張浩正 張瑞瑞

摘 要：公共性是現(xiàn)代教育事業(yè)的基本特征，在市場化改革進程中，高等教育越來越體現(xiàn)出市場化的特質(zhì)。市場具有先天的逐利性和效率優(yōu)先性特征，而高等教育具有公共性的同時，也表現(xiàn)出相應(yīng)的滯后性。高等教育的類市場改革以市場方式配置教育資源，具有準市場和不完全市場的特點。具體而言，在治理主體上，“類市場化”治理模式主張政府“集權(quán)管理”與“有限分權(quán)”相結(jié)合；在治理手段上，遵從政府“行政主導(dǎo)”與“有限競爭”相適配；在議程設(shè)置上，恪守“政府主導(dǎo)”與“社會參與”互動；在政策工具上，落實“混合性政策工具”與“強制性政策工具”的組合運用；在關(guān)鍵驅(qū)力上，實現(xiàn)“德治”與“法治”的有效融入。在對高等教育治理模式進行價值調(diào)整時，需要進一步理順政府與高校的關(guān)系，完善市場競爭機制，持續(xù)構(gòu)建更為民主、科學(xué)和法治的決策機制。

關(guān)鍵詞：高等教育改革；類市場化治理；教育政策

作者簡介：張浩正（1987-），男，河南周口人，博士，河南師范大學(xué)教育學(xué)部副教授，主要從事高等教育理論與政策研究；張瑞瑞（1987-），女，河南漯河人，博士，河南師范大學(xué)教育學(xué)部講師，主要從事教育理論與政策等相關(guān)研究。

基金項目：河南省軟科學(xué)一般課題（222400410166）

中圖分類號：G521? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1000-2359（2023）04-0138-06? 收稿日期：2022-04-20

一、引言

傳統(tǒng)時期，在總體性支配的結(jié)構(gòu)框架下，國家以資源壟斷為基礎(chǔ)，以計劃經(jīng)濟體制為手段對政治、經(jīng)濟、文化、教育等領(lǐng)域?qū)嵭袊栏?、全面的管理和控制，政府通常以指令性計劃的方式進行高等教育管理。在計劃經(jīng)濟體制與市場體制機制的不斷糅合下，中國高等教育領(lǐng)域逐漸形成了具有中國特色的治理模式——雙重體制下的類市場化治理。毫無疑問，在市場化進程和全球化影響下，“公共資源的配置降低了核心行政部門高效運作的能力，使之更少地依靠操作指令” 王浦劬，臧雷振：《治理理論與實踐：經(jīng)典議題研究新解》，中央編譯出版社，2017年，第22頁。。誠然，合法性與有效性是檢視教育治理以及教育產(chǎn)品供給的重要價值走向，但合法性常常與績效價值相沖突，政府面對“能力有限”的領(lǐng)域越多，教育政策科層執(zhí)行的效果就越弱。國家的創(chuàng)新能力必須確保教育的行為主體致力于公共利益，才能不斷拓展政府提供公共物品的合法性范圍。

二、高等教育類市場化治理：核心特征與運作邏輯

類市場化治理是以市場化手段為基礎(chǔ)，基于科學(xué)和高效的政策設(shè)計，在教育領(lǐng)域形成的以市場導(dǎo)向為手段的治理模式 張浩正；《項目制：“類市場化治理”模式實施的重要工具：以H大學(xué)“211工程”建設(shè)為分析案例》，《高教探索》，2020年第1期。。具體而言，高等教育的治理主體、治理手段和議程設(shè)置等方面都存在其獨特的核心特征與運作邏輯。

（一）治理主體：政府“集權(quán)管理”與“有限分權(quán)”相結(jié)合

新中國成立初期，我國仿照蘇聯(lián)模式建立了高度集權(quán)的高等教育管理體制。政府“管得過多、統(tǒng)得過死”導(dǎo)致高校缺乏辦學(xué)活力和辦學(xué)特色。改革開放以后，為了解決上述問題，中央政府以簡政放權(quán)為著眼點，以市場為手段積極推進管理體制改革。高等教育管理體制改革主要遵循兩條路線：一是調(diào)整中央與地方以及中央各業(yè)務(wù)部門的關(guān)系，目標(biāo)在于加強政府對高等教育宏觀管理的能力，提高高等教育宏觀管理的效能。二是擴大高校辦學(xué)自主權(quán)，目標(biāo)在于把高校建設(shè)成為真正面向社會依法獨立自主辦學(xué)的法人實體。

從實踐層面看，政府間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整成效顯著。經(jīng)過體制改革，中央與地方的關(guān)系以及中央各業(yè)務(wù)部門之間的關(guān)系得到了有效調(diào)整，基本實現(xiàn)了從“條塊分割”到“以塊為主”的管理架構(gòu)轉(zhuǎn)型。在擴大高校辦學(xué)自主權(quán)方面，政策層面與現(xiàn)實層面仍然存在著一定的差距。例如，按照《高等教育法》相關(guān)規(guī)定，高等學(xué)校具有法人資格，并依法享有在學(xué)科設(shè)置、專業(yè)調(diào)整、教學(xué)計劃制定、科學(xué)研究、教師聘任、教材選編、機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費管理與使用、對外交流與合作等七個方面一定的自主權(quán)。在辦學(xué)過程中，雖然高校獲得了一定的辦學(xué)自主權(quán)，如部分重點高?？梢宰灾髡猩?，大部分高校可以根據(jù)實際情況進行專業(yè)調(diào)整、科學(xué)研究等，但辦學(xué)自主權(quán)的擴大程度遠遠不夠。另外，從高等院校的創(chuàng)設(shè)到學(xué)制設(shè)置，從專業(yè)配置到招生收費等多個方面仍由政府定向管理或行政審批。

上述表明，高等教育體制改革調(diào)整的只是“婆婆關(guān)系”，而不是“婆媳關(guān)系” 張應(yīng)強：《我國高等教育改革的反思和再出發(fā)》，《深圳大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版），2016年第1期。。換言之，我國歷次的高等教育體制改革，總體上并沒有觸動政府與大學(xué)的關(guān)系。

（二）治理手段：政府“行政主導(dǎo)”與“有限競爭”相適配

為了解決高校創(chuàng)新性不足、教育教學(xué)質(zhì)量下降、“千校一面”等問題，政府積極在高等教育領(lǐng)域引入市場競爭機制且成效顯著。例如在投資體制上引入競爭機制，形成了“綜合定額+專項補助”的撥款方式；在管理體制上引入市場競爭機制，形成了“條塊結(jié)合”“以塊為主”管理架構(gòu)。此外，市場競爭機制也被廣泛引進到諸如招生與就業(yè)、教學(xué)與科研、國際交流與對外合作等領(lǐng)域。政府在高等教育領(lǐng)域構(gòu)建的市場競爭機制具有兩個顯著特點：

第一，高校面向政府，而不是面向社會展開競爭。在我國，雖然高校也面向社會展開生源和經(jīng)費等方面的競爭，但高校之間的發(fā)展競爭主要是面向政府的競爭，即政府設(shè)置和掌控的各種各樣的辦學(xué)授權(quán)和辦學(xué)資源 張應(yīng)強：《關(guān)于將高等教育改革納入法治化軌道的思考》，《江蘇高教》，2015年第6期。。 具體來看，一是政府掌握著大量的辦學(xué)資源，作為典型的資源依賴性組織，為了獲得更多的辦學(xué)資源和政策支持，高校不得不面向政府以及同類高校展開激烈的競爭與角逐。二是高校辦學(xué)自主權(quán)雖然不斷擴大，但其作為政府延伸機構(gòu)和附屬機構(gòu)的身份并未轉(zhuǎn)變。在這種情況下，高校積極地面向政府展開競爭，有利于確保正確的辦學(xué)方向。

第二，高校之間地位不平等。從平等的法性質(zhì)上，權(quán)利論者認為，平等權(quán)是憲法和法律規(guī)定的實體性權(quán)利，包括法律面前一律平等和禁止差別對待 韓大元：《憲法學(xué)》，法律出版社，2000年，第71-72頁。。原則論者認為，平等不是一種權(quán)利，而是一項原則，是權(quán)利實現(xiàn)的保障形式 張千帆：《憲法學(xué)導(dǎo)論、原理與應(yīng)用》，法律出版社，2004年，第474頁。。盡管兩種觀點的側(cè)重點有所不同，但均從應(yīng)然層面指出了平等是人與人、群體與群體之間和諧相處的一種價值或理念。從應(yīng)然層面來看，不同層次、不同類型高校競爭的起點應(yīng)是平等的，機會應(yīng)是均等的。從實踐層面來看，不同層次、不同類型高校在市場中的地位并不平等。一方面，政府與高校地位不平等。在改革持續(xù)推進的過程中，政府及其業(yè)務(wù)部門往往扮演著高等教育改革的設(shè)計者、發(fā)動者、推動者、管理者、監(jiān)督者以及評價者等多重角色，而高校往往只扮演著執(zhí)行者的角色。相對于政府，高校在博弈中始終處于弱勢地位。另一方面，高校與高校之間地位不平等。高校之間地位的不平等不僅在不同類型高校之間存在，也在同一類型不同層次的高校之間存在，不同類型、不同層次的高校在展開競爭時面臨著政府人為設(shè)定的起點不平等和機會不均等。

（三）議程設(shè)置：“政府主導(dǎo)”與“社會參與”互動

改革開放以來，以民主集中制的逐步完善為契機，在高等教育領(lǐng)域逐漸形成了民主科學(xué)的政策議程設(shè)置模式。在民主科學(xué)的政策議程設(shè)置模式下，來自政府內(nèi)外的多元利益主體，包括學(xué)生及其家長、獨立或半獨立的高等教育機構(gòu)、不同領(lǐng)域的專家學(xué)者等通過規(guī)范化、制度化的程序和機制被安排共同參與到政策議程設(shè)置中來。與改革開放之前高度集權(quán)的政策議程設(shè)置模式相比，民主科學(xué)的政策議程設(shè)置模式具有兩個方面的顯著特征：一是在政策議程設(shè)置過程中，高校和社會的力量大大增加，二是政策議程設(shè)置的程序和規(guī)則進一步規(guī)范化和制度化。盡管議程設(shè)置朝著民主化科學(xué)化方向發(fā)展，但仍然存在兩個方面的問題：

第一，社會參與度有待進一步提高。歷數(shù)以往的重大改革，例如高等教育管理體制改革、高等教育招生考試制度改革、高等教育投資體制改革、高等學(xué)校大擴招、大學(xué)生自主擇業(yè)制度改革、高等教育收費制度改革、高等教育評估制度建設(shè)、高等教育重點大學(xué)建設(shè)，“雙一流”建設(shè)等，從政策問題的提出到參與人員的確定，從議程價值的選擇到議程程序的設(shè)定，盡管部分專家、半官方中介機構(gòu)以及民間學(xué)術(shù)團體等民間力量在議程設(shè)置中發(fā)揮著重要作用，但社會力量的參與在很大程度上僅是一種象征性補充。

第二，議程設(shè)置有待進一步規(guī)范。改革開放以來，雖然技術(shù)治理的理念逐漸得到了強化，但在議程設(shè)置的諸多環(huán)節(jié)中，如政策問題的界定、政策結(jié)果的預(yù)測和政策方案的論證等方面仍然存在著嚴重的隨意性和無約束性。以高校擴招為例，該項政策從問題提出、政策方案設(shè)計、可行性論證到政策全面實施在4個月左右的時間完成，決策程序之簡化、決策過程之迅速急迫在國內(nèi)外公共政策發(fā)展的歷史上是不多見的 劉復(fù)興：《教育政策的價值分析》，教育科學(xué)出版社，2003年，第221頁。。

（四）政策工具：“混合性政策”與“強制性政策”工具相組合

按照加拿大公用政策學(xué)者霍萊特和拉梅什對政策工具的分類標(biāo)準（具體情況見表1），根據(jù)政府介入高等教育治理的程度，將影響高等教育治理的政策工具分為自愿性工具、強制性工具和混合型工具三種類型，每種類型的政策工具又由多種形式的次級政策工具組成。

在計劃經(jīng)濟體制下，政府通常運用直接行政的強制性政策工具進行高等教育治理。隨著市場化的強勢推進，教育主管部門認識到，市場是國家更有效管理教育的一種工具，市場工具逐漸成為中國高等教育改革與發(fā)展的一項重要政策工具 盧乃桂，操太圣：《中國改革情境中的全球化：中國高等教育市場化現(xiàn)象透析》，《北京大學(xué)教育評論》，2003年第1期。。高等教育治理中政策工具的運用也逐漸從直接的、單一的強制性政策工具向間接的、多元的混合性政策工具轉(zhuǎn)變。

分權(quán)是促使政策工具從強制性向混合性轉(zhuǎn)變的重要前提。從政策層面來看，中共中央于1985年頒發(fā)的《關(guān)于教育體制改革的決定》（下簡稱《決定》）是我國教育體制改革的起點，同時也是高等教育領(lǐng)域分權(quán)的起點 涂端午：《高等教育政策制定的宏觀圖景》，《北京大學(xué)教育評論》，2007年第10期。。此后，隨著1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》、1998年《中華人民共和國高等教育法》等系列標(biāo)志性法律法規(guī)的頒布，政府以及相關(guān)教育主體的職能得以厘定。通過一系列改革，高校逐步在法律上增加了辦學(xué)自主權(quán)和確立了法人地位。在混合型政策工具中，激勵工具、符號和勸誡工具等較為常見。而激勵工具的運用存在一個假設(shè)，即個體是效用最大化的個體，除非受到金錢、自由或其他切實的回報，否則不會積極采取與政策相關(guān)的行動 Schneider，Anne；Ingram，Helen：Behavioral Assumptions of Policy Tools，Journal of Politics，1990（2）.。尤其在高等教育治理中，專項資金是政府選擇的重要激勵工具之一。20世紀80年代中期以來，特別是1994年分稅制改革以來，中央政府開始把大量的財政資金以“專項”和“項目”的形式進行配置。據(jù)統(tǒng)計，2022年中央對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達到9.7萬億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付8.1萬億元，專項轉(zhuǎn)移支付1.6萬億元 關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報告.http：//www.gov.cn/xinwen/2023-03/15/content_5746960.htm.。

除了采用激勵性政策工具，政府還往往采用象征和勸誡的政策工具來激發(fā)高校參與高等教育治理的主動性和積極性。例如，在《統(tǒng)籌推進世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》中，符號和勸誡政策工具體現(xiàn)為：“建設(shè)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科，是黨中央、國務(wù)院作出的重大戰(zhàn)略決策?！庇袝r符號和勸誡政策工具也往往體現(xiàn)在領(lǐng)袖的重要講話中，例如，在清華大學(xué)建校110周年之際，習(xí)近平總書記考察清華大學(xué)時強調(diào)：“一個國家的高等教育體系需要有一流大學(xué)群體的有力支撐，一流大學(xué)群體的水平和質(zhì)量決定了高等教育體系的水平和質(zhì)量。”

豪利特和拉米什認為，國家計劃能力的大小和政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性共同影響著一個國家政策工具的選擇邁克爾·豪利特，M.拉米什：《公共政策研究：政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)》，龐詩等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006年第281頁。。如表2所示，政策工具選擇的綜合模型表明，當(dāng)政府擁有對社會行為主體較強的管控能力，而政策子系統(tǒng)的復(fù)雜性較低的情況下，決策者通常采用規(guī)制、命令性和權(quán)威性工具，甚至采用直接提供等強制性政策工具來實施政策。

我國目前正處于國家計劃能力較強，而政策子系統(tǒng)復(fù)雜性程度較低的時期。在這種社會背景下，強制性政策工具通常在我國推進高等教育治理中發(fā)揮著決定性作用。例如，在高等教育體制改革和結(jié)構(gòu)調(diào)整、高校招生并軌制度改革、高等教育收費制度改革、高等教育重點建設(shè)、高等教育質(zhì)量工程、本科教學(xué)水平評估等推進過程中，政府往往依靠體系建設(shè)和調(diào)整、計劃、指示指導(dǎo)、建立和調(diào)整規(guī)則等強制性政策工具有計劃地推進改革。

（五）關(guān)鍵驅(qū)力：“德治”與“法治”并用

在人類歷史上，大體上有兩種治國理政的基本方略，一種為德治，另一種為法治。德治的基本方略通常把君主、領(lǐng)袖或領(lǐng)導(dǎo)群體德行上的賢明作為治理國家的希望支點。與德治所依仗的“賢明政治”不同，法治則往往把治理國家的希望寄托在較為完備的法律法規(guī)基礎(chǔ)之上。改革開放以來，關(guān)鍵人物或領(lǐng)導(dǎo)群體的賢明德行是高等教育治理的重要力量，這具體表現(xiàn)在行政部門的行政性指令、特別是政治精英的建議或批示往往是改革舉措迅速落實的關(guān)鍵因素。

改革開放以來，為了順應(yīng)民主與法治建設(shè)進程，適應(yīng)我國高等教育迅速發(fā)展的內(nèi)在需求，加強高等教育法治建設(shè)勢在必行。譬如，1980年2月12日，第五屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議審議通過了《中華人民共和國學(xué)位條例》，正式建立了我國的學(xué)位制度，揭開了我國教育立法的序幕。在1993年發(fā)布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》中，依法治教被提上了議事日程?！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》的出臺加快了我國高等教育立法的進程，我國高等教育法治建設(shè)進入了發(fā)展的快車道。此后的一段時間內(nèi)，《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國教育法》《民辦教育促進法》《社會力量辦學(xué)條例》《中華人民共和國高等教育法》等一系列法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件相繼出臺。2004年3月3日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部《2003—2007教育振興行動計劃》。該行動計劃第30條明文指出，要“加強和改善教育立法工作，完善中國特色教育法律法規(guī)體系”。以計劃的出臺為標(biāo)志，我國高等教育法治建設(shè)進入了完善階段。從總體上看，目前我國逐步形成了以《憲法》和《教育法》為主要依據(jù)，以《高等教育法》為中心，高等教育相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章共同構(gòu)成的高等教育法律體系 郭為祿：《新時期高等教育法制建設(shè)進程研究》，華東政法大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年。。盡管我國逐漸建立、發(fā)展與完善了高等教育法治體系，高等教育治理仍存在一定的隨意性和無約束性。有學(xué)者就認為，“由于缺乏對政府權(quán)力范圍的規(guī)定，高等教育改什么、怎么改，完全由政府決定” 張應(yīng)強：《關(guān)于將高等教育改革納入法治化軌道的思考》，《江蘇高教》，2015年第6期。。因此，要切實推行與教育相關(guān)法律的落地執(zhí)行，處理好德治與法治的邊界。

三、價值定位：高等教育治理模式調(diào)整的未來走向

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的逐漸完善和日趨成熟，高等教育領(lǐng)域類市場化治理的模式在實踐邏輯上容易導(dǎo)致“政府失靈”。所謂“政府失靈”，指“政府機制存在的本質(zhì)上的缺失，而無法使資源配置達到最佳的情形” 王海娟，張旭：《政府與市場：從沖突到和諧》，《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2006年第2期。。在對類市場化治理模式進行調(diào)整時，需要重點考慮以下幾個方面的價值因素：

（一）進一步理順政府與高校的關(guān)系

在類市場化治理模式框架下，政府與高校之間存在著權(quán)力邊界不清、關(guān)系不明的情況。例如，《高等教育法》規(guī)定了高校在招生等七個方面依法享有一定的自主權(quán)。然而從實際情況來看，這些權(quán)力仍然被政府牢牢掌握在手中。政府與高校之間權(quán)力關(guān)系的不明確容易產(chǎn)生權(quán)力濫用、責(zé)任不清、改革效率低下以及改革成本增加等問題。為了解決上述問題，需要明確政府與高校的權(quán)力關(guān)系，理順政府與高校的權(quán)力邊界和原則。

1.政府主導(dǎo)原則。在我國，政府在高等教育改革中居于“同輩中的長者” 魏海苓：《論大學(xué)治理的現(xiàn)代性與后現(xiàn)代性》，《高等教育研究》，2005年第3期。地位，要結(jié)合“中國‘強政府的基本國情和偏好科層治理的歷史慣性” 郭永園，彭福揚：《元治理：現(xiàn)代國家治理體系的理論參照》，《湖南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2015年第2期。，在對政府與高校的權(quán)力關(guān)系進行劃分時，必須明確政府的主導(dǎo)地位。首先，政府可以利用手中的權(quán)力或發(fā)布政策文件，或頒布法律法規(guī)，從而保證高等教育治理的合法性。其次，利用手中掌握的人、財、物等資源協(xié)調(diào)，解決高等教育治理中跨組織、跨層級、跨區(qū)域的問題。最后，政府可以憑借強大的信息搜集和信息整合能力進行宏觀調(diào)控，以確保高等教育治理過程中的民主和平等。

2.法治化原則。在我國，政府往往以行政授權(quán)的方式賦予高校一定的辦學(xué)自主權(quán)，“授權(quán)”意味著政府可以隨時收回下放的權(quán)力。針對權(quán)力下放和回收的隨意性，政府應(yīng)該通過法律以確權(quán)的形式給予高校處理自身事務(wù)的自主權(quán)。確權(quán)的核心是依法確認和保障高校的辦學(xué)自主權(quán)和其他相關(guān)權(quán)力，最終形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、配置合理的高校產(chǎn)權(quán)制度，從而為高校真正成為面向社會依法自主辦學(xué)的法人實體創(chuàng)造有利條件?！按_權(quán)”意味著高校在法律允許的范圍內(nèi)擁有完全獨立的辦學(xué)自主權(quán)，政府在對高校事務(wù)進行干預(yù)時，要嚴格遵守相關(guān)的法律法規(guī)，這在很大程度上避免了政府進行高等教育治理的隨意性。

（二）積極構(gòu)建更為完善的市場競爭機制

一個完善的市場競爭機制對激發(fā)高校辦學(xué)活力、提升高校辦學(xué)效率和效益，以及促進高校之間展開良性的市場競爭具有重大價值。

1.創(chuàng)建公平競爭的制度環(huán)境。目前，我國高校之間雖然也存在競爭，但不同類型、不同層次的高校在競爭時的地位并不平等，機會也并不均等。要消除這些弊端，政府需要創(chuàng)建一個公平競爭的制度環(huán)境。在這個制度環(huán)境中，所有高校都自由、平等地參與競爭。對處于競爭劣勢的高校，政府應(yīng)建立較為完善的資助體系，從而為其能夠公平地參與競爭提供制度保障。

2.落實有效的分權(quán)。處理好政府內(nèi)部各級各類政府機構(gòu)之間的權(quán)力邊界，將教育權(quán)力下放和轉(zhuǎn)移厲以寧，林毅夫，周其仁：《讀懂中國改革：新一輪改革的戰(zhàn)略和路線圖》，中信出版社，2014年，第129-130頁。。比如，在向高校和社會分權(quán)的各種嘗試中，廣東等地設(shè)立半政府、半社會的“法定機構(gòu)”的做法值得借鑒。然而根據(jù)現(xiàn)實的或經(jīng)驗性的民主理論，政府一定要肩負起規(guī)劃和監(jiān)管的角色定位，防止因過度分權(quán)而陷入“低度民主陷阱” 鄭永年：《不確定的未來》，中信出版社，2014年，第25頁?；虺霈F(xiàn)巴伯描述的“虛弱的民主”窘境。

（三）持續(xù)構(gòu)建更為民主、科學(xué)、法治的決策機制

1.持續(xù)推進教育決策民主化。在技術(shù)治理盛行的今天，政府在做出一項高等教育決策之前，通常會根據(jù)形勢需要選擇性地傾聽部分專家的意見。例如，經(jīng)濟學(xué)家的意見是高校擴招政策得以出臺的重要依據(jù)，而來自其他領(lǐng)域特別是來自教育領(lǐng)域的專家意見則被政府忽視。為了解決“有集中無民主”的問題，政府可以通過課題委托、征詢協(xié)商、調(diào)查研究等方式廣泛征求來自不同領(lǐng)域、特別是來自教育領(lǐng)域?qū)＜业慕ㄗh或意見，并把這些建議或意見作為決策的重要依據(jù)。

2.切實推進教育決策過程的科學(xué)化。在高等教育決策過程中，“要利用現(xiàn)代化的技術(shù)手段，將定性分析與定量分析相結(jié)合，以期最大限度地提高決策精度” 楊建平：《加速突進政府決策的科學(xué)化》，《中國行政管理》，2000年第1期。。這一方面需要提高決策人員的科學(xué)決策素養(yǎng)，另一方面需要充分利用現(xiàn)代化工具進行決策。

3.大力推進教育決策法治化。在大力推進教育決策法治化過程中，為了降低改革的代價和損失，一方面需要加強對事關(guān)全局的重大決策的法治約束，另一方面需要從技術(shù)和操作層面設(shè)計程序規(guī)則，以規(guī)范政府行使權(quán)力的邊界與范圍，再一方面需要明晰決策人員的法律責(zé)任，以提高決策人員依法決策的自覺性與主動性。

四、結(jié)語

40多年的改革歷程表明，政府是我國高等教育治理的設(shè)計者、發(fā)起者與推動者，對高等教育治理模式的調(diào)整同樣也需要依賴政府自身的努力。對“類市場化”治理模式調(diào)整的核心在于促使高校成為面向社會依法獨立自主辦學(xué)的法人實體，關(guān)鍵在于糾正政府角色的越位和錯位，重點在于限制或削減政府的權(quán)力。由于在政府中存在“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團化” 汪玉凱：《“大部制”改革的難點和條件》，《檢察風(fēng)云》，2008年第9期?，F(xiàn)象，限制或削減政府權(quán)力將面臨一定的困難和不確定性風(fēng)險。這種情況正如有的學(xué)者描述的那樣：“許多教育改革啟動時轟轟烈烈，啟動后也一度進展順利，然而，一旦改革向縱深發(fā)展，涉及體制問題，觸及政府部門利益，便幾無例外地不得不繞道走，以至于最終或者不了了之，或者草草收場，或者虛報戰(zhàn)果?！?吳康寧：《理解“深化教育領(lǐng)域綜合改革”》，《清華大學(xué)教育研究》，2013年第1期。高等教育治理模式的調(diào)整會觸及某些政府部門或政府官員的既得利益，必然會遭到某些政府部門或政府官員的或明或暗的抵制與反對 張應(yīng)強，張浩正：《從類市場化治理到準市場化治理：我國高等教育治理變革的方向》，《高等教育研究》，2018年第6期。。如何解決這一難題，將是我國高等教育治理模式調(diào)整的最大難題。

Abstract：

Publicity is a fundamental feature of modern education， and in the process of market-oriented reform， higher education is increasingly reflecting the characteristics of marketization. The market has inherent characteristics of profit seeking and efficiency prioritization， while higher education， while possessing public nature， also exhibits corresponding lag. The quasi market reform of higher education allocates educational resources in a market-oriented manner， with the characteristics of a quasi market and an incomplete market. Specifically， in terms of governance entities， the “quasi market-oriented” governance model advocates a combination of government “centralized management” and “l(fā)imited decentralization”; In terms of governance methods， it is necessary to comply with the governments “administrative leadership” and “l(fā)imited competition” in coordination; In terms of agenda setting， adhere to the interaction between “government leadership” and “social participation”; In terms of policy tools， implement the combination of “mixed policy tools” and “mandatory policy tools”; In terms of key driving forces， achieve effective integration of “rule of virtue” and “rule of law”. When adjusting the value of higher education governance models， it is necessary to further streamline the relationship between the government and universities， effectively improve market competition mechanisms，and continuously build more democratic， scientific， and legal decision-making mechanisms.

Key words：higher education reform;quasi market-oriented governance；education policy? ［責(zé)任編校 陳浩天］