摘要：生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理面臨立法方法較落后、法律體系較零散與共治效能不佳的困境?？v觀國內(nèi)外協(xié)同治理的發(fā)展，法治化與體系化已成共識(shí)?，F(xiàn)有法治體系中形成了基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災(zāi)減災(zāi)和通過生態(tài)要素管控保護(hù)以防災(zāi)減災(zāi)兩種模式，結(jié)合生態(tài)環(huán)境法典編纂的定位、目標(biāo)與體例安排，這些協(xié)同治理?xiàng)l款應(yīng)整合優(yōu)化納入生態(tài)環(huán)境法典，尤其是自然生態(tài)保護(hù)編中。首先，以生態(tài)系統(tǒng)方法為核心，提煉規(guī)劃、區(qū)劃、信息、利用管控與修復(fù)等自然生態(tài)保護(hù)基本制度，致力于保障生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，包括災(zāi)害調(diào)節(jié)功能；其次，分別在該編水、土地、林草、海洋、自然保護(hù)地等章節(jié)明確防災(zāi)減災(zāi)；最后，設(shè)“自然生態(tài)退化的防治與改善”專章，以底線思維統(tǒng)籌水土流失、土地沙化、鹽堿化和石漠化等生態(tài)環(huán)境災(zāi)害嚴(yán)重的區(qū)域與趨勢，按照禁限、預(yù)防、治理與改善的邏輯構(gòu)建協(xié)同治理制度體系。

關(guān)鍵詞：生態(tài)系統(tǒng)方法；防災(zāi)減災(zāi)；協(xié)同治理；生態(tài)環(huán)境法典；自然生態(tài)保護(hù)編

中圖分類號(hào)：Ｄ９１２．６" " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" " 文章編號(hào)：1001-862X（2024）03-0098-010

綜觀現(xiàn)實(shí)，尤其是氣候變化的加劇，自然災(zāi)害“非自然”的趨勢日益明顯，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)安全造成嚴(yán)重威脅，協(xié)同治理具有現(xiàn)實(shí)緊迫性。隨著生態(tài)環(huán)境與自然災(zāi)害立法的完善，協(xié)同治理規(guī)范也隨之增多，但總體上仍呈現(xiàn)方法較落后、體系性較差和共治效能較弱的局面，生態(tài)環(huán)境法典編纂有望打破該局面。

一、“入典”必要性探究：生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)

協(xié)同治理的困境

長期以來，我國將環(huán)境問題分為人為與自然兩類，前者由環(huán)境法調(diào)整，后者則被排除在環(huán)境法范疇之外。［1］因此，生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理法治化與體系化面臨著諸多困境。

（一）我國協(xié)同治理的立法現(xiàn)狀

第一，立法概況?？疾旆治?2部生態(tài)環(huán)境與自然災(zāi)害法律法規(guī)，包括3部綜合類——環(huán)境保護(hù)法、海洋環(huán)境保護(hù)法和環(huán)境影響評(píng)價(jià)法，7部污染防治類——水、土壤、固廢、放射性、大氣、噪聲等污染防治法和環(huán)境保護(hù)稅法，14部自然資源類——漁業(yè)、水、森林、草原、土地、礦產(chǎn)資源、海域、海島、深海海底區(qū)域資源、野生動(dòng)物、煤炭、生物安全、濕地和黑土地等，6部生態(tài)保護(hù)類——水土保持、防沙治沙、長江、黃河、青藏高原等領(lǐng)域的保護(hù)法和自然保護(hù)區(qū)條例，4部低碳發(fā)展類——可再生能源、節(jié)約能源、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和清潔生產(chǎn)，8部自然災(zāi)害防治類——防洪、氣象、防震減災(zāi)、傳染病防治和地質(zhì)災(zāi)害防治、抗旱、森林防火、草原防火等條例。如表格1所示，有27部在不同程度上致力于協(xié)同治理，包括作為“基本法”的環(huán)境保護(hù)法，土壤、水污染和固廢3部污染防治法，土地、礦產(chǎn)、水、漁業(yè)、煤炭、森林、草原、海域、海島、野生動(dòng)物、濕地、黑土地等12部自然資源法，水土保持、防沙治沙、長江、黃河和青藏高原等5部生態(tài)保護(hù)法，以及防洪、氣象、防震減災(zāi)、傳染病防治、地質(zhì)災(zāi)害防治和抗旱等6部自然災(zāi)害法律法規(guī)。

第二，具體體現(xiàn)。在具體的規(guī)范層面，共有163處條款。首先，生態(tài)保護(hù)法中92條，致力于基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災(zāi)減災(zāi)；其次，自然資源法中36條，主要是通過可持續(xù)利用與保護(hù)某個(gè)自然資源以防控災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)與損失；再次是27條自然災(zāi)害立法，集中在防洪法和防震減災(zāi)法中，側(cè)重防災(zāi)減災(zāi)過程中的環(huán)境資源保護(hù)；又次，污染防治立法中7條均是隱性體現(xiàn)，主要包括突發(fā)性事件（包括自然災(zāi)害）引發(fā)的污染與固廢處置影響行洪兩個(gè)方面；最后是綜合立法，僅環(huán)境保護(hù)法第33條明確農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)與水土流失、鹽堿化、生物災(zāi)害等的協(xié)同治理。

表格2中詳細(xì)呈現(xiàn)協(xié)同治理規(guī)范中不同主體（1）、行為（2）、災(zāi)害類型（3）、功能（或者說階段）（4）、規(guī)范性質(zhì)（5）、體現(xiàn)方式（6）以及對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

（二）我國協(xié)同治理法治化的困境

第一，方法：“分門別類”。我們在解釋和建構(gòu)環(huán)境法理論時(shí)，用盡招數(shù)把環(huán)境法納入“雞犬之聲相聞，老死不相往來”的部門法學(xué)中，也按照還原論構(gòu)建環(huán)境法學(xué)體系［2］；而在法治實(shí)踐層面，現(xiàn)行規(guī)范體系針對(duì)單一污染物質(zhì)、環(huán)境資源要素展開的分散立法，在適用生態(tài)系統(tǒng)方法時(shí)存在著內(nèi)生結(jié)構(gòu)性缺陷，由此基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災(zāi)減災(zāi)更是如鏡花水月。還原論方法還在更廣層面以成因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)將環(huán)境問題刻板地劃分為自然原因與人為活動(dòng)導(dǎo)致的兩類環(huán)境問題。前者是自然災(zāi)害，納入突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律規(guī)范體系中；后者由環(huán)境法調(diào)整。以此分類為基礎(chǔ)構(gòu)建的法律體系看似清晰，各司其職，但資源、環(huán)境與災(zāi)害是生態(tài)系統(tǒng)中三個(gè)不可分割的面向，難以簡單切割。實(shí)踐中自然與人為因素綜合作用引發(fā)的災(zāi)害問題屢見不鮮，對(duì)現(xiàn)行法律體系造成巨大沖擊。

第二，體系：“貌合神離”。主要表現(xiàn)為目標(biāo)不明確、內(nèi)容重復(fù)、不周延、輻射面窄等，呈現(xiàn)“貌合神離”的局面。在立法目標(biāo)上，盡管協(xié)同治理在理念、實(shí)踐和立法層面被廣泛確認(rèn)，也因其成本低、效益高、適用范圍廣且更有助于吸收利益相關(guān)者參與等優(yōu)勢［5］備受推崇，然而我國僅有1部自然資源法、2部生態(tài)保護(hù)法和1部自然災(zāi)害法同時(shí)在立法目的中明確生態(tài)（環(huán)境資源）保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)。作為“基本法”的環(huán)境保護(hù)法，缺乏綜合性、統(tǒng)籌性的目標(biāo)條款或原則條款。在立法內(nèi)容上，僅水法貫徹了水環(huán)境、水資源與水災(zāi)害三者統(tǒng)一的可持續(xù)水治理理念；而其他污染防治法、自然資源法對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的規(guī)定零散且多有重復(fù)，如固廢法、水污染防治法、水法、黃河保護(hù)法、防洪法、漁業(yè)法、土地管理法和礦產(chǎn)資源法等均禁止行為人排放、傾倒、堆放物體影響行洪蓄洪的相關(guān)規(guī)定。在不周延問題上，仍有許多災(zāi)害亟須環(huán)境法有更多作為。如，隨著氣候變化的加劇，海洋災(zāi)害日益頻繁，而我國海洋環(huán)境保護(hù)法、海島保護(hù)法、海域使用管理法中均未涉及紅樹林、鹽藻澤地、珊瑚礁、沙丘等在減防海洋災(zāi)害方面的功能。［3］雖然水土保持法與防沙治沙法均致力于調(diào)整自然與人為因素共同作用的生態(tài)環(huán)境災(zāi)害問題，從立法目的、基本原則，到明確的規(guī)劃、區(qū)劃等，再到具體的預(yù)防、禁限和治理措施，是多層面、全過程貫徹協(xié)同治理的代表性立法，但是，由于調(diào)整范圍、管理權(quán)限以及與森林法、草原法等協(xié)調(diào)性弱等因素影響，這兩部法律的輻射面相對(duì)狹窄，影響力有限，難以扛起保障生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理的大任。

第三，效果：“不盡人意”。協(xié)同治理的效能有賴于權(quán)責(zé)明確與均衡，同時(shí)需要充分吸收多方利益相關(guān)者的有效參與，因此，激勵(lì)保障與約束制裁機(jī)制就非常必要，目前我國立法在這兩方面存在較大欠缺。從上述表格2中可以看出，在激勵(lì)保障機(jī)制方面，缺乏實(shí)施協(xié)同治理的賦權(quán)性規(guī)范；而在責(zé)任約束機(jī)制方面，大量政府及其行政機(jī)關(guān)的職權(quán)職責(zé)復(fù)合型規(guī)范，因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律后果和配套的追責(zé)措施，加上長期以來自然災(zāi)害作為不可抗力事件的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)與國家責(zé)任豁免，使得我國存在政府災(zāi)害管理權(quán)力的擴(kuò)張與責(zé)任的狹隘化錯(cuò)位［４］，難以全面約束協(xié)同治理不作為、亂作為的情況，協(xié)同治理不科學(xué)、不活躍甚至不合法等問題層出。如，在2019年大理市洱海流域蒼山十八溪入湖河道治理工程中，投資3億元在河底“抹水泥”，水土涵養(yǎng)功能被人為阻斷，水流加速反而加大了道路涵洞的泄洪壓力［5］。再如，作為“海綿城市”（7）試點(diǎn)之一的鄭州市，2016年宣布投入534.8億元打造“海綿城市”（8），但在2021年7月20日特大暴雨災(zāi)害中卻遭受重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，官方公布的調(diào)查報(bào)告中指出其建設(shè)“重面子、輕里子”，未科學(xué)有效地利用資金。［6］除了這些熱點(diǎn)事件，更多問題如“溫水煮青蛙”般瓦解著協(xié)同治理的效果。如，三北防護(hù)林體系建設(shè)中防護(hù)林體系短期樹種比重大、林分結(jié)構(gòu)單一、群落穩(wěn)定性差、抗逆性不強(qiáng)；社會(huì)資本參與的內(nèi)生動(dòng)力和活力不足等問題突出。［7］

二、“入典”可行性分析：生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)

協(xié)同治理的發(fā)展

從上文我國的立法分布來看，協(xié)同治理具有廣泛的規(guī)范基礎(chǔ)。與此同時(shí)，生態(tài)退化與自然災(zāi)害的相互作用是認(rèn)識(shí)協(xié)同治理的科學(xué)基礎(chǔ)，國際社會(huì)在協(xié)同治理理論、模式、實(shí)踐以及其體系化方面有了較全面發(fā)展。

（一）協(xié)同治理的科學(xué)基礎(chǔ)

只有找到為科學(xué)界與法律界所共同肯認(rèn)的生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行規(guī)律，并將其準(zhǔn)確翻譯成體系化的法律語言，環(huán)境法的法典化方可成功。［8］生態(tài)環(huán)境與自然災(zāi)害呈正反饋關(guān)系，人類活動(dòng)在其中起到關(guān)鍵性作用。具體體現(xiàn)在以下方面：1.生態(tài)環(huán)境的退化易引發(fā)或加劇自然災(zāi)害。如，森林生態(tài)系統(tǒng)的退化易導(dǎo)致水土流失、土地沙化，增加洪澇、干旱、地質(zhì)災(zāi)害和生物病蟲害的風(fēng)險(xiǎn)；濕地、湖泊等生態(tài)系統(tǒng)的退化易增加洪澇、干旱、風(fēng)暴潮等災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。［9］2.自然災(zāi)害及其防治措施影響生態(tài)環(huán)境和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。如，災(zāi)后恢復(fù)重建若規(guī)劃和建設(shè)不合理，未考慮本地環(huán)境資源承載力，可能加劇災(zāi)害后果甚至引發(fā)次生災(zāi)害。［10］3.氣候變化促使自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)增加。據(jù)統(tǒng)計(jì)，氣候變化的加劇導(dǎo)致與氣候相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)在頻率、強(qiáng)度與空間范圍上大幅增加，而與水和氣候相關(guān)的自然災(zāi)害占災(zāi)害的總數(shù)超過2/3。［11］

（二）協(xié)同治理的兩種模式

目前我國協(xié)同治理規(guī)范與現(xiàn)實(shí)層面形成了生態(tài)要素保護(hù)和基于生態(tài)系統(tǒng)方法這兩種協(xié)同模式。前者主要是在自然資源法、污染防治法和自然災(zāi)害法中體現(xiàn)——災(zāi)前對(duì)單類自然資源利用進(jìn)行管控保護(hù)以防治災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、災(zāi)中災(zāi)后防治災(zāi)害帶來的環(huán)境污染和破壞；后者主要在生態(tài)保護(hù)法中是通過對(duì)生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行可持續(xù)管理、保護(hù)和修復(fù)以減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)和損失［12］，其核心要素包括：1.認(rèn)識(shí)到生態(tài)系統(tǒng)提供自然災(zāi)害預(yù)防或減緩功能；2.將生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的風(fēng)險(xiǎn)減輕與可持續(xù)生計(jì)和發(fā)展相結(jié)合；3.將生態(tài)系統(tǒng)的投資與其他有效的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)減輕策略相結(jié)合；4.應(yīng)對(duì)與氣候變化和極端事件相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，減少它們對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的影響；5.通過多部門、多學(xué)科平臺(tái)增強(qiáng)以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)治理能力；6.讓當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者參與決策；7.利用現(xiàn)有的生態(tài)系統(tǒng)管理工具，增強(qiáng)其減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值。如，長江保護(hù)法在長江流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和監(jiān)測信息共享機(jī)制、流域?yàn)?zāi)害治理能力體系、災(zāi)害防御工程和非工程體系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)制度等各方面不同程度體現(xiàn)了上述核心要素?；谏鷳B(tài)系統(tǒng)方法的防災(zāi)減災(zāi)是為數(shù)不多可以影響災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)中所有要素的方法——減少暴露、降低脆弱性并增強(qiáng)暴露社區(qū)的韌性。［13］在災(zāi)前，生態(tài)系統(tǒng)能夠提供自然保護(hù)屏障或緩沖空間以減少暴露程度；在災(zāi)中，生態(tài)系統(tǒng)為受災(zāi)群體提供維持生存的自然資源，如水、食物、藥物、木材等，降低其在災(zāi)害中的脆弱性；在災(zāi)后，生態(tài)系統(tǒng)及其資源是受災(zāi)區(qū)域恢復(fù)重建的重要部分，也直接關(guān)系到未來災(zāi)害的預(yù)防，對(duì)該區(qū)域的災(zāi)害韌性具有重要作用。［14］

（三）協(xié)同治理的體系化發(fā)展

生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理在國際上不斷發(fā)展。在1994年第一次世界減災(zāi)大會(huì)發(fā)布的《建立更安全世界的橫濱戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》中，強(qiáng)調(diào)防災(zāi)減災(zāi)與環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展緊密相關(guān)［15］；2005年《兵庫行動(dòng)框架》進(jìn)一步明確環(huán)境和自然資源管理“減少潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素”的作用［16］；2015年《2015—2030仙臺(tái)減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)框架》持續(xù)提出“加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)利用和管理，實(shí)施包含減少災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的環(huán)境和自然資源綜合管理辦法”。［17］協(xié)同治理不僅僅體現(xiàn)在防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域，環(huán)境保護(hù)、氣候變化與可持續(xù)發(fā)展等國際協(xié)定中均有其身影，呈現(xiàn)“雙向奔赴”。如，1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（9）、2015年《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》（10）。歐盟為了更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，其環(huán)境影響評(píng)價(jià)立法明確將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估納入其中（11）；法國環(huán)境法典設(shè)立“預(yù)防自然風(fēng)險(xiǎn)”專章（12）；菲律賓環(huán)境法典中也設(shè)立了“防洪和自然災(zāi)害”專章（13）。

我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，具有分布地域廣、發(fā)生頻率高、災(zāi)害損失重與災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)。［18］為了改善生態(tài)環(huán)境，減少自然災(zāi)害，我國實(shí)施了一系列重大的生態(tài)建設(shè)工程，廣泛致力于防治水文氣象、地質(zhì)、海洋和生態(tài)環(huán)境等災(zāi)害。經(jīng)過多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理又進(jìn)一步在我國政策和戰(zhàn)略規(guī)劃中得到深化。2010年《制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃建議》中提出要提高生態(tài)文明水平，其中之一就是“加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”，如此表述是國家在充分認(rèn)識(shí)到生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理的必要性和重要性之后的一種戰(zhàn)略選擇；2012年黨的十八大首次將生態(tài)文明納入總體布局，同時(shí)在生態(tài)文明建設(shè)布局中提出“加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)”；2020年《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和修復(fù)重大工程總體規(guī)劃（2021—2035）》明確提出要致力于增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)功能及其防災(zāi)減災(zāi)能力；隨著氣候變化問題日益突出，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的十三五、十四五規(guī)劃陸續(xù)推出“海綿城市”、“韌性城市”、“氣候適應(yīng)型社會(huì)”等建設(shè)戰(zhàn)略，都體現(xiàn)了用統(tǒng)籌、系統(tǒng)的方式防治災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)協(xié)同治理的體系化已提上國家戰(zhàn)略議程。

三、“入典”基本范疇確定：生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理的取舍

生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同共治具有堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)、豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求，但現(xiàn)有立法方法、體系與效果存在諸多不足。致力于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)協(xié)調(diào)性、內(nèi)容全面性、邏輯自洽性與價(jià)值一致性的環(huán)境法典化［19］為解決上述問題提供了可能。目前生態(tài)環(huán)境法典框架體系大致包括總則編、污染控制編、自然生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編和生態(tài)環(huán)境責(zé)任編等五個(gè)方面。［20］

（一）基于生態(tài)系統(tǒng)方法防災(zāi)減災(zāi)的法典化

基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災(zāi)減災(zāi)是協(xié)同治理的核心內(nèi)容，其納入生態(tài)環(huán)境法典中既符合生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的特質(zhì)，又順應(yīng)了我國生態(tài)環(huán)境法治發(fā)展的趨勢，也是法典化系統(tǒng)保護(hù)的應(yīng)然之義。

第一，災(zāi)害調(diào)節(jié)是生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能不可或缺的部分。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是指人類從生態(tài)系統(tǒng)中所獲得的收益，包括供給服務(wù)、調(diào)節(jié)服務(wù)、文化服務(wù)和支持服務(wù)四大服務(wù)功能，其中，災(zāi)害調(diào)節(jié)服務(wù)功能為人類提供免受災(zāi)害威脅的安全保障。然而，大約60%的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能呈退化態(tài)勢，調(diào)節(jié)區(qū)域和地方氣候、調(diào)控自然災(zāi)害以及控制病蟲害等均在其中。［21］生態(tài)系統(tǒng)作為一個(gè)整體，其各項(xiàng)服務(wù)功能的消長關(guān)系是制定一切生態(tài)保護(hù)政策的核心所在，生態(tài)系統(tǒng)管理本質(zhì)上就是對(duì)不同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的取舍［22］；而協(xié)同增效則需通過生態(tài)系統(tǒng)方法得以實(shí)現(xiàn)。災(zāi)害調(diào)節(jié)功能作為其核心功能之一，應(yīng)予以系統(tǒng)考慮。

第二，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理亟須法治化轉(zhuǎn)型與構(gòu)建。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理（有些學(xué)者稱之為“生態(tài)系統(tǒng)管理”、“綜合生態(tài)管理”）是系統(tǒng)性實(shí)施生態(tài)系統(tǒng)方法的一種管理模式。綜合生態(tài)系統(tǒng)管理是指在充分理解和尊重生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)、功能和規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化的需要，采用多學(xué)科的知識(shí)和方法，對(duì)自然資源的利用、自然環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)綜合地采取行政、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的手段進(jìn)行管理的策略和方式。［23］目前，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理在實(shí)踐層面得到了重要的發(fā)展，逐漸獲得普遍認(rèn)可，并使其制度化、法治化。如長江保護(hù)法以整體主義方法論為指導(dǎo)，突破長江流域立法零散、保護(hù)失序之困，致力于長江流域整體生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)和管理。［24］隨著我國生態(tài)環(huán)境治理從孤立單要素分散管理到單一系統(tǒng)管理再到復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)一體化治理的轉(zhuǎn)變，我國山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理的提出實(shí)則是對(duì)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的最好詮釋，環(huán)境法典編纂則為該模式的法治化轉(zhuǎn)型與構(gòu)建提供了最有利的立法條件。［25］因此，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及其生態(tài)系統(tǒng)方法的整體性與不可分割性，以及我國環(huán)境法典編纂的可持續(xù)發(fā)展這一基礎(chǔ)概念和邏輯主線［26］，基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災(zāi)減災(zāi)作為其重要內(nèi)核理應(yīng)納入法典中，并輔以相應(yīng)的制度體系，最大程度實(shí)現(xiàn)其功效。

第三，基于生態(tài)系統(tǒng)方法防災(zāi)減災(zāi)單行法入典的取舍。在上文分析中，生態(tài)保護(hù)立法集中貫徹基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災(zāi)減災(zāi)，那么，這些立法是否入典呢？在這些生態(tài)保護(hù)立法中包括兩類。第一類是特定流域區(qū)域的專門性、系統(tǒng)性立法，如，長江保護(hù)法、黃河保護(hù)法和青藏高原生態(tài)保護(hù)法。按照適度法典化理念，擬歸納提煉共性規(guī)則，具體的法律依然保留，［27］防災(zāi)減災(zāi)在上述立法中的流域區(qū)域規(guī)劃、保護(hù)區(qū)劃定、信息系統(tǒng)建設(shè)與監(jiān)測預(yù)警、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等體制機(jī)制中均有體現(xiàn)，應(yīng)整合納入自然生態(tài)保護(hù)編中。第二類是水土保持法和防沙治沙法，二者共同致力于水土流失、土地沙化等生態(tài)環(huán)境災(zāi)害的防治，其入典最大的爭議是體系定位。一種觀點(diǎn)認(rèn)為水土保持法、防沙治沙法屬于環(huán)境法中生態(tài)保護(hù)法的一部分（14）；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為水土保持法、防沙治沙法屬于環(huán)境法中自然資源保護(hù)法的一部分，分別隸屬水、土資源保護(hù)［28］；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為水土保持法和防沙治沙法屬于“環(huán)境退化防治法”，與生態(tài)保護(hù)法屬于并行關(guān)系。［29］先說第二種觀點(diǎn)，水土保持法與防沙治沙法不管是從抽象的立法目的、價(jià)值導(dǎo)向上“改善生態(tài)環(huán)境”或“維護(hù)生態(tài)安全”，還是具體的“預(yù)防”、“治理”措施，都強(qiáng)調(diào)整體性保護(hù)修復(fù)，而非水、土資源單要素可持續(xù)利用。而第三種觀點(diǎn)將二者整合為“環(huán)境退化防治法”，側(cè)重對(duì)自然、人類活動(dòng)與氣候變化綜合因素導(dǎo)致的退化區(qū)域與退化趨勢進(jìn)行雙重防控，其與生態(tài)保護(hù)法屬于一物兩面，退化防治是對(duì)底線的維護(hù)，生態(tài)保護(hù)側(cè)重對(duì)高位的追求，都是對(duì)整體生態(tài)系統(tǒng)功能的維護(hù)，不可割裂。從水土保持法與防沙治沙法的調(diào)整對(duì)象來看，都是人類活動(dòng)、自然因素與氣候變化綜合作用形成的生態(tài)退化問題；（15）進(jìn)一步從二者調(diào)整對(duì)象的運(yùn)行機(jī)理上來看，都是漸進(jìn)性、累積性的過程，是生態(tài)保護(hù)修復(fù)行為可以作用的。因此，應(yīng)在第一種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，將水土保持法和防沙治沙法整合為自然生態(tài)保護(hù)編的“自然生態(tài)退化防治與改善”專章。

（二）生態(tài)要素管控保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理的法典化

生態(tài)要素管控保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理的立法較為零散，分布于自然資源、污染防治和自然災(zāi)害等法律中。

第一，自然資源法中協(xié)同治理?xiàng)l款屬于管控保護(hù)類規(guī)范，應(yīng)入自然生態(tài)保護(hù)編?，F(xiàn)行自然資源立法中既有利用類規(guī)范也有保護(hù)類規(guī)范，利用類規(guī)范的價(jià)值目標(biāo)、內(nèi)容和功能都與環(huán)境法典迥異，不應(yīng)納入法典編纂范圍。［30］因此，要探討自然資源法中協(xié)同治理?xiàng)l款是否入典，就需要確定其屬于利用類規(guī)范還是保護(hù)類規(guī)范。在上文表格2中，我們可見自然資源法中協(xié)同治理?xiàng)l款主要是職權(quán)職責(zé)復(fù)合性條款、命令性和禁止性條款，屬于對(duì)自然資源開發(fā)利用的管控與保護(hù)類規(guī)范。職權(quán)職責(zé)復(fù)合性條款側(cè)重公權(quán)力主體（國家、政府及其主管部門）對(duì)自然資源的保護(hù)與改善，包括規(guī)劃、資源保護(hù)區(qū)（森林、草原、水域等）的劃定、信息系統(tǒng)建設(shè)與監(jiān)測預(yù)警以及具體的保護(hù)措施；命令性和禁止性條款則側(cè)重對(duì)自然資源利用的管控甚至禁限，主要是對(duì)不特定主體或自然資源使用權(quán)人的限制。

第二，其他相關(guān)立法中協(xié)同治理?xiàng)l款的入典安排。環(huán)境保護(hù)法中的協(xié)同治理?xiàng)l款不具普適性和引領(lǐng)性，難入總則編，應(yīng)在自然生態(tài)保護(hù)編中體現(xiàn)；污染防治法是我國環(huán)境法領(lǐng)域中較為成熟的法律體系，在法典編纂中將以“編”統(tǒng)合污染防治單行法，現(xiàn)行污染防治類單行法全部廢止，不再保留，因此，其涉及的協(xié)同治理?xiàng)l款理應(yīng)整合納入污染控制編；自然災(zāi)害法因其法律體系具有相對(duì)獨(dú)立性，難以完全與環(huán)境法同構(gòu)，因此，其中的協(xié)同治理?xiàng)l款難以納入法典中，但是應(yīng)在生態(tài)環(huán)境法典中構(gòu)建銜接條款，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境法典中防災(zāi)減災(zāi)條款的導(dǎo)航功能。

四、“入典”體系結(jié)構(gòu)安排：生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理的表達(dá)

本部分重點(diǎn)論述協(xié)同治理在致力于生態(tài)優(yōu)先、整體保護(hù)與系統(tǒng)治理的自然生態(tài)保護(hù)編中的結(jié)構(gòu)安排。［31］

（一）生態(tài)系統(tǒng)方法的貫徹

第一，生態(tài)系統(tǒng)方法的確立。生態(tài)系統(tǒng)方法使“環(huán)境法超越僅關(guān)注單個(gè)環(huán)境要素或環(huán)境行為的局部視野，采用關(guān)注不同環(huán)境行為之間的互動(dòng)關(guān)系及其整體影響的整體性視野”［32］，因而生態(tài)環(huán)境法典編纂也須以全面貫徹、落實(shí)生態(tài)系統(tǒng)方法為方向，在已有制度實(shí)踐基礎(chǔ)上接棒續(xù)航。［33］生態(tài)環(huán)境法典實(shí)施基于生態(tài)系統(tǒng)方法的防災(zāi)減災(zāi)應(yīng)遵循一般到特殊的邏輯安排，圍繞綜合生態(tài)系統(tǒng)管理模式進(jìn)行法治化構(gòu)建。應(yīng)在自然生態(tài)保護(hù)編一般規(guī)定中通過目標(biāo)、范疇以及原則條款來落實(shí)該理念。其中，目標(biāo)條款應(yīng)明確生態(tài)系統(tǒng)的整體性保護(hù)，保障生態(tài)系統(tǒng)功能的平衡供給，達(dá)到氣候變化應(yīng)對(duì)、生物多樣性保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)的多重目標(biāo)。在范疇條款中應(yīng)明確開發(fā)、利用、保護(hù)、管理等影響生態(tài)過程或生態(tài)安全的各類行為均為規(guī)制對(duì)象。而在原則條款中，應(yīng)明確“以生態(tài)系統(tǒng)為基礎(chǔ)”的生態(tài)系統(tǒng)優(yōu)先原則；維護(hù)生態(tài)完整性，在不損害生態(tài)系統(tǒng)整體安全和服務(wù)功能發(fā)揮的前提下進(jìn)行保護(hù)、利用和管理的生態(tài)系統(tǒng)整體性保護(hù)原則；以及綜合科學(xué)、管理和利益相關(guān)者意見的多元治理原則。

第二，防災(zāi)減災(zāi)的明確。在法律層面確立了生態(tài)系統(tǒng)方法并不意味著其就自動(dòng)擁有防災(zāi)減災(zāi)功能，要在“生態(tài)系統(tǒng)方法”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確其防災(zāi)減災(zāi)這一適用范圍。一則生態(tài)系統(tǒng)方法在理論框架、方法論、實(shí)踐運(yùn)用等方面均存在爭議且難以捉摸的不確定性和復(fù)雜性［34］，而法律需要明確性，若未明確，生態(tài)系統(tǒng)方法很難直接為執(zhí)法、司法與守法活動(dòng)提供指引；二則調(diào)和利益沖突的必要性，不同主體對(duì)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能存在競爭敘事和復(fù)雜譜系，若未在總則中明確適用領(lǐng)域，難以安排具體制度加以落實(shí)，那么災(zāi)害調(diào)節(jié)功能很有可能被忽視。［35］在確立“生態(tài)系統(tǒng)方法”的基礎(chǔ)上明確“防災(zāi)減災(zāi)”適用領(lǐng)域，一方面是作為生態(tài)環(huán)境法律制度防治災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的指揮棒，為法典化的單行法提供引導(dǎo)和統(tǒng)籌；另一方面是作為生態(tài)環(huán)境法與自然災(zāi)害法的“銜接條款”，為二者的協(xié)同共治提供規(guī)范基礎(chǔ)。

第三，共性與特性規(guī)則的提煉。除了理念和防災(zāi)減災(zāi)適用領(lǐng)域的明確，那些立法中的共性規(guī)則亟須圍繞“自然生態(tài)退化”這一主題進(jìn)行整合，分別嵌入自然生態(tài)保護(hù)編中規(guī)劃、區(qū)劃、信息調(diào)查統(tǒng)計(jì)監(jiān)測與評(píng)估、修復(fù)等制度中，打破原有規(guī)劃打架、區(qū)劃重疊、信息壁壘以及單一修復(fù)等問題，形成制度合力。在一般性規(guī)定統(tǒng)籌下，具有特性的協(xié)同治理?xiàng)l款應(yīng)納入到本編水、流域、濕地、土地、林草等生態(tài)要素，以及海洋、自然保護(hù)地、國家公園、物種及其棲息地等生態(tài)區(qū)域章節(jié)中，解決內(nèi)容重復(fù)與不周延的情況，充分發(fā)揮每一類生態(tài)要素與系統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)功能。在這些章節(jié)中，主要是對(duì)各生態(tài)領(lǐng)域內(nèi)開發(fā)、利用資源行為的管控和對(duì)保護(hù)、治理、修復(fù)等行為的促進(jìn)。在生態(tài)系統(tǒng)方法的指引下，這些致力于各生態(tài)利益保護(hù)優(yōu)先的措施，與“自然生態(tài)退化防治與改善”專章形成一套生態(tài)要素與生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同、生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)一體、禁限管控與防治改善相結(jié)合的制度體系。

（二）設(shè)“自然生態(tài)退化的防治與改善”專章

本章按總—分結(jié)構(gòu)設(shè)五節(jié)，包括一般規(guī)定、水土流失的防治與改善、土地沙化的防治與改善、鹽堿化的防治與改善以及石漠化的防治與改善。

第一，一般規(guī)定。一般規(guī)定通過提取公因式的方式確定調(diào)整范疇、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及其目標(biāo)考核、監(jiān)管體制、區(qū)域劃定、監(jiān)測評(píng)估、綜合治理以及獎(jiǎng)補(bǔ)等制度。本節(jié)第1條為確立調(diào)整范疇。該條是綜合水土保持法第2條、防沙治沙法第2條和國家重要政策和規(guī)劃文件，界定“自然生態(tài)退化”，以底線思維整合水土流失、土地沙化、石漠化、鹽堿化等問題。自然生態(tài)退化是一個(gè)集合概念，包含兩個(gè)層次——退化區(qū)域和退化趨勢。退化區(qū)域作為我國的一種特殊類型地區(qū)（生態(tài)系統(tǒng)），包括水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、水土流失重點(diǎn)治理區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、沙化土地綜合治理區(qū)、石漠化重點(diǎn)治理區(qū)、鹽堿地等。而退化趨勢主要是指由于氣候變異和人類活動(dòng)在內(nèi)的種種因素造成的水土退化過程。在“生態(tài)退化”前加“自然”二字，又比僅具結(jié)構(gòu)指向的“生態(tài)”更動(dòng)態(tài)，強(qiáng)調(diào)自然與人類活動(dòng)、氣候變化等因素的耦合，從而形成了“自然生態(tài)退化”這一調(diào)整范疇。對(duì)退化概念及其范疇的確定是協(xié)同治理體系構(gòu)建的前提。第2條是明確政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)及其目標(biāo)考核。本條第1款在水土保持法第4條、防沙治沙法第4條的基礎(chǔ)上明確縣級(jí)以上人民政府對(duì)自然生態(tài)退化的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，納入本級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃中，保障和支持退化防治與改善。之所以用“防治與改善”二詞，一是因?yàn)樽匀簧鷳B(tài)退化是自然因素、氣候變化與人為活動(dòng)綜合作用造成的，可通過調(diào)控人類活動(dòng)預(yù)防，尤其是對(duì)劃定的退化區(qū)域，要實(shí)施最嚴(yán)格的禁限措施；二是自然生態(tài)退化會(huì)對(duì)人類生命健康財(cái)產(chǎn)安全、生態(tài)系統(tǒng)安全以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展造成巨大威脅，因而須治理；三是自然生態(tài)退化趨勢與區(qū)域在遵循不倒退原則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，因而為改善。本條第2款明確地方各級(jí)人民政府在退化區(qū)域的防治與改善上實(shí)施目標(biāo)責(zé)任制和考核獎(jiǎng)懲制，落實(shí)政府主體責(zé)任。第3條為部門監(jiān)管職責(zé)的分工與協(xié)調(diào)。在水土保持法第5條、防沙治沙法第5條的基礎(chǔ)上，結(jié)合2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》以及各部委的“三定方案”，明確水利部門主管水土保持工作，林草、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境等部門協(xié)同配合；林草部門主管土地沙化、石漠化與鹽堿化工作，水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境等部門協(xié)同配合。第4條是退化區(qū)域的劃定原則。在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十四五規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要、“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃等基礎(chǔ)上，明確縣級(jí)以上人民政府應(yīng)以國家主體功能區(qū)劃為依據(jù)，立足國家生態(tài)安全格局，統(tǒng)籌考慮生態(tài)空間分布、治理方向的相似性以及空間上相對(duì)集中連片等因素，分級(jí)分類劃定自然生態(tài)退化區(qū)域。第5條監(jiān)測評(píng)估。在水土保持法第11條、第40—42條，防沙治沙法第14、15條以及“十四五”生態(tài)環(huán)境監(jiān)測規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一自然生態(tài)退化監(jiān)測技術(shù)規(guī)范，明確信息公開、效果評(píng)估與經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容。第6條綜合治理與專項(xiàng)治理。綜合治理是在水土保持法第16條、防沙治沙法第16條以及草原法、森林法、濕地保護(hù)法、長江保護(hù)法等相關(guān)立法基礎(chǔ)上，結(jié)合2021年《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》《“十四五”特殊類型地區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2030年碳達(dá)峰行動(dòng)方案的通知》等重要政策文件中生態(tài)退化地區(qū)綜合治理的最新要求，明確國土綜合整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的方式對(duì)生態(tài)退化進(jìn)行系統(tǒng)治理，推進(jìn)退化地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展；專項(xiàng)治理則是對(duì)草原、森林、耕地等各領(lǐng)域中存在的退化問題安排專項(xiàng)資金，組織專項(xiàng)治理。第7條對(duì)退化治理活動(dòng)的獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)償。整合水土保持法第31條、33條，防沙治沙法第33條，草原法第20條，農(nóng)業(yè)法第62條等，落實(shí)與保障社會(huì)、市場參與退化防治活動(dòng)的積極性。

第二，水土流失的防治與改善。本節(jié)以平移為主，按照區(qū)域禁限—預(yù)防—治理—改善的邏輯，對(duì)水土保持法中的水土保持重點(diǎn)區(qū)域及其禁限措施、水土保持設(shè)施的管護(hù)、農(nóng)林牧漁業(yè)的水土保持措施、生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案及其效力、國家水土保持重點(diǎn)工程建設(shè)、水土保持補(bǔ)償費(fèi)、荒地治理、侵蝕地區(qū)和水源保護(hù)區(qū)水土流失治理、水土保持措施和高質(zhì)量發(fā)展協(xié)同等方面予以整合完善。

第三，土地沙化的防治與改善。本節(jié)也以平移為主，對(duì)防沙治沙法中沙化土地封禁保護(hù)區(qū)及其禁限措施、沙化土地區(qū)域內(nèi)林草營護(hù)、沙化土地范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)環(huán)評(píng)、草原沙化退化防治、水源調(diào)配與利用、政府治沙、公益性治沙、營利性治沙、單位和村集體治沙等問題進(jìn)行了全面規(guī)定，更新已滯后的、存沖突的規(guī)范。

第四，鹽堿化和石漠化的防治與改善。石漠化與鹽堿化問題日益突出，且專門性立法缺失，因此對(duì)這兩部分主要根據(jù)零散分布在立法、國家政策和相關(guān)國際公約中的要求，采用宜粗不宜細(xì)的原則，創(chuàng)設(shè)共通性的職責(zé)職權(quán)、多元共治、科技研究與成果轉(zhuǎn)化促進(jìn)、退化區(qū)域治理與發(fā)展協(xié)同等條款，為法典化后的單項(xiàng)立法和地方立法提供依據(jù)，以上共同構(gòu)成自然生態(tài)退化防治與改善的專項(xiàng)制度體系。在此，自然生態(tài)退化防治是手段，生態(tài)系統(tǒng)整體性狀況的改善是直接目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展是最終目的。

結(jié) 語

盡管我國在生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理之路上跋涉已久，取得了不少成績，但受還原論方法支配，生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)還存在立法體系零散且協(xié)同治理效能不足等問題。生態(tài)文明建設(shè)需要法治理念的更新、法治體系的創(chuàng)新以及各項(xiàng)法律機(jī)制的協(xié)作并進(jìn)，生態(tài)環(huán)境法典編纂為這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供了良好方式和寶貴契機(jī)。生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理作為自然生態(tài)保護(hù)法律制度體系中重要但目前尚且薄弱的一環(huán)，應(yīng)當(dāng)受到更多重視，獲得系統(tǒng)構(gòu)建，通過專章規(guī)定，補(bǔ)足體系短板。

注釋：

（1）現(xiàn)有法律規(guī)范中的主體分為政府（包括國家、國務(wù)院、地方人民政府及其主管部門、主管機(jī)關(guān)等立法表達(dá)）、企業(yè)事業(yè)單位、不特定主體以及其他主體（主要包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)的種植養(yǎng)殖戶）。存在同一條款存在不同法律主體的情況，如《土壤污染防治法》第44條涉及地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門和企業(yè)事業(yè)單位、生產(chǎn)經(jīng)營者。

（2）調(diào)整的行為分為生態(tài)環(huán)境保護(hù)、污染防治、資源可持續(xù)利用、工程科技利用以及財(cái)政資助和獎(jiǎng)勵(lì)等。存在同一條款調(diào)整多種法律行為的情況，如《黃河保護(hù)法》第44條第3款“礦山污染防治和生態(tài)修復(fù)”。

（3）根據(jù)自然災(zāi)害分類的國家標(biāo)準(zhǔn)，自然災(zāi)害分為五類：第一類氣象水文災(zāi)害，包括干旱、洪澇、臺(tái)風(fēng)、暴雨、大風(fēng)、冰雹、雷電、低溫高溫、冰雪、沙塵暴、大霧等；第二類是地質(zhì)地震災(zāi)害，包括地震、火山、崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地面沉降、地裂縫等；第三類海洋災(zāi)害，包括風(fēng)暴潮、海浪、海冰、海嘯和赤潮等災(zāi)害；第四類是生物災(zāi)害，是指包括植物病蟲害、疫病、鼠害、草害、森林和草原火災(zāi)等；最后一類是生態(tài)環(huán)境災(zāi)害，包括水土流失、風(fēng)蝕沙化、鹽漬化、石漠化等。參見中華人民共和國國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局、中國國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)：《自然災(zāi)害分類與代碼》，GB/T 28921-2012，第3-5頁。同一條款存在多種類型災(zāi)害，如《環(huán)境保護(hù)法》第33條“土地沙化、石漠化、水土流失、植物病蟲害”。

（4）同一條款存在多種功能，如《森林法》第34條“劃定森林防火區(qū)，規(guī)定防火期，建立監(jiān)測預(yù)警體系和應(yīng)急預(yù)案”，包括預(yù)防和應(yīng)急兩種功能。

（5）職權(quán)職責(zé)復(fù)合性規(guī)范是規(guī)定國家機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)則；賦權(quán)性規(guī)范是規(guī)定自然人、法人或者其他組織權(quán)利的規(guī)則；指導(dǎo)性規(guī)范是行為人可自己決定是否按規(guī)則指定的行為辦事，規(guī)則只具有指導(dǎo)意義而不具有強(qiáng)行性，是一種命令性較弱的義務(wù)性規(guī)則；命令性規(guī)范是規(guī)定積極義務(wù)的規(guī)則；禁止性規(guī)范是規(guī)定消極義務(wù)的規(guī)則。

（6）顯性體現(xiàn)主要是指規(guī)范內(nèi)容明確了協(xié)同治理的內(nèi)容；隱性體現(xiàn)是規(guī)范中未明確，但通過權(quán)威立法釋義、條文援引或司法適用體現(xiàn)。

（7） 海綿城市建設(shè)旨在通過城市雨洪調(diào)蓄、水源保護(hù)和涵養(yǎng)、雨污凈化和棲息地修復(fù)等措施建立一個(gè)有生命的城市水生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，是生態(tài)保護(hù)與防災(zāi)減災(zāi)協(xié)同治理的具體體現(xiàn)。

（8）《鄭州市城市總體規(guī)劃（2017-2030年）》

（9）并認(rèn)識(shí)到地勢低洼國家和其他小島嶼國家、擁有低洼沿海地區(qū)、干旱和半干旱地區(qū)或易受水災(zāi)、旱災(zāi)和沙漠化影響地區(qū)的國家以及具有脆弱的山區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)展中國家特別容易受到氣候變化的不利影響， 承諾（e） 合作為適應(yīng)氣候變化的影響做好準(zhǔn)備；擬訂和詳細(xì)制定關(guān)于沿海地區(qū)的管理、水資源和農(nóng)業(yè)以及關(guān)于受到旱災(zāi)和沙漠化及洪水影響的地區(qū)特別是非洲的這種地區(qū)的保護(hù)和恢復(fù)的適當(dāng)?shù)木C合性計(jì)劃等，參見聯(lián)合國：《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，1992，https：//unfccc.int/sites/default/files/convchin.pdf.

（10）目標(biāo)2“零饑餓”、目標(biāo)11“可持續(xù)城市和社區(qū)”、目標(biāo)13“氣候行動(dòng)”中涉及可持續(xù)農(nóng)業(yè)、城市和社區(qū)綜合生態(tài)管理與增強(qiáng)氣候?yàn)?zāi)害韌性和適應(yīng)能力等方面，參見United Nations，Transforming our World： The 2030 Agenda for Sustainable Development，https：//sdgs.un.org/sites/default/files/publications/21252030%20Agenda%20for%20

Sustainable%20Development%20web.pdf.

（11）DIRECTIVE 2014/52/EU OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 April 2014， https：//eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/？uri=CELEX：32014L0052

（12） Code de l’environnement， L561-1—L566-13， https：//www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006074220/LEGISCTA000006143754/2023-01-01/#LEGISCTA000006143754

（13）PHILIPPINE ENVIRONMENTAL CODE，PRESIDENTIAL DECREE No. 1152，（Chapter IV，Section 34-35）https：//lawphil.net/statutes/presdecs/pd1977/pd_1152_1977.html.

（14）參見曹明德主編：《環(huán)境與資源保護(hù)法（第2版）》，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第187頁； 王社坤編著：《環(huán)境法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2015年版，第124-127頁；黃錫生、史玉成：《中國環(huán)境法律體系的架構(gòu)與完善》，《當(dāng)代法學(xué)》2014年第1期，第124頁。

（15）該兩部立法都明確了調(diào)整對(duì)象，其中，《水土保持法》第二條第2款明確“水土保持，是指對(duì)自然因素和人為活動(dòng)造成水土流失所采取的預(yù)防和治理措施”；《防沙治沙法》第二條第3款明確“本法所稱土地沙化，是指主要因人類不合理活動(dòng)所導(dǎo)致的天然沙漠?dāng)U張和沙質(zhì)土壤上植被及覆蓋物被破壞，形成流沙及沙土裸露的過程”。

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（責(zé)任編輯 曹樹青）

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*基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入生態(tài)法治的基本路徑和法律樣態(tài)”（19VHJ016）；江西省人文社科重點(diǎn)研究基地課題“國土空間生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)實(shí)困境與立法完善”（JD21009）

作者簡介：黃智宇（1988—），女，江西豐城人，法學(xué)博士，博士后，南昌大學(xué)法學(xué)院副教授、立法研究中心研究員，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：環(huán)境與資源保護(hù)法。