蔣勇

摘 要：隨著我國經(jīng)濟的高速增長，環(huán)境問題顯得日益突出，且越來越成為我國經(jīng)濟健康發(fā)展，人民安居樂業(yè)的重大隱患。當前中國的環(huán)保體系對環(huán)境惡化所起的調(diào)節(jié)作用微乎其微，在這種局面下，我們可以考慮開征環(huán)保稅并建立一整套環(huán)保稅的收稅機制。本文分析了我國開征環(huán)保稅的若干重要問題，并提出了我國開征環(huán)保稅的制度設(shè)計。

關(guān)鍵詞：環(huán)保體系；環(huán)保稅；制度設(shè)計

改革開放以來，我們以資源環(huán)境的急劇破壞和惡化為代價換來了經(jīng)濟的高速增長。在民眾普遍對環(huán)境惡化表達不滿以及政府日益重視環(huán)境問題的今天，我們有必要認真審視包括排污收費、排污許可證、排污權(quán)轉(zhuǎn)讓、各類有關(guān)環(huán)保的零散稅法條例等環(huán)保體系和制度的缺陷。如果借鑒西方國家的環(huán)保制度，在我國開征環(huán)保稅可能對中國脆弱的生態(tài)環(huán)境起到重要的保護作用，且良好的生態(tài)環(huán)境能夠與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展，共同服務(wù)于中國的整體發(fā)展大局。環(huán)保稅的開征對經(jīng)濟的發(fā)展和環(huán)境保護的作用是卓有成效的，建立系統(tǒng)、完整的環(huán)保稅制度是保護環(huán)境和促進經(jīng)濟發(fā)展的重要前提，也是重點難題?；诖?，本文的主要內(nèi)容圍繞著中國現(xiàn)行環(huán)保稅收制度的缺陷、開征環(huán)保稅的可行性以及環(huán)保稅的制度設(shè)計等方面展開，為我國開征環(huán)保稅提供一定的理論依據(jù)與政策建議。

一、我國現(xiàn)行環(huán)保稅收制度的缺陷

從西方國家的經(jīng)驗來看，稅收作為政府籌集財政資金的重要工具和對經(jīng)濟生活進行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟杠桿，在環(huán)保領(lǐng)域發(fā)揮著極其重要的作用。但是認真梳理我國現(xiàn)行的稅收政策可以發(fā)現(xiàn)，我們并沒有設(shè)置專門的環(huán)保稅，涉及到環(huán)保問題的調(diào)節(jié)政策主要分散在各稅種之中。其中涉及環(huán)保的內(nèi)容主要有下列幾個方面：一是有關(guān)企業(yè)廢液、廢氣、廢渣的稅收優(yōu)惠。包括減免企業(yè)所得稅，免除、先征后返企業(yè)增值稅；二是引進科技與資金應(yīng)用于環(huán)保節(jié)能、治污的所得稅減免；三是限制污染產(chǎn)品以及污染項目的消費稅和車船使用稅稅收調(diào)節(jié)；四是資源稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅，促進自然資源有效利用；五是城市維護建設(shè)稅，籌集資金，改善城鎮(zhèn)環(huán)保。

第一，沒有專門的環(huán)保稅種。在環(huán)保稅收方面的稅種散見于其他稅種，沒有專門的環(huán)保稅種，這樣不利于治理環(huán)保帶來的負面效應(yīng)，而且難以籌集專門的環(huán)保資金，弱化了治理環(huán)境的效應(yīng)。第二，稅收的調(diào)節(jié)面過窄。稅收的調(diào)節(jié)方面僅限于鼓勵資源合理利用，開發(fā)環(huán)保產(chǎn)品，限制污染生產(chǎn)，節(jié)能治污，并沒有涉及到資源浪費，無償占用以及推進循環(huán)經(jīng)濟建設(shè)方面的制度規(guī)定。第三，稅收優(yōu)惠的形式有些單一，僅限于免稅和減稅。我國目前的環(huán)保稅制中沒有沿用國際上通用的加速折舊、再投資退稅、延期納稅等方式，缺乏針對性、靈活性。第四，稅制沒有形成完整的環(huán)保體系。我國現(xiàn)行稅制對環(huán)保的規(guī)定，沒有形成一套完整系統(tǒng)的、各稅種要素相互配合的、相互制約的，以促進生態(tài)保護為目的的稅收體系。當前，我國的環(huán)境惡化不斷加劇，生態(tài)赤字逐漸擴大。環(huán)境問題將成為我國未來發(fā)展的一大“桎梏”。而我國現(xiàn)行的環(huán)保稅收制度還很不完善，既制約了稅收環(huán)保調(diào)控作用的發(fā)揮，也難以籌集到專門的環(huán)保資金。黨的十八大報告指出，建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠大計。十八大報告更是強調(diào)要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。此外，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會大眾環(huán)保意識不斷增強，他們關(guān)心自己的生活環(huán)境，渴望提升自己的生活質(zhì)量。因此，開征環(huán)保稅的必要性不言而喻。

二、開征環(huán)保稅的可行性分析

（一）法律框架日趨完善。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善，我國有關(guān)環(huán)境資源有償使用的相關(guān)經(jīng)濟政策已經(jīng)納入法制化軌道，我國陸續(xù)出臺和制定的一系列鼓勵保護環(huán)境和資源、防止和治理污染的調(diào)控措施，以及環(huán)保立法的不斷改進和完善，為我國開征環(huán)保稅提供了良好的法律基礎(chǔ)。

（二）大眾環(huán)保意識增強。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，生態(tài)環(huán)境的日益惡化，國家，企業(yè)和個人對環(huán)保的意識逐漸增強。國家已經(jīng)將環(huán)保納入地方政府的政績考核體系，地方政府官員將會把經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境治理放在同等重要的位置。對于企業(yè)來說ISO14000環(huán)境管理認證體系的實施，環(huán)境標志產(chǎn)品在社會上被廣泛的接受，使得企業(yè)生產(chǎn)合格的生態(tài)的環(huán)保產(chǎn)品。對于人民來說，關(guān)注于生活的質(zhì)量提高使得人民更加關(guān)注環(huán)保。

（三）具備相應(yīng)的政策設(shè)計研究基礎(chǔ)。前期開展相關(guān)政策設(shè)計研究與論證是開征與實施環(huán)保稅的關(guān)鍵。我國相關(guān)政府部門已經(jīng)多次前往國外考察西方國家的環(huán)保稅收制度，組織國內(nèi)外專家學(xué)者召開各類國際國內(nèi)環(huán)保稅相關(guān)研討會，并且在聯(lián)合國開發(fā)計劃署和英國國際發(fā)展部的幫助與資助下進行的財稅改革能力建設(shè)項目取得了不錯的成果。

（四）環(huán)境監(jiān)測技術(shù)提高。國家環(huán)保部通過加強環(huán)境技術(shù)設(shè)備，已經(jīng)著重建立了一整套環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)和環(huán)境監(jiān)理體系，解決了環(huán)保稅的計算和征收問題。

三、我國環(huán)保稅的制度設(shè)計

（一）開征環(huán)保稅的立法原則。（1）環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則。這個原則有兩重含義：一是經(jīng)濟發(fā)展不能犧牲環(huán)境，在過去的理念中經(jīng)濟發(fā)展是大事，絲毫沒有考慮不合理的經(jīng)濟行為對環(huán)境的破壞，如今在新的形勢下，要注重經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并舉，注重可持續(xù)發(fā)展。二是環(huán)境保護不能影響經(jīng)濟的健康發(fā)展。征收環(huán)保稅毫無疑問不能不考慮企業(yè)的負擔，所以合理制定環(huán)保賦稅制度，應(yīng)科學(xué)地設(shè)置環(huán)境稅的納稅主體、客體和稅率，運用環(huán)保稅的稅收優(yōu)惠政策，促進經(jīng)濟合理增長，保護環(huán)境尤為重要。（2）“誰污染誰納稅”原則。該原則要求對污染嚴重的經(jīng)濟體行為征收較重的環(huán)保稅，對污染較輕的經(jīng)濟體行為征收較輕的環(huán)保稅，對采取先進技術(shù)，注重環(huán)保零污染的企業(yè)不征收環(huán)保稅，這樣才能明確責任，減少公地悲劇的出現(xiàn)，更加公平合理。

（二）稅制要素的設(shè)計。（1）納稅人。納稅人即納稅主體，是指一切履行納稅義務(wù)的法人、自然人及其他組織。環(huán)保稅的納稅人界定應(yīng)根據(jù)國際通行的“污染者付費”的原則，對污染和破壞環(huán)境的經(jīng)濟個體征收環(huán)保稅。也就是說，凡在中國境內(nèi)有排放行為并造成污染的經(jīng)濟體都有繳納環(huán)保稅的義務(wù)。（2）征稅對象。按照國際慣例，環(huán)保稅的征稅對象應(yīng)是各種直接污染環(huán)境的行為和在消費過程中會造成環(huán)境污染的產(chǎn)品?？紤]到開征環(huán)保稅在我國還屬于新鮮事物，應(yīng)先從重點污染源和易于征管的征收對象著手進行試點，待取得試點經(jīng)驗、征管條件成熟后再擴大征收范圍。（3）計稅依據(jù)。國際上通行的環(huán)保稅計稅依據(jù)有三種：一是以生產(chǎn)要素或消費品中包含的污染物數(shù)量為稅基；二是以污染物的排放量為稅基；三是以污染企業(yè)的產(chǎn)量為稅基。我國所適應(yīng)的應(yīng)是第二種，因為以污染物的排放量為稅基可以增加企業(yè)的生產(chǎn)成本，企業(yè)只需要提高環(huán)保意識，投入資金，引進管理和技術(shù)，少排放污染物或者將污染物處理后再排放，這樣就可以減輕企業(yè)的稅收。第一種稅基的缺點顯而易見，生產(chǎn)要素或消費品中包含的污染物數(shù)量難以精確測定，不能精確檢測因而沒有具體的征收依據(jù)。第三種稅基不能從源頭減輕企業(yè)負擔，因為污染企業(yè)的產(chǎn)量產(chǎn)出越多，應(yīng)征收的環(huán)保稅也就越多，這樣企業(yè)會減少產(chǎn)出來控制成本，對企業(yè)的正常經(jīng)營有很大的影響。（4）稅率和稅目。我國的環(huán)保稅還處于探索階段，應(yīng)考慮到廢棄物排放的特點，在開征環(huán)保稅時考慮采取相對簡單的定額稅率比較適宜。稅率有一個由低向高的過程，針對資源的特點應(yīng)實行差別稅率，針對不同產(chǎn)業(yè)實行產(chǎn)業(yè)差別稅率，循序漸進，不斷完善。比如考慮到資源的特點，不可再生資源的稅率應(yīng)高于可再生資源的稅率；稀缺程度大的資源稅率應(yīng)高于稀缺程度低的資源的稅率；再培育成本高的資源稅率應(yīng)高于再培育成本低的資源稅率。

大氣污染稅。從我國當前的能源消費結(jié)構(gòu)來看，煤炭占據(jù)相當大的比重。由于煤炭燃燒產(chǎn)生的二氧化碳能產(chǎn)生溫室效應(yīng)，產(chǎn)生的二氧化硫極易形成酸雨，對人們的生活構(gòu)成極大的威脅，因此，大氣污染稅稅目主要是二氧化碳和二氧化硫。其稅基應(yīng)以污染物的排放量為標準，根據(jù)排放濃度設(shè)計定額稅率，實行從量計征。水污染稅。其稅目主要為居民生活污水和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營污水。居民生活污水因為其污染程度不高，可以以其用水量為依據(jù)實行較低的無差別定額稅率。企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營污水因其污染嚴重，且污染程度不一，根據(jù)其污水排放量和污水濃度征收相對較高的累進定額稅率。固體廢物稅。其稅目為工業(yè)固體廢物、礦業(yè)固體廢物、城市固體廢物、農(nóng)業(yè)固體廢物和放射性固體廢物等。因其種類較多，其對人類的危害性也不盡相同。因此可以按照其危害的程度及污染量實行有差別的定額稅率。城市居民垃圾稅。稅目是城市居民丟棄的各種垃圾，包括對環(huán)境有害的垃圾以及可回收再利用的垃圾。垃圾是現(xiàn)代城市的主要污染物，其數(shù)量之大必須要分區(qū)域配備相應(yīng)的垃圾傾倒點，垃圾運輸工具以及垃圾焚燒處理廠。在定點傾倒地可設(shè)置垃圾再回收點，對居民傾倒垃圾按可回收垃圾與不可回收垃圾，按其相應(yīng)的排放量定額征稅。噪音污染稅。噪音污染是指噪音的分貝超出人和動物所能承受的范圍，妨礙人和動物正常生活的一種現(xiàn)象。如民航、火車、汽車、建筑工地，娛樂集中地等，一般可先通過測試規(guī)定環(huán)境正常聲音分貝，制定累進稅率，對高于規(guī)定的聲音分貝征收噪音稅。

（三）開征環(huán)保稅的配套措施。（1）建立完善的環(huán)境保護認證制度。在開征環(huán)境稅方面，首先要對三廢，有毒有害物質(zhì)的排放和噪音污染的污染程度進行鑒定，并由環(huán)保部門提供鑒定書，官方的鑒定書對于環(huán)境污染的程度有一個合理明確的判斷；在減免稅照顧方面，對于企業(yè)提供資金，強化管理的項目或產(chǎn)品，對于企業(yè)環(huán)保技術(shù)研發(fā)、治理污染的行為有環(huán)保部門進行認證，為企業(yè)的減稅，免稅提供正確合理的依據(jù)；在征收資源稅方面，對于自然資源的開發(fā)（如對水、土資源、開采森林、礦藏資源和運用不可再生資源）的個人或者企業(yè)，必須在環(huán)保部門統(tǒng)一登記備案，并由環(huán)保部門發(fā)給許可證，無證占用資源應(yīng)依法處理。經(jīng)過環(huán)保部門認證的開發(fā)自然資源的行為個人在稅務(wù)部門申請并辦理相關(guān)手續(xù)后才依法享有稅收優(yōu)惠。（2）加快推進排污費收費制度“費改稅”的步伐。針對目前排污費征收范圍窄，征收標準過低，排污費不能足額征收的問題，應(yīng)該加快排污費收費制度“稅改費”的步伐。排污的收費比較靈活，機動，程序簡單，所以對于數(shù)額較小的收費項目，為減少征收成本和監(jiān)控成本，提高效率，采取“費”的形式更為合理。但是對于某些大的收費比如“污水費”，“污氣費”如果仍采用“費”的形式就不合理了，應(yīng)該“費”改“稅”，由環(huán)境保護部門憑借國家賦予的行政權(quán)力征收，這樣才能保證環(huán)保稅的固定性，無償性和其規(guī)范性，對環(huán)境保護的作用更加明顯。（3）加強宣傳力度，提高居民環(huán)保意識。環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，每個公民都有使用的權(quán)利，但是作為一種不可再生資源，如果隨意破壞和踐踏，人們只會自食其果。在政府立稅、主導(dǎo)環(huán)境治理的同時，還應(yīng)加強對環(huán)保的宣傳，利用媒體的輿論導(dǎo)向功能，推選環(huán)保大使，發(fā)布環(huán)境保護的公益廣告，倡導(dǎo)人民踐行“科學(xué)發(fā)展觀”，在全社會形成保護環(huán)境人人有責的觀念。不斷促進經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，使我們賴以生活的環(huán)境成為我們最美的家園，給子孫后代留一片青山綠水。

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