曲鐵華，黃 晶

（東北師范大學(xué)，吉林 長春 130024）

21 世紀(jì)初，我國處于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，黨中央、各級(jí)政府及社會(huì)各界對(duì)特殊教育事業(yè)的關(guān)注程度逐步提升。特殊教育的發(fā)展水平不僅是衡量一個(gè)國家綜合實(shí)力、文明程度的重要標(biāo)志，而且在一定程度上是以人為本的時(shí)代精神的反映。我國在履行《世界人權(quán)宣言》《殘疾人權(quán)利公約》《兒童權(quán)利公約》等國際規(guī)約的同時(shí)，重新審視了特殊教育的地位，奠定了特殊教育相關(guān)政策的基礎(chǔ)，將包括特殊教育在內(nèi)的整個(gè)教育重新定位為“以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”［1］。梳理21世紀(jì)以來特殊教育政策的演進(jìn)特征，不僅有利于推進(jìn)我國特殊教育的理論發(fā)展，更能在新的歷史時(shí)期加快推進(jìn)特殊教育現(xiàn)代化，全面建設(shè)教育強(qiáng)國。

一、特殊教育政策演進(jìn)的歷程

21 世紀(jì)以來，我國特殊教育政策在經(jīng)歷了多次調(diào)整和改革后，逐漸形成了以公平、包容、多元為特征的政策框架，經(jīng)歷了高效普及的探索期、普適均衡的提升期、資源保障的鞏固期和全面深化的繁盛期四個(gè)階段。特殊教育逐漸作為“社會(huì)的系統(tǒng)工程”成為社會(huì)公共空間的公共事務(wù)，以公共訴求鑲嵌在相互聯(lián)系的社會(huì)系統(tǒng)中。［2］

（一）特殊教育高效普及的探索期（2000—2006年）

1.著重義務(wù)教育階段的特殊教育普及發(fā)展

2001年5月公布的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》確立了特殊教育在普及九年義務(wù)教育工作中的地位。［3］同年印發(fā)的《中國殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要（2001 年—2005年）》規(guī)定：“使適齡殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率在已經(jīng)通過普及九年義務(wù)教育驗(yàn)收的地區(qū)達(dá)到或接近當(dāng)?shù)亟∪珒和倌晁??！保?］2001 年10 月，教育部等九部門按照分區(qū)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、分步實(shí)施的原則，進(jìn)一步對(duì)不同地區(qū)殘疾兒童少年義務(wù)階段的入學(xué)率提出了明確要求。［5］

隨后，2006年6月印發(fā)的《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要（2006 年—2010 年）》對(duì)一定人口規(guī)模、擁有適齡殘疾兒童少年較多的地區(qū)設(shè)立義務(wù)教育特殊學(xué)校作了強(qiáng)制規(guī)定。［6］到2000 年，全國共有特殊教育學(xué)校1539 所，在校殘疾兒童37.76 萬人。［7］2006 年，我國僅義務(wù)教育階段的特殊教育學(xué)校就擴(kuò)充至1648 所，在校接受特殊教育的學(xué)生達(dá)56.2萬人。［8］這一時(shí)期的教育政策不僅擴(kuò)大了殘疾兒童少年義務(wù)教育的規(guī)模，并且著力使殘疾兒童少年“進(jìn)得來，留得住，學(xué)得好”。

2.建立隨班就讀制度

隨班就讀是在充分借鑒國際融合教育模式基礎(chǔ)上，結(jié)合我國特殊教育實(shí)際而設(shè)立的一種教育形式。2001年4月印發(fā)的《中國殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要（2001 年—2005 年）》強(qiáng)調(diào)要“大力推廣隨班就讀”［9］。2001 年10 月，教育部等九部門對(duì)隨班就讀的制度管理、教師培訓(xùn)、教學(xué)工作、教材編寫、研究指導(dǎo)等提出一系列要求［10］。2006 年6 月，經(jīng)修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定：“普通學(xué)校應(yīng)當(dāng)接收具有接受普通教育能力的殘疾適齡兒童、少年隨班就讀?！保?1］

2002 年底，全國隨班就讀工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)在北京召開。教育部與中國殘疾人聯(lián)合會(huì)教育就業(yè)部于次年印發(fā)《全國隨班就讀工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)議紀(jì)要》，充分肯定了隨班就讀政策的實(shí)施成果，認(rèn)為該政策在提升殘疾兒童少年義務(wù)教育入學(xué)率、促進(jìn)其身心全面發(fā)展與社會(huì)融合、推動(dòng)教育思想觀念的深刻轉(zhuǎn)變等方面具有多重意義。［12］這一時(shí)期，“以大量的隨班就讀和普通學(xué)校附設(shè)特教班為主體，以特殊教育學(xué)校為骨干”的特殊教育基本格局已經(jīng)形成。實(shí)踐證明，隨班就讀是發(fā)展我國特殊教育事業(yè)的一項(xiàng)重要策略。

3.加強(qiáng)特殊教育師資隊(duì)伍建設(shè)

提高特殊教育的質(zhì)量，關(guān)鍵在于提高特殊教育的教師隊(duì)伍質(zhì)量。2001年4月印發(fā)的《中國殘疾人事業(yè)“十五”計(jì)劃綱要（2001 年—2005年）》提出：“建立師資培訓(xùn)基地，培養(yǎng)一批骨干教師……通過集中辦班和巡回指導(dǎo)，提高普通學(xué)校特教班和承擔(dān)隨班就讀任務(wù)教師的教學(xué)水平?！保?3］同年10 月，國家又提出要“大力加強(qiáng)特殊教育教師的培養(yǎng)、培訓(xùn)工作”，并規(guī)定“各地人民政府要保證特殊教育教職工的工資和特殊教育津貼按時(shí)足額發(fā)放”［14］。2002 年8 月，教育部發(fā)文強(qiáng)調(diào)要建立穩(wěn)定規(guī)范的制度以保障教職工工資按時(shí)足額發(fā)放。［15］2006 年6 月修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》明確提出“特殊教育教師享有特殊崗位補(bǔ)助津貼”［16］。給特殊教育教師提供的工資和津貼政策保障在一定程度上穩(wěn)固了特殊教育教師隊(duì)伍，減少了教師資源的流失。這一階段，國家逐步開始重視特殊教育的師資培養(yǎng)，一些高校采取了定向培養(yǎng)模式，由特殊教育專業(yè)定向輸送教師至特殊教育學(xué)校，在保證師資力量的同時(shí)又提高了教師的學(xué)歷層次。

（二）特殊教育普適均衡的提升期（2007—2011年）

1.發(fā)展本土普惠的學(xué)前特殊教育

這一時(shí)期，關(guān)于特殊兒童學(xué)前教育的政策話語逐漸豐富起來。2008年4月修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》明確提出對(duì)殘疾兒童實(shí)施學(xué)前教育應(yīng)依靠機(jī)構(gòu)與殘疾兒童家庭的協(xié)作。［17］隨后印發(fā)的系列文件對(duì)“因地制宜發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育”進(jìn)行了著重強(qiáng)調(diào)。［18-19］我國殘疾兒童學(xué)前教育發(fā)展的地區(qū)不均衡體現(xiàn)在對(duì)“因地制宜”的強(qiáng)調(diào)上?！捌栈菪詫W(xué)前教育”的政策話語首次出現(xiàn)在國務(wù)院于2010 年11 月出臺(tái)的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中［20］，并于次年在《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》中再次重申［21］。普惠性學(xué)前教育的提出契合了我國特殊教育的發(fā)展目標(biāo)，給予更多殘疾兒童以接受特殊教育的機(jī)會(huì)。這一時(shí)期，學(xué)前特殊教育體系建設(shè)剛剛起步，學(xué)前特殊教育辦學(xué)主體與辦學(xué)形式呈現(xiàn)多樣化的樣態(tài)，試點(diǎn)工作主要在北京、上海等發(fā)達(dá)地區(qū)開展。這些探索完善了學(xué)前特殊教育資源的整合與利用，一定程度上保障了學(xué)前特殊教育質(zhì)量。

2.扶持中西部地區(qū)特殊教育規(guī)模擴(kuò)展

受歷史和經(jīng)濟(jì)條件制約，我國中西部地區(qū)的特殊教育學(xué)校發(fā)展態(tài)勢(shì)一直以來都不甚理想。一方面，特殊教育學(xué)校的校舍條件差。60%以上的特殊教育學(xué)校設(shè)在縣鎮(zhèn)或農(nóng)村，校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，學(xué)生生活設(shè)施不完善，校舍不僅存在較多安全隱患，且在使用功能上不能滿足殘疾兒童少年心理、生理及行為特征的特殊要求。另一方面，特殊教育學(xué)校的設(shè)施配套條件差。中西部特殊教育學(xué)校教學(xué)康復(fù)訓(xùn)練設(shè)施配置質(zhì)量較低，現(xiàn)代信息技術(shù)教育設(shè)備嚴(yán)重匱乏，一定程度上對(duì)學(xué)生正常的教育教學(xué)、生活及康復(fù)訓(xùn)練活動(dòng)產(chǎn)生影響。為了緩解及改善以上狀況，2007 年9 月，教育部聯(lián)合國家發(fā)展改革委按階段、分步驟對(duì)中西部地區(qū)的特殊教育學(xué)校建設(shè)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃在中西部地區(qū)建設(shè)特殊教育學(xué)校1 150 所左右。［22］2009 年5 月，教育部等八部門聯(lián)合出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》進(jìn)一步針對(duì)中西部人口規(guī)模不一的縣提出了設(shè)立特殊學(xué)校的差異化要求。［23］2011 年5 月，“推進(jìn)中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校建設(shè)”被重申［24］。

2008 年啟動(dòng)的特殊教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了自中華人民共和國成立以來規(guī)模最大的一次特殊教育學(xué)校建設(shè)。2012 年中央特殊教育專項(xiàng)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)增長至5 000 萬元，從2008 年的1500 萬元起，五年來累計(jì)達(dá)到了1.2 億元。該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)主要用在中西部地區(qū)新建、改建、擴(kuò)建1182 所特殊教育學(xué)校上，持續(xù)為該地區(qū)特殊教育學(xué)校辦學(xué)條件改善提供支持。［25］這一時(shí)期的政策舉措，擴(kuò)大了中西部地區(qū)特殊教育的規(guī)模，大大改善了此前我國特殊教育區(qū)域發(fā)展不平衡、不均衡的局面。

3.構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的特殊教育課程體系

此前，我國關(guān)于特殊教育課程的政策話語較少，缺乏培養(yǎng)目標(biāo)、課程設(shè)置、課程評(píng)價(jià)等方面的實(shí)施細(xì)則。2007 年2 月，教育部印發(fā)了盲、聾、培智三類學(xué)校義務(wù)教育課程的實(shí)驗(yàn)方案，隔年對(duì)殘疾學(xué)生在課程改革中培養(yǎng)能力的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行了詳細(xì)闡述［26］。2012 年，國家基礎(chǔ)教育課程教材專家工作委員會(huì)特殊教育委員會(huì)成立，主要負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)特殊教育課程標(biāo)準(zhǔn)編寫小組修改完成三類特殊教育學(xué)校課程標(biāo)準(zhǔn)。［27］這三類課程方案的頒布執(zhí)行促進(jìn)了特殊教育教學(xué)理念更新，進(jìn)而帶來了教學(xué)方法、教學(xué)技術(shù)、教學(xué)評(píng)價(jià)等方面的改革，在一定程度上滿足了基礎(chǔ)教育課程改革和特殊教育事業(yè)發(fā)展的需要，為義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校的課程設(shè)置提供了參照標(biāo)準(zhǔn)，使適合三類殘疾兒童少年的課程體系得以構(gòu)建。

（三）特殊教育資源保障的鞏固期（2012—2016年）

1.保障較高水平的特殊教育經(jīng)費(fèi)資源

質(zhì)量提升，經(jīng)費(fèi)先行。2012 年6 月頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》以及同年9 月出臺(tái)的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》都要求各級(jí)政府根據(jù)特殊教育學(xué)校學(xué)生的實(shí)際需求制定學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。［28-29］隨后，在2014 年1 月，教育部等七部門規(guī)定義務(wù)教育階段特殊教育學(xué)校的生均預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)逐年增至每年6000 元。［30］次年再次明確要確保特殊教育學(xué)校和隨班就讀殘疾學(xué)生按照每生每年6000 元的標(biāo)準(zhǔn)獲得公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。［31］這一時(shí)期，對(duì)殘疾學(xué)生生均公用經(jīng)費(fèi)的政策規(guī)定，為特殊教育事業(yè)發(fā)展提供了有力的物質(zhì)基礎(chǔ)，有效保障殘疾兒童少年享受平等的受教育權(quán)。

2.培養(yǎng)素質(zhì)優(yōu)良的特殊教育教師資源

2012年6月頒布的《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃》提出：“加強(qiáng)特殊教育師資隊(duì)伍建設(shè)，逐步提高特殊教育教師待遇?！保?2］這一要求旨在通過優(yōu)化教師教育結(jié)構(gòu)、加大特殊教育師資培養(yǎng)力度等措施加強(qiáng)和改革特殊教育教師教育。2012年8月，國務(wù)院對(duì)特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)提出了“以提升專業(yè)化水平為重點(diǎn)”［33］的要求，并呼吁發(fā)布相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)培養(yǎng)培訓(xùn)基地建設(shè)。同年9 月，教育部等五部門明確提出要堅(jiān)持“特教特辦”原則，推動(dòng)特殊教育教師專業(yè)發(fā)展進(jìn)入常態(tài)化軌道。依托“國培計(jì)劃”，加大全國特殊教育學(xué)校教師的培訓(xùn)力度。［34］

2014 年6 月，“特殊教育學(xué)校校長能力提升工程”［35］啟動(dòng)，目標(biāo)是通過全國培訓(xùn)，培養(yǎng)一批能夠引領(lǐng)特殊教育改革發(fā)展的骨干校長。2014年8月，教育部出臺(tái)《關(guān)于實(shí)施卓越教師培養(yǎng)計(jì)劃的意見》，提出要培養(yǎng)“卓越”的特殊教育教師。［36］教師培養(yǎng)目標(biāo)從專業(yè)化向卓越化的轉(zhuǎn)變表明，國家和社會(huì)對(duì)特殊教育教師的要求不斷提升。這一時(shí)期的特殊教育教師隊(duì)伍建設(shè)，不僅要求加大培養(yǎng)力度，而且深化了特殊教育教師培養(yǎng)模式改革，充分體現(xiàn)了特殊教育教師培養(yǎng)從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。自此，特殊教育教師隊(duì)伍的總量逐年增加，年齡結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，學(xué)歷層次持續(xù)提升。

3.建設(shè)功能完善的特殊教育資源教室

早在2003 年12 月，《特殊教育學(xué)校建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》（JGJ76-2003）就已發(fā)布。2008 年，國家啟動(dòng)了特殊教育學(xué)校建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目。2011 年10 月，為滿足特殊教育學(xué)校教學(xué)活動(dòng)和師生生活的基本需求，國家發(fā)布了《特殊教育學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》。2012 年，國家特殊教育學(xué)校二期建設(shè)項(xiàng)目開始實(shí)施。2014年1月，教育部等七部門明確提出要強(qiáng)化對(duì)特殊教育資源教室、無障礙設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時(shí)支持在普通學(xué)校中設(shè)立特殊教育資源教室（中心），以滿足接納更多隨班就讀殘疾學(xué)生的需求。［37］2016 年1 月發(fā)布的《普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)指南》強(qiáng)調(diào)了資源教室在為普通學(xué)校殘疾學(xué)生提供特殊教育、康復(fù)訓(xùn)練和咨詢方面的關(guān)鍵作用。［38］2016年8月印發(fā)的《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》強(qiáng)調(diào)：“在殘疾學(xué)生較多的學(xué)校建立特殊教育資源教室?！保?9］這一時(shí)期出臺(tái)的一系列政策對(duì)特殊教育資源教室作了規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)了特殊教育學(xué)校教育教學(xué)、康復(fù)儀器設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)要求，保障了特殊教育教學(xué)活動(dòng)的科學(xué)、有效開展。

（四）特殊教育全面深化的繁盛期（2017 年至今）

1.發(fā)展實(shí)用適宜的特殊職業(yè)教育

2017年2月經(jīng)修訂的《殘疾人教育條例》出臺(tái)，突顯了國家對(duì)特殊職業(yè)教育的重視，并強(qiáng)調(diào)殘疾人職業(yè)教育應(yīng)集中力量加強(qiáng)中等職業(yè)教育的發(fā)展，同時(shí)加速推動(dòng)高等職業(yè)教育的進(jìn)程。［40］2017 年7 月，教育部等七部門發(fā)文鼓勵(lì)各類職業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)積極強(qiáng)化殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)。［41］2018 年4 月，教育部等四部門印發(fā)了我國首個(gè)專門促進(jìn)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的政策性、指導(dǎo)性文件——《關(guān)于加快推動(dòng)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的若干意見》。［42］2021 年7 月，國務(wù)院明確提出：要確保完成義務(wù)教育并有意愿的殘疾青少年能夠接受適宜的中等職業(yè)教育。［43］這一系列殘疾人職業(yè)教育政策的全面推進(jìn)，不僅有助于更好地維護(hù)殘疾人受教育的權(quán)利，促進(jìn)教育公平，也有助于幫助殘疾人提升就業(yè)、創(chuàng)業(yè)能力，推動(dòng)殘疾人就業(yè)領(lǐng)域事業(yè)的發(fā)展，為殘疾人更有效地融入社會(huì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.落實(shí)“一人一案”的教育安置

特殊教育“一人一案”，是指給每一位隨班就讀而又有特殊需求的學(xué)生建立專項(xiàng)檔案。以此為基礎(chǔ)，由資源教師、巡回指導(dǎo)教師與任課教師、家長一起為其制定個(gè)別化的教育方案。2017年4月，教育部辦公廳和中國殘聯(lián)辦公廳規(guī)定：“各地要按照‘全覆蓋、零拒絕’的要求，以區(qū)縣為單位，根據(jù)殘疾兒童的實(shí)際制訂教育安置方案?！保?4］2017 年7 月發(fā)布的《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020 年）》要求各地“落實(shí)‘一人一案’，做好教育安置”［45］。2020年6 月，教育部強(qiáng)調(diào)，普通學(xué)校應(yīng)根據(jù)殘疾學(xué)生的個(gè)體差異制定個(gè)性化的教育教學(xué)方案。［46］2021年7月，國務(wù)院頒布《“十四五”殘疾人保障和發(fā)展規(guī)劃》，要求“實(shí)現(xiàn)適齡殘疾兒童少年‘一人一案’科學(xué)教育安置”［47］。特殊教育“一人一案”的教育安置方式能有效實(shí)現(xiàn)每個(gè)特殊兒童整個(gè)生涯教育發(fā)展的全信息化記錄與管理，并通過數(shù)據(jù)分析，為其個(gè)別化教育教學(xué)提供科學(xué)指導(dǎo)。

3.實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶I(yè)認(rèn)證

2017 年10 月，教育部頒布了《普通高等學(xué)校師范類專業(yè)認(rèn)證實(shí)施辦法（暫行）》。次年1月，教育部啟動(dòng)了師范類專業(yè)認(rèn)證工作，此舉標(biāo)志著我國師范類專業(yè)全面進(jìn)入質(zhì)量管理的新時(shí)代。2019 年10 月，《特殊教育專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》發(fā)布，這一專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)與已經(jīng)發(fā)布的中學(xué)教育、小學(xué)教育和學(xué)前教育專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)在構(gòu)建維度上基本一致，形成了相互銜接、逐級(jí)遞進(jìn)的三個(gè)層級(jí)。［48］《特殊教育專業(yè)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)》具有導(dǎo)向特征、專業(yè)特征、差異特征。［49］在特殊教育認(rèn)同、人道主義精神、康復(fù)訓(xùn)練、融合教育等方面體現(xiàn)了特殊教育的特色。此外，《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020 年）》提出，要支持“師范類院校和其他高校擴(kuò)大特殊教育專業(yè)招生規(guī)模，提高培養(yǎng)質(zhì)量”［50］。2021年4月發(fā)布的《特殊教育專業(yè)師范生教師職業(yè)能力標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，提出了特殊教育專業(yè)的師范生需要滿足的多個(gè)層面的能力標(biāo)準(zhǔn)要求。［51］這一系列政策對(duì)我國特殊教育師資的培養(yǎng)產(chǎn)生了重大且深遠(yuǎn)的影響。

二、特殊教育政策演進(jìn)的特征

二十余年來，我國特殊教育政策持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，體現(xiàn)了特殊教育理念的三個(gè)演進(jìn)特征：一是全納化、融合化；二是特殊教育體系的兩端延伸化；三是特殊教育價(jià)值取向的人本化。

（一）特殊教育理念的全納化、融合化

全納教育的興起可追溯至20 世紀(jì)90 年代。對(duì)全納教育的認(rèn)同與實(shí)踐主要體現(xiàn)在對(duì)“隨班就讀”教育理念的采納與應(yīng)用上。［52］全納教育強(qiáng)調(diào)在普通學(xué)校中接納所有學(xué)生，不論學(xué)生是否具有身體或智力上的殘障，都要為學(xué)生創(chuàng)造一個(gè)包容性的學(xué)習(xí)環(huán)境。這一模式旨在通過提供適應(yīng)性支持和資源，使每個(gè)學(xué)生都能充分參與學(xué)校生活，并在相同的學(xué)習(xí)環(huán)境中接受教育。融合教育根植于滿足所有學(xué)生多元學(xué)習(xí)需求的理念，目的是在鄰近學(xué)校中創(chuàng)造出具有歸屬感和社區(qū)氛圍的高質(zhì)量、年齡適宜的班級(jí)，為特殊兒童提供平等、高效的教育及相關(guān)服務(wù)。［53］通過融合教育，學(xué)校致力于提供個(gè)性化的支持，促進(jìn)學(xué)生的全面發(fā)展，并推動(dòng)教育觀念的轉(zhuǎn)變，使之更加關(guān)注包容性和個(gè)體差異。21 世紀(jì)以來，尤其是2013 年以后，“全納教育”與“融合教育”時(shí)常出現(xiàn)在特殊教育政策文本中。

《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016 年）》的總體目標(biāo)為“全面推進(jìn)全納教育”以及“促進(jìn)融合教育”。［54］《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃（2014—2020 年）》著重強(qiáng)調(diào)：“積極推進(jìn)全納教育，使每個(gè)殘疾兒童都能接受合適的教育?！保?5］2015 年1 月，國務(wù)院要求“推行全納教育”［56］。同年，教育部發(fā)布的《特殊教育教師專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》在“專業(yè)能力”部分提出要“創(chuàng)設(shè)安全、平等、適宜、全納的學(xué)習(xí)環(huán)境，支持和促進(jìn)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展”［57］。2016年1月發(fā)布的《普通學(xué)校特殊教育資源教室建設(shè)指南》，其首句便是“為更好地推進(jìn)全納教育”［58］。

《“十三五”加快殘疾人小康進(jìn)程規(guī)劃綱要》提出：“不斷擴(kuò)大融合教育規(guī)模。完善中高等融合教育政策措施……加強(qiáng)對(duì)普通學(xué)校實(shí)施融合教育的指導(dǎo)和支持。”［59］2017 年2 月修訂的《殘疾人教育條例》再次強(qiáng)調(diào)，要“積極推進(jìn)融合教育”［60］。同年發(fā)布的《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020 年）》全面突顯了“推進(jìn)融合教育”的理念［61］。2021 年7 月，國務(wù)院發(fā)文呼吁：“開展殘疾人融合教育示范區(qū)、示范校和優(yōu)秀教育教學(xué)案例遴選。支持高校開展殘疾人融合教育。”［62］

由此可見，我國特殊教育政策由“全納教育”和“融合教育”的交替使用，過渡到只采用“融合教育”的政策話語，這不僅體現(xiàn)了特殊教育對(duì)國際理念的借鑒，還表明我國已逐步探索出適合國情的本土化特殊教育理念。

（二）特殊教育體系的兩端延伸化

從“大力普及”到“提高普及水平”再到“鞏固”，義務(wù)教育階段向來是特殊教育體系的發(fā)展重點(diǎn)，而非義務(wù)階段的特殊教育發(fā)展整體相對(duì)滯后，規(guī)模有待擴(kuò)大。從2008 年起，在特殊教育普適均衡的提升期，學(xué)前教育階段的特殊教育政策話語從“積極發(fā)展”到“因地制宜發(fā)展”再到“普惠性”“大力發(fā)展”，其轉(zhuǎn)變過程足見國家從政策層面對(duì)學(xué)前教育階段特殊教育開始逐漸重視。

除了呼吁在高等學(xué)校招生體檢工作中為殘疾考生提供便利外，特殊教育政策也呼吁各地“有計(jì)劃地在高等學(xué)校設(shè)置特殊教育學(xué)院或相關(guān)專業(yè)，滿足殘疾人接受高等教育的需求”［63］，并要求“支持高校增設(shè)適合殘疾人學(xué)習(xí)的相關(guān)專業(yè)……支持普通高校、開放大學(xué)、成人高校等面向殘疾學(xué)生開展繼續(xù)教育”［64］。

與此同時(shí)，殘疾兒童少年的職業(yè)教育也日益受到重視。2007年4月中國殘聯(lián)和教育部聯(lián)合發(fā)布《殘疾人中等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（試行）》。［65］2018 年4 月印發(fā)的首個(gè)專門推動(dòng)殘疾人職業(yè)教育發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——《教育部等四部門關(guān)于加快發(fā)展殘疾人職業(yè)教育的若干意見》，體現(xiàn)了從逐步發(fā)展、加快發(fā)展到關(guān)注“為殘疾學(xué)生提供更多選擇”［66］，再到“使完成義務(wù)教育且有意愿的殘疾青少年都能接受適宜的中等職業(yè)教育”［67］的逐層遞進(jìn)，特殊教育政策話語的轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了對(duì)殘疾兒童少年職業(yè)教育選擇的多樣性和個(gè)性化的滿足。

（三）特殊教育價(jià)值取向的人本化

一方面，以人本主義為政策價(jià)值取向體現(xiàn)為特殊教育對(duì)象的擴(kuò)大化。2008年3月，中共中央、國務(wù)院首次將“殘疾人家庭子女”納入資助范圍。［68］2008 年4 月修訂的《中華人民共和國殘疾人保障法》規(guī)定，對(duì)接受教育的殘疾學(xué)生和貧困殘疾人家庭的學(xué)生應(yīng)按照國家相關(guān)規(guī)定提供資助。［69］2011 年5 月，《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》進(jìn)一步提出：“幫助農(nóng)村殘疾人和殘疾人家庭子女接受職業(yè)教育?！保?0］從“殘疾學(xué)生”到“殘疾人家庭子女”，政策的演變將特殊教育的對(duì)象邊界不斷拓寬，這不僅體現(xiàn)了殘疾人教育事業(yè)內(nèi)涵的延展，更體現(xiàn)了人本主義取向的政策價(jià)值。

另一方面，以人本主義為政策價(jià)值取向體現(xiàn)為對(duì)殘疾考生的人性化關(guān)懷。每年高考期間，各地均致力于為殘疾考生提供個(gè)性化服務(wù)，搭建無障礙的考試環(huán)境。早在2003 年3 月出臺(tái)的《普通高等學(xué)校招生體檢工作指導(dǎo)意見》就提及要體現(xiàn)以人為本的理念，關(guān)愛殘疾考生。2017年4 月頒布的《殘疾人參加普通高等學(xué)校招生全國統(tǒng)一考試管理規(guī)定》對(duì)此又提出多項(xiàng)要求。例如：為視力殘疾考生印制盲文試卷、大字號(hào)考卷；允許聽力殘疾考生攜帶輔助設(shè)備參加考試，并為其免除外語聽力考試；允許行動(dòng)不便的殘疾考生使用輪椅、助行器甚至攜帶特殊桌椅，另準(zhǔn)予殘疾考生優(yōu)先進(jìn)入考場(chǎng)，為其配備專門的引導(dǎo)服務(wù)人員等，為殘疾人參加高考提供必要支持條件和合理便利。

以上提及的多個(gè)政策不只是簡(jiǎn)單地提出普及殘疾人教育的工具措施，而且還在學(xué)習(xí)機(jī)構(gòu)的條件、保障支持措施等方面提出“提供便利和條件”“不得歧視”等補(bǔ)充性規(guī)定，賦予了政策工具以人性化的價(jià)值關(guān)懷。［71］特殊教育政策正是憑借以人為本、維護(hù)殘疾人尊嚴(yán)、促進(jìn)殘疾人教育公平正義等政策規(guī)定，堅(jiān)定了其人本主義的價(jià)值取向。

三、我國特殊教育政策發(fā)展的未來展望

自21 世紀(jì)以來，我國特殊教育政策體系涵蓋了管理體制政策、經(jīng)費(fèi)政策、教師政策、課程與教學(xué)政策等方面，總體而言還在不斷進(jìn)步與創(chuàng)新。但不可否認(rèn)，現(xiàn)有特殊教育政策仍存在財(cái)政投入不平衡不充分、對(duì)教師專業(yè)素養(yǎng)需求欠缺、對(duì)課程教材建設(shè)方面要求相對(duì)薄弱等問題。展望未來，特殊教育政策需要從多個(gè)維度進(jìn)行完善。

（一）加大國家財(cái)政對(duì)特殊教育的投入力度

盡管我國特殊教育資金總體上呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)，但相對(duì)于特殊教育事業(yè)的全面發(fā)展需求而言，其資金支持仍然明顯不足。特別是在貧困地區(qū)，由于教育經(jīng)費(fèi)短缺，特殊教育的財(cái)政投入受到限制，規(guī)模較小的縣鎮(zhèn)級(jí)特殊教育學(xué)校難以維持正常的運(yùn)作。特殊教育學(xué)校中殘疾程度較重或存在多重殘疾的學(xué)生比例逐年上升，導(dǎo)致每名學(xué)生所需的教育經(jīng)費(fèi)、教師資源、設(shè)備設(shè)施等需求驟增，現(xiàn)有條件難以滿足殘疾學(xué)生接受教育的基本需求。特殊教育未來發(fā)展需要進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政保障，以確保特殊教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和全面發(fā)展。

1.調(diào)整國家財(cái)政特殊教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)

2020 年，我國殘疾學(xué)生隨班就讀的在校學(xué)生為43.58 萬人，占特殊教育在校生總數(shù)的49.47%。［72］從數(shù)量上說，殘疾學(xué)生隨班就讀已經(jīng)成為我國特殊教育的主要教育形式?！叭嫱七M(jìn)隨班就讀工作，不斷提高教育質(zhì)量”仍將是特殊教育今后發(fā)展的主要任務(wù)。因此，國家應(yīng)該調(diào)整特殊教育經(jīng)費(fèi)投入結(jié)構(gòu)，加大國家教育財(cái)政對(duì)殘疾學(xué)生隨班就讀的經(jīng)費(fèi)支持，以保障殘疾學(xué)生在普通學(xué)校就讀的教學(xué)質(zhì)量。除了要加大對(duì)貧困地區(qū)特殊教育經(jīng)費(fèi)的投入外，還要對(duì)重度殘疾學(xué)生進(jìn)行專項(xiàng)單列投入，與此同時(shí)，還要加強(qiáng)對(duì)特殊教育經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)督和管理，確保經(jīng)費(fèi)充分發(fā)揮效用。

2.增加對(duì)中西部特殊教育學(xué)校建設(shè)的財(cái)政投入

中西部地區(qū)仍然是特殊教育發(fā)展的薄弱地區(qū)。盡管近幾年政府出臺(tái)了一系列政策加大對(duì)中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校的支持力度，使相當(dāng)一部分特殊教育學(xué)校的辦學(xué)條件有了明顯改善，但農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)特殊教育學(xué)校的辦學(xué)條件仍然不足，因此，國家應(yīng)該在繼續(xù)支持中西部20 萬以上人口地區(qū)新建至少一所特殊教育學(xué)校的同時(shí)，持續(xù)實(shí)施中西部地區(qū)特殊教育學(xué)校危房改造工程，促進(jìn)中西部地區(qū)特殊教育的崛起。

3.改善和提高特殊教育教師待遇

特殊教育教師待遇與其工作付出不匹配是特殊教育教師崗位缺乏吸引力的一個(gè)重要原因。低待遇的具體表現(xiàn)為任務(wù)重、責(zé)任大、社會(huì)認(rèn)同感低且工資待遇偏低。國家實(shí)施工資改革以后，有些東部地區(qū)的特殊教育學(xué)校教師工資總數(shù)不升反降，從而影響了部分特殊教育教師的工作積極性。建議對(duì)在普通學(xué)校從事殘疾學(xué)生教育教學(xué)工作的普通教師，在其從事特殊教育班或隨班就讀教育教學(xué)工作期間，按其承擔(dān)的教育教學(xué)工作任務(wù)給予專項(xiàng)特殊教育教師補(bǔ)貼。對(duì)于為普通學(xué)校隨班就讀工作提供指導(dǎo)的巡回指導(dǎo)教師、普通學(xué)校資源教室的資源教師也實(shí)行專項(xiàng)補(bǔ)助。

（二）加強(qiáng)特殊教育教師的培養(yǎng)和培訓(xùn)

提高特殊教育質(zhì)量和推動(dòng)融合教育發(fā)展的核心力量是教師，他們的工作難度大、付出多，但待遇不高、社會(huì)認(rèn)同感較低，崗位缺乏吸引力。因此，特殊教育學(xué)校教師不足、專業(yè)化程度不高的現(xiàn)實(shí)問題已經(jīng)嚴(yán)重制約了特殊教育的發(fā)展。增加特殊教育教師數(shù)量，提高其專業(yè)化水平必須從完善特殊教育教師培養(yǎng)培訓(xùn)體制和機(jī)制入手。

1.支持特殊教育專業(yè)發(fā)展

我國特殊教育師資培養(yǎng)的機(jī)構(gòu)主要涵蓋高等特殊教育師范院校和高等師范院校中的特殊教育專業(yè)。這些專業(yè)院校培育特殊教育教師，受制于特殊教育專業(yè)學(xué)生規(guī)模，以及難以確保所有畢業(yè)生都愿意投身特殊教育工作的實(shí)際挑戰(zhàn)，真正進(jìn)入特殊教育學(xué)校從事教育工作的畢業(yè)生數(shù)量相對(duì)較少，難以滿足特殊教育學(xué)校對(duì)師資的需求。建議國家加大對(duì)師范院校特殊教育專業(yè)的支持，這種支持不僅要體現(xiàn)在政策上，還要體現(xiàn)在經(jīng)費(fèi)保障上，如設(shè)立特殊教育專業(yè)學(xué)生全額獎(jiǎng)學(xué)金、對(duì)開辦特殊教育專業(yè)的高校給予教育財(cái)政撥款方面的補(bǔ)助等，鼓勵(lì)高等師范院校積極增設(shè)特殊教育專業(yè)。

2.鼓勵(lì)高等師范院校非特殊教育專業(yè)開設(shè)特殊教育課程

建議結(jié)合我國具體國情，針對(duì)特殊教育學(xué)校需要學(xué)科教師的特點(diǎn)，有計(jì)劃地在東、中、西部普通師范院校試點(diǎn)開設(shè)特殊教育專業(yè)必修課程，在非特殊教育學(xué)院（如數(shù)學(xué)、化學(xué)、歷史、文學(xué)等）的相關(guān)專業(yè)加開或選開一學(xué)期的特殊教育專業(yè)課程。如果畢業(yè)生畢業(yè)后去特殊教育學(xué)校從事教學(xué)工作，則由有關(guān)部門返還學(xué)生讀書期間的學(xué)習(xí)費(fèi)用。此外，國家也應(yīng)有計(jì)劃地在師范類及醫(yī)學(xué)類院校著手培養(yǎng)各類康復(fù)人才，逐步滿足特殊教育學(xué)校對(duì)各類康復(fù)專業(yè)教師的需求。

3.多種途徑培訓(xùn)在職特殊教育教師

針對(duì)特殊教育學(xué)校教師特殊教育專業(yè)化程度低的現(xiàn)狀，建議委托特殊教育學(xué)院定向開設(shè)為期半年、一年不等的在職特殊教育教師高級(jí)培訓(xùn)班，提高特殊教育學(xué)校現(xiàn)有學(xué)科教師的專業(yè)技能。在國家“強(qiáng)師工程”中列入特殊教育教師培訓(xùn)項(xiàng)目，在“國培計(jì)劃”中加大對(duì)特殊教育教師的支持力度。設(shè)立國家級(jí)、省級(jí)“隨班就讀教師”培訓(xùn)項(xiàng)目，解決普通學(xué)校隨班就讀教師缺少特殊教育培訓(xùn)的問題。規(guī)定普通教師繼續(xù)教育學(xué)分中包含一定比例的專業(yè)職后特殊教育學(xué)分，以便使所有普通學(xué)校教師對(duì)殘疾兒童少年心理特征和教育有基本的理解，提高他們的特殊教育教學(xué)能力。

（三）提升特殊教育課程的建設(shè)水平

1.建立融合共通的課程體系

盡管2016 年發(fā)布的三類學(xué)校義務(wù)教育課程標(biāo)準(zhǔn)已將特殊教育課程標(biāo)準(zhǔn)與普通學(xué)校的課程標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了融合設(shè)計(jì)，一定程度上體現(xiàn)了政策制定者對(duì)當(dāng)前國際特殊教育課程改革前沿趨勢(shì)的把握，但總的來說，融合教育理念體現(xiàn)得不夠充分，還存在上升空間。融合教育的基本理念在于學(xué)校的課程內(nèi)容、教學(xué)方法、設(shè)施環(huán)境等要為多樣化的學(xué)生群體服務(wù)。而不是強(qiáng)迫殘疾學(xué)生去融入主流群體。因此，對(duì)課程內(nèi)容的改革亟待進(jìn)行。還應(yīng)制定滿足殘疾學(xué)生需要的多元化課程標(biāo)準(zhǔn)，充分照顧不同殘疾學(xué)生群體的差異性，開發(fā)出符合其身心發(fā)展特點(diǎn)的課程內(nèi)容，這在一定程度上也是對(duì)特殊群體教育權(quán)的重要保障。

2.開發(fā)多元化的課程資源

各地區(qū)宜緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情境，針對(duì)不同殘疾學(xué)生的特殊教育需求，加大對(duì)特殊教育課程資源的研究力度，持續(xù)開發(fā)優(yōu)質(zhì)特殊教育課程資源。在偏遠(yuǎn)地區(qū)、民族地區(qū)等特殊教育資源保障欠佳的區(qū)域，應(yīng)酌情開發(fā)適切的課程資源，并充分利用線上課程開展教育教學(xué)活動(dòng)。針對(duì)具有多重殘疾、患有孤獨(dú)癥的學(xué)生，要積極推進(jìn)差異教學(xué)和個(gè)別化教學(xué)，研發(fā)更具個(gè)性化的課程資源。此外，還要強(qiáng)化學(xué)前、普通高中及職業(yè)教育的特殊教育課程資源建設(shè)。應(yīng)借助信息化工具，有機(jī)整合相關(guān)教研機(jī)構(gòu)、特殊教育學(xué)校、特殊教育中心及多元課程資源平臺(tái)的有效教學(xué)資源，推動(dòng)特殊教育課程資源的協(xié)同構(gòu)建與共享。

3.完善課程實(shí)施的質(zhì)量監(jiān)測(cè)

《特殊教育提升計(jì)劃（2014—2016 年）》著力強(qiáng)調(diào)：“逐步建立特殊教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系?！保?3］《第二期特殊教育提升計(jì)劃（2017—2020 年）》進(jìn)一步明確：“完善特殊教育質(zhì)量監(jiān)測(cè)制度?！保?4］2022 年11 月，教育部發(fā)布《特殊教育辦學(xué)質(zhì)量評(píng)價(jià)指南》，在“課程教學(xué)實(shí)施”中設(shè)置四項(xiàng)關(guān)鍵指標(biāo)，即規(guī)范課程設(shè)置、優(yōu)化教學(xué)方式、開展多元評(píng)價(jià)、康復(fù)輔助支持。由此可見，我國通過政策引導(dǎo)，對(duì)特殊教育的課程逐步開始建立科學(xué)的評(píng)價(jià)體系。［75］放眼國際，眾多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)建立較為完備的特殊教育課程實(shí)施監(jiān)測(cè)體系，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒?？上冗x擇實(shí)驗(yàn)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)研究，之后在區(qū)域內(nèi)進(jìn)一步推廣，對(duì)更大范圍的特殊教育課程實(shí)施監(jiān)測(cè)，并以此作為國家特殊教育政策改革的實(shí)踐依據(jù)。在這個(gè)過程中，除了要保證監(jiān)測(cè)的科學(xué)性，體現(xiàn)出全方位、全過程的特征，還要充分考慮不同殘疾學(xué)生的個(gè)體差異，力爭(zhēng)采取靈活多樣的評(píng)估方式。