杜儀方

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

在公權(quán)力侵害事件中,由于受害人遭遇的損害類型和大小不一,按照什么準(zhǔn)則對應(yīng)予賠償?shù)膿p害進行計算,并在此計算基礎(chǔ)上確定賠償金額,將直接關(guān)系到受害人得到的賠償金多少和救濟的充分程度如何。[1]P351《中華人民共和國國家賠償法》(以下簡稱《國家賠償法》)第36條就公權(quán)力侵犯公民、法人和其他組織財產(chǎn)權(quán)造成的損害明確了賠償標(biāo)準(zhǔn)。36條第3款規(guī)定了財產(chǎn)損害時“應(yīng)當(dāng)返還的財產(chǎn)損壞的,能夠恢復(fù)原狀的恢復(fù)原狀,不能恢復(fù)原狀的,按照損害程度給付相應(yīng)的賠償金”;第4款規(guī)定了財產(chǎn)滅失時“應(yīng)當(dāng)返還的財產(chǎn)滅失的,給付相應(yīng)的賠償金”。財產(chǎn)返還的情形相對較好處理,但當(dāng)財產(chǎn)不能恢復(fù)原狀或者已經(jīng)滅失時,立法規(guī)定則規(guī)定了須支付“相應(yīng)”賠償金。但是就“相應(yīng)”賠償金的計算基準(zhǔn)、節(jié)點、舉證責(zé)任等內(nèi)容,立法并未能明確。

另一方面,最高人民法院在司法實踐中就行政賠償標(biāo)準(zhǔn)也形成了一系列典型案例和司法解釋。典型案例包括由最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例(以下簡稱“指導(dǎo)案例”)①[2]、在《最高人民法院公報》中公布的案例(以下簡稱“公報案例”)②[3]以及由最高人民法院行政庭編寫的《中國行政審判案例》(1-4)中的案例(以下簡稱“行政審判案例”)[4]-[7]。在行政賠償領(lǐng)域,上述典型案例中共包括“指導(dǎo)案例”1件、“公報案例”9件以及“行政審判案例”10件。在這之中,涉及行政賠償標(biāo)準(zhǔn)案例樣本總計15件。③應(yīng)該說,最高院典型案例中涉及行政賠償標(biāo)準(zhǔn)的并不算多,但這些案例樣本卻代表了最高院在本文論題上的基本態(tài)度。在司法解釋層面,2022年5月1日最高人民法院《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱《行政賠償解釋》)正式實施,其中就賠償標(biāo)準(zhǔn)進行了較為深入的補充和細化。

本文就最高院在典型案例和司法解釋中的態(tài)度進行梳理,嘗試就司法實踐中法院“相應(yīng)”賠償?shù)慕忉屄窂阶鞒鲞€原,明確財產(chǎn)損害行政賠償?shù)挠嬎慊鶞?zhǔn)、計算節(jié)點、舉證責(zé)任及證明責(zé)任等相關(guān)要素的內(nèi)涵,并在此基礎(chǔ)上試圖以行政賠償標(biāo)準(zhǔn)為切入口,就我國行政賠償制度的演進和發(fā)展進行總結(jié)和審視。

一 、規(guī)范視域下的我國財產(chǎn)損害行政賠償標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國家賠償標(biāo)準(zhǔn)在確立時所奉行的不同原則,賠償標(biāo)準(zhǔn)主要可劃分為懲罰性標(biāo)準(zhǔn)、補償性標(biāo)準(zhǔn)和撫慰性標(biāo)準(zhǔn)。一般而言,懲罰性標(biāo)準(zhǔn)是指超過受害人實際損害的范圍使加害人對受害人予以額外的金錢賠償,以示對加害人懲罰;補償性標(biāo)準(zhǔn)則是以賠償能夠彌補受害人的實際損失為先,即損失多少賠償多少;撫慰性標(biāo)準(zhǔn)則就損失不給予完全的彌補,而僅以金錢賠償?shù)姆绞奖硎具m當(dāng)撫慰。在我國《國家賠償法》制定過程中,對于國家賠償究竟應(yīng)采取何種標(biāo)準(zhǔn)曾有過不同的意見。主流觀點認為,考慮到國家賠償制度初創(chuàng),國家機關(guān)執(zhí)法、司法水平整體還不夠高,采用懲罰性原則確定賠償標(biāo)準(zhǔn)國家機關(guān)很可能難以承受,而補償性原則又在侵權(quán)損害的確認、計算和統(tǒng)計上過于具體,因此采取撫慰性原則更為合適。[8]P319-320

在立法實踐中,1994年制定的《國家賠償法》沒有就賠償標(biāo)準(zhǔn)作出明確說明,而是在具體制度設(shè)置上采取了撫慰性的做法:除在少數(shù)情形下承認對間接損害的賠償(如誤工費)以外,財產(chǎn)損害按照直接損失予以賠償。而即便是被認可的間接賠償(如誤工費),也不是按受害人自己的實際損失為賠償原則,而是以固定的每日賠償金為標(biāo)準(zhǔn)。對此,《關(guān)于〈中華人民共和國國家賠償法(草案)的說明〉》指出,“國家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和方式,是根據(jù)以下原則確定的:第一,要使受害人所受到的損失能夠得到適當(dāng)彌補;第二,考慮國家的經(jīng)濟和財力能夠負擔(dān)的狀況;第三,便于計算,簡便易行”。[9]P14其中,“適當(dāng)彌補”而非“實際彌補”的措辭被認為是撫慰性標(biāo)準(zhǔn)的反映,而“財政負擔(dān)”、“便于計算”等則是未采取懲罰性或補償性標(biāo)準(zhǔn)的原因。修訂后的《國家賠償法》盡管增加了精神損害撫慰金等賠償項目,但依然在整體上保持了撫慰性賠償原則的基本框架,沒有與普通侵權(quán)法上的補償性賠償或全面賠償原則實現(xiàn)接軌。[1]P355

具體到財產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域,《國家賠償法》并未詳細闡明行政機關(guān)究竟應(yīng)如何就財產(chǎn)損害作出“適當(dāng)彌補”,相關(guān)條款僅出現(xiàn)于第36條,也就是“給付相應(yīng)的賠償金”。由于上述規(guī)范相對籠統(tǒng),實踐中對于何謂“相應(yīng)”賠償金產(chǎn)生諸多分歧。

2022年起實施的《行政賠償解釋》在第27、28、29條等條文中就行政賠償?shù)挠嬎銋⒄?、計算?jié)點、必要開支與直接損失等進行了界定,并明確了被征收人依法獲得的行政賠償不得少于其依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補償權(quán)益。該解釋被認為在完善我國行政賠償立法、推動我國行政賠償體系精細化、實現(xiàn)我國行政賠償制度化等方面都起到了積極作用。但隨之而來的疑問就是,在對立法進行細化的過程中,就行政賠償標(biāo)準(zhǔn)而言,《行政賠償解釋》究竟是延續(xù)還是發(fā)展了《國家賠償法》的立法思路,回應(yīng)還是反駁了行政賠償司法實踐先例,抑或是否建立起了適合我國國情的國家賠償制度?以下嘗試梳理和回答。

二、發(fā)展法律及回應(yīng)實踐:以市場價格作為賠償數(shù)額的計算基準(zhǔn)

財產(chǎn)損失中賠償金額的計算,原理上是原物價值減去殘存價值得出。[10]P360若殘存價值為零,也就是財產(chǎn)價值已經(jīng)完全喪失,賠償金額就是原物價值。然而,原物價值的確定卻并非易事。因此,試圖厘清行政賠償標(biāo)準(zhǔn),首先需要解決的問題是:對于不能恢復(fù)原狀或者已經(jīng)滅失的財產(chǎn),應(yīng)參照何種標(biāo)準(zhǔn)就立法中的“相應(yīng)”賠償金進行計算?

司法實踐中,最高院的15件典型案例中涉及價格參照的共有5件,可以看出法院在適用參照標(biāo)準(zhǔn)時存在明顯的態(tài)度變遷。稍早的判決并未在判決文書中明確應(yīng)如何計算賠償金額。在“上海彭浦電器開關(guān)廠訴上海市閘北區(qū)人民政府確認侵占行為違法并要求行政賠償案”(以下簡稱“彭浦電器案”)④中法院指出:“由于客觀上已無法返還,故被告應(yīng)對被執(zhí)法人員運離執(zhí)法現(xiàn)場,尚有使用價值部分的彩鋼板等建筑材料酌情折價賠償?！北M管判決文本未就應(yīng)如何“酌情折價”作出說明,該案主審法官卻在之后撰寫的案例分析中就酌情折價方式進行了解釋,并確定了以市場價為基礎(chǔ)計算基準(zhǔn):“由雙方當(dāng)事人對相應(yīng)建筑材料的市場價分別提供證據(jù),在此基礎(chǔ)上,法院也對彩鋼板等建筑材料的價格抽樣調(diào)查綜合評估,取其中間狀態(tài),使得價格計算基數(shù)和最終得出的賠償額在雙方都可以接受的合理范圍之內(nèi)?！盵11]P106-108同年發(fā)生的“李向巨訴黑龍江省哈爾濱市道外區(qū)政府房屋拆遷行政賠償案”(以下簡稱“李向巨案”)⑤也未明示具體的價格計算參照,但同樣從辦案法官的案件評述中能夠找出基準(zhǔn):原審法院確認道外區(qū)人民政府賠償李向巨的實際損失金額過低,不足以彌補李向巨被拆遷房屋的實際損失,應(yīng)根據(jù)李向巨在原審法院提起行政訴訟時的請求及應(yīng)得的各項補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),按現(xiàn)行市場價格計算實際損失的金額。[12]

如果說上述兩個判決尚未在判決書中明確賠償金的計算基準(zhǔn),那么自公報案例“陳山河與洛陽市人民政府、洛陽中房地產(chǎn)有限責(zé)任公司行政賠償案”(以下簡稱“陳山河案”)⑥開始,市場價格作為計算基準(zhǔn)被判決書直接認定。該案判決指出:“陳山河有權(quán)要求根據(jù)拆遷當(dāng)時有效的《城市房屋拆遷管理條例》第23條和第24條的規(guī)定,主張實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者要求根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,通過房地產(chǎn)市場評估來確定貨幣補償金額?！毕囝愃频?在“魏淑英、齊帥與遼寧省新民市人民政府強制清除地上物并行政賠償案”⑦中指出 “新民市政府違法強制清除魏淑英、齊帥栽種的紫葉稠李,應(yīng)當(dāng)按照紫葉稠李的市場評估價格予以賠償。在紫葉稠李已經(jīng)被強制清除,無法根據(jù)現(xiàn)狀進行評估的情況下,一、二審判決參照新民市政府征收補償方案規(guī)定的每株50元的標(biāo)準(zhǔn)予以賠償,體現(xiàn)了市場價格賠償?shù)幕驹瓌t,判決結(jié)果并無不當(dāng)”。

而在“沙明保等訴馬鞍山市花山區(qū)人民政府房屋強制拆除行政賠償案”(以下簡稱“沙明保案”)⑧中,法院在市場價的基礎(chǔ)上進一步確立了“就高不就低”的基準(zhǔn)。法院認為:“出于最大限度保護被侵權(quán)人的合法權(quán)益考慮,結(jié)合目前普通實木雕花床的市場價格,按‘就高不就低’的原則,綜合酌定該實木雕花床價值為3萬元?！?/p>

可以看出,不同歷史階段的判決對于賠償金額的確定基準(zhǔn)基本達成了共識。從保障相對人權(quán)利的角度出發(fā),綜合考慮當(dāng)事人的接受度、當(dāng)事人的訴求、當(dāng)事人的權(quán)利等因素,法院均以市場價格(甚至高于市場價格)作為基準(zhǔn)來確定賠償金額。而司法實踐中以市場價格作為基準(zhǔn)的做法在后續(xù)頒布的《行政賠償解釋》中得到了全面回應(yīng)和認可。該《解釋》第27條規(guī)定:“違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財產(chǎn)損害,不能返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的,按照損害發(fā)生時該財產(chǎn)的市場價格計算損失。市場價格無法確定,或者該價格不足以彌補公民、法人或者其他組織損失的,可以采用其他合理方式計算。”顯然,《行政賠償解釋》的規(guī)定是對于《國家賠償法》立法原旨的發(fā)展。在《國家賠償法》制定之初,盡管立法沒有明確規(guī)定,但立法目的中的“適當(dāng)彌補”及“便于計算”決定了包括行政賠償在內(nèi)的國家賠償制度并不以完全填補損害為宗旨。這一理念不僅在侵犯生命權(quán)、人身自由權(quán)的國家賠償標(biāo)準(zhǔn)中得以體現(xiàn),⑨在財產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域,立法也規(guī)定了僅對于直接損失賠償。⑩然而《行政賠償解釋》卻通過以市場價格作為基準(zhǔn)就“相應(yīng)”賠償金作出說明,在突破了立法適當(dāng)賠償理念的同時,也是對于已有司法實踐的充分肯定。

三、重申法律及糾正實踐:以損害發(fā)生時作為賠償數(shù)額的計算節(jié)點

即便在參照基準(zhǔn)上已經(jīng)達成共識,但價格的計算節(jié)點仍有待進一步明確。同樣是財產(chǎn)的市場價格,其至少包含了當(dāng)初取得財產(chǎn)時的市場價、被行政機關(guān)采取措施時的市場價、財產(chǎn)損壞或滅失時的市場價、行政賠償決定作出時的市場價等不同情形?？紤]到市場價格的波動,上述價格之間難免存在差異,并會對最終的賠償金額產(chǎn)生影響。在我國的司法實踐中,共有4件典型案例與賠償數(shù)額的計算節(jié)點相關(guān),且在計算節(jié)點的把握上顯示出了高度的一致性。

“李向巨案”指出:“李向巨的商品房被違法拆除后……此后商品房價格上漲,李向巨主張按上漲后的價格計算賠償數(shù)額,合理合法,依法應(yīng)予支持。因此應(yīng)比照同類地區(qū)、同類房屋,現(xiàn)階段房屋的價格計算?！痹凇瓣惿胶影浮敝蟹ㄔ褐赋?“陳山河有權(quán)主張實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換或者要求根據(jù)被拆遷房屋的區(qū)位、用途、建筑面積等因素,通過房地產(chǎn)市場評估來確定貨幣補償金額。如拆遷人和洛陽市人民政府無適當(dāng)房屋進行產(chǎn)權(quán)調(diào)換,則應(yīng)向陳山河支付生效判決作出時以同類房屋的房地產(chǎn)市場評估價格為標(biāo)準(zhǔn)的補償款,以保證陳山河選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換的權(quán)利?！痹凇吧趁鞅０浮敝蟹ㄔ赫J為:“出于最大限度保護被侵權(quán)人的合法權(quán)益考慮,結(jié)合目前普通實木雕花床的市場價格,按‘就高不就低’的原則,綜合酌定該實木雕花床價值為3萬元。”在“許水云訴金華市婺城區(qū)人民政府房屋行政強制及行政賠償案”(以下簡稱“許水云案”)中法院指出:“婺城區(qū)政府既可以用在改建地段或者就近地段提供類似房屋的方式予以賠償,也可以根據(jù)作出賠償決定時點有效的房地產(chǎn)市場評估價格為基準(zhǔn)計付賠償款?！?/p>

可以看出,就價格的計算節(jié)點,“李向巨案”是以法院判決時的“現(xiàn)行”市場價格;“陳山河案”指出應(yīng)以“生效判決作出時”的價格進行計算;“沙明保案”采取了“目前”的表述方式;“許水云案”以“作出賠償決定時”為基礎(chǔ)計付賠償款。盡管表述上各異,但上述判決實質(zhì)上基本保持了一致態(tài)度:以判決時作為賠償計算節(jié)點。 然而,《行政賠償解釋》卻并未認可實踐中的上述共識,第27條規(guī)定,“違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財產(chǎn)損害,不能返還財產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的,按照損害發(fā)生時該財產(chǎn)的市場價格計算損失”。司法解釋明確了應(yīng)以損害發(fā)生時作為賠償?shù)臅r間節(jié)點,而在一般侵權(quán)法語境下,損害發(fā)生時通常就是指侵權(quán)行為發(fā)生時。[13]P97[14]P150

對財產(chǎn)損失進行行政賠償究竟應(yīng)以何時作為計算節(jié)點,學(xué)界一直存有分歧。有觀點認為,財物價格應(yīng)該以國家機關(guān)對財產(chǎn)采取措施時的市場價為準(zhǔn),無論此時市場價與原先取得時的市場價相比是下降還是上升,都反映出侵權(quán)行為發(fā)生時權(quán)利人的權(quán)利大小,當(dāng)國家賠償決定作出時財產(chǎn)的市場價比采取措施時的市場價有明顯升值,此時權(quán)利人的損失在法理上屬于可得利益損失,這已不屬于現(xiàn)行國家賠償法制度規(guī)定賠償?shù)闹苯訐p失的范圍。[1]P361-363也有觀點認為原則上應(yīng)按損害發(fā)生時的市場價格結(jié)合該物品新舊程度、損耗程度估價的結(jié)果予以賠償,但當(dāng)以判決時的市場價格進行估價對受害人有利的,則就應(yīng)以判決時市場價格基礎(chǔ)上的估價結(jié)果為賠償標(biāo)準(zhǔn)。[15]P222或者,如果以損壞時的價格作為估價標(biāo)準(zhǔn)對受害人有利,則應(yīng)按財產(chǎn)損壞當(dāng)時的價格進行估價;如果以判決或決定賠償之日的估價對受害人有利的,則應(yīng)按判決或決定賠償之日進行估價。[16]P220

在我國,由于從侵權(quán)行為發(fā)生到最終作出賠償決定往往歷時較長,而在這過程中財物尤其房產(chǎn)價格漲幅較為明顯,這意味著賠償計算節(jié)點越接近當(dāng)下,申請人獲得較高賠償金的可能性越大。因此,也許是出于實現(xiàn)爭議的實質(zhì)性化解等考量,法院會更傾向于按照有利于受害人的原則進行評估,在司法實踐中也就表現(xiàn)為以審判時的市場價格作為賠償數(shù)額的計算節(jié)點。[17]P278-279正如“李向巨案”法官在案件評述時指出的:“針對李向巨原房屋及損失的客觀情況,拆遷時的評估報告已經(jīng)不能滿足其賠償請求,原審法院確認道外區(qū)人民政府賠償李向巨的實際損失金額過低,不足以彌補李向巨被拆遷房屋的實際損失”。[12]

但另一方面,法律制度存在的意義除了保障當(dāng)事人權(quán)益外,還應(yīng)具有內(nèi)部的協(xié)調(diào)性。以損害發(fā)生時的價格為準(zhǔn)進行計算,符合填平損害的損害賠償基本原理,也符合當(dāng)事人的可預(yù)見性或者可責(zé)性的法理,較為公平合理。[18]P182-190財產(chǎn)在損失發(fā)生前的原有價值為依據(jù)計算賠償額,可使受害人恢復(fù)到損失發(fā)生之前的狀態(tài),符合侵權(quán)損失賠償?shù)闹贫缺疽?。[19]P79-82同時,以損害發(fā)生時為標(biāo)準(zhǔn),由于計算時點較為明確,也能夠避免賠償金額發(fā)生變動,有利于權(quán)利義務(wù)的準(zhǔn)確分配。正因為此,即便在遵循完全賠償理念的民事侵權(quán)領(lǐng)域,基于公平合理的視角,也是以損失發(fā)生時市場價作為計算受損物價值的依據(jù)。在民事審判實踐中,即便在個案中無法充分填補受害人損失,法院也會在遵循“損害發(fā)生時”這一計算基準(zhǔn)前提下,采用較為迂折的方式——或以侵權(quán)行為的持續(xù)性或損害的持續(xù)性為由來延后損失計算時點,或?qū)p害范圍與損失數(shù)額問題予以綜合考量。事實上,《行政賠償解釋》的規(guī)定方式不僅與《民法典》第1184條的規(guī)定類似,也與《刑事賠償解釋》和《司法賠償解釋》的規(guī)定保持一致。可以看出,在我國的制度框架內(nèi),以損害發(fā)生時(侵權(quán)行為發(fā)生時)的價格進行賠償是賠償計算節(jié)點的一般性規(guī)定。當(dāng)然,上述規(guī)范也都保留了在特殊情況下可采用其他合理方式進行賠償額計算的例外規(guī)定。因此可以認為,《行政賠償解釋》是對于司法實踐的糾偏,將賠償制度回歸至其應(yīng)有之義。

四、調(diào)和法律和實踐:舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)

在舉證責(zé)任領(lǐng)域,相較于行政訴訟程序中原則上由被告對作出的行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任,《行政訴訟法》對有關(guān)行政賠償損失的舉證責(zé)任依然遵循著“誰主張、誰舉證”的一般原則。在此基礎(chǔ)上,2018年最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》(以下簡稱《行政訴訟司法解釋》)第47條規(guī)定,當(dāng)事人的損失因客觀原因無法鑒定的,人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)事人的主張和在案證據(jù),遵循法官職業(yè)道德,運用邏輯推理和生活經(jīng)驗、生活常識等,酌情確定賠償數(shù)額。歸納來說,《行政訴訟法》劃定了原被告舉證責(zé)任的具體范圍,《行政訴訟司法解釋》則就雙方均無法舉證的部分賦予了法院的酌定權(quán)。在證明標(biāo)準(zhǔn)層面,立法沒有給出明確說明,學(xué)界一般認為對行政賠償損害事實的認定應(yīng)采取優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。所謂優(yōu)勢證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)是指,有關(guān)事實的不同主張中,其中一方的主張具有占明顯優(yōu)勢的蓋然性,結(jié)合生活常理判斷較為可信,因而予以認定。[20]P457-460

司法實踐中共有5例案件與行政賠償中財產(chǎn)性損失的舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)相關(guān),前期做法與立法基本保持一致,而近期的司法實踐則走得更遠。

在相對較早的案件中,原告能夠提供證據(jù)是法院認定損失的前提,在具體損失的認定中則多采取優(yōu)勢證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)。在“沈陽市甘露餃子館訴遼寧省沈陽市鐵西區(qū)人民政府、沈陽市鐵西區(qū)房產(chǎn)局房屋拆遷行政賠償案”中,法院要求原告就損失提出證據(jù),在判定數(shù)額時鑒于原告提供了初步證據(jù)證明其損失,且數(shù)額大體合理,因被告沒有相應(yīng)反證,就此認定原告主張的損失。在同年的“彭浦電器案”中,法官不僅在實體上作出應(yīng)折價賠償?shù)慕Y(jié)論,還創(chuàng)設(shè)程序手段實現(xiàn)優(yōu)勢證據(jù)的證明。該案在程序上采用雙方當(dāng)事人各自舉證與法院調(diào)查相結(jié)合的方式,由雙方當(dāng)事人對相應(yīng)建筑材料的市場價分別提供證據(jù),在此基礎(chǔ)上,法院對彩鋼板等建筑材料的價格抽樣調(diào)查綜合評估,取其中間狀態(tài),使得價格計算基數(shù)和最終得出的賠償額在雙方都可接受的合理范圍之內(nèi)。[11]P106-108

如果說前述判決均以原告存有證據(jù)作為認定賠償之基礎(chǔ),之后的判決則不再特別強調(diào)要求原告提供證據(jù),轉(zhuǎn)而更加尊重法院的酌定權(quán)。2011年“陳國財?shù)炔环鹕绞心虾^(qū)大瀝鎮(zhèn)人民政府城建規(guī)劃行政強制案”中,盡管原告未能提供證據(jù)的損失,法院還是給予了認可并酌情判令賠償。類似的判決思路也出現(xiàn)在“沙明保案”中?！吧显V人主張的均系日常生活必需品,符合一般家庭實際情況,且被上訴人亦未提供證據(jù)證明這些物品不存在,故對上訴人主張的屋內(nèi)物品種類、數(shù)量及價值應(yīng)予認定?！鄙鲜銮樾尉该?當(dāng)不存在優(yōu)勢證據(jù)時,法官認為可根據(jù)常識和良心實現(xiàn)行政賠償?shù)呢?zé)任分配和損失救濟。

到了2017年的“許水云案”,法院的態(tài)度則更進一步。判決不僅延續(xù)之前的裁判思路認可了舉證不清下原告的損失救濟,并進而明確舉證不清下應(yīng)依法作出不利于行政機關(guān)的損失金額認定?！耙虼?因行政機關(guān)違反正當(dāng)程序,不依法公證或者依法制作證據(jù)清單,給原告履行舉證責(zé)任造成困難的,且被告也無法舉證證明實際損失金額的,人民法院可在原告就損失金額所提供證據(jù)能夠初步證明其主張的情況下,依法作出不利于行政機關(guān)的損失金額認定?！笨梢?即便原告所提供的證據(jù)遠未達到優(yōu)勢證據(jù),法院不僅有權(quán)裁判,還主張在裁判時應(yīng)有所傾向。上述判決中主觀色彩濃厚的表述,被視為是對違法行政主體的“過錯懲戒”,在相當(dāng)程度上可以被認為是最高人民法院通過案例發(fā)展法律的一種努力。[21]P13-21

行政賠償中設(shè)置舉證責(zé)任的分配和證明標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)疏,直接表明了賠償制度在責(zé)任分擔(dān)上的具體態(tài)度。而責(zé)任分擔(dān)的態(tài)度,背后則關(guān)涉國家賠償制度的核心問題:如何通過制度設(shè)計達成國家、公務(wù)人員與受害人之間權(quán)責(zé)關(guān)系的合理設(shè)置。當(dāng)原告被課以相對較重的舉證和證明責(zé)任時,制度對公權(quán)力行為的維護較有力,國家財政負擔(dān)也相應(yīng)減輕;反之當(dāng)被告的舉證及證明責(zé)任較重時,天平就傾向當(dāng)事人權(quán)利救濟一方。從這個角度出發(fā)可以認為,實踐中法院通過上述系列典型案例中舉證及證明責(zé)任的變化,實現(xiàn)了我國行政賠償制度向更有利于損失救濟的方向發(fā)展。

但是值得注意的是,行政賠償制度對當(dāng)事人的損失救濟也不是越充分越好。國家賠償在制度設(shè)計上至少需要兼顧以下方面的因素:受害人得到充分或公平的救濟、維護公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)的積極性、在必要的范圍內(nèi)保持公務(wù)人員對職務(wù)侵權(quán)行為的應(yīng)責(zé)性、確保國家財政對公務(wù)侵權(quán)的適當(dāng)負擔(dān)。[1]P23和一般民事侵權(quán)行為不同,國家賠償尤其是行政賠償制度在保障受害人獲得救濟外,并不追求對于侵權(quán)人的過分苛責(zé)。不僅如此,為了維護公務(wù)人員的公務(wù)熱情,防止其在執(zhí)行公務(wù)時過分畏首畏尾,任何國家在任何時期都會給予公務(wù)人員特定的權(quán)利或責(zé)任減免。[1]P24可見,追求損失救濟并非是設(shè)置行政賠償制度的唯一初衷。更何況,如果法院在沒有優(yōu)勢證據(jù)的情況下一概作出不利于行政機關(guān)的損失認定,則意味著法院將價值判斷立于證據(jù)規(guī)則之上,即便設(shè)置嚴(yán)格的適用范圍,也違反了舉證和證據(jù)制度存在的基礎(chǔ)。

2022年《行政賠償解釋》有關(guān)舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定可看作是立法和司法之間的調(diào)和,第11條指出“人民法院對于原告主張的生產(chǎn)和生活所必需物品的合理損失,應(yīng)當(dāng)予以支持;對于原告提出的超出生產(chǎn)和生活所必需的其他貴重物品、現(xiàn)金損失,可以結(jié)合案件相關(guān)證據(jù)予以認定”。《行政賠償解釋》一方面延續(xù)了既有規(guī)范的制定思路,肯定了證據(jù)未明情形下法院的判斷權(quán);同時,對于原告主張損失的支持則強調(diào)應(yīng)在“合理”范圍內(nèi),在認可實踐中法院對原告予以支持的基礎(chǔ)上,也要求法院裁量應(yīng)“結(jié)合案件相關(guān)證據(jù)”?？梢钥闯?相較于近期較為激進的司法實踐,《行政賠償解釋》就舉證和證明責(zé)任的規(guī)定相對緩和,也重申和強調(diào)客觀證據(jù)在司法認定中的作用,力求在原被告雙方權(quán)益間尋求平衡。

五、初步的結(jié)論:轉(zhuǎn)變正在發(fā)生

在國家賠償領(lǐng)域,損害賠償?shù)挠嬎悴粏渭兪鞘聦崋栴},而是同樣含有法律的評價,也就是說,需要借助法律的方法才能確定事實。[22]P161在我國的行政賠償制度進程中,在就何謂“相應(yīng)”賠償進行解釋的過程中,《行政賠償解釋》通過對于行政賠償標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)規(guī)范中計算基準(zhǔn)、計算節(jié)點、舉證責(zé)任及證明責(zé)任等作出重申、發(fā)展或調(diào)和,在立法和實踐間流轉(zhuǎn)往返,實現(xiàn)了我國行政賠償制度的實質(zhì)性轉(zhuǎn)型。

(一)在救濟原則上實現(xiàn)適當(dāng)彌補到完全彌補的轉(zhuǎn)變

《國家賠償法》立法之初考慮到國家財政和計算便捷等因素在總體上采取了適當(dāng)彌補原則,這在當(dāng)時的經(jīng)濟和法治環(huán)境下有一定意義。但隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和法制體系逐漸精細和完善,國家賠償制度依然繼續(xù)采用適當(dāng)彌補就不具說服力了。更何況國家侵權(quán)對受害人來說根本就是憑空飛來的橫禍,賠償不能低于實際損失。[23]P158盡管2010年《國家賠償法》修改時并未就賠償原則作出明確改動或說明,但《行政賠償解釋》通過調(diào)整計算基準(zhǔn)、重構(gòu)證明標(biāo)準(zhǔn)等方式,實現(xiàn)或至少接近于完全彌補。以賠償基準(zhǔn)為例,以市場價格而非固定價值作為損失的計算基準(zhǔn),可以說是完全填補損失的前提。畢竟只有當(dāng)當(dāng)事人因公權(quán)力而造成的損失得以完全填平,其和公權(quán)力主體間的矛盾才有可能真正得以化解。

值得注意的是,在近期行政賠償司法實踐中甚至出現(xiàn)了懲罰性賠償?shù)膬A向。 “許水云案”判決書中“為體現(xiàn)對違法征收和違法拆除行為的懲誡”,以及由此所確立了行政賠償不低于補償?shù)脑瓌t,即貫徹了懲罰性賠償?shù)睦砟?。在其他案件中也有法官指?行政違法應(yīng)當(dāng)付出成本,例如在農(nóng)村集體土地征收賠償中就應(yīng)當(dāng)實行懲罰性賠償原則。[24]P79-85但《行政賠償解釋》顯然并未支持這種觀點。當(dāng)然,即便在民事侵權(quán)領(lǐng)域,懲罰性賠償制度也并非主流。早期英美國家確實一度存在懲罰性賠償制度,因現(xiàn)今英美法上已具有非財產(chǎn)損害賠償與懲罰性賠償制度相區(qū)分,故懲罰性賠償已喪失該功能。[25]我國《民法典》盡管引入了懲罰性賠償,但是限定了較嚴(yán)格的適用范圍,其以遏制加害人破壞社會公共秩序為目的。而在我國國家賠償領(lǐng)域,精神損害賠償制度在發(fā)揮填補損失的同時,也具有一定的制裁和遏制功能,因此另起爐灶設(shè)立專門的懲罰性賠償制度體系并無特別必要。[26]P176-190

(二)在填補規(guī)則上由特有制度向民事侵權(quán)賠償靠近

國家賠償和民事侵權(quán)賠償在制度上的異同,一直是學(xué)界討論的重點。盡管國家賠償與民事侵權(quán)賠償?shù)慕K極價值都是為了實現(xiàn)矯正正義,但在德國、法國、我國臺灣地區(qū)等傳統(tǒng)大陸法系國家和地區(qū),在嚴(yán)格區(qū)分公私法的背景下,多數(shù)學(xué)者主張國家賠償制度應(yīng)更多地承擔(dān)公法上震懾不法行為、推動國家決策等功能,故應(yīng)有別于民事侵權(quán)賠償。[27]P40在我國《國家賠償法》生效之前,國家賠償制度的直接法律依據(jù)是1986年頒布的《民法通則》第121條,此時國家賠償責(zé)任被看作是一種特殊侵權(quán)責(zé)任被歸入民事侵權(quán)責(zé)任范疇。隨著《行政訴訟法》《國家賠償法》及相關(guān)規(guī)范出臺,我國專門的國家賠償制度逐漸建立。行政賠償在責(zé)任主體、行為來源、賠償程序及賠償標(biāo)準(zhǔn)和范圍上等與民事侵權(quán)存有差異。[28]P126-137因此通說認為,我國的國家賠償制度已脫離于民事侵權(quán)成為獨立的特有制度。盡管分屬不同制度,但具體到規(guī)范適用時,國家賠償制度準(zhǔn)用民法規(guī)定的做法卻很常見。日本《國家賠償法》在明確國家賠償?shù)臉?gòu)成要件后,規(guī)定了在沒有特別規(guī)定下可適用民法規(guī)則;我國臺灣地區(qū)同樣在承認國家賠償屬于公法性質(zhì)的前提下,規(guī)定國家損害賠償除本法規(guī)定外適用民法。既然如此,國家賠償制度的特有性又如何體現(xiàn)呢?

事實上,國家賠償制度可切分成兩部分,一是責(zé)任的成立,二是責(zé)任的分配和承擔(dān)。在是否構(gòu)成國家賠償責(zé)任的部分,從責(zé)任主體看,無論基于國家賠償制度成立伊始的代位責(zé)任說,或是大陸法系將國家定位為具有法律上權(quán)利能力的法人[30]P77-99,還是我國以行政機關(guān)為中心所建構(gòu)而成的“國家”概念,國家作為國家責(zé)任的承擔(dān)主體,其理論和制度基礎(chǔ)確實有別于民事主體。因此,國家責(zé)任的構(gòu)成要件和歸責(zé)原則等不同于民事責(zé)任,國家賠償制度就“違法”、“過錯”等主客觀要件均應(yīng)采取特有的認定標(biāo)準(zhǔn)。但另一方面,責(zé)任的分配和承擔(dān),其本質(zhì)就是一個侵權(quán)法問題,對它的探究必須以發(fā)達的侵權(quán)法理論為依托。[31]換言之,國家賠償制度中責(zé)任主體和行為來源的特殊性不應(yīng)作為影響損失填補的因素,在賠償方式、賠償標(biāo)準(zhǔn)等填補規(guī)則方面,國家賠償不具有制度特有性基礎(chǔ)。實踐中,我國法院也普遍通過適用民法尤其侵權(quán)法上減輕責(zé)任、補充責(zé)任和連帶責(zé)任等規(guī)則和理念來劃定國家賠償責(zé)任的范圍。[32]P72-80

可以看出,《行政賠償解釋》及相關(guān)案例通過對立法進行解釋和發(fā)展,使得行政賠償標(biāo)準(zhǔn)在計算基準(zhǔn)、計算節(jié)點、舉證責(zé)任等具體填補規(guī)則上均與民事侵權(quán)制度逐漸靠近甚至趨于一致。從理論上看,區(qū)分責(zé)任的成立要件和責(zé)任分配要件,應(yīng)是侵權(quán)制度的應(yīng)有之義。從技術(shù)層面說,承認填補規(guī)則在不同制度間的共通性,也能使得民法原理和規(guī)范在未來為國家賠償制度發(fā)展提供源源不斷的侵權(quán)法資源和助力。

(三)在體系構(gòu)成上行政賠償和行政補償之間的趨同

行政賠償和行政補償作為傳統(tǒng)意義上的兩項不同制度,分別對應(yīng)著違法和合法公權(quán)力的救濟,在產(chǎn)生之初確實在規(guī)范公權(quán)行為、保障當(dāng)事人權(quán)益等方面發(fā)揮了重大作用。然而隨著理論和實踐的進展,對于公權(quán)力違法與合法要件的判斷已經(jīng)逐漸模糊。

首先是違法性要件在行政賠償制度中的式微。傳統(tǒng)行政賠償將行為的違法作為承擔(dān)賠償責(zé)任的客觀要件,將公務(wù)人員的過錯作為主觀要件,只有兩個要件同時成立,才可能成立行政賠償責(zé)任。[33]P25-31但實踐中,違法和過失卻往往被混同。由于過錯判定相對較為困難,法院更樂意將行為違法作廣義解釋,將明顯不當(dāng)、履行遲延、過失行政行為、行政職權(quán)濫用等本應(yīng)屬于過錯的內(nèi)容也納入“違法”的概念范疇。[34]P21-26一旦過失的判斷標(biāo)準(zhǔn)混同于違法性的判斷標(biāo)準(zhǔn),那么不可避免的就是從結(jié)果而不是行為的過程來考察賠償責(zé)任的存在,這意味著只要發(fā)生損害的結(jié)果,就被認為存在違法性,同時公務(wù)人員的過失也被推定存在。[35]P167-177同時,由于違法要件存在適用范圍過窄、類型化程度低、損害填補功能弱等缺陷,規(guī)范中也一度出現(xiàn)摒棄違法判斷的情形。

其次是合法性要件在行政補償制度中的虛置。合法性作為成立行政補償?shù)囊?既是為了與賠償制度作區(qū)分,也是為公權(quán)力行使的正當(dāng)性提供理由。但是事實上,合法性的判斷僅能夠為前端的侵權(quán)行為提供正當(dāng)基礎(chǔ),卻無法作為后段損失填補的前提。對于因國家公權(quán)力而使得個別公民遭受的特別損失,無論行為適法與否,國家應(yīng)負有提供救濟途徑進而予以填補的責(zé)任,也就是常言之特別犧牲之填補。[36]P12近年來,隨著福利國家、社會國家思想的興起,國家承擔(dān)補償責(zé)任更不一定以合法性作為理由,而毋寧說是基于公平和公正等基本理念。[35]P157-177

再次,正如奧托·邁耶所言,侵害行為的合法、違法,本不應(yīng)該在救濟問題的中心。德國在很早前就已確立了成為國家賠償、損失補償制度之基礎(chǔ)的公平負擔(dān)原則?；谶`法行為與合法行為之間、但又須對損害予以救濟的空白地帶也逐漸增多,以至日本法上發(fā)展出“基于結(jié)果責(zé)任的損失補償”?；谠摾碚?救濟不再以原因行為的合法與否為主要考量,只要損害結(jié)果的產(chǎn)生是由國家行為所導(dǎo)致的,就直接由法律規(guī)定國家應(yīng)對損害作出填補。

對于行政賠償和行政補償之間區(qū)分之必要,我國學(xué)界早有質(zhì)疑。姜明安教授指出:“過去行政法學(xué)界和我本人都主張違法和合法性是損害賠償和損失補償?shù)姆炙畮X,現(xiàn)在看來這種觀點在理論上有種種漏洞,對實踐中的許多問題難以解釋。同樣是合法權(quán)益遭受損害,為什么違法侵犯造成的就賠償,過失或無過失造成的就補償?這類賠償、補償?shù)男问?、?biāo)準(zhǔn)有什么區(qū)別?如果沒有什么區(qū)別,有什么必要加以區(qū)分?”[39]P239基于前文對《行政賠償解釋》及相關(guān)案例進行的梳理分析,我們似乎能夠解釋姜明安教授的質(zhì)疑。暫且勿論對是否應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的判斷,單就應(yīng)如何承擔(dān)責(zé)任而言,當(dāng)下司法實踐中行政賠償在填補標(biāo)準(zhǔn)、計算方式等方面已與補償制度并無差異。不僅如此,《行政賠償解釋》第27條第2款更是直接將行政賠償與補償制度相比較,指出“違法征收征用土地、房屋,人民法院判決給予被征收人的行政賠償,不得少于被征收人依法應(yīng)當(dāng)獲得的安置補償權(quán)益”。就行政賠償標(biāo)準(zhǔn)進行上述梳理后,可認為當(dāng)著眼于損失填補時,我國的行政賠償和補償制度在事實上已經(jīng)趨同,且事實上發(fā)展出了相對統(tǒng)一的國家責(zé)任體系。

結(jié) 語

現(xiàn)代社會中,法院的功能除了傳統(tǒng)的定分止?fàn)?、形成面向未來的裁判?guī)則之外,它還是擔(dān)負或者參與公共政策制定等國家治理活動的主體之一。[42]在我國,最高人民法院在很大程度上是一個制定公共政策的法院,而不是或主要不是審判法院。[43]P173通過形成案例以及制定司法解釋,最高人民法院在實踐中解釋和發(fā)展了立法甚至創(chuàng)制出了規(guī)則。我國司法實踐對于行政賠償理念和規(guī)則的完善,既能夠?qū)崿F(xiàn)行政賠償制度本身的發(fā)展與自洽,也有助于推動其與民事侵權(quán)制度、行政補償制度之間的銜接和協(xié)調(diào),進而架構(gòu)起國家、公務(wù)人員與受害人之間合理的權(quán)責(zé)關(guān)系體系,相信這也正是設(shè)置國家賠償制度的基本考量。

注釋:

① 截止2023年10月,最高院共發(fā)布行政訴訟與國家賠償相關(guān)指導(dǎo)性案例215件。

② 最高院自1985年起每月定期發(fā)布《最高人民法院公報》。

③ 在典型案例的判決書未涉及賠償標(biāo)準(zhǔn)進而被排除的案件包括:“公報案例”中因行為未被認定為違法而不予賠償?shù)陌讣?件(陳寧案),“行政審判案例”中與“公報案例”重合的案件1件(第26號),未就損失數(shù)額進行計算的2件(第29號和第157號)、僅涉及到訴訟時效的2件(第80號)。

④ 上海市第二中級人民法院(2009)滬二中行初字第28號判決書,第79號“行政審判案例”。

⑤ 哈爾濱市中級人民法院(2009)哈行終字第18號判決書,第28號“行政審判案例”。

⑥ 最高人民法院(2014)行監(jiān)字第148號判決書,《最高人民法院公報》2015年第4期。

⑦ 最高人民法院(2015)行監(jiān)字第1921號判決書,《最高人民法院公報》2019年第6期。

⑧ 安徽省高級人民法院(2015)皖行賠終字第00011號判決書中,第91號指導(dǎo)案例。

⑨ 根據(jù)《國家賠償法》第33、34條規(guī)定,侵犯公民人身自由的,每日賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算;造成死亡的,應(yīng)當(dāng)支付死亡賠償金、喪葬費,總額為國家上年度職工年平均工資的二十倍。

⑩ 《國家賠償法》第36條規(guī)定,對財產(chǎn)權(quán)造成其他損害的,按照直接損失給予賠償。