□ 中國民航管理干部學院 高 俊 歐亞斯諾航空智庫 趙月華/文

山東省委、省政府為加快推進民航強省建設，構建現(xiàn)代綜合交通運輸體系，于2019年2月27日成立了山東省機場管理集團有限公司（以下簡稱“山東機場管理集團”）。這一舉措標志著山東民航發(fā)展走進新時代、踏上新征程，為山東打造“千萬級”機場群創(chuàng)造了條件，對于山東推進新舊動能轉換重大工程、打造對外開放新高地、深化國有企業(yè)改革具有重要意義。

山東機場管理集團整合的主要做法

一是制定“兩步走”策略。山東機場管理集團按照“資源統(tǒng)籌一體發(fā)展、安全高效、分步實施”的整合原則，采取“兩步走”發(fā)展策略。第一步，先期整合濟南、東營、煙臺、威海、日照、臨沂等省內6個機場。第二步，逐步整合省內其他新建、遷建機場。包括積極參與近期的菏澤、棗莊、聊城等新建機場和青島、濟寧、濰坊遷建機場，以及遠期的德州、濱州、泰安、淄博機場規(guī)劃建設和運營管理，按照建成一個、整合一個的原則，將新建、遷建機場納入機場集團統(tǒng)一規(guī)劃發(fā)展和運營管理。

二是完善公司股權結構。通過先期整合，山東機場管理集團優(yōu)化了股權結構，形成9大股東的投資主體。其中，煙臺市國資委為第一大股東，占股權的22.9%；其次為臨沂市國資委，占股權的22.81%；第三大股東山東省國資委，占19.03%。

三是建立現(xiàn)代企業(yè)制度。建立股東大會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層“三會一層”制度體系。構建起集團化的管控體系，組織結構主要由業(yè)務管理板塊、運營板塊、投資建設板塊和輔助業(yè)務板塊組成。

四是明確集團戰(zhàn)略定位。通過制定“短、中、長”三期戰(zhàn)略，明確山東機場管理集團戰(zhàn)略定位。短期戰(zhàn)略即資源整合，穩(wěn)步發(fā)展；中期戰(zhàn)略即創(chuàng)建模式，構建全省機場群網(wǎng)絡體系，打造最有市場競爭力的機場群運營體系；長期戰(zhàn)略，即實現(xiàn)資本化運作，打造標準化、網(wǎng)絡化、智能化、體系化的機場群生態(tài)鏈。

山東機場管理集團整合的主要思路和成效

思路決定出路。山東機場管理集團整合主要思路體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）發(fā)展戰(zhàn)略明晰化

1.構建多層次、一體化綜合交通樞紐體系。積極打造和培育青島、濟南2個國際性綜合交通樞紐城市，打造和培育煙臺、濰坊、臨沂、菏澤4個全國性綜合交通樞紐城市，打造和培育濟南機場、青島機場、煙臺機場、臨沂機場4個樞紐機場，加快建設一批綜合交通樞紐設施，構建多層次、一體化的“1＋2＋4＋4＋N”綜合交通樞紐體系。

2.明確不同城市的交通功能定位。加快推進青島國際性綜合交通樞紐城市建設，努力培育濟南國際性綜合交通樞紐城市。拓展海陸空多元化交通網(wǎng)絡，提升全球資源配置能力，增強樞紐國際門戶功能。建設和培育煙臺、濰坊、臨沂、菏澤全國性綜合交通樞紐城市。積極建設地區(qū)性綜合交通樞紐城市，支持發(fā)展成為全國性綜合交通樞紐城市。優(yōu)化客貨中轉設施、集疏運網(wǎng)絡及場站間快速連接系統(tǒng)，增強樞紐銜接轉運能力。強化綜合交通樞紐城市之間功能互補、設施聯(lián)通、協(xié)同運行。

3.打造以樞紐機場為骨干的現(xiàn)代化機場群。堅持新建遷建與擴容增效并重，加快形成層次明晰、布局合理、功能完善的現(xiàn)代化運輸機場群。支持濟南機場和青島機場打造國際樞紐機場、煙臺機場打造區(qū)域樞紐機場，積極培育臨沂機場打造區(qū)域樞紐機場，加快推進支線機場規(guī)劃建設。新建棗莊、聊城機場，遷建濟寧、濰坊、威海機場，實施濟南遙墻國際機場二期、煙臺蓬萊國際機場二期、臨沂啟陽機場航站樓改擴建。力爭實施日照山字河機場改擴建項目，開展菏澤牡丹機場二期工程前期論證。研究布局濱州、淄博、泰安機場。以濟南、青島機場為引領，打造“平安、綠色、智慧、人文”四型機場。到2025年，運輸機場總數(shù)達到12個，100公里縣級行政單元覆蓋率達到95%。

4.加快綜合客貨運樞紐建設。依托機場、港口和鐵路客運站，加快建設綜合客運樞紐，推進客運“零距離換乘”。優(yōu)化整合綜合客運樞紐交通設施、共享服務功能空間，推動不同運輸方式站場集中布局、立體或同臺換乘。提升完善青島國際機場、濟南東站等既有綜合客運樞紐功能。加快建設濟南機場、煙臺南站、濰坊北站、菏澤東站、聊城西站等一批現(xiàn)代化綜合客運樞紐。到2025年，全省綜合客運樞紐達到25個。

（二）集團規(guī)劃統(tǒng)一化

在《山東省“十四五”綜合交通運輸發(fā)展規(guī)劃》的規(guī)劃目標的指導下，山東機場管理集團按照機場規(guī)劃“一盤棋”、資源開發(fā)“一張圖”、管理服務“一張網(wǎng)”部署要求，全面完成第一步“整合”任務，步入“融合”再到“耦合”的發(fā)展階段。在這個進程中，機場與城市的關系被重新定義，原有樞紐機場功能得到重塑和增強，各支線機場的特色化發(fā)展更加凸顯，從而為空港經(jīng)濟區(qū)的產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更大的想象空間。因而，山東機場一體化戰(zhàn)略部署，既打破了過去“單一機場”各自為戰(zhàn)的發(fā)展局面，又規(guī)避了全省機場“小散”無序發(fā)展的亂象，使其從更深層次解決了“天地合一、空港一體、產城融合”的發(fā)展瓶頸，從而為航空城建設與發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。

（三）智慧機場建設體系化

隨著科學技術的不斷發(fā)展，5G技術、AI技術、OCR識別、人臉識別、自動駕駛、新材料等迭代應用，將加速推進以“平安、綠色、智慧、人文”為特征的四型機場系統(tǒng)工程建設，不斷完善智慧機場的多語種航班信息顯示系統(tǒng)、安檢信息管理系統(tǒng)、多語種自動廣播系統(tǒng)、航信通、安檢人證合一系統(tǒng)、語音問詢系統(tǒng)的數(shù)據(jù)化、智云化和物聯(lián)化。尤其機場服務者在資源有限的情況下，要保證機流、人流、貨流的安全、高效和服務體驗，就必須加速民航業(yè)的數(shù)字化水平由“高速”增長向“高質”增長轉變。

1.加快信息基礎設施建設，實現(xiàn)數(shù)字化。統(tǒng)籌規(guī)劃全行業(yè)信息基礎設施建設，合理預留擴容空間，確保投入合理，不過度超前，可迭代、易升級、能兼容。需求導向，科學有序規(guī)劃建設信息系統(tǒng)，切實提高使用效能。注重對現(xiàn)有信息基礎設施的改造利用，合理管控資金投入。推動信息基礎設施與機場建設工程一體化實施。

2.推進數(shù)據(jù)共享與協(xié)同，實現(xiàn)網(wǎng)絡化。自上而下，加強民航信息系統(tǒng)整體規(guī)劃，避免重復和盲目建設。明確民航管理部門、機場、航空公司、保障單位等對不同數(shù)據(jù)資源的管理權、使用權和共享義務，打破“信息孤島”。建立系統(tǒng)對接標準，逐步實現(xiàn)不同信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通；統(tǒng)一數(shù)據(jù)定義及信惠交互格式標準，實現(xiàn)不同系統(tǒng)數(shù)據(jù)的交互共享。實現(xiàn)全場一張網(wǎng)，數(shù)據(jù)全貫通。整合線上和線下資源，實現(xiàn)線上、線下無縫銜接、順暢切換。

3.推進數(shù)據(jù)融合應用，實現(xiàn)智能化。綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈等新技術，收集、融合、統(tǒng)計和分析各類數(shù)據(jù)，實現(xiàn)輔助決策、資源調配、預測預警、優(yōu)化控制等功能支撐工作協(xié)同、精確分析、精準管控、精細管理和精心服務，最終實現(xiàn)機場智慧化運行。在此基礎上，進一步推動管理創(chuàng)新、業(yè)務創(chuàng)新和科技創(chuàng)新。

（四）機場規(guī)模差異化

在山東機場管理集團先期整合的6個機場中，機場規(guī)模呈現(xiàn)明顯的差異化特征。從飛行區(qū)等級來看，濟南機場與煙臺機場均為4E機場，威海機場、臨沂機場和東營機場均為4D機場，日照機場為4C機場。從跑道長度來看，濟南機場、東營機場的跑道長度均為3600米，煙臺機場、臨沂機場跑道長度分別為3400米和3200米，濟南威海機場與日照機場跑道長度均為2600米。從機場屬性來看，除個別機場為軍民合用機場外，其他機場均為民用運輸機場。從2019年旅客吞吐量來看，濟南機場與煙臺機場均躋身千萬級機場行列。臨沂機場與威海機場在二三百萬區(qū)間，日照機場與東營機場則在百萬級上下；從2019年貨郵吞吐量來看，濟南機場突破了10萬噸，煙臺機場超過5萬噸，其余4個機場均在1萬噸以下。

（五）資源整合最大化

從上述6個機場的航線總量來看，截至2020年末，山東省機場管理集團航線總量為382條，國內航線與國際航線的構成比為91∶9。濟南、煙臺兩機場是航線最多的機場；從航線網(wǎng)絡覆蓋面來看，覆蓋了全國的省會城市、重點旅游城市以及中國香港、中國臺灣、日本、韓國、東南亞諸國、俄羅斯、美國、印度和意大利等重要國家和地區(qū)，形成了較完善的航線結構。但是，濟南機場與煙臺機場不論國內航線還是國際航線都有一定的重合性，尤其在國際航線或通達城市上，這種重合性會帶來很高的運營成本；從航空公司結構方面看，在上述6個機場運營的航空公司的重合度也較高。因此，通過機場整合，在山東機場管理集團的統(tǒng)一規(guī)劃和設計下，進一步優(yōu)化航線資源，不僅會大大降低航運成本，而且還會提高通達城市的覆蓋面。

（六）資本運作集約化

從機場盈利能力、負債情況以及營業(yè)收入等指標數(shù)據(jù)得知，與行業(yè)內幾家規(guī)模相當?shù)臋C場集團對比，山東機場管理集團的財務指標較好。山東6機場合并后資產總額、所有權益均增長了三倍以上，構成機場集團未來規(guī)?；l(fā)展的基礎。同時，山東6機場的合并增強了機場的盈利能力。另外，山東機場管理集團的成立大大提升了企業(yè)信用等級，降低了融資成本。隨著基礎設施的不斷完善和投入運營，其盈利能力會更強，進一步增強山東機場管理集團的資本實力，助力山東機場管理集團各板塊的穩(wěn)健經(jīng)營與實現(xiàn)集團公司高質量發(fā)展。

山東機場管理集團整合帶來的啟示

（一）集團化、平臺化、資本化成為區(qū)域機場集團未來發(fā)展的總體趨勢

國內民航業(yè)經(jīng)過近10多年的快速發(fā)展，已從2010年的175個機場增加到2021年的240個機場，凈增65個，基本完成了民用機場的網(wǎng)絡化布局，進而從量變開始走向質變，也拉開了民用機場高質量發(fā)展的序幕。

在發(fā)展理念上，由過去“城市機場”轉變?yōu)椤皺C場城市”的邏輯思維，尤其旅客吞吐量已達1000萬人次的樞紐型機場，開始積極籌劃以臨空經(jīng)濟區(qū)為依托的國際航空大都市的發(fā)展。目前，全國已批復17個國家級臨經(jīng)濟示范區(qū)，這為機場的規(guī)?；⒓s化、產業(yè)化提供了理論和實踐的發(fā)展范式。

在地區(qū)機場集團化管理來看，國內很多地區(qū)均成立了省級機場管理集團公司，來管控省范圍內的民用運輸機場。尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的上海、北京、廣東、江蘇、浙江等省份。通過機場集團平臺化管理，來統(tǒng)籌規(guī)劃、投資建設、運營管理省屬地區(qū)的民用機場，進而全面推動本地區(qū)的立體綜合交通網(wǎng)絡體系的建設。

因而，關于地區(qū)機場網(wǎng)絡建設，必須運用“集群式”思維邏輯，來統(tǒng)籌規(guī)劃、系統(tǒng)設計、網(wǎng)絡覆蓋，進而構建“公、鐵、水、空”四位一體的現(xiàn)代綜合交通體系，使地區(qū)機場群達到互通互聯(lián)、智能物聯(lián)、智云可視的空中交通網(wǎng)絡體系，以此為平臺打造“機場城市”的高端產業(yè)聚集區(qū)，形成供應鏈、產業(yè)鏈和價值鏈上下貫通、專業(yè)分工明晰的新舊動能轉換的孵化器，高新技術的孵化器、技術創(chuàng)新的轉化器和金融服務的倍增器。那么，機場的集團化、平臺化、資本化價值就充分展現(xiàn)出來，從而也實現(xiàn)了民航業(yè)高質量發(fā)展的目的。

（二）網(wǎng)絡化、智能化、差異化是區(qū)域機場集團發(fā)展的顯著特征

根據(jù)《中國民航四型機場建設行動綱要（2020-2035年）》要求，自2020年國內機場開始四型機場的頂層規(guī)劃設計，到2035年全國機場均達到四型機場運行標準。民用機場只有通過省級機場集團為平臺，系統(tǒng)規(guī)劃和設計四型機場，并制定四型機場實施方案路線圖和發(fā)展目標，才能最終達到中國民航局的總體要求。

以省級機場群為集團化、網(wǎng)絡化發(fā)展至關重要，它不僅是機場群間戰(zhàn)略協(xié)同發(fā)展的基礎，而且也是加速四型機場建設的重要平臺，更是利用現(xiàn)代科技技術構建智慧機場的前提條件。為此，以省級機場集團的樞紐機場為引領，以支線機場為支撐，利用新一代移動通信技術、AI技術、云計算、區(qū)塊鏈、物聯(lián)網(wǎng)、人臉識別、自動駕駛等技術，從安全、運行、服務、商業(yè)、管理五個方面實現(xiàn)機場網(wǎng)絡體系的全面智云化和物聯(lián)化。

由于每個機場的地理位置、資源稟賦、城市規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展水平等因素的不同，必然直接影響每個機場的基礎設施建設規(guī)模、航線結構、旅客吞吐量和貨郵吞吐量等，進而使每個機場表現(xiàn)出的特征完全不同。因而，機場的差異化發(fā)展是每個機場最重要的研究課題，也是省級機場集團創(chuàng)建新型發(fā)展模式最重要突出的特征，這也是解決國內72%機場經(jīng)營虧損的良藥。

（三）屬地化、專業(yè)化與產業(yè)化的多層次發(fā)展相互融合成為區(qū)域機場集團未來發(fā)展的基本方向

2022年是機場屬地化改革20周年。20年來，機場屬地化改革取得明顯成效，要鞏固屬地化改革成果，一個重要任務是將這些成果納入《民用機場管理條例》的修訂中，特別是其中明確規(guī)定民用機場是公共基礎設施。也就是說，民用機場是立體綜合交通的一種交通方式，政府或企業(yè)投資不是以盈利為目的。那么，民用機場這么大的投資誰去投資？誰去經(jīng)營和管理？它給地方政府或居民帶來什么利益？

據(jù)測算，新建一個民用機場至少投資10億～20億元，而且民用機場又是非營利的公共基礎設施，其投資主體一般均為當?shù)卣蚴〖墮C場集團（國有企業(yè)）。實際上，早在2002年中國民航局為了解決民用機場的“投資建設、運營虧損”兩大難題，就實行了機場的屬地化管理，即將民用機場的投資建設權和經(jīng)營管理權下放給了當?shù)卣５匀灰?guī)避不了民用機場投資規(guī)模大、回收周期長、行業(yè)進入門檻高、技術密集度高、利潤率低等特點，仍然解決不了中小型機場長期虧損的局面。

民航業(yè)有句口頭禪：“機場剪彩之日，就是虧損之時?！睂嶋H上，機場虧損并非機場本身造成的，有些機場從一建成便背上了虧損的包袱，是因為這些機場本身所處的環(huán)境造成的。對于機場的虧損問題，關鍵在于如何看待機場定位，如何經(jīng)營機場？也就是發(fā)展理念的問題。過去，我們都將機場看作“城市機場”，僅僅作為城市的交通方式。現(xiàn)在，我們要把機場看作“機場城市”，即以機場為依托，打造高端航空產業(yè)聚集區(qū)。也就是說，本地政府要根據(jù)機場所在城市的地理環(huán)境和資源稟賦，來定位機場的服務功能，以此為基礎，來發(fā)展航空產業(yè)。以機場周邊的產業(yè)來回饋機場的前期投資、補貼機場經(jīng)營管理的虧損。

因而，機場的屬地化、專業(yè)化與產業(yè)化發(fā)展是民用機場未來發(fā)展的出路，也是省級機場集團最重要的戰(zhàn)略目標。（注：本文系山東省政府研究室“航空產業(yè)高質量發(fā)展”聯(lián)合調研組成果節(jié)選）