于文鑫 王開元

摘要：韌性治理作為一種全新的治理理念和治理范式，對于城市基層社區(qū)擺脫傳統(tǒng)治理經(jīng)驗邏輯和固有模式的路徑依賴，增強應急狀態(tài)下的治理效能具有重要的指導價值。當前，我國的政策環(huán)境和實踐嘗試為探索基層社區(qū)韌性治理積累了豐富的理論和實踐經(jīng)驗，同時也暴露了眾多基層社區(qū)在危機面前“韌性不足”的問題。為了確保社區(qū)能夠承受突發(fā)事件和風險的沖擊，必須在社區(qū)層面構(gòu)建“多元共治”的協(xié)同治理體系，增強居民參與社區(qū)自治的意愿，強化應急物資保障和供給，利用數(shù)字技術(shù)賦能“智慧社區(qū)”建設，從而提升基層社區(qū)的韌性治理能力，實現(xiàn)城市的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：應急法治；韌性治理；基層社區(qū)；多元共治；技術(shù)賦能

中圖分類號：D669.3? ? ? ?文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1672-0768（2024）03-0046-09

根據(jù)國家統(tǒng)計局“第七次人口普查”數(shù)據(jù)顯示，2020年我國城鎮(zhèn)人口數(shù)量達到9.02億，城市化率提升至63.89%。其中，以京津、長三角、大灣區(qū)等大型城市群人口數(shù)量增長最為顯著。城市化的高速發(fā)展和擴張標志著國家經(jīng)濟騰飛、綜合國力提升的同時，也意味著城市正在面臨人口密度和經(jīng)濟活動強度持續(xù)增長帶來的沉重治理壓力。

社區(qū)（Community）作為城市的基層單元，是提升居民幸福感、促進城市和諧發(fā)展的起點，也是感知社會危機和問題的前哨站。社區(qū)治則民心順、社會穩(wěn)、城市安。然而，近年來頻發(fā)的地震、暴雨等自然災害以及新冠疫情，對我國城市基層社區(qū)的治理能力和模式提出了重大考驗。隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入推進和風險社會的到來，基層治理過程中遭遇類似“危機”的可能性不斷加大。面對層出不窮的突發(fā)事件帶來的復雜社會風險，如何提升城市基層社區(qū)的治理能力，科學、高效地應對和處置突發(fā)事件，既是學界長期關(guān)注的重要課題，亦是建設更高水平的平安中國必須回應的時代挑戰(zhàn)。

在眾多的治理理念和治理范式中，“韌性治理”作為風險社會有效化解各類不確定性風險的學術(shù)新名詞脫穎而出［ 1 ］，迅速成為引發(fā)全球廣泛關(guān)注的城市治理新理念［ 2 ］，對于構(gòu)建現(xiàn)代城市基層社區(qū)治理的基本范式和制度體系具有很強的指導意義。但值得注意的是，國內(nèi)現(xiàn)階段關(guān)于韌性治理的研究內(nèi)容主要集中在韌性理念的解讀和韌性城市整體層面的范式構(gòu)建，具體實施策略的研究成果略顯匱乏。雖然也有學者以公共管理為視角出發(fā)研究我國建設韌性城市的實踐路徑，但在這一過程中基層社區(qū)應該發(fā)揮什么樣的作用，怎樣發(fā)揮基層社區(qū)的作用仍舊不清晰。以“應急”為切入點，結(jié)合“韌性治理”的具體含義，將應急狀態(tài)下城市基層社區(qū)治理的認識逐漸從傳統(tǒng)的防御性和脆弱性視角轉(zhuǎn)向韌性視角［ 3 ］，探究基層社區(qū)在“韌性治理”建設上存在的梗阻不足與優(yōu)化路徑，對完善我國的應急法治理論體系，提高城市系統(tǒng)整體韌性水平，促進城市可持續(xù)發(fā)展和保障城市公共安全至關(guān)重要。

一、韌性治理基本理論

（一）韌性與韌性城市

“韌性”（Resilio）一詞最早用于描述物理學領(lǐng)域“物體在作用其上的外力消失后恢復至初始狀態(tài)”這一現(xiàn)象。20世紀70年代，加拿大生態(tài)學家霍林首次將其作為一個正式的學術(shù)概念引入生態(tài)學領(lǐng)域，提出“韌性是衡量生態(tài)系統(tǒng)吸收變化并保持生存的能力”［ 4 ］。80年代左右，學界關(guān)于“韌性”的研究開始向災害管理領(lǐng)域延伸——隨著全球頻發(fā)的自然災害成為普遍關(guān)注的生態(tài)環(huán)境治理難題，旨在保持彈性和自力更生的生態(tài)調(diào)整業(yè)已突破技術(shù)抵抗的單一手段，被視作預防環(huán)境脆弱性的重要措施。及至今日，如何提升生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)在面臨自然災害時的韌性能力仍然是相關(guān)領(lǐng)域的研究熱點。災害管理領(lǐng)域?qū)Α绊g性”的引入使之真正成為一個跨學科的概念，開始用于對某一系統(tǒng)的穩(wěn)定性，特別是該系統(tǒng)在受到外力沖擊時恢復到初始狀態(tài)能力的表述。關(guān)于“韌性”的研究自此也突破了自然科學的解釋框架，其理論架構(gòu)、主體構(gòu)成等核心要素和關(guān)鍵議題逐漸向社會科學的領(lǐng)域拓展。

城市社會學是最早將“韌性”概念應用于社會治理的社會學科：城市作為可持續(xù)的物質(zhì)系統(tǒng)和人類社區(qū)的結(jié)合體，物質(zhì)系統(tǒng)的規(guī)劃應該通過人類社區(qū)的建設發(fā)揮作用，而當物質(zhì)系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)受到外力的嚴重沖擊或者干擾時，必須具備相應的抗壓、恢復和可持續(xù)能力，這就是城市的“韌性”［ 5 ］。伴隨著全球城市化進程的不斷推進，城市的數(shù)量、規(guī)模快速增長，城市擴張過程中面臨的治理壓力和風險挑戰(zhàn)也在增加。進入21世紀以來，為了更好地推動城市建設的發(fā)展，倡導地區(qū)可持續(xù)發(fā)展國際理事會（ICLEI）在2002年聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展全球峰會上，首次提出了“韌性城市”（Urban? Resilience）的概念，主張在城市防災問題上需要提升城市“韌性”，由此掀起了關(guān)于“韌性城市”理論研究的熱潮，眾多學科領(lǐng)域的專家學者和科研組織開始重視“韌性城市”的界定和研究。例如，韌性聯(lián)盟（Resilience? Alliance）將韌性城市定義為，城市系統(tǒng)在遭遇外界侵擾過程中，能夠容納、吸收外界的干擾（災害），并且保持原有的城市特征、系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和關(guān)鍵功能，維持穩(wěn)定運行的能力。它主要包括生態(tài)韌性、工程韌性、經(jīng)濟韌性和城市韌性四個層面。通俗地說，“韌性城市”就是指城市在面臨地震、洪澇、極端天氣等自然災害和疫情、重大安全事故等社會風險沖擊時，能夠憑借其動態(tài)平衡、冗余緩沖和自我修復等特性，保持抗壓、存續(xù)、適應和可持續(xù)發(fā)展能力。

由此可見，“韌性城市”概念的提出是城市建設和治理中的一次重大理論創(chuàng)新，是否具有強大的韌性，成為衡量一個城市的建設是否科學、完備、安全的重要指標，也構(gòu)成了現(xiàn)代城市安全發(fā)展的全新范式。

（二）韌性治理與韌性治理能力

近年來，新冠疫情、俄烏沖突、國際金融危機等一系列突發(fā)事件使人們認識到保護各類社會系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的重要性，同時也暴露了傳統(tǒng)社會治理理念和范式的脆弱性。以城市為代表的復雜社會系統(tǒng)如何提高應對風險和危機的能力，在外部壓力沖擊之下實現(xiàn)運行秩序的快速復原，成為政府和學界亟待解決的問題。因此，在韌性城市的理念與應用基礎上，衍生出了對更深層次的“韌性治理”理論的解讀。

有學者提出，“韌性治理”不僅指治理主體在應對災害風險后恢復穩(wěn)定的狀態(tài)過程，更重要的是反映治理主體在應對危機過程中所表現(xiàn)出來的保持某種均衡水平或達到另一種均衡的能力。它是回應復雜社會系統(tǒng)穩(wěn)定性需求的必要理論選擇和發(fā)展方向，包括以下特點：其一，韌性治理需要多元參與主體。韌性治理是單一主體難以承擔的復雜工程，各主體需要相互依賴，同心合作，對治理過程中所需的資源、管理以及面對的威脅問題具有統(tǒng)一的認識，在此基礎上制定共同的行動策略和后備方案，合作解決問題。這也體現(xiàn)了韌性治理的整體性［ 6 ］；其二，韌性治理倡導以分布式的決策結(jié)構(gòu)和行動框架來實現(xiàn)順暢的信息溝通和快速響應機制。特別是面對突發(fā)事件，必須強調(diào)決策的即時性和敏捷性，避免層層上報和逐級通知造成行動遲滯，以最短的時間和最快的速度做出決策和行動以應對風險［ 7 ］；其三，韌性治理強調(diào)每一次危機的應對不能只關(guān)注結(jié)果，而要不斷從過程中總結(jié)和學習經(jīng)驗教訓，不斷提升快速適應環(huán)境變化的能力［ 8 ］。因此，必須建立一套從風險識別、危機預警，到應急處置、秩序修復，再到學習和適應全過程的治理鏈條，以此作為提升應急治理水平的長效措施。

基于“韌性治理”理論，韌性治理能力反映的就是“韌性治理”相關(guān)制度體系和規(guī)則的執(zhí)行力。它既是一個國家、一個政府有效應對外來威脅和內(nèi)生風險的基礎能力，更是在治理體系的基礎上進行綜合協(xié)調(diào)、分工合作、發(fā)揮作用、體現(xiàn)價值和實現(xiàn)目標的一種資格和水平，涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等方方面面［ 9 ］?？梢哉f，提升韌性治理能力的本質(zhì)目標就是在風險應對的視角下，通過多元的治理主體和完備的物質(zhì)系統(tǒng)，對不確定性風險進行主動響應、自我調(diào)整和全程管控，最終實現(xiàn)對復雜社會系統(tǒng)的有效治理。

（三）提升城市基層社區(qū)韌性治理能力的必要性

目前，在我國關(guān)于社會治理的研究中，韌性治理通常被用作應急狀態(tài)下的一種以“問題—策略”為導向的工具性理論，研究重點圍繞于城市治理的整體性視角，在基層社區(qū)關(guān)于韌性治理的理念引入和制度構(gòu)建仍然處于起步階段。一般來說，城市基層社區(qū)指居住在城市的一定數(shù)量和質(zhì)量的人口組成多種社會關(guān)系和社會群體，從事各種社會活動所構(gòu)成相對完整的、最小單位的區(qū)域社會共同體，主要包括自然社區(qū)（如居住小區(qū)、居住生活單元、居民大院等）和法定社區(qū)（如居委會、基層黨組織等）兩種類型。在城市化的當前階段，基層社區(qū)不僅是社會組織“金字塔”的奠基層，社會風險的最前線，也是社會、政府、個人之間產(chǎn)生聯(lián)系的重要紐帶［ 10 ］，承載著群眾對美好生活最迫切的需求和最集中的矛盾?；鶎由鐓^(qū)的良政善治，被學界譽為城市治理的“最后一公里”，日漸成為優(yōu)化城市治理重要的底層邏輯。疫情期間，基層社區(qū)作為城市公共衛(wèi)生安全的前沿陣地，在疫情防控工作中發(fā)揮了顯著作用。由此可見，基層社區(qū)治理是城市應急治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。建設韌性城市，打造城市韌性治理體系，迫切需要解決的核心問題就是如何提升城市基層社區(qū)的韌性治理能力，甚至在相當程度上決定了整個國家的治理體系和治理能力是否符合現(xiàn)代化要求。

綜上所述，將研究視角從城市韌性聚焦于城市基層社區(qū)的韌性，將“韌性治理”從一種工具理論上升為治理范式，在此基礎上分析韌性治理理念和治理能力在城市基層社區(qū)風險治理中的適用性，迎接風險社會對城市基層應急治理能力的挑戰(zhàn)，既有助于擺脫傳統(tǒng)基層治理經(jīng)驗邏輯和固有模式的路徑依賴，增強基層社區(qū)決策的彈性空間，確保治理主體能夠在必要時擺脫僵化的制度束縛，充分掌握應急的主動權(quán)，從而為城市的應急治理工作開辟一個全新的發(fā)展方向，又能夠大大縮短風險防范和應對的反應時間，將危機扼殺于萌芽階段，實現(xiàn)城市安全和民眾利益保護效率的最大化。

二、我國城市基層社區(qū)韌性治理能力的現(xiàn)狀檢視

（一）基層社區(qū)韌性治理的政策環(huán)境

隨著國際環(huán)境的變化和韌性治理理念發(fā)展，越來越多的國家開始推出韌性城市建設計劃。例如，2005年聯(lián)合國第二屆世界減災會議通過了《兵庫行動框架2005-2015——建立抗災國家和社區(qū)》（Hyogo? framework? for action 2005-2015： Building the resilience of nations and communities to disaster），提出要在容易受到自然災害威脅的地區(qū)加強防災體系建設，將防災減災和恢復重建納入可持續(xù)發(fā)展行動中。其中，特別指出應當重視城市社區(qū)的組織和學習能力，采用綜合性的災害管理思想進行風險防范。此外，聯(lián)合國《2015-2030年仙臺減少災害風險框架》（Sendai? framework? for disaster? risk? reduction? in 2015-2030）、美國2015年紐約規(guī)劃《一個紐約：建設富強而公正的紐約》（One? New York：The? plan? for? a? strong? and? just? city）、英國2020年《倫敦韌性戰(zhàn)略》（London? city? resilience? strategy 2020）等文件，都明確提出了要在城市內(nèi)部構(gòu)建更具韌性的基層社區(qū)。相比西方國家的韌性社區(qū)規(guī)劃，雖然我國尚未針對城市韌性尤其是基層社區(qū)韌性問題制定專門的政策文件，但基層社區(qū)的韌性治理問題在政治秩序、經(jīng)濟建設和社會安定中的重要性已經(jīng)得到了國家和政府的廣泛關(guān)注，近期出臺的許多政策、規(guī)劃中都有關(guān)于基層社區(qū)韌性治理的內(nèi)容（表1）。

從上表中可以看出，伴隨著新時期城市基層社區(qū)韌性治理成為應對社會風險的重要手段，我國密集出臺了一系列關(guān)于加強基層社區(qū)韌性建設、提升基層社區(qū)服務水平和應急管理水平的政策法規(guī)，呈現(xiàn)出政策主體從少部門獨立管制到多部門協(xié)同參與、政策語力從模糊乏力到全面增強的發(fā)展趨勢，以此為城市基層社區(qū)韌性治理的建立提供支持。這也標志著我國逐漸進入城市韌性治理的政策成熟期，加強城市基層社區(qū)韌性治理，不僅是黨和國家回應風險社會和城市治理需求做出的重大戰(zhàn)略部署和發(fā)展規(guī)劃，更是促進城市安全建設有序進行、為城市化進程保駕護航的必要途徑。

（二）基層社區(qū)韌性治理的案例分析

進入21世紀以來，我國正處于特殊的社會轉(zhuǎn)型時期，不僅接連發(fā)生重大的自然災害，而且隨著社會的變革，涉及政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的各類矛盾逐漸匯聚在一起，各類風險正在呈現(xiàn)鮮明的不確定性和復合型特征，傳統(tǒng)的基層風險應對和剛性治理模式很難做出快速的反應和有效的應對。即便如此，在應對新冠疫情、地震災害等突發(fā)事件中，也有許多城市的基層社區(qū)在黨的領(lǐng)導下充分展現(xiàn)了應急狀態(tài)下的風險管控和協(xié)同治理能力，為我國城市基層社區(qū)的韌性治理積累了豐富的實踐經(jīng)驗?；诖?，本文選取部分案例作為參考樣本，考察其在應對不同類型的突發(fā)事件和風險中進行韌性治理的基本模式（表2）。

從以上案例中可以看出，我國城市基層社區(qū)韌性治理實踐能夠從以下幾個方面反映韌性治理的基本特點：

其一，將治理重點放在風險識別與排查問題上。風險的識別與排查依賴過往治理實踐經(jīng)驗的歸納和總結(jié)，反映了基層社區(qū)管理者對于先進知識和經(jīng)驗教訓的學習能力，同時也是韌性治理“識別—修復—學習—適應”全鏈條的起始階段和運行基礎。準確識別和排查潛在的社會風險，有助于探索有針對性、可操性的風險應急預案與治理路向，使基層社區(qū)應對突發(fā)事件和風險工作的關(guān)口從事后救援逐漸向事前防范轉(zhuǎn)移，盡可能從源頭發(fā)現(xiàn)潛藏的社會風險。

其二，通過網(wǎng)格化管理、多元主體協(xié)同合作的有效銜接等路徑，建立群防群治的社區(qū)韌性治理體系。多元主體的廣泛參與是韌性治理的重要特點之一，網(wǎng)格化管理與多主體的協(xié)同合作，不僅能夠緩解基層社區(qū)人力資源短缺導致的“小馬拉大車”難題，同時也有利于加強宣傳普及風險安全防護和應急自救互救知識，構(gòu)建起社區(qū)居民“共建共治共享”的基層治理氛圍，這是破解城市基層治理難題的重要手段。

其三，注重黨的領(lǐng)導作用。通過黨的精神和理念凝聚韌性治理共識，發(fā)揮黨員和社區(qū)工作人員的積極性和責任意識，為基層社區(qū)的應急處置工作提供充足的人力保障和精神支撐。

其四，結(jié)合數(shù)字技術(shù)、網(wǎng)絡信息技術(shù)等技術(shù)手段，構(gòu)建社區(qū)智能服務平臺。新技術(shù)的應用使公眾更加便捷地參與社區(qū)治理，推動了跨領(lǐng)域、跨層級的治理資源有效統(tǒng)籌，對于提升應急狀態(tài)下基層社區(qū)的治理效能，探索基層社區(qū)韌性治理中的多元共治具有重要價值。同時，智能服務平臺的建立也有助于居民和管理者之間實現(xiàn)更加順暢的信息溝通和快速響應，保障決策的即時性和有效性，避免逐級通知、層層決策造成的行動遲滯。

綜上所述，基層社區(qū)作為城市治理的“最后一公里”和風險防范的前沿陣地［ 11 ］，其韌性治理能力和制度建設在應急處置中的重要地位已經(jīng)得到許多地方政府的高度重視。經(jīng)過多年來的探索與實踐，我國基層社區(qū)的韌性治理也從制度、組織、人員和資源等方面上，針對不同的突發(fā)事件和風險類型，形成了具有區(qū)域特色、領(lǐng)域特點的體系與流程設計，初步實現(xiàn)了從探索性的制度嘗試到體系化的制度響應的轉(zhuǎn)型升級。但是，這些典型案例和成功經(jīng)驗并不意味著相關(guān)社區(qū)的韌性治理臻于完善，更不代表著在面對未知的復合型風險時，我國已經(jīng)在宏觀層面打造了成熟、普適的基層社區(qū)應急體制。除了借鑒其中的有益經(jīng)驗之外，分析當前基層社區(qū)韌性治理工作中存在的梗阻與不足，針對性地提出改進工作的建議，對于積極探索與完善應急狀態(tài)下基層社區(qū)韌性治理體系，同樣具有重大的理論意義和實踐價值。

三、應急狀態(tài)下提升城市基層社區(qū)韌性治理能力的困境分析

在城市化浪潮的推動下，物質(zhì)、科技、信息等資源在城市中的流轉(zhuǎn)效率顯著提升，來自不同地區(qū)、不同文化背景的居民群體的依存程度更加密切。然而，在持續(xù)吸納優(yōu)勢資源的同時，城市化的快速推進也使得城市人口、資源、環(huán)境之間的矛盾日益凸顯，社區(qū)面臨著頻發(fā)、多發(fā)的社會風險帶來的挑戰(zhàn)。雖然以湖北百步亭等為代表的一些基層社區(qū)在應對突發(fā)事件過程中經(jīng)受了考驗，創(chuàng)造了具有借鑒和推廣意義的韌性治理范式，但同樣也暴露出了更多基層社區(qū)在危機面前“韌性能力不足”的問題。面對風險社會不確定性和高度復雜性的風險帶來的沖擊與挑戰(zhàn)，城市基層社區(qū)在應急狀態(tài)下的治理理念現(xiàn)范式需要不斷查漏補缺，促進制度設計和實踐運行的進一步完善，為未來提升基層社區(qū)韌性治理能力指明方向。

（一）協(xié)調(diào)聯(lián)動能力亟須提高

無論是突發(fā)事件的應急處置，還是風險的防范紓解，都不是某一個或幾個社區(qū)的單位、組織、工作人員能夠獨立完成的［ 12 ］。消除風險、恢復秩序有賴于全社區(qū)甚至全社會的共同參與。因此，充分動員社會力量，打造多主體協(xié)同聯(lián)動的治理機制，是基層社區(qū)在應急狀態(tài)下進行韌性治理的必由之路。然而，在現(xiàn)階段的基層治理工作中，仍然存在著大量部門之間各自為政，政府力量與社會力量銜接不暢，權(quán)責關(guān)系混亂，應急處置措施條塊化、碎片化明顯的現(xiàn)象［ 13 ］。例如，在新冠疫情防控期間，許多社區(qū)的警務、醫(yī)療、物業(yè)等工作人員之間在防控措施上缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，加之社區(qū)往往人口密集，社會關(guān)系錯綜復雜，矛盾瑣碎多發(fā)，管理難度增大，多重因素的共同作用使許多基層社區(qū)爆發(fā)了激烈的矛盾沖突，損害了疫情防控秩序和群眾利益。

不同主體在治理過程中必然存在利益取向的天然差異：公權(quán)力機關(guān)注重處置措施帶來的社會整體利益以及政治價值，物業(yè)等社會組織偏重社區(qū)秩序的穩(wěn)定和居民滿意度，民眾則強調(diào)自身權(quán)益的保護，這無疑給應急狀態(tài)下基層治理的協(xié)同聯(lián)動帶來了困難。如何在基層社區(qū)這一狹小的治理空間內(nèi)，避免不同主體之間的利益沖突，加強彼此的合作與溝通，整合有限的管理資源，是實現(xiàn)各類治理措施、治理機制協(xié)調(diào)聯(lián)動，最終形成多主體協(xié)同的韌性治理局面必須解決的問題。

（二）社區(qū)民眾參與能力受限

人民群眾是中國的立國之本，黨和國家歷來重視依靠群眾，聯(lián)系群眾，發(fā)揮群眾力量，這也是當今社會城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的構(gòu)成要素。特別是在基層社區(qū)這一層面，民眾參與不僅能夠有效補充治理所需的人力、物力，規(guī)避應急狀態(tài)下的資源短缺問題，同樣也有利于保障社區(qū)居民的正當訴求得到回應、合法權(quán)益不受侵犯，構(gòu)成了基層社區(qū)韌性治理的內(nèi)在動力。然而，從現(xiàn)實來看，多數(shù)城市基層社區(qū)在激發(fā)民眾參與社區(qū)自治的積極性環(huán)節(jié)上仍然存在明顯不足：一方面，傳統(tǒng)的基層社區(qū)治理范式造成了政府主導和包辦社區(qū)具體事務以及提供公共服務的路徑依賴，“家長式”的管理思想根深蒂固。特別是面對突發(fā)事件和重大風險時，民眾習慣于依賴國家和政府。這種依賴現(xiàn)象催生了民眾在集體行動中出現(xiàn)惰性，缺乏主動參與社區(qū)公共事務的思維和能力（ 1 ）。即便政府采取了相應的措施鼓勵民眾參與社區(qū)自治，但至少在現(xiàn)階段來看，居民參與基層社區(qū)治理的廣度和深度仍然十分有限，大多集中在簡單的非政治性社區(qū)事務（如參加居委會會議、聽取居委會通報），很少參與重要決策和直接管理［ 14 ］；另一方面，城市化過程中人口流轉(zhuǎn)速率提升帶來的一個顯著問題是居民對社區(qū)的“歸屬感”較低，甚至許多社區(qū)以外來流動人口為主，本地居民或在社區(qū)內(nèi)長期生活的居民數(shù)量十分有限，難以凝聚“社區(qū)共同體”的理念和氛圍?！皻w屬感”的缺失抑制了民眾參與社區(qū)治理的熱情，難以自主化地參與社區(qū)自治。

綜上所述，民眾參與能力的受限是導致一些基層社區(qū)韌性不足、應急處置效果不明顯的關(guān)鍵因素。在面對突發(fā)事件和風險時，“黨員群體下沉基層”“政府工作人員24小時待崗”等應急措施和負責任的態(tài)度固然值得頌揚，但過度依賴黨和政府有限的資源仍非長久之計。在風險社會的風險高發(fā)態(tài)勢下，動員各類主體，尤其是民眾主動參與社區(qū)事務，提高基層治理效能，增強社區(qū)自治能力和自治水平，是韌性治理的核心任務。

（三）資源保障和供給能力不足

社區(qū)韌性的一個重要環(huán)節(jié)是應對和處置突發(fā)事件時，具備質(zhì)量可靠、數(shù)量充足的物質(zhì)資源支持，這也是實現(xiàn)多主體共同參與、協(xié)同處置的重要物質(zhì)支撐。然而，在當前的基層治理體制下，并未在社區(qū)層面建立統(tǒng)一、規(guī)范的資源保障和供給機制，民眾參與基層社區(qū)治理工作的缺失也使得社區(qū)難以通過更多途徑獲得資金或物資支持。一旦遭遇突發(fā)事件，往往初期只能依賴上級政府部門對應急物質(zhì)資源的臨時調(diào)配，后續(xù)的社區(qū)團購、送貨上門等服務能否順利開展，也完全有賴于社區(qū)物業(yè)和街道工作人員的主動性和個人能力，造成了應急資源對接不力、資源調(diào)度困難、生活物資保障不及時等現(xiàn)實問題。疫情期間，許多城市社區(qū)都在資源保障和供給機制建設上暴露了嚴重的短板，民眾“買菜難”“買藥難”現(xiàn)象頻現(xiàn)，社區(qū)韌性呈現(xiàn)脆弱狀態(tài)。由此可見，伴隨著基層社區(qū)治理范圍的擴大，資源保障能力將成為基層社區(qū)提供公共服務的關(guān)鍵。如何解決應急狀態(tài)下供給與需求之間的矛盾，是提升基層社區(qū)韌性治理能力亟待解決的問題。

（四）智慧創(chuàng)新治理能力有待進一步加強

2022年5月，民政部等九部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入推進智慧社區(qū)建設的意見》，提出“要充分應用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等信息技術(shù)手段，整合社區(qū)各類服務資源，打造基于信息化、智能化管理與服務的社區(qū)治理新形態(tài)。”［ 15 ］由此可見，智慧創(chuàng)新治理是未來基層社區(qū)韌性治理的發(fā)展方向之一，其本質(zhì)是通過融合運用數(shù)字化技術(shù)等現(xiàn)代科技，分析、研判數(shù)據(jù)，為負有社會服務、風險防范以及應急處置職能的基層社區(qū)治理主體提供更加科學、合理的決策和行動支撐。前文提到的百步亭社區(qū)實行的線上智能化服務就是智慧創(chuàng)新治理的一種具體形式。但從整體來看，由于經(jīng)濟水平和技術(shù)條件的限制，我國只有少數(shù)的一、二線發(fā)達城市基層社區(qū)能夠充分運用新興技術(shù)實現(xiàn)基層治理的數(shù)字化系統(tǒng)性賦能，多數(shù)社區(qū)仍然面臨信息管理設備陳舊、居民需求調(diào)查方式落后、數(shù)據(jù)收集不準確等一系列制約因素，社區(qū)內(nèi)部以及社區(qū)之間缺乏有效的交流和反饋渠道，信息孤島現(xiàn)象非常嚴重。尤為突出的是，目前一些智能技術(shù)的應用并未充分適應老年人、殘障人士等特殊社會群體的需要，對智能技術(shù)的過度依賴不僅使這部分群體難以從智慧創(chuàng)新治理中受益，反而會造成實踐上的不便以及更為嚴重的利益失衡，影響基層治理工作的公眾支持度。因此，在不斷引入高新技術(shù)手段加強城市基層社區(qū)的智慧創(chuàng)新治理能力的同時，也需要注重新興科技的無障礙環(huán)境建設問題，以此推動現(xiàn)代科技與城市基層社區(qū)治理的深度融合，真正實現(xiàn)應急治理的智能化、信息化，這也是我國社會治理的重要發(fā)展趨勢和人權(quán)保障的必然選擇。

四、提升城市基層社區(qū)韌性治理能力的對策建議

從我國韌性治理的政策演進特征和治理實踐可以看出，新時代城市基層社區(qū)的應急體制正在適應從政府主導的自上而下的傳統(tǒng)剛性治理方式向韌性治理的轉(zhuǎn)型。增強社區(qū)的自我管理、自我調(diào)適和自我恢復能力，構(gòu)建韌性的基層治理體系成為具有普遍意義的社區(qū)應急管理變革的模式選擇［ 16 ］。立足于當前構(gòu)建韌性的基層社區(qū)治理模式的政策環(huán)境以及應急實踐中暴露的治理短板，可以從以下幾個方面針對性地進行制度完善，進一步提升城市基層社區(qū)的韌性治理能力和治理水平。

（一）構(gòu)建多元共治的協(xié)同治理體系

協(xié)調(diào)聯(lián)動能力的缺失是基層社區(qū)應對突發(fā)事件和風險的一大難題。因此，必須構(gòu)建多主體、多層次、多領(lǐng)域協(xié)同參與的“共建共治共享”治理機制，積極協(xié)調(diào)社區(qū)治理中的各種內(nèi)外部關(guān)系，實現(xiàn)多主體的協(xié)調(diào)聯(lián)動，多元共治，同心協(xié)力打造韌性社區(qū)。具體包括如下幾點：

其一，黨的領(lǐng)導是我國社會治理工作最鮮明的政治特征，其最大的優(yōu)勢在于能夠在要求治理主體多元化的同時，可以通過黨的領(lǐng)導凝聚共識，實現(xiàn)多元主體協(xié)同合作的有效銜接。這意味著在構(gòu)建多元共治的協(xié)同治理體系過程中，必須牢牢堅持黨的領(lǐng)導，以黨組織作為紐帶，以黨的精神、政策和系統(tǒng)化思維作為指引，充分發(fā)揮黨在基層社區(qū)治理，特別是應急處置工作中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用［ 17 ］，完善社區(qū)基層黨支部的組織架構(gòu)，拓展黨群服務陣地，以黨建引領(lǐng)社區(qū)自治、共治的一體化推進。

其二，社區(qū)處在應急處置的第一線，如果在風險情境下缺乏自主決策能力，很容易錯失先期處置的時機，導致風險進一步擴大。所以，這就需要政府適當賦予基層社區(qū)的物業(yè)、居委會等主體應急狀態(tài)下必要的處置和決策權(quán)，形成政府自上而下管理、社區(qū)自下而上治理相結(jié)合的社區(qū)韌性機制。通過賦權(quán)增能充分發(fā)揮這些治理主體的作用，匯聚韌性治理的強大合力［ 18 ］。

其三，完善基層社區(qū)應急預案，明確各主體的角色定位和職責權(quán)限。各主體應當按照專門化、專業(yè)化以及專職化進行分工合作，在賦予其更多決策和行動空間的同時，劃清彼此之間的權(quán)責界限以免出現(xiàn)職能重疊、交叉以及推諉扯皮的現(xiàn)象，形成應急狀態(tài)下相對穩(wěn)定的服務互動關(guān)系網(wǎng)絡，緩解協(xié)同主體權(quán)能失衡的現(xiàn)狀，塑造社區(qū)結(jié)構(gòu)韌性。

（二）增強居民參與社區(qū)自治的意識和能力

自治是基層社區(qū)治理的硬基礎，提升社區(qū)自治能力的重點在于動員民眾廣泛參與。這就要求在應急處置工作中，居民不應再一味扮演傳統(tǒng)剛性治理體制下的“聽從者”角色，而應當逐漸完成向“治理者”“參與者”的角色轉(zhuǎn)型。具體而言，要使居民充分融入基層社區(qū)治理體系之中，既需要從根本上培養(yǎng)社區(qū)居民的參與意識和主人翁意識，包括公民在應急處置中的權(quán)利、義務和責任觀念，又要充分發(fā)揮基層社區(qū)的組織動員作用，鼓勵居民積極參與社區(qū)治理工作。此外，對于不同身份背景的社區(qū)居民，不論是否屬于常住人口，都應一視同仁，杜絕歧視現(xiàn)象和不平等待遇，增進居民的歸屬感和責任感。最終建立起以黨和政府為主導、以社區(qū)組織為基礎、以社區(qū)居民為主體的社區(qū)韌性治理共同體［ 19 ］。這對于提升應急狀態(tài)下的救助救援效率，提高社區(qū)韌性治理能力具有重要意義。此外，居民自治意識和能力的培養(yǎng)是一個長期復雜的滲透過程，需要基層社區(qū)黨政機關(guān)和管理人員及時調(diào)整自身的角色定位，在日常生活中盡量為居民創(chuàng)造參與社區(qū)自治的條件機會，并制定常態(tài)的激勵措施來優(yōu)化參與環(huán)境，保障居民提出訴求和建議的渠道暢通［ 20 ］。

（三）完善應急物資儲備保障體系

作為維護城市安全、防范化解重大風險的“穩(wěn)定器”和“壓艙石”，應急物資的保障和供給既關(guān)涉公民的生命健康安全，又能夠優(yōu)化社區(qū)資源配置，快速補足危機應對初期的資源缺口，關(guān)系到應急處置工作的整體效果［ 21 ］。因此，完善的應急物資儲備保障體系是強化基層社區(qū)資源保障和供給能力，提高韌性治理水平的關(guān)鍵因素。

首先，社區(qū)應著手建立基層應急物資儲備制度。社區(qū)應當結(jié)合自身的財政能力和潛在的物資需求，在日常管理期間預先做好應急物資儲備和規(guī)劃，通過科學評估分級、分類儲備應急物資，提高危機應對的資源保障韌性。需要注意的是，由于應急物資可能存在長期備而不用的情況，盲目擴大應急物資儲備也會給社區(qū)帶來沉重的財政和管理負擔。因此，社區(qū)必須全面摸清本區(qū)域內(nèi)應急物資儲備的短板，科學、精準地確定應急物資儲備的種類、數(shù)量，適度控制儲備規(guī)模，實現(xiàn)隱患排查治理雙重預防。

其次，要加大政府、社會組織對社區(qū)應急物資儲備工作的支持力度。一方面，可以通過政府對基層社區(qū)加大財政資金投入和資源下沉等途徑，緩解基層社區(qū)應急資源緊缺問題，以此推動社區(qū)應急資源的豐富性。另一方面，也要鼓勵社區(qū)通過社會捐助、贊助等渠道籌措物資或資金，避免發(fā)生“資金短缺”的問題。

此外，應急儲備物資的供給和調(diào)配也要做到精細精準，優(yōu)先保障應急救援一線和居民正常生活的需求。特別是要做好應急狀態(tài)下的儲備物資調(diào)運方案，在應急處置的關(guān)鍵時刻，必須確保調(diào)配渠道的暢通，實現(xiàn)物資供給的及時、高效、有序。

（四）推動數(shù)字技術(shù)嵌入“智慧社區(qū)”建設

“智慧社區(qū)”建設不僅是“智慧城市”的重要組成，也是提升基層社區(qū)智慧創(chuàng)新治理能力重要的“韌性工具”?，F(xiàn)階段“智慧社區(qū)”的建設離不開治理方式和治理渠道的數(shù)字化轉(zhuǎn)型——通過數(shù)字技術(shù)賦能基層治理，在社區(qū)服務、社區(qū)管理、社區(qū)安防等重要領(lǐng)域推行智能化應用，不僅能夠憑借敏捷的風險識別和預警監(jiān)測系統(tǒng)，全面感知社區(qū)潛在風險源并進行智能化分析，動態(tài)監(jiān)測社區(qū)風險狀態(tài)和致險因素，也有助于利用平臺優(yōu)勢與居民用戶之間建立更加高效穩(wěn)定的溝通和信息共享機制，充分挖掘社區(qū)資源，即使在應急狀態(tài)下也能為社區(qū)居民提供高效、便捷的智慧化服務?？梢哉f，將數(shù)字技術(shù)嵌入“智慧社區(qū)”，重塑了基層政務、經(jīng)濟、民生治理的底層架構(gòu)，走出了一條基層社區(qū)“智治+共治”的創(chuàng)新治理路徑，有效提高了基層社區(qū)韌性治理能力。因此，在“智慧社區(qū)”建設過程中必須筑牢韌性治理的數(shù)字底座，加大社區(qū)數(shù)字化平臺的建設投入，提高社區(qū)信息基礎設施和技術(shù)裝備水平，利用數(shù)字化技術(shù)創(chuàng)新打造應急狀態(tài)下基層社區(qū)治理的護城河。同時，基層社區(qū)的數(shù)字化平臺也應與更高級別的城市智慧系統(tǒng)對接，打破基層與上級、基層與基層之間的信息繭房，推動基礎數(shù)據(jù)信息開放共享，真正盤活跨社區(qū)、跨領(lǐng)域的信息資源價值，從而在居民需求與供給的對接、人力物力資源的調(diào)配以及社區(qū)互幫互助等問題上提高效率效能。

但是，數(shù)字技術(shù)的應用也可能帶來基層社區(qū)多元治理主體內(nèi)部的斷裂。特別是老年人、殘障人士等特殊困難群體在新興科技領(lǐng)域具有天然的弱勢地位，很容易被阻攔在“智慧社區(qū)”的生活之外。這無疑會導致多元治理主體間的力量失衡，甚至最基礎的生存權(quán)利和合理訴求都無法得到保障。為了提升社區(qū)治理的精準度與人文關(guān)懷，使每一位社區(qū)居民都能分享數(shù)字化的紅利，體驗科技助力“智慧社區(qū)”增進的民生福祉和生活品質(zhì)，一方面要對數(shù)字化平臺和其他智能設施設備進行適老化和無障礙改造，如語音服務、大字服務，充分照顧特殊困難群體的實際需求；另一方面也要堅持基層社區(qū)治理線下支撐機制的補充，實現(xiàn)社區(qū)實體治理與數(shù)字治理的制度共建，使居民能夠平等地參與社區(qū)事務。

五、結(jié)語

作為一種全新的治理理念和范式，基層社區(qū)韌性治理能力不僅關(guān)乎我國城市復合風險治理能力現(xiàn)代化的推進，更關(guān)系國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的成效［ 22 ］。面對風險社會提出的新問題新挑戰(zhàn)，必須采取系統(tǒng)性措施對城市基層社區(qū)韌性治理體系進行優(yōu)化創(chuàng)新，通過制度保障和實踐機制提升社區(qū)韌性治理效能，確保社區(qū)能夠承受各類突發(fā)事件的沖擊和擾動，以良好的社區(qū)之治打好風險防控之戰(zhàn)，實現(xiàn)基層社區(qū)的可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

（1）劉晨.韌性治理視閾下新時代城市基層社區(qū)治理的困境與紓解［C］//第十二屆公共政策智庫論壇暨“新時代、新征程、新發(fā)展”國際學術(shù)研討會會議論文集.河北省公共政策評估研究中心、燕山大學京津冀協(xié)同發(fā)展管理創(chuàng)新研究中心、燕山大學縣域振興發(fā)展政策研究中心：燕山大學文法學院，2022：175-179.

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