王芳 孫以萱

【摘 要】 開展鄉(xiāng)村振興審計是推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)政策有效實施、推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化國家全面建設(shè)的重要途經(jīng)。文章在厘清鄉(xiāng)村振興審計基本要素的基礎(chǔ)上，通過對審計署重大政策措施落實情況跟蹤審計結(jié)果公告和各省級預(yù)算執(zhí)行以及其他財政收支的審計工作報告中披露的鄉(xiāng)村振興審計問題，從全國和地方兩個層次總覽鄉(xiāng)村振興審計實踐的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)審計機關(guān)介入時點滯后、審計深入程度有限、“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)的問題，由此提出及時介入開展事前審計，強化審計“防未病”功能、加大審計深入程度，實現(xiàn)審計成果共享和加大問責(zé)整改力度，降低“屢審屢犯”頻率的優(yōu)化路徑。

【關(guān)鍵詞】 鄉(xiāng)村振興審計； 政策落實跟蹤； 審計結(jié)果公告； 審計整改； 研究型審計

【中圖分類號】 F239.4? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2023）24-0013-07

一、引言

黨的二十大提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”。隨著鄉(xiāng)村振興政策的不斷推進(jìn)，國家對鄉(xiāng)村振興政策推進(jìn)落實中公共資金的投入力度也逐步增加。但是由于利益偏好、信息不對稱等各種不確定因素的影響，很可能出現(xiàn)政策制定不符合中央精神、政策落實程度與既定目標(biāo)之間存在差距以及資金管理使用不合規(guī)等方面的問題。作為國家治理體系的重要組成部分，國家審計有義務(wù)保障國家公共資金安全、促進(jìn)公共資源合理配置和相關(guān)政策有效落實。審計機關(guān)進(jìn)行鄉(xiāng)村振興審計是保障國家資金安全、推動政策落實、推進(jìn)“三農(nóng)”問題解決的重要力量。依法對鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況進(jìn)行全過程監(jiān)督與評價是審計機關(guān)的重要職責(zé)?；诖耍谑崂砦覈l(xiāng)村振興審計相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，總結(jié)鄉(xiāng)村振興審計基本要素，分類整理審計署重大政策落實跟蹤審計公告和省級預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告問題清單，結(jié)合對審計人員的訪談，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興審計實踐現(xiàn)狀與存在的問題，進(jìn)而有針對性地提出優(yōu)化路徑。

二、文獻(xiàn)回顧

鄉(xiāng)村振興是具有中國特色的基本政策。2018年是貫徹落實黨的十九大精神的開局之年，各級審計機關(guān)陸續(xù)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興審計工作，審計署也首次在2019年第一季度重大政策跟蹤審計中提到“鄉(xiāng)村振興”。因此，關(guān)于鄉(xiāng)村振興審計的國內(nèi)相關(guān)研究成果較為豐富。鄉(xiāng)村振興審計通常融合政策跟蹤審計和資金專項審計。本文梳理鄉(xiāng)村振興審計的代表性文獻(xiàn)，進(jìn)一步探究鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計狀況。

（一）鄉(xiāng)村振興審計

目前，“鄉(xiāng)村振興審計”這一概念在理論研究和實踐中已被廣泛提及，如“國家審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用研究”課題組[1]、徐英杰[2]，河北省人民政府《關(guān)于2021年度省本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計工作報告》等。通過國內(nèi)文獻(xiàn)檢索，本文發(fā)現(xiàn)目前國內(nèi)學(xué)者關(guān)于鄉(xiāng)村振興審計的研究主要集中在以下方面：一是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下農(nóng)村審計的研究，二是審計助推“脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興有效銜接”的研究，三是鄉(xiāng)村振興審計的創(chuàng)新性研究?！皣覍徲嬙卩l(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用研究”課題組[1]以鄉(xiāng)村振興審計的重要意義為切入點，結(jié)合政府審計經(jīng)濟監(jiān)督的職責(zé)，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展等六個方面提出鄉(xiāng)村振興審計應(yīng)當(dāng)關(guān)注的重點和內(nèi)容，并提出加強政策理論研究等具體實現(xiàn)路徑；徐英杰[2]從審計質(zhì)量的角度探究鄉(xiāng)村振興審計的優(yōu)化路徑；李濤等[3]提出在鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，國家審計免疫預(yù)警、監(jiān)督問責(zé)和糾偏修正的三項功能定位；扶貧審計與鄉(xiāng)村振興審計一脈相承，李兆東等[4]基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略梳理了扶貧審計目標(biāo)、主體等五個基本要素，構(gòu)建了扶貧審計的理論研究框架。

（二）鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計

作為公共政策的鄉(xiāng)村振興政策通過分配社會資源、規(guī)范社會成員行為等方式實現(xiàn)社會有效治理。開展公共政策審計是國家治理的根本要求[5]，公共政策審計要求政府審計機關(guān)對公共政策執(zhí)行的全過程進(jìn)行評估[6]。鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計本質(zhì)上是政策跟蹤審計。2021年《“十四五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》指出，要以推動鞏固拓展脫貧攻堅成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興為目標(biāo)，提升脫貧地區(qū)整體發(fā)展水平。對鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況進(jìn)行審計，能夠預(yù)防各級地方政府對中央政策文件落實不到位，揭示鄉(xiāng)村振興政策推進(jìn)落實實踐中存在的問題，促進(jìn)各級地方政府及時整改，進(jìn)而推動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高鄉(xiāng)村治理能力、完善鄉(xiāng)村治理體系。因此，有必要加強鄉(xiāng)村振興審計。

現(xiàn)有鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計文獻(xiàn)主要研究以下方面：一是國家審計在推動鄉(xiāng)村振興政策落實方面發(fā)揮的作用研究。李曉冬等[7]提出國家審計在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推動中的邏輯機理及構(gòu)建實現(xiàn)路徑。劉國城等[8]從功能定位和實現(xiàn)路徑的角度探究國家審計該如何促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策落實。杜靜然等[9]進(jìn)一步分析了鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的作用機理，即政策制定階段的審計預(yù)防治理、政策執(zhí)行階段的審計揭示治理及政策效果階段的審計評價治理。二是相關(guān)審計評價標(biāo)準(zhǔn)的研究。淄博市審計局課題組等[10]以公共政策評估標(biāo)準(zhǔn)的視角切入，提出從形式、事實、價值三個維度來構(gòu)建政策跟蹤審計評價標(biāo)準(zhǔn)。李曉冬[11]在此基礎(chǔ)上增加了受眾這一維度，旨在評價相關(guān)受益群體對鄉(xiāng)村振興政策的滿意度和認(rèn)可度。

近年來，國內(nèi)學(xué)者已對鄉(xiāng)村振興審計理論方面做出諸多有益的探索，但總體來看審計實踐及問題研究仍有待補充。政策落實跟蹤審計是鄉(xiāng)村振興審計的重要抓手，現(xiàn)有文獻(xiàn)關(guān)于審計實踐的研究也較多集中在對審計署發(fā)布的重大政策落實跟蹤審計結(jié)果工作報告的研究。不過鄉(xiāng)村振興審計包括但不限于政策落實跟蹤審計，各級審計機關(guān)每年開展的預(yù)算執(zhí)行審計中也包含了鄉(xiāng)村振興審計的重要內(nèi)容。因此，本文試圖通過審計機關(guān)官網(wǎng)2019—2021年公布的鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果公告以及預(yù)算執(zhí)行審計工作報告，系統(tǒng)梳理鄉(xiāng)村振興審計實踐中面臨的問題，并針對性提出優(yōu)化國家審計推動鄉(xiāng)村振興政策中發(fā)揮作用的路徑。

三、鄉(xiāng)村振興審計基本要素

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升為國家重大戰(zhàn)略以來，從中央到地方政府審計機關(guān)積極開展鄉(xiāng)村振興審計。根據(jù)經(jīng)典審計理論，結(jié)合各審計機關(guān)官網(wǎng)搜集到的新聞動態(tài)及相關(guān)公告，本文將從審計目標(biāo)、審計對象、審計內(nèi)容和審計類型四個方面透視目前鄉(xiāng)村振興審計開展情況[12]。

（一）審計目標(biāo)

審計目標(biāo)是審計機關(guān)通過對審計客體開展審計工作意欲達(dá)到的效果，分為總體目標(biāo)和具體目標(biāo)兩個層次。鄉(xiāng)村振興審計總體目標(biāo)是推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)，即實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興中產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織等全面振興，最終實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化這一鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)。鄉(xiāng)村振興審計具體目標(biāo)是指真實性、合法性、效益性三方面目標(biāo)的實現(xiàn)。根據(jù)各級審計機關(guān)開展的鄉(xiāng)村振興審計工作來看，主要從政策落實、資金管理使用和項目建設(shè)三個維度來展開，因此結(jié)合審計目標(biāo)，每一方面的審計內(nèi)容都需滿足這三方面審計目標(biāo)的要求。

1.真實性目標(biāo)

鄉(xiāng)村振興真實性目標(biāo)側(cè)重于關(guān)注財務(wù)信息，即關(guān)注相關(guān)資金使用情況是否真實可靠，是否存在造假、舞弊的情形。我國每年有大量的資金用作鄉(xiāng)村振興專項資金，如2021年度中央預(yù)算執(zhí)行審計工作報告中披露“10省本級2021年共安排幫扶資金522.1億元”。面對如此巨量的資金，審計機關(guān)有保障鄉(xiāng)村振興專項資金的安全性職責(zé)，應(yīng)當(dāng)對各項目建設(shè)、政策落實、相關(guān)資金發(fā)放中涉及資金的真實性進(jìn)行審查。

2.合法性目標(biāo)

合法性目標(biāo)關(guān)注相關(guān)項目的推進(jìn)是否符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，這是鄉(xiāng)村振興審計最重點關(guān)注的目標(biāo)。政策落實、資金使用管理和項目建設(shè)的實現(xiàn)都應(yīng)當(dāng)滿足合法性目標(biāo)的要求。第一，政策落實方面，重點關(guān)注相關(guān)政策措施制定、實施過程中涉及的程序是否合法，政策落實是否到位，相關(guān)方案編制是否滯后；第二，資金使用管理方面，重點關(guān)注資金使用管理辦法是否合法、資金劃撥是否合法、補貼發(fā)放是否合法、結(jié)余資金是否及時上繳；第三，項目建設(shè)方面，重點關(guān)注項目建設(shè)、管理過程是否合法合規(guī)。

3.效益性目標(biāo)

鄉(xiāng)村振興審計效益性目標(biāo)重點關(guān)注相關(guān)資金使用、政策落實，項目建設(shè)的經(jīng)濟性、效率性和效果性。具體而言，資金使用方面重點關(guān)注劃撥資金是否已得到充分利用，是否存在資金滯留、閑置、結(jié)余未上繳的情況；政策落實方面重點關(guān)注政策落實是否到位，是否達(dá)到既定目標(biāo)，政策最終落實程度與既定目標(biāo)之間的差距有多大；項目建設(shè)方面是否存在建設(shè)緩慢、項目建設(shè)未完成、相關(guān)設(shè)施及項目建成后閑置未使用的情形。

（二）審計對象

審計對象涉及的基本問題是“審計誰”。經(jīng)典審計理論認(rèn)為“在資源類委托代理關(guān)系中，委托人將一定的資源交付代理人，并要求代理人使用這些資源來履行特定職責(zé)，代理人對委托人承擔(dān)了經(jīng)管責(zé)任”。國務(wù)院及其職能部門制定鄉(xiāng)村振興這一重大政策，各級地方政府及其職能部門需結(jié)合本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況、自然環(huán)境、資源條件等制定本地區(qū)相關(guān)配套措施并上報財政預(yù)算指標(biāo)。財政部門根據(jù)預(yù)算指標(biāo)分配、劃撥鄉(xiāng)村振興資金，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興這一政策有效落實。在鄉(xiāng)村振興這一政策落實過程中，涉及鄉(xiāng)村振興資金使用的各級政府，對鄉(xiāng)村振興政策落實及資金使用情況負(fù)有經(jīng)管責(zé)任，成為鄉(xiāng)村振興審計客體。

（三）審計內(nèi)容

根據(jù)經(jīng)典審計理論，審計內(nèi)容的核心問題是“審計什么”[12]。本文通過對審計署重大政策跟蹤審計結(jié)果公告及各地方預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告的梳理，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興審計主要圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、涉農(nóng)資金管理、脫貧攻堅有效銜接審計這五個方面開展。從本質(zhì)上來看，鄉(xiāng)村振興審計是審計機關(guān)依法對各級地方政府鄉(xiāng)村振興政策落實情況、資金管理使用和項目建設(shè)三方面內(nèi)容的審計。第一，政策落實方面是對鄉(xiāng)村振興政策落實是否到位、政策制定是否科學(xué)合法，政策效率效果進(jìn)行審計。如各省級審計機關(guān)積極開展“易地扶貧搬遷政策落實和健康扶貧專項審計調(diào)查”。第二，資金管理使用方面是對相關(guān)資金使用情況的真實性和效益性，對資金管理、劃撥等流程的合法性進(jìn)行審計。例如對涉農(nóng)資金管理合法性和真實性，惠農(nóng)惠民補貼發(fā)放合法性，涉農(nóng)資金使用效益性的審計。第三，項目建設(shè)方面是對項目建設(shè)進(jìn)度、項目建設(shè)管理是否合法進(jìn)行審計，如對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成進(jìn)度的審計。各級審計機關(guān)積極推進(jìn)以“鄉(xiāng)村振興政策落實、資金管理使用、項目建設(shè)”為主要內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興審計。如山東省審計廳鄉(xiāng)村振興審計“以政策、資金、項目為主線，深入揭示影響鄉(xiāng)村振興政策落地見效的體制機制問題與制度漏洞，助力建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村”。

（四）審計類型

自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略上升為國家重大戰(zhàn)略以來，全國各級審計機關(guān)積極開展了多種類型的鄉(xiāng)村振興審計，為鄉(xiāng)村振興政策進(jìn)一步落實和提質(zhì)增效產(chǎn)生積極作用?？傮w上看，各級審計機關(guān)通常開展了兩種類型的審計工作，即鄉(xiāng)村振興政策跟蹤落實審計、涉農(nóng)資金專項審計。

1.鄉(xiāng)村振興政策跟蹤落實審計

我國大部分各級審計機關(guān)將鄉(xiāng)村振興政策跟蹤審計納入到預(yù)算執(zhí)行審計范疇中，并將審計結(jié)果反映在“鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況”這一模塊中。審計署和部分審計廳每季度開展的重大政策跟審計中也有涉及鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計的部分，如遼寧省2022年第一季度重大政策落實跟蹤審計公告披露了鄉(xiāng)村振興審計重點內(nèi)容是“農(nóng)村人居環(huán)境整治相關(guān)政策和資金審計情況”。因此，政策跟蹤落實審計是鄉(xiāng)村振興審計中重要的審計類型。

2.涉農(nóng)資金專項審計

涉農(nóng)資金的使用與管理關(guān)乎國家資金的安全問題，因此有必要對涉農(nóng)資金進(jìn)行審計。由于資金專項審計與政策跟蹤審計有重疊之處，因此各級審計機關(guān)開展年度預(yù)算執(zhí)行審計往往將鄉(xiāng)村振興政策措施落實情況和專項資金審計結(jié)合，整合審計資源，實現(xiàn)一果多用。如海南省2021年初對該省2018—2020年度鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金情況進(jìn)行了審計。2021年度海南省本級預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的工作報告中也參考了2018—2020年度鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金情況的審計相關(guān)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)審計結(jié)果一果多用。

此外，各級審計機關(guān)開展鄉(xiāng)村振興審計通常運用多種審計技術(shù)方法，進(jìn)一步提升審計成效。如黑龍江省大慶市審計局將研究型審計貫穿于鄉(xiāng)村振興審計工作全過程。通過學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，同時借鑒以往鄉(xiāng)村審計項目經(jīng)驗，全面了解掌握當(dāng)前行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和區(qū)域發(fā)展特征。合肥市審計局根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作特點和鄉(xiāng)村審計特點，創(chuàng)新技術(shù)方法，運用數(shù)字化審計模式，深入挖掘數(shù)據(jù)，進(jìn)行跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)關(guān)聯(lián)分析，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)村振興提質(zhì)增效。

四、鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果

（一）樣本來源

從中央層面來看，審計署從2019年開始對鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策措施落實和資金分配管理使用情況進(jìn)行審計。從扶貧政策審計到脫貧攻堅審計，再到鄉(xiāng)村振興審計一脈相承?！秾徲嬍饘徲嫿Y(jié)果公告2019年第6號》是鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金審計結(jié)果公告，自2019年第三季度重大政策落實情況跟蹤審計結(jié)果公告（下稱“審計結(jié)果公告”）起，扶貧政策審計模塊變更為“脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興審計”，2020年第二季度審計結(jié)果公告中該模塊則變更為“鄉(xiāng)村振興政策落實相關(guān)審計”。本文搜集審計署披露的公告中“鄉(xiāng)村振興”部分，共搜集到8份相關(guān)的審計結(jié)果公告。從地方來看，各審計廳（局）已陸續(xù)將鄉(xiāng)村振興這一重大政策落實措施情況納入到年度省級預(yù)算執(zhí)行審計工作范圍中。由于2019年及以前年度中涉及到鄉(xiāng)村振興審計的審計報告不多，不便于橫向比較，因此本文搜索了31個審計廳（局）2020年度預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計結(jié)果公告（下稱“預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告”），除不涉及鄉(xiāng)村振興審計的5份報告，共收集到26份相關(guān)的預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告。本文以2019—2021年度的8份審計署重大政策審計結(jié)果公告和2020年度的26份省級預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告為依據(jù)，從中央和地方兩個層面總結(jié)目前鄉(xiāng)村振興政策落實跟蹤審計實踐開展情況。

經(jīng)過文本篩選、關(guān)鍵詞提取等方法，參考鄭小榮等[13]的統(tǒng)計模板，繪制表1和表2。本文根據(jù)審計結(jié)果公告列出的問題清單，將鄉(xiāng)村振興審計存在的高頻問題按照審計對象分成政策落實、資金管理使用和項目建設(shè)這三類問題，并將每一大類問題根據(jù)審計目標(biāo)的不同進(jìn)一步細(xì)化分類，共總結(jié)為11項小類問題。

（二）鄉(xiāng)村振興審計結(jié)果

自2019年起審計署陸續(xù)對鄉(xiāng)村振興開展政策跟蹤審計。目前，全國各級審計機關(guān)高度重視并且已經(jīng)將鄉(xiāng)村振興審計作為一項常態(tài)化的工作推進(jìn)。

1.政策落實方面

審計署的8份公告全部披露了政策落實不到位的問題，具體表現(xiàn)為政策落實與要求之間存在差距、集體產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)不到位以及后續(xù)政策扶持乏力等。部分政策執(zhí)行方對中央出臺的相關(guān)政策響應(yīng)度不夠，重點任務(wù)措施落實不到位，政策落實的方案規(guī)劃、主體責(zé)任劃分不到位。省級預(yù)算執(zhí)行審計報告中明確指出政策落實不到位主要體現(xiàn)為項目后續(xù)管護不到位、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)未完成以及質(zhì)量不達(dá)標(biāo)等。

2.資金管理使用方面

資金使用狀況直接反映相關(guān)政策的落實情況，審計結(jié)果公告中所反映的問題一般以涉及金額大小來判斷其重要性。如何合法合規(guī)利用資金，提高資金使用效益一直是審計機關(guān)重點關(guān)注的問題。絕大多數(shù)的公告都指出了資金管理使用的問題。如“惠農(nóng)補貼”每年都會出現(xiàn)大量資金不合規(guī)使用的情況，諸如資金閑置、挪用、超范圍發(fā)放等。統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)涉及金額呈逐年下降趨勢，說明資金利用方面整體向好。

3.項目建設(shè)方面

項目建設(shè)緩慢、管理不規(guī)范和績效不佳已成為審計發(fā)現(xiàn)的常見問題。鄉(xiāng)村振興重點項目涉及人居環(huán)境整治、道路改建、農(nóng)業(yè)科技園建設(shè)等項目。此類項目關(guān)乎農(nóng)村人口生活質(zhì)量、農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，關(guān)系到“三農(nóng)”問題能否得到有效解決。項目建設(shè)推進(jìn)緩慢則會延長項目建設(shè)周期，易造成爛尾等問題。項目績效不佳則說明項目建設(shè)實際狀況與目標(biāo)有一定差距，相關(guān)的公共資源、公用設(shè)施、公共資金無法實現(xiàn)效益最大化。

五、鄉(xiāng)村振興審計實踐存在的問題

審計結(jié)果公告中反映出的問題一定程度上反映了國家審計在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面的功能還有進(jìn)一步發(fā)揮的空間。審計機關(guān)介入滯后和揭示治理能力不足、審計深入程度有限和評價問責(zé)功能受限、“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)這三方面問題比較突出。

（一）審計機關(guān)介入時點滯后

呂勁松等[14]認(rèn)為政策的制定環(huán)節(jié)尤為重要，這關(guān)乎政策的合理性和科學(xué)性。審計機關(guān)在鄉(xiāng)村振興政策制定階段介入，能夠在一定程度上保障相關(guān)政策的合理性與科學(xué)性。但是已統(tǒng)計的8份審計結(jié)果公告并沒有揭示政策可行性、政策制定程序合規(guī)合法性等方面的問題，省級預(yù)算執(zhí)行審計結(jié)果公告中提及方案編制不科學(xué)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田選址不科學(xué)的頻次也較低。因此可以合理懷疑審計機關(guān)在公共政策制定這一階段參與程度不高，其原因主要是由于審計機關(guān)介入時點滯后。審計具有滯后性效應(yīng)，現(xiàn)實中很多審計機關(guān)往往是在項目結(jié)束之后實施事后審計，這就使得審計機關(guān)更側(cè)重于關(guān)注項目、政策推進(jìn)落實所產(chǎn)生的效率效果、既定目標(biāo)完成度，以及在相關(guān)項目、政策推進(jìn)落實中涉及到的相關(guān)資金的管理使用情況，因而忽略了前文提到的政策合理性與科學(xué)性兩項事項的關(guān)注程度。

此外，審計機關(guān)介入時點滯后，審計機關(guān)很難在各地方政策制定階段對相關(guān)政策內(nèi)容的完整性、可行性提出審計意見，也無法對相關(guān)政策制定的程序中不合規(guī)的問題發(fā)揮預(yù)先干預(yù)功能，導(dǎo)致審計預(yù)防治理功能缺失。這一方面無法保障相關(guān)政策的科學(xué)性和合理性，另一方面也會使得審計機關(guān)無法“防未病”，如農(nóng)村廁所建造、農(nóng)村道路建造等關(guān)乎農(nóng)村人民生活質(zhì)量的項目，一旦建造過程、原料采購環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，這將極大程度影響公共資源的利用程度，造成公共資源的浪費。倘若審計機關(guān)在政策制定環(huán)節(jié)開始鄉(xiāng)村振興審計，在一定程度上可以發(fā)現(xiàn)并整改項目推進(jìn)緩慢、方案制定不科學(xué)、規(guī)劃編制滯后粗糙等問題，從而保證政策的科學(xué)、合理和有效落實。

（二）審計深入程度有限

鄉(xiāng)村振興審計深入程度不足則很可能會出現(xiàn)審計浮于形式和表面的情況，無法揭示鄉(xiāng)村振興政策落實中存在的共性問題。然而通過審計結(jié)果公告統(tǒng)計匯總的問題清單來看，審計機關(guān)在審計深入程度方面仍有待加強。審計問題主要集中在全覆蓋審計推進(jìn)不足、項目建設(shè)關(guān)注不足以及問題原因探索不深入這三方面。

第一，審計覆蓋面有待拓寬。審計署每季度只能抽取部分地區(qū)進(jìn)行鄉(xiāng)村振興審計，省級預(yù)算執(zhí)行審計工作也是對部分資金管理使用情況、部分地區(qū)政策落實情況進(jìn)行審計，并且以目前日益緊缺的審計人力資源來看，實現(xiàn)全覆蓋審計也困難重重。第二，從審計內(nèi)容來看，鄉(xiāng)村振興審計涉及內(nèi)容范圍雖然廣泛但是深入程度不高，這一點體現(xiàn)在推進(jìn)項目建設(shè)等方面關(guān)注不足。劇杰等[15]認(rèn)為盡管當(dāng)下審計內(nèi)容已有所擴展，但對資金審核與查驗仍舊是鄉(xiāng)村振興審計中的重點，仍舊未突破傳統(tǒng)審計業(yè)務(wù)。資金的管理和使用情況最能直觀反映出各級政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策中存在的問題，問題的嚴(yán)重程度能夠通過涉及資金金額的大小直觀地反映出來，而項目建設(shè)等方面的衡量標(biāo)準(zhǔn)復(fù)雜或者難以用具體的數(shù)值去衡量，因此難以反映出其中存在的問題。第三，缺乏對問題原因的深入探究。目前審計機關(guān)側(cè)重于對問題的揭露，而對問題表象之下潛在的深層次原因分析總結(jié)力度不夠。只有深入分析審計發(fā)現(xiàn)問題的原因，審計機關(guān)才能提出更加合理有效的整改措施，從而避免“屢審屢犯”現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)

一方面，“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)，共性問題突出。通過問題匯總，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興審計中發(fā)現(xiàn)共性問題較多，不論是審計署重大政策落實跟蹤審計的縱向比較，還是省級預(yù)算執(zhí)行審計工作的橫向比較，都主要集中在政策落實、資金管理使用和項目建設(shè)推進(jìn)這三個方面。具體來說，政策落實不到位、資金違規(guī)使用和項目推進(jìn)緩慢這三個具體問題出現(xiàn)頻次最高。另一方面，缺少問責(zé)整改文字描述。審計結(jié)果公告中對于相關(guān)問題的整改描述較少，對于相關(guān)責(zé)任方責(zé)任的界定與追責(zé)也較為缺乏。如審計署2020年第1號審計結(jié)果公告中第八部分“初步整改情況”中說明“追回各類違規(guī)發(fā)放或騙取套取的財政補助等資金3 194.44萬元，盤活閑置資金和下達(dá)資金4.32億元，向建檔立卡貧困戶等對象補發(fā)或補繳各類資金495.84萬元”。通過初步整改情況說明，信息使用者只能得知在資金方面的問題得到初步解決，但是無法得知政策落實、項目建設(shè)等方面的整改情況。此外，審計結(jié)果公告中只有初步整改情況，后續(xù)的跟蹤整改情況也無法了解。

審計機關(guān)有義務(wù)對政策措施落實情況開展后續(xù)審計，客觀評價政策落實的效率、效果和影響，對審計過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行相關(guān)主體責(zé)任認(rèn)定并責(zé)令整改。如果審計機關(guān)問責(zé)功能發(fā)揮有限，責(zé)令整改不到位，各級地方政府就很可能不重視審計發(fā)現(xiàn)的問題，也很難針對問題采取有效的整改措施。因此，以后年度審計時以往年度審計存在的問題很可能依舊存在，“屢審屢犯”現(xiàn)象頻發(fā)，一方面會造成了審計資源的浪費；另一方面也無法保證鄉(xiāng)村振興政策落實的效率、效果和影響。

六、優(yōu)化鄉(xiāng)村振興審計的路徑

鄉(xiāng)村振興審計工作已在我國取得一定的進(jìn)展和成效，但審計工作推進(jìn)過程中還存在一些問題?；诖耍疚奶岢鲆韵氯龡l優(yōu)化路徑。

（一）及時介入開展事前審計，強化審計“防未病”功能

公共政策凝結(jié)了社會公眾的愿望和利益，因而公眾愿望和利益得以實現(xiàn)是公共政策的目標(biāo)和價值訴求[5]。不管是政策落實跟蹤審計還是資金專項審計兩種審計類型，目前鄉(xiāng)村振興審計仍舊以事后審計為主，預(yù)防功能缺失。這主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村政策及項目的科學(xué)與合理性缺乏事先的審核，事前調(diào)研、監(jiān)督、評價和審核工作不到位。審計機關(guān)可以從鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策制定、項目規(guī)劃及資金籌集與安排這三方面提前介入，從而加強鄉(xiāng)村振興審計“防未病”功能建設(shè)。在鄉(xiāng)村振興政策制定階段，審計機關(guān)介入能及時發(fā)現(xiàn)政策制定的科學(xué)性、合理性、可行性問題并督促采取糾正措施，能在源頭上促進(jìn)政策的科學(xué)合理性，彌補制度方面漏洞，促進(jìn)相關(guān)制度進(jìn)一步完善。在項目規(guī)劃方面，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時對相關(guān)項目進(jìn)行調(diào)研、監(jiān)督與評價，重點對項目開展的可行性、成本效益、預(yù)算管理等進(jìn)行事前審計，合理保證相關(guān)項目的可行性與目標(biāo)的完成度。項目規(guī)劃中存在不科學(xué)不合理情況的應(yīng)當(dāng)及時與相關(guān)單位進(jìn)行溝通，及時調(diào)整相關(guān)內(nèi)容，確保項目的科學(xué)合理性。在資金籌集與分配安排方面，審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事前的監(jiān)督與評價，促進(jìn)資金安排的合理性與幫扶的精準(zhǔn)性，以發(fā)揮資金最大的效益。

（二）加大審計深入程度，實現(xiàn)審計成果共享

研究型審計的全面推廣對審計工作提出了更高層次的要求，審計工作也不再局限于項目本身，深入“下潛”審計工作成為必要。第一，繼續(xù)推進(jìn)審計全覆蓋進(jìn)程。建議推進(jìn)村級審計全覆蓋，融合政策落實跟蹤審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計和公共預(yù)算資金審計，實現(xiàn)審計資源成果共享，發(fā)揮人力、物力最大效益，以彌補當(dāng)前審計人力資源短缺的現(xiàn)狀[4]。第二，拓展審計評價維度，重點開展資金審計的同時提高對項目建設(shè)等方面的關(guān)注。黨的二十大報告提出要“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國”“扎實推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”，這要求全方位關(guān)注農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。建議關(guān)注鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重點項目，如對高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鄉(xiāng)村水資源、水環(huán)境管理治理現(xiàn)狀，生態(tài)環(huán)境保護程度，鄉(xiāng)村人民幸福指數(shù)等，重點關(guān)注資金使用情況的基礎(chǔ)上同時從多個維度揭示反映當(dāng)前政策落實的程度，與既定目標(biāo)之間的差距等。第三，深入挖掘問題原因。對于審計中已發(fā)現(xiàn)的問題，審計機關(guān)不能僅停留在問題表面，而是有必要向下挖掘問題背后的深層次原因，推本溯源，弄清楚問題、原因之間的作用機理。對于普遍存在的問題，審計機關(guān)能夠更有針對性地提出整改措施，對未發(fā)生此類問題的單位起到預(yù)防作用，從宏觀方面對國家相關(guān)公共政策制定的科學(xué)性、合理性和可行性提供建議與對策。

（三）強化問責(zé)整改力度，降低“屢審屢犯”頻率

審計機關(guān)應(yīng)當(dāng)堅持發(fā)現(xiàn)問題與整改問責(zé)并重的理念，實現(xiàn)審計評價問責(zé)功能。一方面，建議審計機關(guān)建立問責(zé)機制。對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不作為的行為進(jìn)行定責(zé)與追責(zé)，并將審計結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部任免的重要依據(jù)。通過對相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的履職行為的評價和定責(zé)，督促其在職責(zé)范圍內(nèi)履職盡責(zé)，降低相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的不履職、不作為的機率，最終提高鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策的落實效果。另一方面，對審計中發(fā)現(xiàn)的問題提出整改建議后應(yīng)當(dāng)持續(xù)進(jìn)行后續(xù)監(jiān)督，建議設(shè)立專門的小組對后續(xù)整改情況進(jìn)行持續(xù)跟蹤，并進(jìn)行評價和再監(jiān)督，若再次發(fā)現(xiàn)問題則責(zé)令被審計單位繼續(xù)整改。通過后續(xù)的監(jiān)督整改工作，督促政府機關(guān)及時彌補制度上的漏洞，提高管理的有效性，從源頭上減少“屢審屢犯”現(xiàn)象。此外，提高整改信息披露的透明性，提高審計整改結(jié)果和問責(zé)情況結(jié)果公開的程度，進(jìn)而提高社會公眾的信賴程度，有利于促進(jìn)相關(guān)政策與項目的落實及目標(biāo)完成。

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