005年11月4日，浙江省公安廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)<縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度>的通知》，規(guī)定從2 006年1月1日起，浙江省將全面實(shí)行縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，同時(shí)規(guī)定除訴訟案件數(shù)量不足的外，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法定代表人對(duì)本單位發(fā)生的行政訴訟案件出庭應(yīng)訴每年不得少于兩次。⑤陳穆商：《浙江公安機(jī)關(guān)當(dāng)被告“一把手”要出庭》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年11月21日。

2009年貴州省六盤水市政府辦下發(fā)《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有關(guān)問(wèn)題的通知》；2010年12月，重慶市政府通過(guò)了《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》；2010年12月，江蘇省依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省高級(jí)人民法院、省人民政府法制辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的通知》。據(jù)報(bào)道，江蘇省2010年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件達(dá)1678件，是2004年的14倍，全省的“民告官”案中，市縣兩級(jí)政府部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率已經(jīng)超過(guò)60%。①楊濤：《全國(guó)人大代表、江蘇省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)公丕祥接受記者采訪》，《中國(guó)青年報(bào)》2011年3月16日。與以往政府部門負(fù)責(zé)人根本不出庭應(yīng)訴、或者根本不派人出庭應(yīng)訴相比，這是一個(gè)巨大的進(jìn)步。它表明，官員開(kāi)始從高高的“神位”上走下來(lái)，學(xué)會(huì)與普通公民平等對(duì)視、平等博弈。而這一現(xiàn)象的出現(xiàn)和逐年遞增，與相關(guān)省市陸續(xù)出臺(tái)的法律法規(guī)密不可分。

（三）公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)現(xiàn)途徑

建立重大行政案件公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度的實(shí)現(xiàn)途徑，目前可供選擇的有三條：一是由政府或上級(jí)公安機(jī)關(guān)自己出臺(tái)相關(guān)文件，要求本轄區(qū)的公安機(jī)關(guān)法定代表人或分管領(lǐng)導(dǎo)積極落實(shí)，并作為考核衡量工作的重要依據(jù)。這條途徑涉及到公安機(jī)關(guān)法定代表人甚至當(dāng)?shù)攸h委一把手對(duì)行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴重要性的認(rèn)識(shí)程度，非短時(shí)間能夠奏效。二是由政府和法院聯(lián)合發(fā)文，就該問(wèn)題作出明確規(guī)定。這一途徑較為便捷可行，只要經(jīng)過(guò)努力，使政府認(rèn)識(shí)到行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴的重要性和必要性，以及會(huì)給政府帶來(lái)的益處，是容易解決的。三是先由地方立法機(jī)關(guān)就該問(wèn)題制定地方性法規(guī)，制定包括公安機(jī)關(guān)法定代表人在內(nèi)的行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度，要求政府部門認(rèn)真落實(shí)，并作為向人大報(bào)告工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容；在取得成熟經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，由最高立法機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)行行政訴訟法進(jìn)行相關(guān)修改，以徹底解決這一問(wèn)題。

訴訟法雖然沒(méi)有規(guī)定行政首長(zhǎng)必須出庭應(yīng)訴這一制度，但地方立法機(jī)關(guān)制定地方性法規(guī)并不是越位，因?yàn)檫@并沒(méi)有違背憲法的基本原則，也沒(méi)有違背訴訟法的規(guī)定。制定這一制度的目的在于約束、規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，給強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力以必要的限制，這符合行政法控權(quán)理論的要求，應(yīng)該是與行政訴訟法和憲法的立法精神相吻合的。

（四）公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度的基本設(shè)想

要確立公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度，需要有配套制度。筆者結(jié)合行政訴訟案件審判的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以下設(shè)想：

第一，公安機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的法定代表人應(yīng)當(dāng)依據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)，按照應(yīng)訴案件的種類、重要程度、數(shù)量等，確定出庭應(yīng)訴案件的標(biāo)準(zhǔn)、比例。對(duì)重大、復(fù)雜及社會(huì)影響較大的行政案件，在接到開(kāi)庭傳票后，要提前調(diào)整工作，保證屆時(shí)出庭，如委托訴訟代理人，須與訴訟代理人一并出庭。確因特殊情況不能出庭的，要及時(shí)向法院遞交書面申請(qǐng)，征得許可后，委托主管副職領(lǐng)導(dǎo)按時(shí)出庭，禁止委派一般工作人員或其他人員出庭。

第二，應(yīng)當(dāng)在開(kāi)庭前做好充分的準(zhǔn)備工作，對(duì)可能出現(xiàn)的情況應(yīng)有預(yù)見(jiàn)，并做好應(yīng)對(duì)的預(yù)案。開(kāi)庭前的準(zhǔn)備工作包括：調(diào)閱案卷，全面審查作出具體行政行為的事實(shí)、證據(jù)、程序及適用依據(jù)；熟悉與案件有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件；召集其他訴訟代理人、案件承辦單位負(fù)責(zé)人和承辦人研究應(yīng)訴方案；審閱提交人民法院的答辯狀，準(zhǔn)備答辯提綱；對(duì)出庭應(yīng)訴中可能遇到的問(wèn)題及時(shí)與人民法院溝通協(xié)調(diào)。

第三，在庭審中，應(yīng)當(dāng)客觀、全面地闡述作出具體行政行為所依據(jù)的事實(shí)、證據(jù)和適用依據(jù)，圍繞爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，依法、有理、有據(jù)、有節(jié)地進(jìn)行辯論，并積極配合法庭調(diào)查、辯論等活動(dòng)。②浙江省公安廳《關(guān)于印發(fā)<縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度>的通知》，2005年11月。在庭審過(guò)程中，要運(yùn)用好自己的陳述申辯權(quán)。同時(shí)，應(yīng)特別重視質(zhì)證環(huán)節(jié)。發(fā)表意見(jiàn)時(shí)要抓住重點(diǎn)、條理清晰、言簡(jiǎn)意賅、有理有據(jù)，爭(zhēng)取法官接受本方的觀點(diǎn)。

第四，庭審后，應(yīng)積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成書面材料報(bào)上一級(jí)公安機(jī)關(guān)和同級(jí)政府。相關(guān)部門應(yīng)把公安機(jī)關(guān)法定代表人是否出庭應(yīng)訴作為崗位目標(biāo)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。

第五，人民法院應(yīng)盡可能早地向涉訴公安機(jī)關(guān)送達(dá)開(kāi)庭傳票等文書，以便公安機(jī)關(guān)法定代表人有充足的時(shí)間調(diào)整工作安排；在決定是否同意公安機(jī)關(guān)法定代表人不出庭應(yīng)訴的申請(qǐng)時(shí)，要嚴(yán)格把關(guān)，合理考量；積極與法制辦、組織部門、人事部門、上一級(jí)公安機(jī)關(guān)加強(qiáng)聯(lián)系，及時(shí)反映公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴情況。

（五）公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的監(jiān)督考核

建立公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴的監(jiān)督考核制度，地方法律法規(guī)已先行一步，并取得了良好的效果。2005年11月4日，浙江省公安廳《縣級(jí)公安機(jī)關(guān)法定代表人出庭應(yīng)訴制度》第7條規(guī)定：法定代表人出庭應(yīng)訴情況納入執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議范圍。法定代表人無(wú)正當(dāng)理由拒不出庭應(yīng)訴，或者以委托等方式來(lái)規(guī)避出庭應(yīng)訴，沒(méi)有達(dá)到出庭應(yīng)訴最低次數(shù)要求的，應(yīng)當(dāng)按照《浙江省公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議實(shí)施辦法》第14條的規(guī)定予以扣分。2010年12月27日，重慶市人民政府頒布的《重慶市行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴辦法》第19條規(guī)定：市、區(qū)縣（自治縣）人民政府應(yīng)當(dāng)將所屬行政機(jī)關(guān)行政應(yīng)訴工作以及行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入依法行政工作考核內(nèi)容。

2010年10月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），對(duì)加強(qiáng)依法行政工作的考核提出了要求，科學(xué)設(shè)定了考核指標(biāo)并納入地方各級(jí)人民政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系，將考核結(jié)果作為對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。但是，《意見(jiàn)》并未明確績(jī)效考核的具體范圍。筆者建議，政府的績(jī)效考核范圍可增加行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴指標(biāo)、自覺(jué)履行法院生效裁判指標(biāo)和落實(shí)反饋人民法院司法建議指標(biāo)。

政府法制部門以及上級(jí)公安機(jī)關(guān)法制監(jiān)督部門需要建立一套行之有效的監(jiān)督考核制度，通過(guò)與法院行政審判庭定期溝通，將公安機(jī)關(guān)涉訴應(yīng)訴情況納入執(zhí)法質(zhì)量考核體系。只有建立長(zhǎng)效考核監(jiān)督機(jī)制，才能有效地促進(jìn)公安機(jī)關(guān)切實(shí)執(zhí)行法定代表人應(yīng)訴制度，也才能避免行政出庭應(yīng)訴制度流于形式，進(jìn)而通過(guò)該制度的運(yùn)行，提高公安機(jī)關(guān)依法行政的水平，達(dá)到強(qiáng)化公安機(jī)關(guān)法治意識(shí)的最終目的。在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，法定代表人是否出庭應(yīng)訴、應(yīng)訴的數(shù)量比例等也應(yīng)作為公安績(jī)效目標(biāo)考核的一項(xiàng)重要內(nèi)容，進(jìn)入政府的督查范疇。對(duì)該項(xiàng)制度執(zhí)行比較好的要給予表彰，執(zhí)行特別差的要給予通報(bào)批評(píng)，尤其要對(duì)公安機(jī)關(guān)法定代表人給予相應(yīng)的處分。這是促進(jìn)依法行政，增強(qiáng)法制觀念，搞好公安工作，服務(wù)人民群眾的一項(xiàng)重要措施。

當(dāng)前，作為被告的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人親自出庭，是充分發(fā)揮行政訴訟制度解決社會(huì)矛盾作用的重要措施之一。這不僅是行政民主化的標(biāo)志，而且是法治發(fā)展的必然。因此，行政機(jī)關(guān)法定代表人在行政訴訟中出庭應(yīng)訴已是大勢(shì)所趨，建立行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度已迫在眉睫。

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【責(zé)任編校：江 流】

附錄：2009—2010年北京部分區(qū)縣法院以公安機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案調(diào)查表

D925.3

A

1673―2391(2012)06―0109―06

2012—03—30

張桂紅，女，北京人，公安部宣傳局精神文明建設(shè)指導(dǎo)處。