劉長興

(華南理工大學法學院,廣東 廣州 510006)

引論

法律責任是環(huán)境法律制度的重要組成部分,在推進環(huán)境法律體系化、[1]P83編纂環(huán)境法典的過程中,環(huán)境法律責任的體系化也是一個重要課題。雖然環(huán)境侵權(quán)責任至今還是環(huán)境法所關(guān)注的重點,但現(xiàn)行環(huán)境法律中規(guī)定的主要是行政管理制度,其中的法律責任主要是行政法律責任;已經(jīng)納入全國人大立法規(guī)劃的環(huán)境法典編纂也被定位于“行政立法領(lǐng)域”,①其法律責任設(shè)計也應(yīng)當以行政法律責任為主。而且民事責任和刑事責任都是以個體責任為核心,都以找到明確的責任承擔者為前提,這一前提在現(xiàn)代風險社會遭受了極大的挑戰(zhàn)。[2]P45環(huán)境法律責任的重心應(yīng)當是行政法律責任,其體系化的重點任務(wù)應(yīng)當是環(huán)境行政法律責任的體系化。

環(huán)境行政法律責任的體系化目前還面臨諸多問題。首先,環(huán)境法律責任的定性模糊導致環(huán)境行政法律責任與其他法律責任的關(guān)系復雜難辨。環(huán)境法被認為是公法與私法融合的綜合性部門法,環(huán)境法律責任的綜合性也經(jīng)常被強調(diào),[3]P42這導致各種法律責任之間的界限模糊,環(huán)境行政法律責任與其他法律責任的關(guān)系也不清晰,特別是生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)刃滦头韶熑伪徽J為具有公私法融合的特性,[4]P169-189環(huán)境行政法律責任體系的外部關(guān)系成為首先需要解決的問題,與此直接相關(guān)的是環(huán)境行政法律責任的范圍問題,例如生態(tài)環(huán)境修復責任是否屬于行政法律責任就存在爭議。[5]P92其次,環(huán)境行政法律責任與行政法律責任的關(guān)系也存在疑問,即行政法律責任的一般規(guī)則與環(huán)境法中行政法律責任之間的定位、銜接等還存在理論爭議,立法上也不夠清晰,環(huán)境行政法律責任需要在遵循一般規(guī)則與體現(xiàn)環(huán)境保護特殊性之間保持平衡,但如何把握是仍未解決的問題。再次,環(huán)境行政法律責任包括行政相對人、行政主體及其工作人員的責任,不同主體的法律責任之間如何協(xié)調(diào)配合也并非不言自明,特別是環(huán)境行政的風險規(guī)制特征[6]P26要求多元的合作,行政法律關(guān)系中不同主體的義務(wù)配置具有特殊性,對應(yīng)的責任也需要相應(yīng)調(diào)整,而如何調(diào)整還未形成比較廣泛的共識。最后,作為環(huán)境法律體系化之最高形式,環(huán)境法典編纂中還需要綜合、深化考慮上述問題,準確把握應(yīng)然與實然的關(guān)系,[7]P7以形成相對合理的環(huán)境行政法律責任的法典編排方案,并與行政法律責任相關(guān)法律銜接、為行政法規(guī)和地方立法中的環(huán)境行政法律責任制度提供規(guī)范依據(jù)和設(shè)計指引,而這一點在環(huán)境法典編纂研究中還未得到充分重視,還未形成獲得廣泛認可的環(huán)境法典之行政法律責任制度設(shè)計方案。在此背景下,無論是從實質(zhì)上推進環(huán)境法律體系化、環(huán)境行政法律責任制度的體系化,還是要在立法形式上完成環(huán)境法典編纂的目標,都需要對環(huán)境行政法律責任進行更深入的分析,對上述諸多問題進行回應(yīng)或者回答。本文將環(huán)境行政法律責任制度實質(zhì)上體系化、形式上法典化的問題結(jié)合起來討論,從制度設(shè)計的現(xiàn)實需求出發(fā),對不同主體、不同類型的環(huán)境行政法律責任及其體系化問題進行分析,進而提出環(huán)境行政法律責任體系化的思路以及法典化的初步設(shè)想,為環(huán)境法典編纂中環(huán)境行政法律責任制度的編排提供參考。

一、環(huán)境行政法律責任的體系化需求與結(jié)構(gòu)

行政法的基本目標是維護公共利益和公共秩序,即“保障公共利益最大化”,[8]P139環(huán)境行政法的目標更具體為維護環(huán)境保護領(lǐng)域的公共利益和公共秩序,以實現(xiàn)環(huán)境公共利益的最大化。在環(huán)境行政的基本框架下,行政法律責任的功能主要是懲戒違法行為、維護公共利益、保障環(huán)境法的實施。基于此,環(huán)境行政法律責任的體系化需求來自于相互關(guān)聯(lián)的兩個方面,一是適應(yīng)環(huán)境行政法律義務(wù)的體系化要求,針對違法行為設(shè)計全面、妥當?shù)呢熑我?guī)則;二是回應(yīng)環(huán)境行政法律實施的現(xiàn)實要求,即公平、公正的責任設(shè)置和追究機制?；貞?yīng)上述需求的環(huán)境行政法律責任需要按照義務(wù)性質(zhì)、主體類型的不同合理安排責任方式及其體系結(jié)構(gòu)。

(一)環(huán)境保護目標與環(huán)境行政法律義務(wù)的體系化

環(huán)境法產(chǎn)生于法律應(yīng)對環(huán)境問題的過程中,以環(huán)境保護為基本目標,或者可以說,環(huán)境保護目標就是環(huán)境法的目標,是環(huán)境行政要去實現(xiàn)的目標。環(huán)境保護目標首先是一個整體性概念,人與自然和諧共生是環(huán)境保護、生態(tài)文明建設(shè)的最高目標,并可具體化為主要污染物排放總量持續(xù)減少、生態(tài)安全屏障更加牢固、城鄉(xiāng)人居環(huán)境明顯改善等近期目標,以及廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式、生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)等遠景目標。[9]P46提出環(huán)境保護目標是為了“人民生活更加美好”、保護環(huán)境權(quán),但其實現(xiàn)需要社會行為規(guī)范的全面更新,本質(zhì)上是對人的行為施加環(huán)境保護義務(wù)。反映在法律上,除了個體層面不得污染環(huán)境、破壞生態(tài)、侵權(quán)他人權(quán)益的義務(wù)之外,主要體現(xiàn)為環(huán)境保護的國家義務(wù)和政府責任;[10]P107-119后者主要在環(huán)境行政法律關(guān)系中進行義務(wù)配置,包括政府的環(huán)境保護職責和行政相對人的環(huán)境保護義務(wù),是為環(huán)境行政法律義務(wù)。對該義務(wù)的違反通常需要承擔相應(yīng)的行政法律責任,嚴重的違反可能需要承擔刑事法律責任。②

環(huán)境行政法要從制度上保障環(huán)境保護目標的實現(xiàn),需要圍繞該目標進行行政法律義務(wù)的系統(tǒng)配置。一是政府環(huán)境保護職責的明確化和體系化。政府的環(huán)境保護職責根源于國家的環(huán)境保護義務(wù),是實現(xiàn)環(huán)境保護目標的主要依憑。因為環(huán)境保護目標本質(zhì)上是公共利益保護目標,需要政府公權(quán)力的強制保障。在立法上已經(jīng)確認地方政府的環(huán)境目標責任制的基礎(chǔ)上,需要進一步明確各級政府以及生態(tài)環(huán)境等相關(guān)主管部門的環(huán)境保護職責,包括基于環(huán)境目標的環(huán)境管制措施、生態(tài)環(huán)境修復、環(huán)境執(zhí)法等具體義務(wù),形成保障環(huán)境保護目標實現(xiàn)的義務(wù)體系。二是行政相對人環(huán)境保護義務(wù)的具體化和體系化。基于法律的直接規(guī)定或者對應(yīng)于政府環(huán)境保護職責的履行,行政相對人負有直接的環(huán)境污染防治等義務(wù),以及間接的接受政府環(huán)境管理例如提供環(huán)境信息等義務(wù)。企業(yè)的違法排污是環(huán)境污染和破壞的直接原因,行政相對人違反管制要求是政府環(huán)境管理目標難以達成的重要原因,因此可以說,環(huán)境行政相對人的義務(wù)覆蓋面和系統(tǒng)性決定著環(huán)境保護目標能否以及在多大程度上實現(xiàn)。 環(huán)境行政法律義務(wù)的履行除了依賴行政法律關(guān)系主體的主動作為、監(jiān)督或者壓力下被動作為以及主體間的強制之外,還在很大程度上需要依賴法律責任制度的威懾和保障,其中第一層面是環(huán)境行政法律責任,然后才涉及環(huán)境刑事法律責任。在此意義上,環(huán)境行政法律責任的體系化要對應(yīng)于環(huán)境行政法律義務(wù)的體系化,根據(jù)環(huán)境行政法律義務(wù)的不同類型設(shè)計適當?shù)男姓韶熑?才能保證環(huán)境行政的順利施行、環(huán)境保護目標的最終實現(xiàn)。

(二)環(huán)境行政法律責任的分散立法與執(zhí)法困難

雖然近年來我國環(huán)境立法的體系化發(fā)展方向日益明確,[11]P55-70但是對照上述環(huán)境行政法律義務(wù)和責任的體系化要求觀察現(xiàn)行立法和執(zhí)法實踐,可以發(fā)現(xiàn)其與體系化目標還存在比較大的差距,這已經(jīng)造成了環(huán)境行政執(zhí)法面臨諸多困難而且效果難以達到預(yù)期。從這個角度來看,環(huán)境行政法律責任的體系化也是盡快完善環(huán)境立法與改進環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)實需要。

我國環(huán)境立法采用分散立法模式,目前有三十多部法律通常被認為屬于環(huán)境法律,包括作為環(huán)境保護基本法的《環(huán)境保護法》以及《環(huán)境影響評價法》等綜合性單行法、《水污染防治法》等污染防治單行法、《水法》等自然資源保護單行法、《電力法》等能源法和其他相關(guān)法,這些法律都在某種程度上致力于推進環(huán)境保護,但所關(guān)注的重點各不相同甚至包括非環(huán)境保護目標,而且制定于不同的年代,制度的碎片化嚴重、相互協(xié)調(diào)性較差,導致環(huán)境法律規(guī)范較傳統(tǒng)的部門法律體系在外在形式上更為分散與去中心化。[12]P42規(guī)定于這些法律中的環(huán)境法律責任規(guī)則也缺乏銜接和協(xié)調(diào),規(guī)范設(shè)計模式、范圍甚至法律責任方式都存在差別,其中環(huán)境民事法律責任有《民法典》或者之前的《侵權(quán)責任法》的基本規(guī)定作為依據(jù),環(huán)境刑事責任基本上需要引致到《刑法》的規(guī)定,協(xié)調(diào)性問題還不太突出;而環(huán)境行政法律責任雖有《行政處罰法》等基本制度規(guī)定,但是由于與《行政處罰法》的位階相同、出臺時間不一甚至差距較大、行政法律責任形式多樣等原因,各環(huán)境立法的行政法律責任規(guī)定之間存在較多的不一致、不統(tǒng)一乃至相互沖突,即使作為環(huán)境基本法的《環(huán)境保護法》規(guī)定的行政法律責任也難以發(fā)揮統(tǒng)領(lǐng)環(huán)境法律、法規(guī)中行政法律責任規(guī)定的作用,環(huán)境行政法律責任規(guī)則分散特征突出、協(xié)調(diào)性不足的問題比較突出。

這一立法問題給環(huán)境行政執(zhí)法帶來了困難,不僅是法律適用上的沖突經(jīng)常出現(xiàn),而且分散型執(zhí)法與生態(tài)環(huán)境問題公共性的矛盾也引發(fā)了治理困境。[13]P121有學者提出了構(gòu)建整體主義執(zhí)法體制的對策,[14]P131與之相應(yīng)的也需要環(huán)境法律責任體系化,通過責任的分層次、類型化和體系化設(shè)計,與整體立場、合理劃分的執(zhí)法權(quán)相配合,才能從根本上解決環(huán)境行政執(zhí)法所面臨的問題。

(三)環(huán)境行政法律責任的體系結(jié)構(gòu)

從以上兩個方面給環(huán)境行政法律責任提出的體系化需求要落實到特定的體系結(jié)構(gòu)中。首先,環(huán)境行政法律責任的體系結(jié)構(gòu)要基于環(huán)境行政法的基本結(jié)構(gòu),按照環(huán)境行政法律制度實施的責任保障需求來設(shè)計相應(yīng)的法律責任,從而呈現(xiàn)出環(huán)境行政法律責任與環(huán)境行政法的體系對應(yīng)性。當然,要超越按照環(huán)境保護領(lǐng)域進行劃分的形式上的對應(yīng)性,對不同類型法律制度分別設(shè)計相應(yīng)的法律責任規(guī)則,從法律責任層次、責任方式、責任大小等不同角度體現(xiàn)法律責任保障法律制度實施的功能,將環(huán)境行政法律責任的體系化作為環(huán)境法體系化的重要方面進行統(tǒng)一考慮。

其次,環(huán)境行政法律責任應(yīng)當定位于違反行政法律義務(wù)的責任。環(huán)境法律責任的創(chuàng)新傾向已經(jīng)導致了基本概念的使用混亂,政治責任、道德責任、法律義務(wù)都可能被冠以“法律責任”之名,這無助于環(huán)境法律責任的科學設(shè)置和保障環(huán)境法的實施。應(yīng)當基于“義務(wù)-責任”框架來界定環(huán)境法律責任,即在嚴格意義上將法律責任界定為“違法者在法律上必須受到懲罰或者必須作出賠償”,[15]P84也就是違反法律義務(wù)而必須承擔的不利法律后果。環(huán)境行政法律責任的基本定位也是違反行政法律義務(wù)導致的不利法律后果,其體系化首先要處理好與相關(guān)責任如政治責任等的關(guān)系,其次要區(qū)分不同類型的法律責任進行結(jié)構(gòu)再造。

再次,環(huán)境行政法律責任需要深入到環(huán)境行政法律關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)來完成體系構(gòu)造。所調(diào)整的法律關(guān)系的類型決定著環(huán)境行政法律制度的類型,法律關(guān)系的內(nèi)容特別是義務(wù)決定著責任設(shè)置的需求,因此,不管從環(huán)境法律制度的實施需求出發(fā),還是從“義務(wù)-責任”的基本框架出發(fā),環(huán)境行政法律責任的設(shè)計都要立足于環(huán)境行政法律關(guān)系的基本結(jié)構(gòu)。行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對人及行政第三人之間構(gòu)成的各種法律關(guān)系,[16]P22其中行政主體與行政相對人承擔的義務(wù)存在明顯區(qū)別,而行政第三人僅在特殊情況下有一定的權(quán)利義務(wù)。環(huán)境行政法律責任因此區(qū)分為行政主體的法律責任——主要是職責不履行或者不當履行的責任即政府的行政法律責任,以及行政相對人的責任——主要是行政處罰責任。在內(nèi)部行政關(guān)系納入法律調(diào)整的前提下,行政主體的公職人員違法需要接受相應(yīng)的行政處分。因此,按主體不同,行政法律責任包括行政主體的責任、行政相對人的責任以及行政主體公職人員的責任。

環(huán)境法典中的環(huán)境行政法律責任制度設(shè)計要在上述框架下考慮現(xiàn)行法的規(guī)定?，F(xiàn)行環(huán)境法律對行政主體的公職人員、行政相對人的責任有較多的規(guī)定,但對于行政主體的責任規(guī)定相對欠缺,特殊情況下可以依據(jù)《國家賠償法》等追究相應(yīng)責任。當然,現(xiàn)行環(huán)境法制度是否應(yīng)當納入環(huán)境法典需要具體考量,[17]P124環(huán)境法典中的行政法律責任制度要在對現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定進行總結(jié)提煉的基礎(chǔ)上,按照環(huán)境行政法律責任體系化的內(nèi)在要求,考慮環(huán)境法典的外部關(guān)系和內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行合理編排。以下按照責任主體的不同分別討論環(huán)境行政法律責任的體系化思路以及相應(yīng)的環(huán)境法典制度設(shè)計問題。

二、政府行政法律責任的體系化與法典選擇

環(huán)境保護是現(xiàn)代政府職責的重要方面,在生態(tài)文明建設(shè)中甚至可以說是最重要的職責。政府的環(huán)境保護職責是基于社會應(yīng)對環(huán)境問題的整體需要,起源于政府作為公共利益維護者的政治責任或者說憲法上的國家環(huán)境保護義務(wù)。由于政府職責的政治性,將職責履行不當?shù)暮蠊鞔_為法律上的責任存在困難,但從法律上明確職責內(nèi)容、將其轉(zhuǎn)化為政治法律責任[18]P83仍有必要,而且對特定情形可以規(guī)定明確的法律責任。環(huán)境法典中的政府責任設(shè)計不應(yīng)當拘泥于典型的法律責任方式,可適當擴大范圍明確政府的多種法律責任。

(一)政府環(huán)境保護職責的法定化

生態(tài)文明建設(shè)是政府的政治責任,[19]P91具體來說就是要政府承擔環(huán)境保護職責,③法律上要做的是對政府的環(huán)境保護職責進行明確規(guī)定,以法定化形式確定職責內(nèi)容、履行要求等,使其成為可操作、可預(yù)期的制度規(guī)范,實現(xiàn)從政治責任向法律義務(wù)[20]P140的轉(zhuǎn)化。

實現(xiàn)環(huán)境保護目標需要政府承擔多項職責,結(jié)合現(xiàn)行法律規(guī)定來看,主要有以下幾方面:一是政府的環(huán)境質(zhì)量責任。2014年修訂《環(huán)境保護法》增加的第6條第2款明確規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”,中央政府本身也將環(huán)境質(zhì)量維持作為環(huán)境保護的最重要目標。政府承擔環(huán)境質(zhì)量責任是實現(xiàn)環(huán)境保護目標的根本保障,也是其他政府環(huán)境保護職責的基礎(chǔ),具有最強的政治性。二是環(huán)境治理責任。對于已經(jīng)受到污染或破壞的環(huán)境,政府有采取措施進行治理的責任。在制度上,上世紀末開始不少國家的環(huán)境法已經(jīng)將環(huán)境修復規(guī)定為一項基本原則或者重要法律義務(wù);2014年修訂的《環(huán)境保護法》明確了環(huán)境修復制度、環(huán)境綜合整治制度等,其中包括政府的環(huán)境修復等治理責任。三是生態(tài)補償責任。生態(tài)補償是環(huán)境保護的成本收益不匹配情形下的利益再平衡機制,主要是環(huán)境公共利益的補償與平衡,政府作為公共利益的代表應(yīng)當在其中發(fā)揮關(guān)鍵作用?！董h(huán)境保護法》第31條在規(guī)定生態(tài)保護補償制度的同時,明確了政府對生態(tài)保護地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付責任、落實生態(tài)保護補償資金的責任、政府間協(xié)商進行生態(tài)保護補償?shù)呢熑蔚取Ｋ氖黔h(huán)境信息責任。政府的環(huán)境決策和個體的環(huán)境行為都高度依賴環(huán)境信息,《環(huán)境保護法》規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測制度、信息公開制度等,其中包括了政府進行環(huán)境監(jiān)測、調(diào)查和收集環(huán)境信息并發(fā)布重大環(huán)境信息的責任。這些責任主要是需要政府積極作為的職責,本質(zhì)上是政府的政治責任、形式可以或者已經(jīng)表達為政府的法定義務(wù)。

另外,政府還承擔繁多的具體環(huán)境管理職責,包括環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境影響評價、污染物總量控制、環(huán)境許可以及環(huán)境檢查和執(zhí)法等,這些職責通常是履行前述環(huán)境質(zhì)量責任等的工具性措施,基本上已經(jīng)通過法律、法規(guī)明確在具體的環(huán)境行政管理制度中,對于職責內(nèi)容、行使程序等都有相對清晰、可操作的規(guī)定,并且多數(shù)可以對應(yīng)于行政相對人的義務(wù),是更典型意義上的政府法定義務(wù),具有直接的法律強制性,對其違反可能直接導致法律責任。

(二)政府環(huán)境保護職責的履行與責任追究

由上述分析可見,法律上規(guī)定的政府環(huán)境保護職責從性質(zhì)上可以分為兩大基本類型:一是政治性的環(huán)境保護職責,即政府的環(huán)境保護政治責任,基于對政府政治責任的法律規(guī)定而在形式上表現(xiàn)為法定職責或者說法定義務(wù);二是強制性的環(huán)境保護職責,即具有法律上強制力、需要政府嚴格依法履行的環(huán)境保護職責,本質(zhì)上具有法律強制性特征,是真正的法定政府環(huán)境保護職責和義務(wù)。二者雖然在法律表現(xiàn)形式上相似,但是法律強制性不同,對二者的履行要求以及對應(yīng)的不履行或者履行不當?shù)呢熑我灿袇^(qū)別。

政治性的環(huán)境保護職責主要依賴政府的積極主動作為,即依法采取各種法律措施或者政策措施來實現(xiàn)職責的要求,例如維持環(huán)境質(zhì)量即為履行了環(huán)境質(zhì)量責任,給予生態(tài)保護地區(qū)財政轉(zhuǎn)移支付即為履行了生態(tài)補償責任。由于在本質(zhì)上是政治責任,此類政府環(huán)境保護職責的不履行在實踐中不太可能發(fā)生,其不當履行的直觀表現(xiàn)是效果未達到預(yù)期,通常只能通過政治問責等方式追究責任,除非其中的具體法律措施采用不當甚至違法,否則在法律上進行責任追究的空間有限。當然,環(huán)境法律責任與政治責任之間存在耦合關(guān)系,[21]P129-130政治性的環(huán)境保護職責不履行也可能導致直接的法律后果,例如環(huán)境信息責任的不履行就可以依法強制進行糾正,但往往需要更具體的制度規(guī)定作為直接依據(jù),也就是說存在政治性環(huán)境保護職責的法律轉(zhuǎn)化問題。強制性的環(huán)境保護職責具有更明確的法律屬性,是政府必須依法履行且裁量空間有限的法定職責,不履行法定職責構(gòu)成行政不作為,可能需要承擔賠償?shù)炔焕蠊?[22]P113不完全履行、不當履行法定職責同樣構(gòu)成行政違法,需要綜合考慮作為義務(wù)、行政資源配置情況等多種因素評價政府的履職可能性并確定其責任,[23]P39包括可能的賠償責任以及程序性責任等。

因此,盡管都是法律規(guī)定的政府環(huán)境保護職責,但是因其根本性質(zhì)不同、法律上的履行要求不同,違反職責所導致的責任亦存在差異,政治性的環(huán)境保護職責之違反原則上僅承擔政治問責等責任,而強制性的環(huán)境保護職責需要落實到具體的環(huán)境行政管理制度中,對其違反通常要承擔相應(yīng)的不利后果,包括承擔行政賠償責任、采取補救措施等。

(三)政府的環(huán)境損害補償責任

既然環(huán)境質(zhì)量責任是政府的基本環(huán)境保護職責,那么進一步的問題是如果環(huán)境污染或者破壞導致了人身損害或者財產(chǎn)損害,而且環(huán)境污染者和破壞者不明或者無法承擔責任時,政府是否承擔補償性責任?政府的環(huán)境損害補償責任是相對特殊的責任形態(tài)。上述政治問責、行政賠償以及采取補救措施等責任在環(huán)境行政領(lǐng)域有一定的特殊性,但基本上可以通過一般性制度途徑進行追究,環(huán)境法律上對其進行規(guī)定的意義在于明確具體的需要追究責任的情形。而在相對獨立的意義上,政府的環(huán)境行政法律責任主要是對環(huán)境損害的行政補償責任,[24]P231-240區(qū)別于通常的行政賠償責任,在現(xiàn)行法中并未規(guī)定但有必要在環(huán)境法典中進行規(guī)定。

環(huán)境損害的成因復雜、損害后果特別是人身損害后果有可能非常嚴重,在污染者不能承擔賠償責任時,政府應(yīng)當承擔對受害者的補償責任。這一方面是基于政府的環(huán)境質(zhì)量責任,即環(huán)境損害是政府環(huán)境質(zhì)量責任以及具體環(huán)境監(jiān)管職責履行不力的后果,政府進行補償有其正當性;另一方面是基于政府對重大基本權(quán)利損害的兜底性救濟義務(wù),即在侵權(quán)賠償對受害人的重大損害救濟不足時,政府承擔補償責任是其對社會成員履行救助義務(wù)的體現(xiàn)。因此,應(yīng)當立足于對環(huán)境損害的填補、對受害人基本權(quán)利的保障,在侵權(quán)賠償無法提供救濟的領(lǐng)域確立政府的環(huán)境損害補償責任。[24]P139-145在環(huán)境法律責任體系中,政府的環(huán)境損害補償責任還需要協(xié)調(diào)與民事侵權(quán)賠償責任、環(huán)境損害的社會化救濟制度之間的關(guān)系,通過立法明確其責任限度、適用條件和補償方法等規(guī)則。[24]P155-180

(四)環(huán)境法典中政府責任的設(shè)計

政府在環(huán)境行政法律關(guān)系中作為行政主體的定位決定了其責任至少在形式上是行政法律責任,環(huán)境法典中對政府責任的設(shè)計也應(yīng)當立足于這一基本定位,以政府環(huán)境行政法律責任的體系化為目標進行制度建構(gòu),在總結(jié)、提煉現(xiàn)行法律中關(guān)于政府責任的規(guī)定之外,還有創(chuàng)新政府承擔法律責任的方式,主要是規(guī)定政府的環(huán)境損害補償責任。

首先,環(huán)境法典中應(yīng)當規(guī)定政府的基本環(huán)境保護職責。盡管政治性的環(huán)境保護職責本質(zhì)上是法律規(guī)定的政治責任,而且呈現(xiàn)為法律規(guī)定的義務(wù),并非真正意義上的行政法律責任。但是此類職責對于政府環(huán)境行政管理的開展具有基礎(chǔ)性作用,是其他具體環(huán)境保護職責的前提和來源,而且在立法實踐和理論上也被稱為“責任”,在環(huán)境法典中對此類職責進行確認有助于明確政府的職責定位,理順政府法定義務(wù)、法律責任與政治責任之間的關(guān)系。因此,建議在環(huán)境法典中對政府的基本環(huán)境保護職責進行規(guī)定,具體可以通過設(shè)計專門條文、與相關(guān)具體制度結(jié)合規(guī)定兩種方式。第一,對政府的環(huán)境質(zhì)量責任以專門條文進行規(guī)定,以《環(huán)境保護法》第6條第2款的規(guī)定為基礎(chǔ),設(shè)計專門條文明確政府對所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責,并且規(guī)定相應(yīng)的人大質(zhì)詢、問責等規(guī)則。第二,對政府生態(tài)補償責任以專門條文進行規(guī)定,以《環(huán)境保護法》第31條為基礎(chǔ),設(shè)計專門條文明確政府的生態(tài)補償責任,同時規(guī)定財政轉(zhuǎn)移支付、特定類型財政補貼、政府間協(xié)商等生態(tài)補償?shù)木唧w方式,作為生態(tài)補償制度的基本規(guī)定。在體例安排上,環(huán)境質(zhì)量責任和生態(tài)補償責任宜規(guī)定在環(huán)境法典法律責任編的一般規(guī)定中,承認其“政治法律責任”[18]P83的屬性并凸顯其政府基本職責的定位,即不能歸屬于普通的法律責任。第三,政府的環(huán)境治理責任、環(huán)境信息責任雖然也有較強的政治性,但一方面與環(huán)境質(zhì)量責任有關(guān),可以納入環(huán)境質(zhì)量責任中并經(jīng)由環(huán)境質(zhì)量問責等督促政府履行,另一方面可以直接體現(xiàn)在生態(tài)環(huán)境修復、環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境信息公開等制度中,需要在具體制度層面設(shè)計規(guī)則。因此,環(huán)境法典中可不設(shè)專門條文規(guī)定環(huán)境治理責任、環(huán)境信息責任,但在生態(tài)環(huán)境修復制度、環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)境信息公開制度中明確政府的相應(yīng)職責。

其次,政府的環(huán)境損害補償責任應(yīng)當在環(huán)境法典中進行規(guī)定。如前所述,環(huán)境損害的救濟不能僅依賴環(huán)境侵權(quán)賠償,政府在特定條件下承擔有限的補償責任是現(xiàn)實所需,也具有正當性基礎(chǔ)。雖然現(xiàn)行法律上還未規(guī)定該責任,但在環(huán)境法典中進行規(guī)定具有理論和現(xiàn)實基礎(chǔ),還可以解決政府事實上承擔了環(huán)境損害補償責任但是于法無據(jù)的問題。[24]P74建議在環(huán)境法典法律責任編中將政府的環(huán)境損害補償責任作為一項專門責任制度進行規(guī)定,設(shè)計專門條文規(guī)定政府承擔環(huán)境損害補償責任的條件、范圍和程序。具體設(shè)計上,如果是用一個條文進行相對概括的規(guī)定,可以放在法律責任編的一般規(guī)定中,為行政法規(guī)等的細化規(guī)定提供依據(jù)并留下空間;如果用多個條文進行細化規(guī)定,可以在法律責任編的行政法律責任制度中設(shè)置專節(jié),全面建立環(huán)境損害政府補償責任制度,并設(shè)置與環(huán)境侵權(quán)賠償責任、環(huán)境損害社會化救濟制度的銜接條文。創(chuàng)新的制度設(shè)計還需要考慮更多的相關(guān)因素,環(huán)境法典對環(huán)境損害政府補償責任是否進行規(guī)定、如何規(guī)定還需要進一步論證。

最后,對于政府違法行政的責任應(yīng)當在環(huán)境法典中進行銜接規(guī)定。政府作為行政主體違法履行職責即違反強制性的政府環(huán)境保護職責要求的,應(yīng)當承擔對國家的責任和對行政相對人的責任,責任形式主要是行政行為被撤銷或者被確認無效,賠償行政相對人因違法行政行為所受到的損失等。[25]P558此類責任在現(xiàn)行環(huán)境法律中幾無規(guī)定,僅有的少數(shù)條文也僅為原則性規(guī)定,例如《循環(huán)經(jīng)濟促進法》第49條規(guī)定,對于有關(guān)主管部門有不依法履行監(jiān)督管理職責行為的,由“本級人民政府或者上一級人民政府有關(guān)主管部門責令改正”。實踐中需要追究政府違法履行職責的責任的,上級政府有權(quán)責令改正,或者依據(jù)《行政訴訟法》《國家賠償法》的規(guī)定進行追究。如果沿用此種模式,那么環(huán)境法典也無需對政府違法履行職責的責任進行規(guī)定,但是考慮到環(huán)境保護職責的多樣性、復雜性,《行政訴訟法》《國家賠償法》的一般性規(guī)定也有必要結(jié)合環(huán)境保護職責特點進行更加明確的規(guī)定,而且環(huán)境法典與《行政訴訟法》《國家賠償法》相關(guān)制度之間的關(guān)系也需要明確,因此,建議在環(huán)境法典法律責任編對政府違法履職的責任追究進行概括規(guī)定,包括明確政府及其部門之間的監(jiān)督關(guān)系與糾正違法機制,并與《行政訴訟法》《國家賠償法》的相關(guān)制度進行銜接。

三、環(huán)境行政處罰制度的體系化構(gòu)造

行政處罰是對違反行政管理秩序的行政相對人的制裁,[25]P343是行政相對人承擔行政法律責任的具體方式,也是環(huán)境行政法律責任關(guān)注的重點,這在現(xiàn)行環(huán)境立法中的法律責任規(guī)定中已有反映。盡管規(guī)范和制約有關(guān)環(huán)境的政府行為被認為是現(xiàn)行《環(huán)境保護法》的制度創(chuàng)新,[26]P40-43環(huán)境法制度的新近發(fā)展也更注重對政府職責的規(guī)定和責任的追究,但環(huán)境問題的根源主要在于以企業(yè)為主的行政相對人的污染和破壞行為,因此,對行政相對人的行政管理是環(huán)境法律制度的重點,相應(yīng)的法律責任制度是維持環(huán)境管理秩序的基本保障,環(huán)境行政處罰在環(huán)境行政法律責任體系中具有核心地位,也是環(huán)境法典中環(huán)境行政法律責任乃至法律責任制度設(shè)計的重點。

(一)行政處罰在環(huán)境法中運用及其問題

現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中規(guī)定的法律責任主要是行政處罰,環(huán)境執(zhí)法實踐中面臨的主要爭議也是關(guān)于行政處罰的爭議。但是相對而言,將行政處罰運用于環(huán)境保護領(lǐng)域并未引起太多的理論關(guān)注和思考,一種可能的解釋是,行政處罰已有相對成熟的理論和制度框架,簡單復制運用于環(huán)境保護領(lǐng)域即可,無需過多的理論探討。這一立場本身并無太大問題,多數(shù)的行政處罰規(guī)則當可直接運用到環(huán)境保護領(lǐng)域,但是對環(huán)境行政處罰的實踐爭議應(yīng)當有更多的關(guān)注。

環(huán)境行政處罰的基本定位是行政處罰在環(huán)境行政領(lǐng)域的具體運用。在環(huán)境行政處罰規(guī)則的立法設(shè)計中,行政處罰的基本制度包括處罰方式等都可以直接運用,并且構(gòu)成環(huán)境行政處罰制度的主體部分和繼續(xù)創(chuàng)新發(fā)展的基石。從根本上講,環(huán)境行政法律制度仍是運用行政權(quán)維護公共利益和公共秩序的制度,其中的義務(wù)類型、運行規(guī)律與傳統(tǒng)行政法律制度并無根本區(qū)別,相應(yīng)的責任保障需求當然也基本相同。在此意義上,環(huán)境行政處罰仍是行政處罰在環(huán)境行政領(lǐng)域的具體運用,雖然形式上拓展了行政處罰的范圍,但本質(zhì)上或者從主要方面看并無特殊性。但是,環(huán)境行政畢竟是現(xiàn)代行政的一個新領(lǐng)域,承認其主要方面的一般性并不能否認其具有特殊性。環(huán)境問題是人類在最近一兩百年才真正面臨的新問題,是“陽光下的新事物”,[27]P1具有典型的風險屬性,作為法律上應(yīng)對環(huán)境問題的最重要制度,環(huán)境行政法從主體內(nèi)容看可以歸屬于風險行政法的范圍,環(huán)境風險是其規(guī)制對象,也是環(huán)境行政的正當性根據(jù)。風險行政處理的是科學上不確定的風險問題,需要設(shè)計風險預(yù)防機制以更好地保護基本權(quán)利,[28]P55風險行政法也因此成為獨特的行政法律領(lǐng)域。[29]P99-100相對于重在對當前事項進行管控、將決策建立在已知事實或者相對確定信息之上的傳統(tǒng)行政,風險行政在很大程度上要決策于未知之中,需要將風險預(yù)防措施作為學習過程的一環(huán)、藉由程序的展開收集更多的信息,[28]P57主要基于預(yù)測對未來事務(wù)進行安排、控制。風險也使行政責任等發(fā)生相應(yīng)的變化,[30]P340將傳統(tǒng)行政處罰簡單應(yīng)用于環(huán)境行政中在理論上難以證立,因此至少一定程度的創(chuàng)新成為必須。

環(huán)境行政處罰的實踐也反映了制度設(shè)計的不足?，F(xiàn)行環(huán)境立法上設(shè)置的行政處罰已經(jīng)比較全面,近年來環(huán)境執(zhí)法力度加強的趨勢明顯,環(huán)境司法特別是環(huán)境行政公益訴訟對環(huán)境行政處罰責任落實也起到了促進作用。[31]P40在此意義上,既有環(huán)境行政處罰的實踐運用已經(jīng)比較充分,但這并未使環(huán)境行政機關(guān)擺脫執(zhí)法不力的指責,環(huán)境法律落實的效果也不理想,環(huán)境罰款及其他處罰措施在責令企業(yè)整改方面效果并不樂觀,[32]P102必須反思其中存在的問題。這不能完全歸結(jié)執(zhí)法體制機制本身的原因,某種程度上可以歸結(jié)為環(huán)境立法質(zhì)量問題,[33]P5環(huán)境行政處罰規(guī)則設(shè)計還存在明顯的缺陷,行政罰款等責任方式并不能完全回應(yīng)環(huán)境保護的需求,如企業(yè)停產(chǎn)停業(yè)責任的爭議[34]P17-18等都暴露了制度設(shè)計問題。

因此,雖然環(huán)境法上仍應(yīng)當充分運用傳統(tǒng)行政處罰制度來保障環(huán)境行政的實施,懲罰違反環(huán)境行政管理秩序的行為,立法中已經(jīng)規(guī)定、實踐中運行良好的行政處罰方式都可以運用到環(huán)境行政管理過程中。同時也要看到,環(huán)境行政處罰也應(yīng)當有適應(yīng)環(huán)境行政之特殊需求的改進,以特殊的行政處罰制度安排來保障環(huán)境行政的實施和環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。

(二)環(huán)境行政處罰的特殊性與創(chuàng)新發(fā)展

環(huán)境行政處罰的創(chuàng)新發(fā)展具有理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實需求,關(guān)鍵問題是如何創(chuàng)新行政處罰以回應(yīng)環(huán)境風險管控需求,以更合理的責任方式和責任分擔機制促進環(huán)境保護目標的實現(xiàn)。

環(huán)境行政對環(huán)境風險的應(yīng)對需要貫徹預(yù)防理念,在制度上體現(xiàn)從事后管控到事前、預(yù)先管控的轉(zhuǎn)變,如環(huán)境法上比較獨特的環(huán)境影響評價制度、我國《環(huán)境保護法》規(guī)定的環(huán)境污染公共監(jiān)測預(yù)警機制等都體現(xiàn)了預(yù)防原則。預(yù)防原則要求對環(huán)境問題形成過程的提前介入,在環(huán)境行政管理過程中提前采取措施,相應(yīng)的環(huán)境行政處罰要根據(jù)環(huán)境行政管理的預(yù)防理念進行調(diào)整,不能僅關(guān)注或者主要關(guān)注環(huán)境損害后果并對造成環(huán)境損害后果的違法行為設(shè)置處罰,因為環(huán)境損害后果嚴重的情形會經(jīng)常出現(xiàn),而行政罰款等處罰措施很難與損害后果相匹配,這就導致“違法成本低”、行政處罰乃至行政執(zhí)法不力的指責。

基于環(huán)境行政的風險應(yīng)對屬性,環(huán)境行政相對人的義務(wù)設(shè)置應(yīng)當體現(xiàn)過程性、分散性特征,對風險形成過程中的相關(guān)主體設(shè)定義務(wù)而非僅關(guān)注最終的直接排污者或者破壞者,相應(yīng)的環(huán)境行政處罰應(yīng)當從兩個方面進行創(chuàng)新。一是要擺脫對環(huán)境損害后果的過度關(guān)注,根據(jù)環(huán)境行政管理過程的需要合理配置法律責任,即針對環(huán)境管理的各個階段、各個環(huán)節(jié)的義務(wù)都設(shè)置對應(yīng)的法律責任,從而以過程控制來避免或者降低環(huán)境損害后果出現(xiàn)的可能,以適時、適度的處罰保障對環(huán)境風險過程管理的真正實現(xiàn),從而消滅或至少是降低風險。這要求對各種行政處罰方式包括警告、吊銷許可證等都要合理運用,并創(chuàng)新責任方式適應(yīng)環(huán)境行政管理的需要,例如責令限期拆除、責令停產(chǎn)整治、禁止從業(yè)、一定時期內(nèi)不得申請行政許可等處罰方式④都可適當運用。二是要改變以行政處罰來應(yīng)對甚至補救環(huán)境損害后果的思路,運用損害賠償模式來解決環(huán)境損害救濟的問題,其中的私人損害需要回到環(huán)境侵權(quán)賠償制度,而公共性的生態(tài)環(huán)境損害可以通過行政途徑追究責任。[35]P102關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復責任和生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的法律屬性還存在爭議,[36]P98,[37]P50但不管是否將其作為特殊類型的行政法律責任或者專門的環(huán)境行政法律責任,[38]P20可以明確的是其不屬于傳統(tǒng)意義上的行政處罰。制度上相對合理的處理是,對于環(huán)境損害后果的應(yīng)對不再堅持行政處罰的主導地位,而是交由環(huán)境侵權(quán)賠償制度、生態(tài)環(huán)境修復和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度去解決,當然,造成生態(tài)環(huán)境損害的行為違反環(huán)境行政法上規(guī)定的義務(wù)的,不排除課以行政處罰責任。

總結(jié)起來,環(huán)境行政處罰的創(chuàng)新發(fā)展要堅持幾個要點:一是積極探索行政處罰方式的創(chuàng)新方向,總結(jié)實踐中已經(jīng)運用的處罰方式并進行提煉和提升,形成適應(yīng)環(huán)境行政管理需求的新型行政處罰方式并通過立法加以確定;二是重視環(huán)境行政的過程性特征,以傳統(tǒng)的或者創(chuàng)新的處罰方式配合對環(huán)境風險進行全過程管理,即針對風險控制的過程性義務(wù)設(shè)置對應(yīng)的責任;三是以生態(tài)環(huán)境修復責任或者生態(tài)環(huán)境損害賠償責任對環(huán)境損害后果進行救濟,行政處罰在其中僅發(fā)揮輔助性作用。另外,環(huán)境行政管理中的主體多元化等也需要在行政處罰制度中進行考慮,例如規(guī)定環(huán)境污染治理第三方的責任等。[39]P64-65環(huán)境行政處罰要在上述思路下完成體系化構(gòu)造,并以此體系為基礎(chǔ)在環(huán)境法典中進行合理編排,這涉及環(huán)境行政處罰的專門性規(guī)定與相關(guān)法律之間外部關(guān)系的處理,以及環(huán)境行政處罰內(nèi)部體系的構(gòu)造兩個方面,以下分述之。

(三)環(huán)境行政處罰的外部關(guān)系及法典處理

傳統(tǒng)行政處罰方式在環(huán)境保護領(lǐng)域的運用,以及環(huán)境法上創(chuàng)新發(fā)展的行政處罰方式,共同構(gòu)成環(huán)境行政處罰制度。無論是分散在多項環(huán)境法律法規(guī)中,還是在環(huán)境法典中進行相對集中的規(guī)定,環(huán)境行政處罰制度都要處理好與《行政處罰法》等法律法規(guī)的關(guān)系,此即環(huán)境行政處罰制度的外部關(guān)系。

行政處罰是行政法的一項基本制度,其基本內(nèi)容規(guī)定在《行政處罰法》中?！缎姓幜P法》在行政處罰法律法規(guī)體系中處于總則地位,[40]P16包括環(huán)境行政領(lǐng)域等特定行政領(lǐng)域的行政處罰應(yīng)當在該法規(guī)定的框架之下設(shè)計具體的規(guī)則,二者之間構(gòu)成特別法與一般法的關(guān)系。我國臺灣地區(qū)的“行政罰法”也定位于構(gòu)建行政秩序法的一般規(guī)則,是共通適用于各類行政罰之統(tǒng)一性、綜合性法律,以使行政罰之解釋與適用有一定之原則與準繩。[41]P28即使考慮法典在法律體系中的特殊地位,環(huán)境法典中的行政處罰制度也應(yīng)當在《行政處罰法》規(guī)定的框架之下進行設(shè)計。一方面設(shè)計具體規(guī)則實現(xiàn)行政處罰一般規(guī)則在環(huán)境行政領(lǐng)域的運用,主要是傳統(tǒng)行政處罰方式的具體運用,典型如行政罰款的設(shè)定等;另一方面要立足于基本制度進行創(chuàng)新,主要是行政處罰方式的創(chuàng)新,即規(guī)定不同于傳統(tǒng)行政處罰方式的新型責任方式,但是不得脫離基本制度,必須具備“減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式”“違反行政管理秩序”“懲戒”等基本要素。[42]P1286在環(huán)境法典的制度設(shè)計中,要注重制度之間的技術(shù)性銜接,《行政處罰法》已有規(guī)定的制度不必在環(huán)境法典中再行規(guī)定,而要著重創(chuàng)新性規(guī)則的規(guī)定和具體運用規(guī)則的規(guī)定。例如《行政處罰法》規(guī)定的基本行政處罰種類應(yīng)當在環(huán)境法典中直接運用,需要創(chuàng)設(shè)新的行政處罰方式的可以專條進行規(guī)定,并在條文表述上與《行政處罰法》第9條相銜接。這樣,總體上形成《行政處罰法》規(guī)定的一般規(guī)則與環(huán)境法典規(guī)定的環(huán)境行政處罰規(guī)則之間的一般法與特別法的關(guān)系,明確環(huán)境行政處罰制度的基本體系定位。

另外,環(huán)境行政處罰制度與行政強制、治安管理處罰的關(guān)系也需要加以考慮?；谛姓幜P與行政強制的關(guān)聯(lián)性,環(huán)境行政處罰制度的設(shè)計也需要相應(yīng)的行政強制規(guī)定,應(yīng)當在《行政強制法》的制度框架之下設(shè)計具體規(guī)則。環(huán)境行政處罰的執(zhí)行還經(jīng)常涉及到治理管理問題,我國已有地方試行環(huán)保警察制度以強化環(huán)境執(zhí)法,環(huán)境行政處罰與治安管理處罰之間的關(guān)系也需要理順,基本立場是按照違法的性質(zhì)和嚴重程度進行認定,以治安管理處罰作為維持環(huán)境行政管理秩序的保障。

(四)環(huán)境法典中的行政處罰制度設(shè)計及定位

環(huán)境行政處罰制度體系化的重點是內(nèi)部的結(jié)構(gòu)安排,目前分散式的環(huán)境立法未能實現(xiàn)其內(nèi)部體系化,導致的局面就是,新型的環(huán)境行政處罰方式由行政規(guī)章進行規(guī)定,但卻在法律法規(guī)中進行具體的運用。通過《環(huán)境保護法》的修訂,在其中設(shè)置環(huán)境行政處罰的基本規(guī)則可以部分解決這一問題,但更合適的途徑是在環(huán)境法典中對環(huán)境行政處罰制度進行體系化設(shè)計,并明確其與環(huán)境行政法規(guī)等立法中行政處罰制度之間的關(guān)系。

環(huán)境法典中行政處罰制度的設(shè)計要融入環(huán)境法典的編排方案特別是環(huán)境法律責任制度的編排方案中。關(guān)于環(huán)境法典中法律責任制度的編排方案,采取“獨立為主、分散補充”編纂模式[38]P5已經(jīng)逐步形成共識,即設(shè)置獨立的法律責任編規(guī)定環(huán)境法律責任制度的主體內(nèi)容,同時在污染控制等分則編補充規(guī)定相對具體的法律責任規(guī)則,其中主要就是對應(yīng)于具體環(huán)境行政管理制度的行政處罰規(guī)則。在環(huán)境法典的法律責任編中,要設(shè)計法律責任的一般規(guī)定、行政法律責任等章節(jié)。[38]P5那么,環(huán)境法典中的行政處罰制度的編排可以分為三個層次:一是在法律責任編的一般規(guī)定中規(guī)定明確基本定位,主要是規(guī)定環(huán)境行政處罰制度的設(shè)計原則,并明確環(huán)境行政處罰制度與《行政處罰法》的關(guān)系、建立二者之間的銜接規(guī)則。二是在法律責任編的行政法律責任章中規(guī)定環(huán)境行政處罰制度的基本規(guī)則,主要是相對于《行政處罰法》的創(chuàng)新規(guī)則,包括新型的行政處罰方式,以及可以適用于某類環(huán)境違法行為的一般處罰規(guī)則,例如警告規(guī)則可在行政法律責任章進行概括規(guī)定;按日連續(xù)處罰制度也需要總結(jié)實踐經(jīng)驗進行改進。[43]P117三是在污染控制編、自然生態(tài)保護編和綠色低碳發(fā)展編中規(guī)定具體的處罰規(guī)則,即針對具體環(huán)境行政管理制度中的義務(wù)規(guī)定設(shè)計相應(yīng)的處罰規(guī)則,直接將環(huán)境行政相對人的義務(wù)與違法責任對應(yīng)起來。

環(huán)境行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章也可以規(guī)定行政處罰,其設(shè)定權(quán)限等基本規(guī)則已有《行政處罰法》規(guī)定,但是涉及環(huán)境行政處罰的特殊方式等問題時,還需要考慮環(huán)境法典中的行政處罰制度與行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章中的處罰規(guī)定之間的關(guān)系,具體可以分類兩種情形:一是環(huán)境法典對違法行為已經(jīng)規(guī)定行政處罰的,行政法規(guī)等可以在上位法規(guī)定的幅度范圍內(nèi)進行具體規(guī)定,以明確具體的處罰規(guī)則;二是環(huán)境法典對違法行為未作出行政處罰規(guī)定的,行政法規(guī)等為實施相關(guān)制度可以補充設(shè)定行政處罰。在此意義上,環(huán)境法典中關(guān)于行政處罰的基本規(guī)定和《行政處罰法》的規(guī)定共同構(gòu)成環(huán)境行政處罰的基本規(guī)范,行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章要在此框架下完成具體的行政處罰規(guī)則設(shè)計。

四、環(huán)境行政處分的體系定位與法典表達

環(huán)境行政法律責任涉及的第三類主體是公職人員即公務(wù)員、行政主體的工作人員的責任。公務(wù)員的責任主要是指公務(wù)員對國家的責任,主要責任形式是行政處分和紀律處分。[25]P558法律規(guī)定的處分在我國又分為政務(wù)處分和處分,監(jiān)察委員會對違法公職人員適用政務(wù)處分,而任免機關(guān)、單位對違法公職人員適用的紀律處分統(tǒng)稱為處分,從而形成監(jiān)察委員會與任免機關(guān)、單位的紀律處分雙軌制。[44]P44在環(huán)境行政領(lǐng)域適用的政務(wù)處分和處分可以合稱為環(huán)境行政處分,現(xiàn)行環(huán)境法律中基本都有關(guān)于行政處分的規(guī)定,但未必明確處分的實施機關(guān)。在環(huán)境行政法律責任的體系化進程中,環(huán)境行政處分也是需要考慮的一個方面;環(huán)境法典中是否規(guī)定、如何規(guī)定行政處分也是編纂中需要考慮的問題。

(一)環(huán)境行政的特殊性與行政處分

與環(huán)境行政處罰制度一樣,環(huán)境行政處分制度的設(shè)計和體系化也要立足于環(huán)境行政的特點。當然,作為行政主體的政府、行政相對人是行政法律關(guān)系的主體,而作為行政處分之對象的公職人員的主體地位并不相同,只是行政主體的工作人員,因此其責任受環(huán)境行政之特殊性的影響相對較小,也就是說,環(huán)境行政處分與通常的行政處分有更高程度的一致性。

公職人員當受的行政處分與政府的法律責任密切相關(guān),事實上,應(yīng)該課以行政處分的公職人員違法行使職權(quán)行為,通常也導致政府承擔相應(yīng)的行政責任。相對于傳統(tǒng)的行政職權(quán),環(huán)境行政權(quán)的特殊性在于經(jīng)常需要作出風險決策,即在信息不完全條件下需要“決策于未知”之中,這樣會導致行政職權(quán)履行不當未必是因為公職人員的履職不力,而是因為客觀條件的限制,因此,即使行政職權(quán)的履行不當當承擔責任,也不意味著公職人員的行為具有當罰性。環(huán)境行政處分的設(shè)置要充分考慮環(huán)境行政的風險行政屬性,在一定程度上將政府履職不當?shù)姆韶熑闻c對公職人員的行政處分區(qū)分開來,對于政府的行政法律責任更多考慮客觀結(jié)果進行設(shè)置,而對于公職人員的行政處分要更偏重于對主觀狀態(tài)的考量,并建立行政責任追究的協(xié)作制度,實現(xiàn)同一違法行為所導致的行政主體追責與行政處分的銜接,[45]P185從制度上為環(huán)境行政的順利實施和環(huán)境保護的達成提供保障。從這個角度考慮,相對于其他領(lǐng)域的行政處分,環(huán)境行政處分的設(shè)置應(yīng)當更加謹慎。

(二)環(huán)境行政處分制度的體系化

現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中對行政處分雖然已有規(guī)定,但相對而言比較分散和概括,且規(guī)定的方式存在著較大差異。而且行政法理論和立法實踐中對行政處分的關(guān)注也相對比較少,環(huán)境行政處分的體系化程度比行政處罰更低。總結(jié)起來,現(xiàn)行法律關(guān)于行政處分的規(guī)定主要有兩種模式:一種是概括模式,僅規(guī)定公職人員違法的概括情形,以及“依法給予處分”,例如《大氣污染防治法》第126條;⑤另一種是列舉模式,即對公職人員的具體違法情形進行列舉規(guī)定,并明確相應(yīng)的處分,例如《環(huán)境保護法》第68條。⑥即使是列舉模式,對違法行為的列舉也相對比較概括,行政處分的條文設(shè)計相對簡單。

有鑒于此,環(huán)境行政處分制度的體系化首先也需要處理其與《公職人員政務(wù)處分法》《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》之間的關(guān)系,在政務(wù)處分與處分雙軌制下,結(jié)合環(huán)境行政的實際需要設(shè)計具體的行政處分制度,將環(huán)境行政處分制度作為行政處分制度在環(huán)境行政領(lǐng)域的特別制度進行設(shè)計。其次,要根據(jù)環(huán)境行政制度的不同類型、結(jié)合環(huán)境行政的特點來完成環(huán)境行政處分制度的具體設(shè)計,將環(huán)境行政職權(quán)不當履行的后果與公職人員的過錯程度等結(jié)合起來考慮,規(guī)定不同的行政處分規(guī)則。

(三)環(huán)境法典中的行政處分制度設(shè)計

現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)中對行政處分的規(guī)定比較簡單,環(huán)境法典中對行政處分的規(guī)定可以沿此模式進行規(guī)定。主要理由是,行政處分是行政機關(guān)的內(nèi)部行政行為,而且涉及不同行政機關(guān)、不同行政領(lǐng)域的公職人員承擔責任的公平性,以行政處分的一般性法律法規(guī)進行統(tǒng)一規(guī)定,并保留監(jiān)察委員會與公職人員任免機關(guān)和單位的決定權(quán)更適合行政處分制度的運行規(guī)律。當然,考慮到環(huán)境行政處分的相對特殊性,環(huán)境法典中還有必要對其進行規(guī)定。

具體來說,環(huán)境法典中的行政處分制度設(shè)計應(yīng)當以概括性規(guī)定為主,在法律責任編的行政法律責任章中進行規(guī)定,主要包括幾個方面的內(nèi)容:一是環(huán)境行政處分與行政處分一般規(guī)則的銜接規(guī)定,明確環(huán)境行政處分的基本類型、程序等適用行政處分一般法律法規(guī)的規(guī)定;二是以原則性規(guī)定明確環(huán)境行政處分的重點領(lǐng)域和適用導向,建立環(huán)境行政處分的一般規(guī)則。三是針對環(huán)境影響評價等具有特殊性的環(huán)境行政制度,規(guī)定行政處分的對應(yīng)性規(guī)則。四是明確盡職免責等特殊規(guī)則,按照權(quán)責一致原則明確環(huán)境行政管理盡職免責的法定事由、程序機制等,[46]P52作為公職人員責任機制的重要組成部分。

結(jié) 語

立法的形式合理性和實質(zhì)合理性都應(yīng)當受到關(guān)注,[47]P85環(huán)境法典中的行政法律責任制度設(shè)計要通過科學合理的制度設(shè)計實現(xiàn)環(huán)境法律責任的體系化和現(xiàn)代化,[38]P5立足于實質(zhì)體系化目標進行適度的體系化表達,[48]P110力爭實現(xiàn)實質(zhì)合理性與形式合理性的統(tǒng)一,構(gòu)建理性的環(huán)境法律責任制度。環(huán)境法典作為領(lǐng)域型法典,其中的法律責任設(shè)置與傳統(tǒng)的領(lǐng)域單行法中的法律責任設(shè)置有顯著差異,需要對原有領(lǐng)域單行法中的法律責任規(guī)范進行處理,也需要創(chuàng)制新的法律責任規(guī)范,并注意與責任型法典中的法律責任規(guī)范的連接,[49]P112從內(nèi)外兩個方面實現(xiàn)責任制度的體系化?；谏鲜龇治?總結(jié)起來,環(huán)境行政法律責任應(yīng)當以環(huán)境保護目標為導向,充分考慮環(huán)境行政的特殊性。首先按照主體不同分別進行政府環(huán)境行政責任、制度行政相對人的行政處罰制度、公職人員的行政處分制度的體系構(gòu)建,協(xié)調(diào)處理各自的外部銜接關(guān)系和內(nèi)部體系,進而實現(xiàn)不同主體的責任之間的協(xié)調(diào)。在理順實質(zhì)體系化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上,環(huán)境法典編纂中應(yīng)當適當考慮立法技術(shù)和形式要求,對三類主體的環(huán)境行政法律責任進行適當編排:一是政府的環(huán)境行政法律責任主要規(guī)定在法律責任編的一般規(guī)定中,以概括性條文規(guī)定政府的環(huán)境質(zhì)量責任、生態(tài)補償責任、環(huán)境損害補償責任等,其中環(huán)境損害補償責任的具體規(guī)則可以放在行政法律責任章中;二是對行政相對人的處罰規(guī)則分別規(guī)定在法律責任編的行政法律責任章以及污染控制等分則編中,前者規(guī)定環(huán)境行政處罰的一般規(guī)則、通用性規(guī)范,后者主要針對具體的環(huán)境行政管理制度配套規(guī)定具體的行政處罰規(guī)則;三是對公職人員的處分以相對概括的方式集中規(guī)定在法律責任編的行政法律責任章中,而具體的行政處分規(guī)則按照相關(guān)法律法規(guī)操作即可。當然,環(huán)境法典編纂雖然已經(jīng)列入正式的立法規(guī)劃中,但是出臺仍需時日,而環(huán)境法律責任的體系化是一個需要不斷深入的課題,對環(huán)境法典中環(huán)境行政法律責任制度的設(shè)計和編排方案還可以繼續(xù)探討。

注釋:

① 2023年9月7日發(fā)布的《十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃》明確“積極研究推進環(huán)境(生態(tài)環(huán)境)法典和其他條件成熟領(lǐng)域的法典編纂工作”。2021年4月公布的《全國人大常委會2021年度立法工作計劃》明確提出“要研究啟動環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作”。

② 本文的討論主要限于環(huán)境行政法律責任,環(huán)境領(lǐng)域的刑事違法可以認為是行政違法的延續(xù)或者說是其嚴重情形。“從邏輯上說,根本不存在違反刑法的問題,刑事違法性只是一個虛幻的概念?！眳⒁婈惻d良.違法性的中國語境[J].清華法學,2015,4.

③ 關(guān)于政府的概念有不同的理解,本文所稱政府指行政機關(guān),即行政法律關(guān)系中的行政主體,主要是承擔環(huán)境保護職責的各級人民政府以及生態(tài)環(huán)境主管部門等相關(guān)行政主管部門。政府也是政治責任的主體,本文的使用也不限于指法律上的主體。

④ 2023年5月8日,生態(tài)環(huán)境部公布《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》(生態(tài)環(huán)境部令第30號,其中明確廢止《環(huán)境行政處罰辦法》),相對于《行政處罰法》的規(guī)定,增加了上述行政處罰方式。實踐中,還有創(chuàng)設(shè)新的環(huán)境行政處罰方式的需求和可能。

⑤ 《大氣污染防治法》第126條規(guī)定:“地方各級人民政府、縣級以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門和其他負有大氣環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊、弄虛作假的,依法給予處分?！?/p>

⑥ 《環(huán)境保護法》第68條規(guī)定:“地方各級人民政府、縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門有下列行為之一的,對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過、記大過或者降級處分;造成嚴重后果的,給予撤職或者開除處分,其主要負責人應(yīng)當引咎辭職:(一)不符合行政許可條件準予行政許可的;……(九)法律法規(guī)規(guī)定的其他違法行為?！?/p>