何炳乾+賈冰+許蕊

[摘要]當(dāng)前我國(guó)城市流動(dòng)兒童由于受到戶籍、家庭狀況、居住環(huán)境等因素的限制，正在成為城市中的弱勢(shì)群體之一。城市流動(dòng)兒童的困境主要表現(xiàn)在他們無(wú)法與擁有城市戶口的兒童享有平等的受教育權(quán)。當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)二元戶籍制度和城市教育資源分配不公是造成城市流動(dòng)兒童教育困境的主要原因，應(yīng)通過(guò)戶籍制度改革和拓寬義務(wù)教育供給渠道等加以緩解。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)兒童；教育政策；城市

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.122

隨著我國(guó)流動(dòng)兒童人數(shù)的不斷激增，隨之而來(lái)的社會(huì)問(wèn)題也不斷突出，從1996年起，我國(guó)政府先后出臺(tái)了一系列關(guān)于解決流動(dòng)兒童問(wèn)題的針對(duì)性政策文件，如《流動(dòng)兒童就學(xué)暫行辦法》（1998年）、《特殊人群計(jì)劃免疫工作管理方案》（1998）、《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見(jiàn)》（2003年）等，并將解決流動(dòng)兒童問(wèn)題作為一項(xiàng)長(zhǎng)期工作，納入《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001—2010年）》中。這些政策文件，主要集中在改善流動(dòng)兒童在義務(wù)教育階段的不利狀況，形成了目前“流入地政府管理為主，全日制公辦中小學(xué)接受為主”的“兩為主”的基本政策框架。

1 流動(dòng)兒童教育現(xiàn)狀

學(xué)校對(duì)于兒童來(lái)說(shuō)，是除家庭之外第二個(gè)重要的社會(huì)化場(chǎng)所。因此無(wú)論是學(xué)術(shù)界，還是管理界都有許多關(guān)于流動(dòng)兒童與學(xué)校關(guān)系的研究，這些研究主要集中在學(xué)校教育方面，包括民辦學(xué)校教育資源和存在合理性問(wèn)題，公辦學(xué)校和民辦學(xué)校的教育資源差異，以及影響流動(dòng)兒童入學(xué)因素等。同時(shí)，對(duì)于流動(dòng)兒童學(xué)校生活的適應(yīng)性問(wèn)題還存在大量的研究，比如流動(dòng)兒童學(xué)習(xí)的適應(yīng)性、公辦學(xué)校流動(dòng)兒童師生關(guān)系等方面。

國(guó)家現(xiàn)行政策規(guī)定流動(dòng)兒童入學(xué)以“流入地政府管理為主，全日制公辦中小學(xué)接受為主”，但由于在政策執(zhí)行中的種種困難和問(wèn)題，大部分的流動(dòng)兒童仍然就讀于民辦學(xué)校。盡管民辦學(xué)校的學(xué)校條件簡(jiǎn)陋，提供的教育質(zhì)量也著實(shí)令人擔(dān)憂，但由于它易進(jìn)易出、收費(fèi)較低、收費(fèi)方式靈活等特點(diǎn)受到不少流動(dòng)兒童家庭的歡迎；同時(shí)無(wú)論是學(xué)術(shù)界還是管理界都基本形成共識(shí)，即開(kāi)辦民辦學(xué)校是應(yīng)對(duì)流動(dòng)兒童入學(xué)難最經(jīng)濟(jì)、最快速的解決措施。

雖然國(guó)家現(xiàn)行政策規(guī)定流動(dòng)兒童入學(xué)以“流入地政府管理為主，全日制公辦中小學(xué)接受為主”，但就目前而言，我國(guó)建立在以行政區(qū)劃分為主的公共財(cái)政體制基礎(chǔ)上，與生產(chǎn)力發(fā)展水平密切相關(guān)的義務(wù)教育公共財(cái)政政策、不合理的城鄉(xiāng)分離的戶籍政策，以及相應(yīng)的尚待完善的教育法規(guī)，都不可避免地在一定程度上影響到流動(dòng)兒童受教育權(quán)的享有。以義務(wù)教育階段為例，義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)，主要由地方政府負(fù)擔(dān)，義務(wù)教育資源也是按戶籍分配的。外來(lái)流動(dòng)人口子女因?yàn)闆](méi)有流入地的戶口，無(wú)法享受由流入地政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的教育經(jīng)費(fèi)，而這些人員戶籍所在地政府又不愿劃撥經(jīng)費(fèi)，于是，造成了教育費(fèi)用和資源的真空。加之地方經(jīng)濟(jì)利益、政策制定者的認(rèn)識(shí)水平等因素的影響，使得國(guó)家政策要求越來(lái)越高，地方反映執(zhí)行政策難度越來(lái)越大。

受教育權(quán)是目前流動(dòng)兒童權(quán)利缺失最為明顯，也是最為突出的一部分。杜文平在對(duì)北京市流動(dòng)人口子女義務(wù)教育的現(xiàn)狀進(jìn)行研究時(shí)指出“我國(guó)目前對(duì)流動(dòng)兒童受教育權(quán)的法律依據(jù)太少，而且條文過(guò)于模糊不清，不具備真實(shí)有效的可操作性”。盡管流動(dòng)兒童有機(jī)會(huì)享受到流入地公辦學(xué)校提供的教育條件，但由于種種原因流入地公辦學(xué)校仍不能滿足流動(dòng)兒童的就學(xué)需求，即使有機(jī)會(huì)，也是建立在交納一定數(shù)量的贊助費(fèi)或借讀費(fèi)基礎(chǔ)上的，這就造成一部分學(xué)生，因?yàn)榧彝ソ?jīng)濟(jì)承受能力有限或家庭經(jīng)濟(jì)情況不好而導(dǎo)致失學(xué)或輟學(xué)。此外，還有部分適齡的流動(dòng)兒童由于各種原因失學(xué)在家?？傊诹鲃?dòng)兒童中，很大一部分人無(wú)法享受到法律所賦予公民的受教育權(quán)，也無(wú)法獲得平等的受教育計(jì)劃，這對(duì)他們未來(lái)的發(fā)展極為不利，造成的后果就是，流動(dòng)兒童受教育程度低下，不斷重復(fù)著父輩的生活軌跡，傳遞著貧困，有可能成為嚴(yán)重的社會(huì)隱患。

面對(duì)流動(dòng)兒童受教育方面政策、制度和法律方面缺失的問(wèn)題，眾多學(xué)者及專家也提出了，諸如：流動(dòng)兒童義務(wù)教育“教育券”“教育卡”制度、改革戶籍制度為基礎(chǔ)的義務(wù)教育體制、加大財(cái)政投入、開(kāi)放城市公辦學(xué)校、取消一切不合理收費(fèi)、流入地和流出地政府聯(lián)手合作；規(guī)范打工學(xué)校；合理配置國(guó)有公共教育資源等對(duì)策和建議。盡管各種對(duì)策、建議已經(jīng)較為細(xì)致深入，可行性已大大提高。但是，對(duì)于今后政策、制度、法律規(guī)定的影響和引導(dǎo)仍然是個(gè)疑問(wèn)。

2 城市流動(dòng)兒童教育政策現(xiàn)狀分析

2.1 戶籍制度

盡管近年來(lái)，越來(lái)越多的農(nóng)民工子女學(xué)校成立，但是隨著進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量的增加以及一些城市戶籍的開(kāi)放，越來(lái)越多農(nóng)民工子女跟隨父母進(jìn)入城市，而城市中的中小學(xué)數(shù)量十分有限，難以滿足這一群體的就讀需求。并且城市農(nóng)民工子女轉(zhuǎn)學(xué)時(shí)面臨高價(jià)的“贊助費(fèi)”也使得很大一部分流動(dòng)兒童家庭不得不做出輟學(xué)的選擇跟隨父母身邊，無(wú)法享有進(jìn)入學(xué)校學(xué)習(xí)知識(shí)的機(jī)會(huì)。

劉國(guó)鑫在《戶籍制度對(duì)城市農(nóng)民工子女教育的影響》一文中，從戶籍制度的角度對(duì)我國(guó)城市農(nóng)民工子女教育問(wèn)題進(jìn)行了分析，他認(rèn)為，由于我國(guó)二元戶籍制度的存在，使得城市農(nóng)民工子女在入學(xué)機(jī)會(huì)、教育經(jīng)費(fèi)、教育穩(wěn)定性等方面都得不到均等的保障，從而對(duì)教師教學(xué)和學(xué)生學(xué)習(xí)都產(chǎn)生了不利的影響。

2.2 教育的公平性

同本地的城市兒童相比，流動(dòng)兒童不能順利進(jìn)入流入地的中小學(xué)就讀，包括無(wú)法正常入學(xué)、超齡入學(xué)現(xiàn)象嚴(yán)重等。入學(xué)門(mén)檻過(guò)高使得很多流動(dòng)兒童無(wú)法如城市兒童一樣順利進(jìn)入流入地學(xué)校進(jìn)行學(xué)習(xí)，有關(guān)部門(mén)要求出示各種煩瑣的文件，導(dǎo)致很多流動(dòng)兒童父母無(wú)法在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提供完整的證明文件，使流動(dòng)兒童錯(cuò)失上學(xué)機(jī)會(huì)。

這種長(zhǎng)期的不平等現(xiàn)象會(huì)給流動(dòng)兒童帶來(lái)嚴(yán)重影響，不利于流動(dòng)兒童的心理健康，他們?nèi)菀仔纬勺员案校瑫?huì)使他們形成對(duì)自身的錯(cuò)誤評(píng)估以及對(duì)自己未來(lái)錯(cuò)誤的預(yù)期，造成不健康的心理狀態(tài)，從而影響他們的學(xué)業(yè)以及日后的成長(zhǎng)過(guò)程。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，與城市兒童相比，流動(dòng)兒童成績(jī)普遍較差，加之家庭教育的相對(duì)缺失，他們學(xué)歷普遍偏低，易成為新一代的農(nóng)民工。

3 解決城市流動(dòng)兒童教育政策建議

3.1 進(jìn)行戶籍制度的改革

政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)促進(jìn)流動(dòng)兒童義務(wù)教育戶籍制度改革，盡管流動(dòng)兒童教育問(wèn)題越來(lái)越被社會(huì)所重視，但戶籍制度依然沒(méi)有與其他社會(huì)福利脫鉤，戶口依然是流動(dòng)兒童平等就學(xué)的主要障礙。要想真正縮小流動(dòng)兒童義務(wù)教育的不均等，促進(jìn)流動(dòng)兒童的教育公平，單純地觸動(dòng)戶籍制度本身是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。逐步取消戶籍制度對(duì)教育領(lǐng)域的限制條件，這對(duì)緩解流動(dòng)兒童義務(wù)教育方面有著很大的幫助。附加在戶籍制度上的種種限制條件和制度是我國(guó)一切不平等的主要來(lái)源，而戶籍與教育之間的捆綁關(guān)系也正是流動(dòng)兒童義務(wù)教育不均等的主要來(lái)源，時(shí)至今日，我國(guó)的戶籍制度早已經(jīng)不是其當(dāng)初的樣子，它實(shí)際具備的功能已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了戶口所應(yīng)具備的功能。

3.2 加強(qiáng)與促進(jìn)教育公平，使義務(wù)教育的供給途徑多元化

公立學(xué)校理應(yīng)成為吸收流動(dòng)兒童就學(xué)的主要途徑。2001年頒發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》則明確強(qiáng)調(diào)要以流入的當(dāng)?shù)卣芾頌橹?，以全日制公辦中小學(xué)為主，通過(guò)多種途徑依法保障流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。并且應(yīng)大幅度減少甚至取消公立學(xué)校所謂的“贊助費(fèi)”，徹底消除流動(dòng)兒童進(jìn)入公立學(xué)校的物質(zhì)門(mén)檻，同時(shí)建構(gòu)公立學(xué)校內(nèi)部的無(wú)差別、無(wú)歧視、人人平等的良好教育環(huán)境，打消流動(dòng)兒童進(jìn)入公立學(xué)校的心理門(mén)檻。流動(dòng)兒童回歸公立學(xué)校教育不僅有利于流動(dòng)兒童的身心健康發(fā)展，也有利于促進(jìn)流動(dòng)兒童的社會(huì)適應(yīng)性，更重要的是有助于培養(yǎng)城市學(xué)生對(duì)流動(dòng)兒童寬容、接納的態(tài)度，促進(jìn)他們對(duì)文化差異性和多元化的包容和理解。另外，對(duì)于非公辦學(xué)校的建立來(lái)說(shuō)，政府也應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展并為其提供制度化的發(fā)展空間，規(guī)范教育標(biāo)準(zhǔn)，提高教育質(zhì)量，監(jiān)督教育成果。

4 思考與總結(jié)

流動(dòng)兒童教育問(wèn)題的產(chǎn)生暴露了我國(guó)在教育制度、政策及社會(huì)觀念等方面存在的問(wèn)題，反映了城鄉(xiāng)差異化管理機(jī)制的弊端，說(shuō)明我們的基礎(chǔ)教育并沒(méi)有以學(xué)生為中心、以人為本。解決流動(dòng)兒童的教育問(wèn)題需要政府社會(huì)管理觀念的變革，需要挑戰(zhàn)傳統(tǒng)的教育體制。首先，要挑戰(zhàn)屬地管理的教育體制，逐步以常住人口管理取代屬地管理的教育體制。要認(rèn)識(shí)到流動(dòng)兒童的發(fā)展與成長(zhǎng)關(guān)系到城市長(zhǎng)遠(yuǎn)的整體發(fā)展水平，各級(jí)政府應(yīng)逐步將常住人口也納入日常工作中，特別是在基礎(chǔ)教育方面，要顧及流動(dòng)人口子女的教育問(wèn)題，對(duì)他們的受教育權(quán)利進(jìn)行維護(hù)。其次，要改革義務(wù)教育財(cái)政體制，省市一級(jí)政府應(yīng)確保流動(dòng)兒童教育經(jīng)費(fèi)的投入。再次，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工子弟學(xué)校的扶持和監(jiān)管，農(nóng)民工子弟學(xué)校的存在滿足了流動(dòng)兒童教育的需求，并且是在我國(guó)教育資源分配不均衡條件下對(duì)基礎(chǔ)教育環(huán)節(jié)的有益補(bǔ)充，但是民辦學(xué)校由于條件限制辦學(xué)質(zhì)量有待提升，且合法地位獲得較為艱難。農(nóng)民工子弟學(xué)校的存在不會(huì)對(duì)正常教育秩序產(chǎn)生動(dòng)搖，作為城市政府，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到民辦學(xué)校的重要性，賦予這些社會(huì)力量參與基礎(chǔ)教育的資格，對(duì)他們加以政策和資金的扶持，使他們更多地發(fā)揮有益作用。最后，需要我們社會(huì)觀念的改變，不能以歧視的思維對(duì)待流動(dòng)兒童的教育問(wèn)題，要保障兒童接受義務(wù)權(quán)利。

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