鄧亦武

[摘要]清末實(shí)行憲政時(shí)，憲政建立所需的條件與中國(guó)當(dāng)時(shí)所具備的條件不足之間是一對(duì)矛盾、憲政制度建立所需的政府合法性資源與清政府合法性資源匱乏之間是一對(duì)矛盾、后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家所面臨的復(fù)雜環(huán)境與清政府合法性資源嚴(yán)重流失之間也是一對(duì)矛盾。這三對(duì)矛盾導(dǎo)致清政府無論是速行君主立憲，還是緩行君主立憲，都沒有挽回滅亡的命運(yùn)。

[關(guān)鍵詞]清末；憲政；政治合法性；民主政治制度化；參與爆炸

[中圖分類號(hào)]K252[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-5595(2009)02-0059-(05)

20世紀(jì)初，清政府頒布“新政”詔書，為建立君主立憲制度，采取了一系列憲政措施：從中央到地方進(jìn)行官制改革，資政院、諮議局的籌建和召集，欽定憲法文件的頒布，……新的機(jī)構(gòu)、新的制度連同附身其上的新觀念，在舊的社會(huì)母體中慢慢生長(zhǎng)起來，盡管根基尚淺、發(fā)展有限，但無論如何，憲政的試驗(yàn)正在傳統(tǒng)的中國(guó)一項(xiàng)一項(xiàng)進(jìn)行著，開啟了中國(guó)近代民主化運(yùn)動(dòng)的端緒。

然而，清末憲政運(yùn)動(dòng)從一開始就遭遇到了一個(gè)兩難境地：清政府速行君主立憲，沒有好結(jié)果，緩行君主立憲也沒有好結(jié)果，最終都是清政府的滅亡。造成這樣一個(gè)兩難境地的原因，一是由憲政制度建立所需的條件與中國(guó)當(dāng)時(shí)所具備的條件之間的矛盾，二是憲政制度建立所需的政府合法性資源與清政府合法性資源匱乏之間的矛盾，三是后發(fā)外生型現(xiàn)代化國(guó)家所面臨的復(fù)雜環(huán)境與清政府合法性資源嚴(yán)重流失之間的矛盾。研究這個(gè)兩難境地出現(xiàn)的原因、表現(xiàn)，可以了解中國(guó)民主化運(yùn)動(dòng)所遭遇的特殊條件及環(huán)境，揭示其特殊的規(guī)律性。

一、清末立憲運(yùn)動(dòng)缺乏建立民主制度所需的基本條件

在常態(tài)下建立民主制度所需的基本條件是：(1)參與的組織化、制度化、程序化；(2)民眾的民主素質(zhì)對(duì)民主制度的內(nèi)化認(rèn)同；(3)強(qiáng)大的政府權(quán)威，政府強(qiáng)大的整合能力，能夠有效控制實(shí)行民主帶來的利益分化與參與擴(kuò)大。但清末實(shí)行立憲時(shí)，顯然缺乏建立民主制度所需的基本條件。

(一)清末實(shí)行民主政治所需的參與的組織化、制度化、程序化程度不夠

實(shí)行民主制度后引起的政治參與擴(kuò)大有可能導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。為了保持政治穩(wěn)定和民主制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政治民主必須制度化，即按照多數(shù)人的意志把人們之間的政治關(guān)系規(guī)范化、固定化，把民主政體的權(quán)力分配、組織模式和運(yùn)作程序以制度形式規(guī)范起來，使政治參與合法、有序，按規(guī)則進(jìn)行。從內(nèi)容上看，政治民主制度化應(yīng)包括：(1)政治民主法律化。即逐步把社會(huì)認(rèn)同的合理的民主規(guī)范以法律形式固定下來，完善有關(guān)公民政治權(quán)利的立法和其他有利于擴(kuò)大公民政治參與的立法。(2)政治民主的程序化、規(guī)則化。即完善實(shí)施民主的政治活動(dòng)程序，使公民或利益集團(tuán)的利益表達(dá)、使民主權(quán)力的形成和運(yùn)用在認(rèn)同的各種程序規(guī)則下進(jìn)行。(3)政治民主的組織化。即實(shí)現(xiàn)公民政治參與活動(dòng)組織化，把社會(huì)成員吸收到政黨、政治團(tuán)體、群眾基層自治組織等各級(jí)各類組織中來，使公眾通過組織參與政治生活。社會(huì)組織通常有自己的宗旨、原則、規(guī)章、權(quán)利、義務(wù)等等，有助于形成非個(gè)人化的、符合大多數(shù)人利益的意志，有助于形成有效化、有序的政治參與。

晚清民主化運(yùn)動(dòng)引起的政治參與擴(kuò)大要求廢除舊體制，建立與之相適應(yīng)的新體制，但清政府的改革始終只是政策的調(diào)整，從而帶來了原有體制滯后與政策變化過快的矛盾，也削弱了中央權(quán)威。體制是一種權(quán)力組合的框架；制度在體制的框架內(nèi)建立，表現(xiàn)為一種維持體制的規(guī)范；政策則是一定體制和制度的具體執(zhí)行。清代的政治體制，在中央形成了皇權(quán)一軍機(jī)一六部的格局，其中皇帝和軍機(jī)是決策中心。但其決策依據(jù)主要是各部和地方大吏的奏折，來源單一，不了解下情，這是清代中央決策的主要弊端。六部的行政職能，主要是實(shí)現(xiàn)和維持對(duì)地方的控馭，這又容易使行政功能萎縮。這種中央集權(quán)體制，難以容納日益擴(kuò)大的政治參與。在這種情況下，能否實(shí)現(xiàn)中央體制的創(chuàng)新與改革，成為能否利用原有中央集權(quán)資源并為民主化運(yùn)動(dòng)服務(wù)的關(guān)鍵所在。

事實(shí)上，清廷當(dāng)時(shí)并不缺乏中央體制創(chuàng)新的時(shí)機(jī)。這種時(shí)機(jī)在洋務(wù)運(yùn)動(dòng)、戊戌變法、新政初期就出現(xiàn)過。但是清廷并沒有抓住，不主動(dòng)從體制和制度上進(jìn)行改革，使清廷的改革實(shí)際上都是具體政策的調(diào)整。在政策不斷變化的過程中，它與體制和制度的矛盾必然尖銳化，不僅使政策在執(zhí)行中會(huì)偏離原有軌道，而且只要政策在執(zhí)行中各行其是的情況出現(xiàn)，那就必然會(huì)壯大既得利益者的利益，抵觸和消耗原有的中央集權(quán)權(quán)威。清政府只是在各項(xiàng)政策推行并與中央體制發(fā)生矛盾后，才意識(shí)到中央行政制度調(diào)整的必要性。1903年成立商部、財(cái)政處、練兵處；1905年成立學(xué)部、巡警部，作為新政的管理和執(zhí)行機(jī)關(guān)。但這種制度變革已落到政策變革的后面，是建立在各省改革極不平衡的基礎(chǔ)上，所以，已難以確立起應(yīng)有的權(quán)威了。1906年，清政府宣布“預(yù)備仿行憲政”確立的目標(biāo)是學(xué)習(xí)日本，建立二元君主立憲政體并頒布了憲法大綱，確立了三權(quán)分立原則，并為建立新的中央和地方行政體制推行了一系列改革。在設(shè)立程序上，清廷又一次依靠地方，一再督促地方籌辦地方自治，1907年又諭令各省速設(shè)諮議局。1909年全國(guó)除新疆外，各省諮議局均宣告成立。這樣，在中央和地方權(quán)限并未劃定的情況下，就出現(xiàn)了地方性立法活動(dòng)。正是借助于這一活動(dòng)，使省迅速成為一種團(tuán)體力量，省的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，進(jìn)而擴(kuò)大了督撫的權(quán)力。其后成立的資政院的民選代表則由各省諮議局代表組成，他們?cè)谙喈?dāng)程度上代表著地方利益，使資政院對(duì)各省的監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)。

總之，清政府為政治參與的組織化、程序化、制度化所做的工作起步太晚，在增強(qiáng)政府對(duì)民主政治的整合力上無明顯成效，并不能滿足民主化運(yùn)動(dòng)的需要。從而出現(xiàn)了《憲法大綱》所反映的局面：“則預(yù)算決算尚無實(shí)據(jù)，議院憑何監(jiān)察?戶口財(cái)產(chǎn)尚無確數(shù)，議員從何選舉?一切法度尚未完全，與聞?wù)抡吆嗡己?人民程度尚有未及，何以副選舉被選舉之資格?地方自治尚無規(guī)模，何以享受權(quán)利，擔(dān)任義務(wù)?是徒慕開設(shè)議院之虛名，而并無稗益政事之實(shí)濟(jì)，非實(shí)事求是之道也。”

(二)清末民眾的民主素質(zhì)對(duì)制度的內(nèi)化認(rèn)同不足

實(shí)行民主政治，需要公民對(duì)民主的價(jià)值和規(guī)范進(jìn)行內(nèi)化，即通過加強(qiáng)政治文化建設(shè)，強(qiáng)化情感認(rèn)同，培育民主人格，提高公民的參與素質(zhì)和參政的理性能力，把民主的制度和規(guī)范內(nèi)化為社會(huì)成員個(gè)人自覺的、習(xí)慣的行為模式，使民主制度所包含的價(jià)值體系得到普及并確立，從而增強(qiáng)民主政體的凝聚力和自立性。

然而，在清末，中國(guó)是缺乏上述民主條件的。由于儒家政治文化具有很強(qiáng)的人倫色彩，使中國(guó)人形成了服從權(quán)威的習(xí)慣，沒有形成契約性政治文化。因而，中國(guó)人的參政意識(shí)自古以來就很差，從來不懂得民主政治的游戲規(guī)則。雖然19世紀(jì)90年代資產(chǎn)階級(jí)改良派、革命派開始宣傳資產(chǎn)階級(jí)民主思想，但是，

直至清末上述情形仍沒有顯著改觀。首先，表現(xiàn)在民眾不關(guān)心選舉，不重視選舉權(quán)，也不參加選舉。清末實(shí)行新政時(shí)，四川省一些民眾對(duì)選舉“不解其故，每遇司選員、調(diào)查員到各鎮(zhèn)鄉(xiāng)演說，群以洋官目之，所演說凡不入耳?！辈⒁驊峙略黾泳栀x，“決不肯申報(bào)自己財(cái)產(chǎn)若干，亦不愿享受何等選舉權(quán)，只求安居樂業(yè)?！备Ｖ葸x舉“城市各區(qū)到者僅十分之四，鄉(xiāng)村各區(qū)則十分不及一二?！睆V州府在一千六百多人的選民中，參加投票者也僅有三百九十九人。其次，民眾尚未真正理解民主政治的基本原理。清末立憲雖已數(shù)年，但絕大多數(shù)國(guó)人不懂“立憲”的真正含義：“然執(zhí)蚩者之民而問以立憲二字作何解釋，其知者百無一二，其瞠目撟舌而不能對(duì)者遍中國(guó)皆是也?！敝劣诿癖姷拿裰魉刭|(zhì)對(duì)制度的內(nèi)化認(rèn)同更是無從談起。

(三)清廷缺乏實(shí)行民主制度的強(qiáng)大政府權(quán)威和整合能力

從理論和實(shí)踐上看，政治參與并非人民影響政治決定之充足條件，大量參與也未必是健康之民主政治的必有現(xiàn)象。大量參與有時(shí)不但會(huì)降低政治的素質(zhì)，亦且也是一個(gè)政治體內(nèi)部發(fā)生深刻沖突、崩潰的征候。政治參與過高、過快，會(huì)瓦解政府的內(nèi)聚力。使政府無法維持特定利益格局和階級(jí)、階層力量對(duì)比關(guān)系，政治統(tǒng)治能力大大下降。除非民主政治能夠有效地處理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問題，并達(dá)到適度的秩序與公正，否則，它將不會(huì)被人們看作是有價(jià)值的。因?yàn)槊裰餍枰畏€(wěn)定，民主又產(chǎn)生不穩(wěn)定。這就需要在實(shí)行民主的過程中既要保持相對(duì)的政治穩(wěn)定，又要防止絕對(duì)不穩(wěn)定的出現(xiàn)。做到這一點(diǎn)殊為不易，除需要作為實(shí)行民主政治主體的政府核心人物具有高超的執(zhí)政能力以及合理的制度安排外，還需要政府擁有強(qiáng)大的政治權(quán)威。當(dāng)面對(duì)實(shí)行民主引起的全社會(huì)范圍內(nèi)多層次、多領(lǐng)域的利益出現(xiàn)矛盾和沖突的時(shí)候，強(qiáng)大的政府能夠利用自己的權(quán)威資源進(jìn)行協(xié)調(diào)、整合與規(guī)范，使之朝著有序的方向前進(jìn)。因此，一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威政府是有效建立民主制度的重要保證。但是，當(dāng)時(shí)的清政府已不是一個(gè)強(qiáng)大的政府，它的合法性資源已經(jīng)逐漸喪失殆盡。

1.中央軍事權(quán)威的喪失

合法性是人們對(duì)政治統(tǒng)治秩序的“自覺”、“自愿”的遵從。民眾之所以能自覺服從政府制定的法律，是因?yàn)橄嘈胖挥姓安拍芡ㄟ^命令和允許的方式，‘合法地行使任何其他社會(huì)團(tuán)體都不可實(shí)施的強(qiáng)制力?！睆慕y(tǒng)治者角度來講，政治權(quán)威能夠存在，一方面是民眾服從的結(jié)果，另一方面是國(guó)家軍事暴力機(jī)器提供了可靠保障。一旦國(guó)家軍事暴力機(jī)器失靈，使政府失去了強(qiáng)制力，那么，就無法保證社會(huì)民眾對(duì)法律和命令的服從，更談不上這種服從是出于“強(qiáng)迫”，還是“自愿”，權(quán)威的合法性必然要喪失。晚清政府中央軍事權(quán)威的衰落，很大程度上是地方軍事武裝力量崛起的結(jié)果。湘、淮軍等地方軍事力量的崛起，極大地削弱了中央的軍事權(quán)威。清末“新政”時(shí)期，北洋新軍和湖北新軍是清末軍隊(duì)中最具實(shí)力的部隊(duì)，對(duì)這兩支部隊(duì)的控制力的喪失，使清政府完全失去了中央軍事權(quán)威，完全失去了對(duì)地方政府的控制能力。中央軍事權(quán)威的喪失，最終使政府合法性喪失了最后的保障。

2.意識(shí)形態(tài)合法性危機(jī)

哈貝馬斯認(rèn)為，某種權(quán)威認(rèn)為是合法的常常是基于兩個(gè)前提：第一，它必須正面確立規(guī)范秩序；第二，依法結(jié)合的人們必須相信規(guī)范的正當(dāng)性。當(dāng)社會(huì)規(guī)范不足以解決社會(huì)問題或者人們對(duì)規(guī)范正當(dāng)性產(chǎn)生懷疑時(shí)，合法性危機(jī)就會(huì)導(dǎo)致理性權(quán)威的動(dòng)搖。這時(shí)，如果權(quán)威是意識(shí)形態(tài)所提供，理性權(quán)威的動(dòng)搖就會(huì)導(dǎo)致人們開始懷疑甚至批判意識(shí)形態(tài)，從而導(dǎo)致意識(shí)形態(tài)的認(rèn)同危機(jī)。到了清朝末年，中國(guó)經(jīng)歷了幾千年未有之大變局，清政府既無法解決頻生的國(guó)內(nèi)統(tǒng)治危機(jī)，更無力應(yīng)對(duì)來自西方的挑戰(zhàn)。作為意識(shí)形態(tài)的儒學(xué)，需要對(duì)這些危機(jī)負(fù)責(zé)，受到前所未有的挑戰(zhàn)，出現(xiàn)了意識(shí)形態(tài)合法性認(rèn)同危機(jī)。

3.政治結(jié)構(gòu)合法性喪失

清朝末年，傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)內(nèi)部發(fā)生了嚴(yán)重的分裂，危及到政府的權(quán)威性與合法性，不利于中央政府政令的貫徹和執(zhí)行。具體表現(xiàn)是最高權(quán)力資源分配的二元化：慈禧和光緒兩個(gè)統(tǒng)治集團(tuán)的出現(xiàn)。官僚階層雖有著相同的根本利益，但在一些具體利益或思想主張上的針鋒相對(duì)，缺乏妥協(xié)，造成了官僚階層分裂，導(dǎo)致政局不穩(wěn)和統(tǒng)治能力的下降。按政治效忠對(duì)象來分，可以將官僚集團(tuán)分為帝黨和后黨；按照其思想特征來看，可以將其分為理性主義官僚集團(tuán)和經(jīng)驗(yàn)主義官僚集團(tuán)。而晚清地方主義的代表力量又主要有兩個(gè)：地方督撫和地方紳士。

4.績(jī)效合法性喪失

績(jī)效代表著國(guó)家的政治產(chǎn)品對(duì)社會(huì)利益的滿足程度，對(duì)政治合法性具有相當(dāng)?shù)挠绊憽Ｔ谝欢ǖ臈l件下，水平較高的績(jī)效將會(huì)提高政治權(quán)力的合法性水平，相反，如果政治權(quán)力的績(jī)效低下，其合法性也會(huì)受到影響。清末績(jī)效合法性危機(jī)主要表現(xiàn)在：(1)政府提供的“安全”產(chǎn)品，不能滿足社會(huì)的需要。第一，不能保證國(guó)家安全，國(guó)家主權(quán)不斷喪失。第二，民變頻繁發(fā)生，國(guó)內(nèi)社會(huì)不穩(wěn)定。(2)不能有效地提供“公正”產(chǎn)品。第一，政治腐?。坏诙?，土地兼并。(3)國(guó)家不能滿足社會(huì)政治參與的需要。(4)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能滿足社會(huì)的需要。

綜上所述，可見清末中國(guó)實(shí)行民主政治的條件并不充分，甚至十分薄弱。民主制度的順利建立和鞏固需要強(qiáng)大的政府作為保障，只有擁有強(qiáng)大的權(quán)威合法性資源的政府才是強(qiáng)大的政府。在常態(tài)下，民主制度的建立與政府的權(quán)威合法性具有密切的關(guān)系。那么，在復(fù)雜的轉(zhuǎn)型歷史環(huán)境下，民主化運(yùn)動(dòng)的成功更要依賴政府的合法性資源。所以，當(dāng)時(shí)的民主化運(yùn)動(dòng)應(yīng)該是漸進(jìn)的。對(duì)此，梁?jiǎn)⒊驮f：清末中國(guó)只能實(shí)行開明專制，若要實(shí)行君主立憲，應(yīng)“有一強(qiáng)有力之中央政府，網(wǎng)羅一國(guó)上才以集其間，急起直追，殫精竭慮，汲汲準(zhǔn)備，而最速猶非十年乃至十五年不能致也?！绷菏系倪@句話是不無道理的。

二、清末的制度決定論和激進(jìn)的政治浪漫主義導(dǎo)致了民主參與爆炸

20世紀(jì)初的中國(guó)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)變革的基本動(dòng)力并不是來自社會(huì)內(nèi)部的新經(jīng)濟(jì)因素，而是來自人們對(duì)內(nèi)部統(tǒng)治危機(jī)與外部民族危機(jī)的感受程度。危機(jī)越深，心態(tài)上的焦慮感也就越強(qiáng)。具體來說，一是傳統(tǒng)的政治體制即封建君主專制制度，在解決中國(guó)內(nèi)憂外患的過程中越來越軟弱無力，不僅不能使中國(guó)臻于富強(qiáng)，反而使中國(guó)更加貧窮落后，任人宰割，社會(huì)各階層的有識(shí)之士都體驗(yàn)到只有盡快改革這種上病國(guó)、下病民的專制體制，中國(guó)才有希望富強(qiáng)。二是中國(guó)的民族危機(jī)空前嚴(yán)重，具有數(shù)千年悠久文明的中華民族到了存亡絕續(xù)的緊急關(guān)頭，各階層愛國(guó)人士無不迫切希望通過政治改革，實(shí)行“君民一體，上下相通”的君主立憲制，解救災(zāi)難深重的中華民族。

在中華民族面臨這種危機(jī)壓力下，當(dāng)時(shí)流行的制度主義的思維方式預(yù)設(shè)了一種良好的政治制度——西方憲政制度，并認(rèn)為可以無條件地適合于所有民族與國(guó)家，并能產(chǎn)生與西方國(guó)家同樣的效能。這種預(yù)設(shè)會(huì)使危機(jī)壓力下的變革者順理成章地認(rèn)為，只要大幅度地快速地移植某種被認(rèn)為良好的特定的西方制度，

就可以使本民族擺脫危機(jī)，實(shí)現(xiàn)富強(qiáng)。這就是制度決定論?！稌r(shí)敏報(bào)》上的一篇文章最為明確地表述了中國(guó)人當(dāng)時(shí)在立憲問題上的“制度決定論”思想。作者認(rèn)為，如果中國(guó)也能推行立憲政治，那么其利益就同樣可以明顯地表現(xiàn)出來：“其一能使上下相通，其次能使民教調(diào)和，又次能使籌款易置。”在作者看來，這僅僅是小的方面，更大的利益還在于“能公是公非，萬(wàn)人一心，上下同德，以守則固，以戰(zhàn)則克。以謀內(nèi)政，足以泯偏私之見，以謀外交，足以杜賄賂之原?！被谝陨贤普摚Y(jié)論自然是“中國(guó)而不欲興也則已，中國(guó)而果欲興也，舍立憲法其曷以哉?”于是“開通志士者，莫不喘且走以呼號(hào)于海內(nèi)外曰：立憲!立憲!!”。他們寄希望于政府仿效歐美，師從日本，訂立憲法，因?yàn)椤巴▏?guó)上下望立憲政體之成立，已有萬(wàn)流奔注，不趨于海不止之勢(shì)。失此不圖，則犯濫為患，禍且甚于古昔之洪水也夫”。制度決定論產(chǎn)生的一個(gè)直接后果是，人們對(duì)于某種效能的渴求(例如克服民族危機(jī)或富國(guó)強(qiáng)兵等等)越是強(qiáng)烈，人們也就越發(fā)向往迅速地建立那種被認(rèn)為產(chǎn)生該種效能的制度。這就是為什么人們的民族危機(jī)感越是強(qiáng)烈，他們實(shí)現(xiàn)立憲政治的要求也就越加強(qiáng)烈。正是在這個(gè)意義上，中國(guó)近代的立憲政治史就具有這樣一個(gè)突出的特點(diǎn)，那就是，立憲思潮將隨著內(nèi)憂外患的深化，隨著民族危機(jī)的尖銳化，而不斷地走向激進(jìn)化。這是形成中國(guó)改革過程中的激進(jìn)主義思潮的一種根源。

嘉慶、道光以來，中國(guó)遭遇了前所未有之變局，它引發(fā)了19世紀(jì)60年代以后中國(guó)社會(huì)的一系列急劇變化，如權(quán)力結(jié)構(gòu)的重心出現(xiàn)自上而下的轉(zhuǎn)移、社會(huì)結(jié)構(gòu)和政治利益的分化、社會(huì)意識(shí)的劇烈沖突等，這些變化又轉(zhuǎn)化為新的政治動(dòng)員，政治參與的基礎(chǔ)被空前擴(kuò)大了。清末新政時(shí)期的政治參與力量主要有：(1)原有的官僚體制內(nèi)部地方勢(shì)力的主動(dòng)參與；(2)立憲派主動(dòng)參與；(3)資產(chǎn)階級(jí)革命派的暴力參與。除此以外，新政的推行本身也發(fā)揮了政治動(dòng)員功能，使其他民間勢(shì)力以不同方式參與到政治中來。上述情形加上以制度決定論為代表的激進(jìn)主義思潮，導(dǎo)致了清末參與爆炸。如工商業(yè)者大聲疾呼：“今天下之禍變巫矣，內(nèi)憂外患，紛至沓來，國(guó)事日非，人心瓦解。商等思維再四，知非國(guó)會(huì)無以通上下之情，而使之萃，非開國(guó)會(huì)無以挽危亡之局而即安?！瓏?guó)會(huì)為立國(guó)不二之方，順而行之則富而強(qiáng)，逆而制之則貧而亂?！鄙鐣?huì)各階層精英人物的政治參與熱情在清末空前高漲。他們認(rèn)為政府的9年預(yù)備立憲期太長(zhǎng)，應(yīng)該速開國(guó)會(huì)實(shí)施憲政。實(shí)際上，在中國(guó)這樣一個(gè)封建專制沿襲數(shù)千年的古老帝國(guó)，一般民眾參政議政的思想準(zhǔn)備和實(shí)際能力都非常薄弱，國(guó)民的民主程度未必應(yīng)馬上實(shí)行立憲。從實(shí)際情況看，一定期限的預(yù)備立憲是必要的，其中有些準(zhǔn)備工作甚至在9年內(nèi)也難以全部完成。但是，嚴(yán)重的民族危機(jī)以及專制政體種種弊端暴露無遺，使當(dāng)時(shí)的愛國(guó)人士對(duì)政治改革急不可待。立憲派一而再、再而三地發(fā)起國(guó)會(huì)請(qǐng)?jiān)高\(yùn)動(dòng)，商學(xué)界人士也加入請(qǐng)?jiān)感辛校瑥?qiáng)烈要求清廷速開國(guó)會(huì)。與此同時(shí)，他們還反對(duì)清政府仿效日本式的集權(quán)立憲模式，主張英、美式的分權(quán)立憲。清末政治參與的迅速發(fā)展，使清政府在實(shí)施政治改革的過程中陷入了兩難境地。清朝統(tǒng)治者如果堅(jiān)持欽定的日本式集權(quán)立憲不縮短預(yù)備立憲期，勢(shì)必會(huì)因拒絕立憲派及各界人士的要求，使本來支持憲政而作為憲政改革社會(huì)基礎(chǔ)的社會(huì)力量轉(zhuǎn)變?yōu)樽约旱膶?duì)立面，進(jìn)一步導(dǎo)致政府權(quán)威合法性流失。另一方面，當(dāng)時(shí)的政府又無力運(yùn)用日趨喪失的政治合法性資源，通過有效的途徑使各界人士首肯其所既定的立憲模式與預(yù)備立憲的程序。但是，清政府最終還是嚴(yán)辭拒絕了立憲派及各界人士速開國(guó)會(huì)的請(qǐng)?jiān)敢?，只?年的預(yù)備立憲期縮短為5年，并下旨令各省赴京請(qǐng)?jiān)复砑慈丈w，如再請(qǐng)?jiān)福曂郾娮虜_，即行查拿嚴(yán)辦。

三、清廷立憲運(yùn)動(dòng)陷入了兩難境地

上述復(fù)雜的社會(huì)分化和空前的社會(huì)參與，是對(duì)清政府政治整合能力的一個(gè)巨大考驗(yàn)，要應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，清政府就不可能把改革停留在對(duì)傳統(tǒng)集權(quán)體制的小修小補(bǔ)上，必須進(jìn)行政策和體制的創(chuàng)新以增強(qiáng)政治體系的適應(yīng)性。然而，就是在這樣一個(gè)關(guān)鍵問題上，清政府陷入重重矛盾之中，最突出的矛盾是在權(quán)力資源配置中集權(quán)和分權(quán)的摩擦。分權(quán)本是憲政改革的題中應(yīng)有之義，而對(duì)于一個(gè)尚處于轉(zhuǎn)型期并且面臨各種危機(jī)的社會(huì)來說，集權(quán)又有助于提高政治的效率，增強(qiáng)政治權(quán)威的整合力。因而，在仿行憲政的上諭中，清政府提出大權(quán)統(tǒng)于朝廷，庶政公諸輿論的集權(quán)和分權(quán)相結(jié)合的原則。

在官制改革中，清政府一方面借鑒西方的“三權(quán)分立”原則和文官制度的一些經(jīng)驗(yàn)和做法，創(chuàng)建了明確職責(zé)、權(quán)力分工、量能授職、擇才而用的現(xiàn)代文官制度的框架；另一方面，其官制改革的目的是要削弱大臣的權(quán)力，尤其是削弱地方督撫的權(quán)力，加強(qiáng)中央對(duì)地方的控制，如此自然加深了已成尾大不掉之勢(shì)的地方勢(shì)力與中央的疏離。無論是設(shè)立資政院還是諮議局，清政府只想讓其“議”而不“決”，并未真正將其作為立法機(jī)關(guān)看待?？梢坏┻@些準(zhǔn)立法機(jī)關(guān)成立，成為議員的立憲派和工商界人士就不僅僅把自己囿于咨詢者的角色，而是要和集權(quán)者分權(quán)了。在經(jīng)濟(jì)改革政策上，新政初期，清政府采取的是鼓勵(lì)實(shí)業(yè)的政策，促進(jìn)了中國(guó)民間資本的發(fā)展，后期又要把已經(jīng)歸屬于地方的采礦權(quán)和筑路權(quán)收歸國(guó)有，引發(fā)了工商業(yè)者的抗議活動(dòng)。

總之，清政府想通過加強(qiáng)集權(quán)的措施來整合已經(jīng)分化的社會(huì)的努力，都不同程度地遇到了抵制，集權(quán)的整合作用并沒有得到發(fā)揮。其實(shí)，清政府在加強(qiáng)中央集權(quán)的過程中，在政策和體制的創(chuàng)新上并不是毫無作為，許多方面的力度可以說是相當(dāng)大。但面對(duì)因民族危機(jī)、革命以及改革本身所激發(fā)起來的社會(huì)的積極參與，這些體制的創(chuàng)新仍然不能滿足參與者的需要。這是一個(gè)難題。它難就難在如果執(zhí)政者無視社會(huì)大眾的情緒和需要，必然要被大眾所拋棄；如果執(zhí)政者一味迎合大眾的情緒，則又會(huì)帶來災(zāi)難性的后果。速行民主無法整合由此帶來的參與擴(kuò)大與利益分化，緩行民主又引起了激進(jìn)的持制度決定論觀點(diǎn)的民眾的反感。

四、結(jié)語(yǔ)

由于清政府權(quán)威合法性資源的喪失嚴(yán)重和政府能力低下，致使其無法有效抵御外來侵略造成了嚴(yán)重的民族危機(jī)，導(dǎo)致了內(nèi)憂外患交相疊加，從而引起了中國(guó)民眾政治參與的非理性擴(kuò)大。在參與意識(shí)增強(qiáng)，參與擴(kuò)大開始形成的過程中，清政府并沒有高度敏感地意識(shí)到政府的權(quán)威合法性已經(jīng)損耗，應(yīng)該重建權(quán)威合法性資源。等到參與擴(kuò)大之勢(shì)已經(jīng)形成，清政府才被迫采取措施重建權(quán)威合法性資源，這時(shí)，歷史的機(jī)遇已經(jīng)喪失了，得到的卻是一個(gè)適得其反的結(jié)果，不僅沒有達(dá)到重建權(quán)威合法性資源的目的，反而由于各界反對(duì)重建權(quán)威合法性資源的措施，而失去了更多的權(quán)威合法性資源。

績(jī)效合法性、對(duì)軍隊(duì)與地方的自如控制而產(chǎn)生的合法性、制度及政治結(jié)構(gòu)合理而導(dǎo)致的合法性，是清政府完全可以操縱的合法性資源。只有意識(shí)形態(tài)轉(zhuǎn)換和外敵入侵導(dǎo)致的合法性喪失，與外部世界有著密切的聯(lián)系，是清政府難以完全操控的，當(dāng)這一部分合法性資源流失，導(dǎo)致民眾參與擴(kuò)大時(shí)，從理論上說，清政府可以用其可操縱的合法性資源來整合這種參與擴(kuò)大，可悲的是清政府那部分可操縱的權(quán)威合法性資源也已經(jīng)喪失，無論如何也無法整合清末出現(xiàn)的參與擴(kuò)大了。也就是說，缺乏權(quán)威合法性資源的政府，沒法統(tǒng)治好國(guó)家，導(dǎo)致民眾不信任政府，民眾希望親自管理國(guó)家，加之外國(guó)民主政治示范效應(yīng)更使這一現(xiàn)象雪上加霜，導(dǎo)致了參與爆炸。而正是因?yàn)槿狈?quán)威合法性資源，清政府又無法整合實(shí)行民主政治后的政治局面，加上中國(guó)自古以來民主基礎(chǔ)就很差，民主意識(shí)不可能內(nèi)化到民眾的思想與習(xí)慣中，民主政治制度很難在中國(guó)建立，即使建立也很難被民眾自覺遵守。所以，從理論上說，中國(guó)的民主應(yīng)該緩行，而當(dāng)時(shí)的參與爆炸又無法遏止，于是，就導(dǎo)致了更加混亂的政治局面。由于民眾的政治參與及政治浪漫主義的浪潮已經(jīng)如火如荼，清政府為了穩(wěn)定統(tǒng)治秩序，重建權(quán)威合法性資源，只得放緩民主化的進(jìn)程和速度，但這又遭到被危機(jī)焦慮驅(qū)使的民眾的激烈反對(duì)，從而在他們的紛紛反對(duì)下遭到了滅頂之災(zāi)。

[責(zé)任編輯：王繼洲]