黃治國　彭正明

[摘要]高校內(nèi)部管理體制是高校內(nèi)部設(shè)立的主要管理機構(gòu)和管理規(guī)范的總稱。權(quán)力整合是高校內(nèi)部管理體制的核心內(nèi)容，高校內(nèi)部管理體制創(chuàng)新的目標是建立現(xiàn)代大學(xué)制度。制度設(shè)計是高校內(nèi)部管理體制的基本方略，其中包括建立健全大學(xué)章程，進行學(xué)校內(nèi)部管理組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，精簡學(xué)校職能部門等。

[關(guān)鍵詞]高校管理；體制創(chuàng)新；權(quán)力整合；制度設(shè)計

[中圖分類號]G640[文獻標識碼]A[文章編號]1672－7320(2009)03－0425－04

高校內(nèi)部管理體制是對高校內(nèi)部設(shè)立的主要管理機構(gòu)和管理規(guī)范的總稱，體現(xiàn)為權(quán)力在管理的各階層和學(xué)校內(nèi)各個不同利益群體間的分配，以及相互間的權(quán)力作用關(guān)系。高校內(nèi)部管理體制可分為橫向管理體制與縱向管理體制。橫向管理體制即我們常說的領(lǐng)導(dǎo)體制、咨詢體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督反饋體制；學(xué)校和職能部門、學(xué)校和學(xué)院(系)兩級之間的組織架構(gòu)、責權(quán)劃分則構(gòu)成了高?？v向管理體制。

一、高校內(nèi)部管理體制的歷史沿革與現(xiàn)狀分析

改革開放30年來，我國高校內(nèi)部管理體制經(jīng)歷了一個不斷摸索、改革的過程。從20世紀80年代開始，我國高校內(nèi)部的管理體制改革大致經(jīng)歷了三個階段：第一階段是從20世紀80年代始到90年代末，主要是以教育部部屬院校的內(nèi)部分配體制改革為標志，未能更多地觸及大學(xué)內(nèi)部各管理層之間的職責分化與管理重心改變；第二階段是從20世紀90年代末到2003年，主要是以區(qū)域性高校合并、合作、聯(lián)合為標志，高校的管理改革從教育教學(xué)資源的整合，辦學(xué)條件的優(yōu)化到“巨型大學(xué)”的出現(xiàn)及其新的管理結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生，涉及到國家高等教育管理體制以及高校內(nèi)部管理制度的全面調(diào)整；第三階段是從2003年開始，教育部確定“鞏固、深化、提高、發(fā)展”為今后一段時期指導(dǎo)教育發(fā)展的方針，中國高等教育管理體制改革向縱深發(fā)展，高校內(nèi)部管理改革也進入到實質(zhì)性和攻堅階段。這一歷程清晰地展現(xiàn)了改革開放30年來高校內(nèi)部管理體制的沿革，其內(nèi)容涉及領(lǐng)導(dǎo)體制變革、內(nèi)部管理機構(gòu)改革、人事分配制度改革、實行學(xué)院制、建立董事會、后勤社會化改革等諸多方面。

在高校內(nèi)部管理體制改革中，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制的改革既關(guān)系重大，又制約甚重。從20世紀70年代末實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長分工負責制，到80年代中期在部分高校試點校長負責制，再到90年代高校統(tǒng)一實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，高校管理體制得以正式確立。在高校層面上，通常采用黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長治校、教授治校的管理模式，通過民主集中制和分工負責制將學(xué)校的政治權(quán)力、行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力分解，并通過職能部門和院(系)(以下統(tǒng)一簡稱學(xué)院)加以貫徹實施。

學(xué)院制改革使學(xué)院愈來愈成為自主辦學(xué)的實體單位，學(xué)科(學(xué)術(shù))這一大學(xué)內(nèi)部重要的管理要素獲得了新的激活，以學(xué)科為依托的學(xué)院模式歷史性地獲得了生存空間。由于從法規(guī)上，對學(xué)院管理體制沒有作出明確規(guī)定，因而各地高校結(jié)合自身實際和內(nèi)部學(xué)院管理體制改革情況選擇了不同的管理體制。我們認為，實施學(xué)院黨政共同負責制是黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負責制的必然選擇，也是一種最佳形式。作為學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的延伸和支撐，黨政共同負責制既是學(xué)院的領(lǐng)導(dǎo)體制，又是學(xué)院的工作體制。

盡管高校內(nèi)部管理體制改革取得了眾多的成果，但也存在一些不容忽視的問題，主要表現(xiàn)在以下五個方面：第一，高校黨政職權(quán)雖有明確規(guī)定，但在實踐巾合法行使黨政職權(quán)也遇到困惑與干擾，高校領(lǐng)導(dǎo)體制的改革仍有繼續(xù)深化的必要。第二，高校內(nèi)部管理機構(gòu)改革缺乏良好的政策導(dǎo)引，職能部門眾多，體制性障礙依然存在，距離“精簡、高效”的要求還有較大差距。第三，高校各院系在發(fā)展規(guī)模、環(huán)境資源、基礎(chǔ)條件等方面具有極大的不平衡性，職能沒有得到充分發(fā)揮。第四，校院二級管理體制改革引發(fā)了組織機構(gòu)、人事制度、獎勵分配制度等一系列的改革，其改革發(fā)展規(guī)劃和配套措施仍需完善。第五，高校內(nèi)部學(xué)術(shù)力量依舊薄弱，制度創(chuàng)新亟待加強。解決上述問題的關(guān)鍵在于通過合理的制度設(shè)計、整合高校內(nèi)部各種權(quán)力，按照現(xiàn)代大學(xué)制度的要求建立健全學(xué)校內(nèi)部管理體制。

二、權(quán)力整合——高校內(nèi)部管理體制的核心內(nèi)容

高校內(nèi)部管理體制創(chuàng)新的目標是建立現(xiàn)代大學(xué)制度，其特征是政校分開、權(quán)責分明、管理科學(xué)。其核心內(nèi)容是，在堅持黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的前提下，合理配置政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力，建立和完善學(xué)校宏觀調(diào)控、職能部門組織實施、學(xué)院自主辦學(xué)的二級管理體制，形成科學(xué)的決策機制和運行機制，最終實現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力主導(dǎo)的權(quán)力格局。二級管理體制的根本目的是要解決高校發(fā)展的動力機制問題，其關(guān)鍵是明確校內(nèi)各種權(quán)力的關(guān)系和權(quán)責劃分。

1.學(xué)校黨委與行政的關(guān)系。高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，在校領(lǐng)導(dǎo)班子中，書記對學(xué)校全面工作負責，校長是高校的法定代表人。高校既堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又支持和保障校長依法行使職權(quán)。黨委主要討論決定重大問題、重要事項和重要干部任免，體現(xiàn)出黨管人才、黨管干部和黨管大事的思想；校長作為學(xué)校行政的主要負責人，實行校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、副校長分工負責、職能部門組織實施的機制。與此同時，高校制定科學(xué)的黨政議事規(guī)則，明確劃分黨委全委會、黨委常委會、校長辦公會、黨委辦公會的議事范圍和和決策區(qū)域，進一步理順黨委與行政的工作關(guān)系，以形成良性互動、高效合理的工作格局。

2.學(xué)校與學(xué)院的關(guān)系。高校實行校、院二級管理體制，學(xué)校工作以把握方向、統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀決策、協(xié)調(diào)監(jiān)督為主，學(xué)院在學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)下自我發(fā)展、自我約束、自主辦學(xué)。二者關(guān)系的核心在于，學(xué)校要明晰和確定學(xué)院在學(xué)校的地位和責權(quán)范圍并以法規(guī)的形式明確下來，并同步推進競爭機制、約束機制、激勵機制等配套措施，為學(xué)院充分行使自主權(quán)提供制度基礎(chǔ)和實施保障。學(xué)院是學(xué)校教學(xué)科研基層組織，兼有承擔基層行政管理和從事具體的教學(xué)科研管理活動的雙重職能，在學(xué)校授權(quán)范圍內(nèi)實行自主管理。

3.學(xué)校與職能部門的關(guān)系。學(xué)校進行宏觀調(diào)控，職能部門代表學(xué)校負責組織實施。學(xué)校的主要職責是：把握辦學(xué)方向，分步實施辦學(xué)目標，改革管理體制，選用院長處長，制定發(fā)展規(guī)劃，籌措辦學(xué)經(jīng)費，制定招生政策，組織學(xué)科建設(shè)，負責財務(wù)管理，發(fā)展公共關(guān)系，考核評估與協(xié)調(diào)監(jiān)督，負責校園、重點實驗室、圖書館和網(wǎng)絡(luò)中心等共享資源的建設(shè)和管理，而這一切都離不開學(xué)校職能部門的參與。學(xué)校職能部門是學(xué)校對內(nèi)實施計劃、監(jiān)督、調(diào)控、服務(wù)的執(zhí)行部門，其履行的是經(jīng)學(xué)校授權(quán)的、對于行政事務(wù)的執(zhí)行權(quán)。在學(xué)校內(nèi)部管理中，職能部門執(zhí)行學(xué)校關(guān)于辦學(xué)方向、發(fā)展規(guī)劃、管理體制、干部任免、辦學(xué)經(jīng)費、招生政策、學(xué)科建設(shè)、財務(wù)管理、考核評估與協(xié)調(diào)監(jiān)督等方面的日常工作。

4.學(xué)校職能部門與學(xué)院的關(guān)系。按照大學(xué)的功能，可以把高校內(nèi)部的權(quán)力劃分為事務(wù)性權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)性力。職能部門擁有的是事務(wù)性權(quán)力，學(xué)院擁有的權(quán)力以學(xué)術(shù)權(quán)力為主，事務(wù)性權(quán)力為輔，因而二者之間不是上下級的分權(quán)關(guān)系，而是交叉關(guān)系。毋庸置疑，職能部門掌握的事務(wù)權(quán)力，應(yīng)始終圍繞主要

掌握學(xué)術(shù)權(quán)力的學(xué)院的內(nèi)在需要進行，并為其提供支持和幫助。而且，校院二級管理模式下，學(xué)校在賦予學(xué)院充分辦學(xué)自主權(quán)的同時，必然要求職能部門把工作重點從對學(xué)院的直接管理轉(zhuǎn)移到督促檢查和協(xié)調(diào)服務(wù)上來。概括而言，學(xué)校職能部門的主要職能包括四個方面：一是指導(dǎo)。職能部門把學(xué)校的辦學(xué)思路和管理理念融入學(xué)院日常管理，給予學(xué)院積極主動的對口業(yè)務(wù)指導(dǎo)，幫助學(xué)院開展規(guī)范管理、維持良性運轉(zhuǎn)。二是協(xié)調(diào)。職能部門要統(tǒng)籌安排好學(xué)科建設(shè)規(guī)劃、重點科研項目申報、招生計劃編制以及新專業(yè)設(shè)置等重要工作，并及時掌握學(xué)院動態(tài)，嚴格審核預(yù)算資金，合理調(diào)配公共資源。三是監(jiān)督。職能部門對學(xué)院經(jīng)費使用、教學(xué)組織、隊伍建設(shè)、人才培養(yǎng)等方面進行實時監(jiān)控，確保學(xué)院在學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下規(guī)范管理，有序運行，健康發(fā)展。四是服務(wù)。職能部門要為學(xué)院提供融政策咨詢服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、后勤服務(wù)為一體的專業(yè)性服務(wù)，及時處理和解決學(xué)院以及學(xué)院之間在改革發(fā)展過程中出現(xiàn)的矛盾和問題。

5.學(xué)院黨政關(guān)系。學(xué)院實行校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的學(xué)院黨政共同負責制。學(xué)院黨政共同負責制是指學(xué)院黨政領(lǐng)導(dǎo)班子在學(xué)校黨委、行政的領(lǐng)導(dǎo)下，對學(xué)院的重大事項實行共同負責的制度。學(xué)院行政要認真貫徹執(zhí)行黨的教育方針，重點抓好學(xué)科建設(shè)、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和行政管理等方面工作，保證學(xué)院各項工作順利開展。院長要完成學(xué)校下達的工作目標任務(wù)，全面負責組織領(lǐng)導(dǎo)全院的教學(xué)、科研和社會服務(wù)等各項工作。學(xué)院黨委要通過黨政聯(lián)席會議對學(xué)院重要工作進行研究并做出決策，支持行政按照有關(guān)規(guī)定開展工作，其主要任務(wù)是“把好方向，抓好大事，出好思想，用好干部”。書記要堅持“圍繞中心抓黨建，抓好黨建促發(fā)展”，把主要精力放在管方向、抓大事、謀思路、帶班子、強隊伍、保穩(wěn)定上。

6.政治權(quán)力、行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力三者之間的關(guān)系。我國高校權(quán)力體系包括以黨委為核心的政治權(quán)力，以校長為首的行政權(quán)力，以教授為主導(dǎo)的學(xué)術(shù)權(quán)力，三大權(quán)力體系緊密相連而又不可替代?，F(xiàn)代大學(xué)制度倡導(dǎo)黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負責、教授治學(xué)、制度保證，需要把黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)、校長的行政管理和教授的學(xué)術(shù)權(quán)威有機結(jié)合起來。加強和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，教授治學(xué)是其重要基礎(chǔ)和內(nèi)在要求；“教授治學(xué)”只能以黨委的領(lǐng)導(dǎo)和校長的行政管理為前提，只能在黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制的體制中運行并發(fā)揮作用。教授治學(xué)主要表現(xiàn)在行政權(quán)與學(xué)術(shù)權(quán)相對分離、教授對學(xué)術(shù)問題擁有決定權(quán)、教職工代表大會以教師為主體以及學(xué)院設(shè)立教授會等方面。各類學(xué)術(shù)組織是教授治學(xué)的重要載體和手段。高校一般在學(xué)校層面設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，學(xué)院層面建立教授委員會。在學(xué)院層面，教授委員會起到學(xué)術(shù)決策和發(fā)展咨詢的作用。在黨委領(lǐng)導(dǎo)、行政管理與教授治學(xué)三者關(guān)系的處理上，院黨委和行政要通過黨政的工作思路和引導(dǎo)來體現(xiàn)對教授委員會的領(lǐng)導(dǎo)；教授委員會在院黨委和行政的領(lǐng)導(dǎo)下行使學(xué)術(shù)事務(wù)決策與非學(xué)術(shù)事務(wù)咨詢的權(quán)力。在學(xué)術(shù)事務(wù)管理中，教授委員會只負責決策，學(xué)院黨政系統(tǒng)處于執(zhí)行的角色，有關(guān)學(xué)術(shù)事務(wù)的行政工作由黨政系統(tǒng)來完成；超出學(xué)術(shù)事務(wù)范圍的事務(wù)應(yīng)當由黨政系統(tǒng)來決策和執(zhí)行，并以此牽制教授濫用學(xué)術(shù)權(quán)力。

三、制度設(shè)計——高校內(nèi)部管理體制的基本方略

高校內(nèi)部的制度設(shè)計是學(xué)校內(nèi)部組織變革和管理完善的重要內(nèi)容，涉及教學(xué)、科研活動規(guī)范、群體行為和組織文化制度等諸多方面，最主要的是合理確定高校、職能部門、學(xué)院的工作目標和價值取向，形成科學(xué)的評價準則和激勵政策，逐步形成高校自主發(fā)展的內(nèi)驅(qū)機制和創(chuàng)新發(fā)展的改革機制。

1.建立健全大學(xué)章程，形成現(xiàn)代大學(xué)制度。大學(xué)章程既是設(shè)立高校的基本前提，又是高校運行的基本依據(jù)，校內(nèi)其他規(guī)章的制定和管理行為的作出都應(yīng)在大學(xué)章程設(shè)定的框架下進行。其具體內(nèi)容包括：學(xué)校的辦學(xué)理念和特色、學(xué)校發(fā)展目標和戰(zhàn)略，校內(nèi)各種權(quán)力的關(guān)系及其運行程序，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)體制、治理結(jié)構(gòu)、管理模式，組織機構(gòu)及其權(quán)責配置，師生員工的權(quán)利和義務(wù)，等等。此外，還要對學(xué)院享有的機構(gòu)設(shè)置權(quán)、人事管理權(quán)、財務(wù)管理權(quán)、教育教學(xué)管理權(quán)、科技管理權(quán)、崗位設(shè)置權(quán)、勞酬分配權(quán)等作出規(guī)定。

2.進行學(xué)校內(nèi)部管理組織結(jié)構(gòu)設(shè)計，精簡職能部門。組織結(jié)構(gòu)設(shè)計是高校內(nèi)部管理體制建設(shè)的重要內(nèi)容，高校職能部門設(shè)置情況反映了高校內(nèi)部的工作分工及內(nèi)容，也反映了不同團體間的利益格局。學(xué)校應(yīng)依據(jù)管理事務(wù)內(nèi)容，把是否滿足師生的需要作為設(shè)置職能部門的依據(jù)。有專家提出，學(xué)校也應(yīng)當進行“大部制”改革，盡可能把職能相近的部門進行合并，使一個職能部門擁有相對完整的職能。如建立本科生綜合管理部門，從招生、學(xué)籍管理、教學(xué)管理、思想政治教育、學(xué)位工作到就業(yè)指導(dǎo)，都納入一個綜合部門下統(tǒng)籌考慮。按照這樣的思路，學(xué)校行政管理框架可主要由本科生綜合管理部門、研究生院、繼續(xù)教育學(xué)院、科學(xué)研究綜合管理部門、后勤集團和安全系統(tǒng)等幾個“大部門”組成，切實做到精簡機構(gòu)、簡政放權(quán)、提高辦事效率和服務(wù)質(zhì)量。精簡后的職能部門，工作模式應(yīng)逐步由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。不僅要在預(yù)算管理、制度管理、指標管理、契約管理、信息管理等日常事務(wù)性工作中提供便利，而且要更多地提供專業(yè)性服務(wù)。

3.建立以學(xué)科為紐帶的學(xué)院制，規(guī)范高校內(nèi)部學(xué)院設(shè)置。針對目前高校內(nèi)部學(xué)院和教學(xué)、科研單位數(shù)量較多，資源整合難度大的現(xiàn)狀，可以一級學(xué)科為核心形成學(xué)科群或大學(xué)科，按照學(xué)科群或大學(xué)科調(diào)整重組學(xué)院；也可以借鑒世界著名大學(xué)設(shè)置特色學(xué)院的經(jīng)驗，把學(xué)科門類作為學(xué)院設(shè)置的基礎(chǔ)，以具有很強優(yōu)勢和共同學(xué)科基礎(chǔ)的若干個一級學(xué)科為基礎(chǔ)組成學(xué)院。不管采取那種方式，都要注意以下幾點：一是要堅持從實際出發(fā)，按照有利于學(xué)科發(fā)展，有利于管理體制改革，有利于調(diào)動各方面積極性的原則來組建學(xué)院，適當擴大學(xué)院規(guī)模、減少學(xué)院數(shù)，增加學(xué)院的學(xué)科容量。二是要注重學(xué)科關(guān)系間的協(xié)同與耦合，以學(xué)科相近、相鄰為組建原則，專業(yè)學(xué)科跨度宜寬不宜窄，宜粗不宜細，充分考慮多學(xué)科的相融性、綜合性、交叉性、滲透性。三是要特別尊重和充分聽取學(xué)術(shù)帶頭人和有關(guān)教授的意見，凝聚人心民意。

4.完善學(xué)院黨政共同負責制，形成規(guī)范高效的運行機制。通過制定高校內(nèi)部學(xué)院黨政共同負責制實施辦法，規(guī)范學(xué)院黨政權(quán)力運行。一是形成黨政共同負責的工作機制，包括醞釀協(xié)商機制、集體領(lǐng)導(dǎo)機制、工作責任機制和利益協(xié)調(diào)機制。二是優(yōu)化黨政共同負責的領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)。要同院長氣質(zhì)互補的角度選拔黨委書記；從既注重教學(xué)科研能力，又注重個人品質(zhì)、行政工作能力、合作共事精神的角度選拔院長；從知識水平和專業(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、氣質(zhì)和性格結(jié)構(gòu)方面綜合考慮，對班子其他成員進行配置。三是強化黨政共同負責的工作制度支撐。如黨政聯(lián)席會議決策制度、執(zhí)行制度、檢查監(jiān)督制度、考核評價和問責制度、院務(wù)公開制度以及領(lǐng)導(dǎo)輪職制度等。

責任編輯車英