車金恒

（廈門大學(xué) 教育研究院，福建 廈門361005）

一、問題的提出

我國高等教育從精英化向大眾化和普及化迅速發(fā)展的過程中，地方高校發(fā)揮了巨大的作用，在特定歷史時期解決了高等教育供給不足的問題。在國家深入推進(jìn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的背景下，地方高校要實(shí)現(xiàn)規(guī)模和質(zhì)量的均衡發(fā)展，必須認(rèn)清自身發(fā)展的條件和不足。對于地方高校而言，因“地方性”的基因使其發(fā)展前提和生存基礎(chǔ)不具備部屬高校和研究型高校的傳統(tǒng)優(yōu)勢，又因“高?！鄙矸菔蛊鋸慕M織類屬和法律形式上意味著與其他大學(xué)“事相同之事”[1]，即《高等教育法》規(guī)定的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等職能。在這樣的雙重困境中，地方高校如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展？如何提高其內(nèi)部治理能力和水平？

（一）式微的權(quán)力：制約地方高校的多重外部關(guān)系

本文所指稱的地方高校相對于“雙一流”高校和部屬院校而言，既包括上世紀(jì)中葉教育部批準(zhǔn)建立的省屬本科院校，也包括1999年后因高校擴(kuò)招而設(shè)立的公辦本科院校。在管理體制上，盡管地方本科院校和省教育廳在行政級別同屬廳級單位，但由于后者是前者的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門，實(shí)際上“廳”是“?！钡摹绊旑^上司”，又由于地方高校的舉辦者為?。ㄊ校┘壢嗣裾?，這就形成了地方高校獨(dú)特的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制；從財政經(jīng)費(fèi)來源上，地方高校收入構(gòu)成有財政撥款、事業(yè)收入、科研收入、服務(wù)收入、社會捐贈和其他收入，但主要依靠地方財政撥款和事業(yè)學(xué)費(fèi)，地方財政部門和招生考試部門的相關(guān)指標(biāo)（財政專項(xiàng)、招生指標(biāo)等）下達(dá)直接影響了地方高校的“錢袋子”，形成了平級行政部門關(guān)鍵指標(biāo)的間接制約；在人事任命和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，地方高校的高層干部隊(duì)伍（校級領(lǐng)導(dǎo)）由省委組織部直接調(diào)配和管理，高級專技人員（津貼專家、核心專家、三級及以上教授等）一般由省人才辦管理，其他人員的引進(jìn)（招聘）、晉升、調(diào)薪等受省人社部門和省編辦的政策指標(biāo)約束，與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)增減一樣，需要進(jìn)行備案或報批，由此形成了直接領(lǐng)導(dǎo)與間接約束相結(jié)合的管理體制。無論是雙重領(lǐng)導(dǎo)、直接管理還是間接約束，地方高校在人、財、物等核心辦學(xué)指標(biāo)上的自主權(quán)和話語空間都顯得式微，導(dǎo)致其生存能力和發(fā)展空間具有對地方行政部門的強(qiáng)依附性，一定程度上造成了地方高校發(fā)展的不均衡性，“哪里的地方”“何種高校”在表現(xiàn)形態(tài)上顯得非常不同，然而，外部管理體制優(yōu)化和障礙消除是系統(tǒng)性問題，實(shí)非地方高校一己之力可以促成。因此，提高內(nèi)部治理能力對于地方高校具有獨(dú)特意義和現(xiàn)實(shí)必要。

（二）模糊的邊界：影響地方高校的內(nèi)部管理要素

從地方高校的內(nèi)部管理來看，普遍存在四個方面的問題：一是在管理理念上，行政意志強(qiáng)而治理意識弱。地方高校普遍實(shí)行自上而下的以行政意志為主的科層式管理，許多體現(xiàn)學(xué)術(shù)自治和民主治理的組織（如學(xué)術(shù)委員會、教授委員會或兩代會等）形同虛設(shè)，大多履行程式化的“投票”功能，其與行政權(quán)力組織的對抗性和異議空間無法有效發(fā)揮，也就難以體現(xiàn)自下而上的“自治”和“治理”意味。二是在管理規(guī)范上，人為裁量空間大而制度規(guī)約效力小。地方高校的制度建設(shè)和法制意識常常被弱化，行政領(lǐng)導(dǎo)的裁量權(quán)往往優(yōu)先于制度規(guī)約效力，甚至通過制度制定和修訂達(dá)到行政意圖。三是在管理措施上，注重近期效果而缺乏長遠(yuǎn)謀劃。地方高校的管理措施往往不具有連續(xù)性和延展性，“一朝天子一朝臣”、只對當(dāng)下事務(wù)負(fù)責(zé)、以短期績效為導(dǎo)向的痕跡較重。四是在管理效能上，事權(quán)邊界不清晰導(dǎo)致責(zé)任履行不到位。地方高校在組織流程和業(yè)務(wù)單元設(shè)計(jì)上，責(zé)權(quán)利常常不對等，由于缺乏對事權(quán)邊界的清晰認(rèn)定，責(zé)任履行時常不到位，造成管理效能不高。因此，提高內(nèi)部治理能力成為地方高校的內(nèi)在需求和價值所向。

（三）相關(guān)研究簡述

學(xué)界對高校內(nèi)部治理進(jìn)行了深入系統(tǒng)的探討。一是通過管理重心下移建設(shè)高校內(nèi)部治理體系，在行政系統(tǒng)進(jìn)行“由上而下”和“由內(nèi)向外”的“雙向分權(quán)”[2]，將權(quán)力及資源等管理要素配置到最合適的管理部位[3]，讓二級學(xué)院真正變成集教學(xué)、科研和行政管理等權(quán)力于一身的實(shí)體機(jī)構(gòu)[4]。二是通過大學(xué)權(quán)力的合理配置提高內(nèi)部治理能力，當(dāng)大學(xué)規(guī)模擴(kuò)大、管理幅度增加、大學(xué)職能擴(kuò)展時，“科層制會向事業(yè)部制轉(zhuǎn)變，直線型會向扁平化發(fā)展”[5]，此時大學(xué)權(quán)力分布須服從一種“中位原則”[6]，明晰校院兩級的責(zé)任和權(quán)力邊界，從而實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)創(chuàng)新與治理效率的平衡。三是通過組織分權(quán)與權(quán)力制衡優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，正如伯頓·克拉克所言：“分權(quán)且具有競爭性的高教系統(tǒng)比集權(quán)且不具競爭性的高教系統(tǒng)更有利于科學(xué)的進(jìn)步”[7]，建立一種“分權(quán)”與“共治”并置的內(nèi)部治理體制，不失為高校內(nèi)部治理的理想模式，“共治”的前提是“分權(quán)”，“分權(quán)”的同時實(shí)現(xiàn)權(quán)力“交互”[8]。

上述研究主要是以研究型大學(xué)為對象，且都聚焦于從宏觀層面對大學(xué)內(nèi)部治理進(jìn)行考察。一方面，地方高校內(nèi)部治理體系建設(shè)不僅與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平緊密相連，更要與地方高校發(fā)展定位和組織目標(biāo)相吻合，進(jìn)一步說，地方高校發(fā)展的“生態(tài)位”有別于“雙一流”高校和部屬院校，其內(nèi)部治理體系也應(yīng)當(dāng)異于后者，因此，研究型大學(xué)業(yè)已成熟的內(nèi)部治理體系從學(xué)理上和現(xiàn)實(shí)上是不適用于地方高校的。另一方面，由于地方高校在地方行政系統(tǒng)管理空間和指標(biāo)制約的雙重“式微”，導(dǎo)致其內(nèi)部管理體系建設(shè)成為發(fā)展的內(nèi)驅(qū)力和生長點(diǎn)，學(xué)理的探索路徑可能成為此類高校改革實(shí)踐的推廣模式，進(jìn)而推動這類處于“進(jìn)退兩難與左右搖擺”[9]的地方高校實(shí)施錯位特色發(fā)展，助力“雙一流”建設(shè)的“地方行動”[10]。

二、“接點(diǎn)”治理：地方高校管理重心下移的分析框架

根據(jù)布迪厄的“場域理論”，可以將地方高校治理理解為一個交互發(fā)生作用的權(quán)力場域，大學(xué)和學(xué)院之間的關(guān)系是一種權(quán)力委托代理關(guān)系，而“關(guān)系”是場域理論的基本假設(shè)。對于高校來說，由于人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)等主要職能下沉在學(xué)院，校院關(guān)系是最核心的管理主軸關(guān)系；院系關(guān)系又構(gòu)成另一重管理次軸關(guān)系。無論主軸還是次軸，學(xué)院都是高校管理軸線的核心。學(xué)院作為微觀場域，其所面對的校內(nèi)外關(guān)系構(gòu)成影響其治理制度設(shè)計(jì)與內(nèi)在文化的重要環(huán)境，即，學(xué)院治理的校外場域包括政府—大學(xué)—學(xué)院，學(xué)院治理的校內(nèi)場域包括校院兩級權(quán)力委托代理?！霸谛?quán)力下移和系行政權(quán)力上移的合并作用下，學(xué)院成為大學(xué)權(quán)力的新的集聚區(qū)，也成為治理現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵場域”[11]，要想實(shí)現(xiàn)地方高校內(nèi)部治理效能的提升，關(guān)鍵在于找到校院兩級權(quán)力全域互動的關(guān)鍵部位，使得多元主體能夠在一定“場域”中進(jìn)行有效溝通、交流和協(xié)商，進(jìn)而構(gòu)建不同行動邏輯之間長效溝通的制度化機(jī)制。鑒于此，本研究借用徐勇提出的“接點(diǎn)政治”之“接點(diǎn)”（Joint）概念作為分析框架，“接點(diǎn)”既是“開合點(diǎn)”，也是“盲區(qū)”和“難點(diǎn)”，是治理體系中不同要素應(yīng)力推動形成的“接合”部位，治理困境和治理陷阱也更容易在那些最為脆弱的“接點(diǎn)”部位發(fā)生[12]。在政治學(xué)和社會學(xué)上，“接點(diǎn)”通常用來表征國家權(quán)力和地方基層權(quán)力的“對接點(diǎn)”[13]，往往起到權(quán)力之承上啟下的作用。

（一）分析框架的適切性

以“接點(diǎn)治理”作為地方高校內(nèi)部治理體系的分析框架，在學(xué)理上至少有兩個維度符合適切性的要求：一方面，“接點(diǎn)”作為一個中觀概念，是考察在一定場域中相關(guān)主體間的互動、交流和協(xié)商，進(jìn)而構(gòu)建不同主體行動邏輯之間長效溝通的制度化機(jī)制，地方高校所處的場域正是不同主體間的一種關(guān)系互動，“接點(diǎn)”治理的多主體互動能夠?qū)⒐倭趴茖又浦写怪被墓芾斫Y(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楸馄交闹卫砜臻g，實(shí)現(xiàn)校級權(quán)力與基層學(xué)術(shù)組織的直接對接和雙向賦能，縮小管理層級的同時擴(kuò)大管理幅度，進(jìn)而完成管理向治理的轉(zhuǎn)變；另一方面，“接點(diǎn)”作為一個治理的部位，在組織運(yùn)轉(zhuǎn)中處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有“聯(lián)通”“鏈接”和“集成”的功能，“學(xué)院”和“基層學(xué)術(shù)組織”顯性或隱性地具備這一特征——學(xué)校在內(nèi)部治理體系中處于頂層組織的位置，主要負(fù)責(zé)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃和制度體系的建設(shè)，對內(nèi)協(xié)調(diào)學(xué)院和職能部門及教輔機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同關(guān)系，對外協(xié)調(diào)學(xué)院和外單位的學(xué)術(shù)交流、資源獲取等，但整個學(xué)校的工作核心和業(yè)務(wù)核心始終聚焦和圍繞在學(xué)院這一“接點(diǎn)”上。

（二）“接點(diǎn)治理”的教育學(xué)特征

在地方高校內(nèi)部管理體系的改革實(shí)踐中，學(xué)院這一中層組織具有“接點(diǎn)”的學(xué)理特征和實(shí)踐功能，學(xué)院處于高校內(nèi)部互動主體的“接點(diǎn)”部位，發(fā)揮著權(quán)力“接點(diǎn)”、戰(zhàn)略“接點(diǎn)”和政策“接點(diǎn)”的功能。在學(xué)院治理的內(nèi)部層面，學(xué)科組織（系、所、中心）又位于學(xué)院治理的內(nèi)部“接點(diǎn)”位置，學(xué)院治理的本質(zhì)是一種“接點(diǎn)”治理，呈現(xiàn)出“內(nèi)”與“外”、“上”與“下”、“左”與“右”的雙重面向特征：（1）“內(nèi)”是指學(xué)院作為一個相對獨(dú)立的組織，是承擔(dān)高校人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)等職能的實(shí)際載體，“外”是指學(xué)院作為高校的基層組織，在對外交流特別是學(xué)術(shù)交流中往往以主體身份出現(xiàn)，在這一“接點(diǎn)”上，學(xué)院集聚了高校的主要職能和辦學(xué)使命，是集合內(nèi)外的辦學(xué)主體；（2）“上”是指學(xué)院作為高校的二級組織和執(zhí)行主體，受制于一級組織的政策指引和目標(biāo)考核，“下”是指學(xué)院具有對教職工和學(xué)生負(fù)有管理和培養(yǎng)的責(zé)任，在這一“接點(diǎn)”上，學(xué)院既要對上負(fù)責(zé)也要對下負(fù)責(zé)；（3）“左”“右”是學(xué)院相對于高校黨群職能部門、教輔部門以及后勤管理部門而言的，它們既是平行關(guān)系，在業(yè)務(wù)上又受制于權(quán)力職能部門的指導(dǎo)和制約，因此學(xué)院也需要“左右逢源”?？偨Y(jié)起來，學(xué)院在高校治理場域中，具有明顯的“接點(diǎn)”特征，需要上下貫通、內(nèi)外協(xié)調(diào)和左右逢源；“接點(diǎn)”治理的核心在學(xué)院層面，展示了地方高校內(nèi)部治理的底層邏輯是從垂直化的科層體系向扁平化的事業(yè)部體系轉(zhuǎn)變。見圖1。

圖1 地方高?！敖狱c(diǎn)”治理的理論框架

三、行動研究：C?！敖狱c(diǎn)”治理的實(shí)踐探索

基于上述實(shí)踐必要性和理論適切性的分析，本文以C校為典型案例，通過考證個案的微觀視角，探尋地方高校內(nèi)部治理體系建設(shè)的路徑和策略。C校是一所由省政府舉辦的本科財經(jīng)類院校，盡管與省教育廳是平級單位，但由于受其業(yè)務(wù)指導(dǎo)，仍然屬于受省教育廳和省政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的單位，財政指標(biāo)由省財政廳下達(dá)，招生規(guī)模由省考試院劃定，學(xué)校人員編制數(shù)和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)由省編辦批準(zhǔn)，人才引進(jìn)、人員招聘須省人社廳批復(fù)，呈現(xiàn)出地方高校典型的行政業(yè)務(wù)雙重領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)鍵指標(biāo)間接約束的外部關(guān)系特征。（1）從內(nèi)部管理來看，C校內(nèi)部管理體制是自上而下、以行政指令為特征的官僚科層制，內(nèi)部決策機(jī)構(gòu)是黨委會和校長辦公會，學(xué)位委員會和學(xué)術(shù)委員會中行政領(lǐng)導(dǎo)占比分別為90%和88%，教代會和工代會除每年開會和定期改選外，平時的顯示度不高，提案中觸及教職工根本利益的問題結(jié)案率不理想。（2）制度建設(shè)滯后于業(yè)務(wù)需求，以部門名義出臺的管理規(guī)定代替法定制度運(yùn)行，制度修訂頻率高而出現(xiàn)朝令夕改的現(xiàn)象，相關(guān)制度不協(xié)同、表述不嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致自由裁量權(quán)過大。如，科研積分制度與人事晉升制度不協(xié)同，同一成果發(fā)表后，科研積分可認(rèn)定但職稱晉升不認(rèn)可。（3）管理措施以完成年度目標(biāo)、上級檢查、政治巡察等為標(biāo)準(zhǔn)，缺乏延展性和穩(wěn)定性，在“短平快”和“長久立”之間缺乏管理彈性和制度張力。如，后勤社會化改革在實(shí)施一段時間之后，因?qū)W校食堂饅頭鋁超標(biāo)事件被中斷，將偶發(fā)事件的風(fēng)險管理與管理措施的方向性改革混淆。（4）在組織流程和業(yè)務(wù)單元設(shè)計(jì)上，缺乏業(yè)務(wù)整合和流程優(yōu)化。如，同一學(xué)科門類下的二級學(xué)科點(diǎn)分散于不同學(xué)院，不利于學(xué)科團(tuán)隊(duì)建設(shè)；強(qiáng)相關(guān)性的業(yè)務(wù)由多部門承擔(dān)，導(dǎo)致審批程序復(fù)雜，增加了內(nèi)部損耗和行政成本。

根據(jù)上述背景分析，筆者認(rèn)為，C校具備地方本科高校內(nèi)外部關(guān)系特征和核心管理要素的典型特征，基于其特殊脈絡(luò)情境的分析歸納仍然具備推廣價值，研究結(jié)論的普適性取決于其他學(xué)校對于自身發(fā)展定位、辦學(xué)資源條件和當(dāng)前面臨問題的精準(zhǔn)判斷，一旦背景條件具有相似性，本研究所提出的理論便能夠進(jìn)行遷移、推廣和普及，用于指導(dǎo)相似個案的具體改革實(shí)踐。

（一）研究問題：改革什么

2015年，C校開展了“十三五”規(guī)劃前期的大調(diào)研活動，研究者作為黨政辦公室工作人員，陪同校領(lǐng)導(dǎo)班子成員深入18個院系和34個職能部門，對900余人開展座談和訪談，調(diào)研對象涵蓋處科級干部、雙高人才、青年教師、新進(jìn)博士、本科生和研究生。除現(xiàn)場調(diào)研外，學(xué)校還通過“書記校長聽我說”“師生下午茶”“書記校長信箱”等多種形式，搜集教職工和學(xué)生關(guān)于學(xué)校發(fā)展存在的問題及其意見建議1968條，具體分類統(tǒng)計(jì)見圖2。

圖2 C校發(fā)展存在問題分類統(tǒng)計(jì)

通過對問題和意見建議進(jìn)行分類分項(xiàng)，形成10個問題域，分別是：（1）3.5%的受訪者（集中在中層領(lǐng)導(dǎo)）不清楚學(xué)校發(fā)展定位是研究型、教學(xué)型、教學(xué)研究型還是應(yīng)用型；（2）4.7%的受訪者（集中在中層領(lǐng)導(dǎo)）認(rèn)為學(xué)校發(fā)展瓶頸在于領(lǐng)軍人才和高水平科研成果缺乏；（3）8.4%的受訪者（集中在博士等高層次人才）認(rèn)為學(xué)校沒有形成學(xué)科團(tuán)隊(duì)和有組織的科研；（4）23%的受訪者（集中在專職教師）認(rèn)為學(xué)校管理部門官僚化，經(jīng)費(fèi)報銷難，找領(lǐng)導(dǎo)簽字難，行政審批冗繁；（5）16.6%的受訪者（集中在專職教師）認(rèn)為學(xué)校信息化水平低，重復(fù)填表，部門間未形成數(shù)據(jù)閉環(huán)；（6）12.9%的受訪者（集中在處級干部）認(rèn)為干部和人員配備不足，影響學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)效率；（7）7.5%的受訪者認(rèn)為歸屬感不強(qiáng)，缺乏組織認(rèn)同和教育情懷；（8）14.7%的受訪者認(rèn)為后勤服務(wù)質(zhì)量差，校園環(huán)境建設(shè)缺乏文化底蘊(yùn)，學(xué)院設(shè)備設(shè)施不完善；（9）6.6%的受訪者（集中在行政人員）認(rèn)為激勵措施不均衡，職業(yè)發(fā)展不明晰；（10）2.3%的受訪者（集中在學(xué)院處級干部）認(rèn)為學(xué)院責(zé)任多權(quán)力少，辦學(xué)自主權(quán)缺失。研究者將問題域進(jìn)行分類歸集，用“接點(diǎn)治理”的分析框架，定位改革的關(guān)鍵部門，并賦予接點(diǎn)關(guān)系特征，形成表1。

表1 C校發(fā)展問題及改革“接點(diǎn)”框架

通過數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和文本分析可以看出，C校發(fā)展處于一定程度上的“梗阻”狀態(tài)，學(xué)校內(nèi)部治理存在“組織授權(quán)”“組織效率”“組織協(xié)同”三個問題集，涵蓋10個方面的問題子集，按照“接點(diǎn)治理”的分析框架，組織授權(quán)和組織協(xié)同的“接點(diǎn)”都在學(xué)院層面，組織效率集中在職能部門層面，而“接點(diǎn)”特征分析幾乎都是“左-右”關(guān)系。研究者整理提煉為三個問題：（1）組織授權(quán)如何達(dá)成？（2）組織效率如何提高？（3）組織協(xié)同如何優(yōu)化？

（二）行動計(jì)劃與實(shí)施過程：如何改革

在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，C校以“管理重心下移”為理念，圍繞頂層設(shè)計(jì)和校院兩級關(guān)系進(jìn)行了一系列改革，力爭解決上述三個問題，以期達(dá)到三個目標(biāo)：一是加強(qiáng)組織授權(quán)，下放學(xué)術(shù)權(quán)力，充分發(fā)揮院級學(xué)術(shù)組織的作用；二是規(guī)范行政權(quán)力，提高行政管理的效能；三是完善頂層設(shè)計(jì)和制度體系，合并重組機(jī)構(gòu)，提高組織協(xié)同效率。見圖3。

圖3 C校管理重心下移改革框架

1.完善以《章程》為首的制度體系建設(shè)，明確校院兩級組織的權(quán)力“接點(diǎn)”

高等學(xué)校章程作為高校內(nèi)部治理的母法，“成為高校實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要求”[14]。2015年，C校開展了以《章程》為首的制度體系建設(shè)，明確了“學(xué)校實(shí)行‘三級設(shè)置、兩級管理’的校院管理體制”，并以《章程》為依據(jù)，在5年內(nèi)新建和修訂了237項(xiàng)內(nèi)部管理制度，基本實(shí)現(xiàn)了制度上墻、制度管人、制度管事，明晰了校院兩級的事權(quán)邊界，涵蓋教學(xué)、科研、管理、服務(wù)、對外合作、項(xiàng)目申報、內(nèi)部控制等方面，進(jìn)而定位校院兩級組織的權(quán)力“接點(diǎn)”。見表2。

表2 C?！墩鲁獭分行Ｔ簝杉壥聶?quán)邊界

通過表2可見，在《章程》中規(guī)定的21項(xiàng)事權(quán)中，除“審計(jì)監(jiān)督權(quán)”外，其余20項(xiàng)事權(quán)在院級層面都有相應(yīng)的“接點(diǎn)”，其發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于“權(quán)力實(shí)化”，不能“虛設(shè)”或“空置”。其中，人事權(quán)和財務(wù)權(quán)最為核心，無論校院兩級之間事權(quán)如何配置和下放，如果作為“指揮棒”和“杠桿”的人權(quán)、財權(quán)無法對等匹配下放，管理重心下移就還只是一個虛妄的理念。

首先，在人事管理方面。調(diào)研中，各學(xué)院、各部門都反映人手不夠、干部配備不齊，但事實(shí)卻是各部門忙閑不均，對此，C校試點(diǎn)進(jìn)行崗位申請制和干部競聘上崗制，然而，加班最多、工作最繁忙的黨政辦、組織部、人事處等部門的崗位沒有人申請。經(jīng)過行動反思，學(xué)校推進(jìn)了“五定”方案改革，即對各個崗位實(shí)行“定編、定崗、定責(zé)、定額、定員”的人（員）事（權(quán)）相宜的匹配管理，倒逼學(xué)院和職能部門減少業(yè)務(wù)分割、加強(qiáng)協(xié)作，簡除機(jī)構(gòu)沉疴、收縮管理層級，實(shí)現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置?！拔宥ā狈桨笇?shí)施后，學(xué)院和部門的崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)規(guī)范更加清晰，部門間幾乎不再有業(yè)務(wù)交叉的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)了從人員“量”的管理到“質(zhì)”的管理的變革。

其次，在財務(wù)管理方面?！笆聶?quán)與財權(quán)的不匹配，是當(dāng)下校院兩級管理機(jī)制優(yōu)化改革的主要制度瓶頸”[15]。近年來，C校財務(wù)管理制度經(jīng)歷了“放任型”到“嚴(yán)苛型”的轉(zhuǎn)變。為解決“一放就亂，一收就死”的管理難題，C校推行了“以財務(wù)預(yù)算系數(shù)制為核心”的財權(quán)下放改革。即學(xué)院根據(jù)上一年度學(xué)科點(diǎn)、項(xiàng)目數(shù)、獎項(xiàng)數(shù)、成果數(shù)和人才存（增）量等指標(biāo)進(jìn)行財務(wù)預(yù)算系數(shù)加權(quán)，按照得分對應(yīng)申請學(xué)校劃撥經(jīng)費(fèi)指標(biāo)。按照這種方式，有些學(xué)院每年有400多萬元的經(jīng)費(fèi)，而有的學(xué)院只有23萬元。目的就是不要吃大鍋飯，不要平均主義，更不要鞭打快牛。而且，對于預(yù)算執(zhí)行率不好的部門和學(xué)院，在下一年度給與相應(yīng)預(yù)算扣減，既要鼓勵大家以績效為導(dǎo)向用好用足經(jīng)費(fèi)，也要處罰躺在制度上睡覺的人。

最后，在資產(chǎn)管理權(quán)方面。在本輪行動研究中，C校的資產(chǎn)管理主要解決三個問題：一是新校區(qū)基建資產(chǎn)入固，二是盤清設(shè)施設(shè)備底數(shù)，三是完成資產(chǎn)入冊和報廢。以資產(chǎn)入冊報廢為例，一位行政管理干部名下掛賬9000多臺辦公電腦和10000多件辦公家具，其中部分設(shè)備登記時間已經(jīng)超過報廢年限，但是使用部門并沒有進(jìn)行實(shí)際使用人的登記造冊和報廢處置，長期掛賬在采購經(jīng)辦人名下，造成實(shí)際使用部門無法進(jìn)行同類國資采購。一方面，學(xué)院抱怨“辦公設(shè)備陳舊，國資采購流程復(fù)雜漫長”；另一方面，學(xué)校入固入冊資產(chǎn)與實(shí)際不相符，國資登記管理的動態(tài)化和信息化水平急待提升，國資閑置浪費(fèi)問題急需解決，如，僅有的4個校辦企業(yè)長期處于零利潤或虧損狀態(tài)，與此同時，學(xué)校部分門面和場所卻長期空置，租金收取不力。下一輪行動研究中，C校計(jì)劃進(jìn)行“一院一樓”的物理空間優(yōu)化改造，以期解決資產(chǎn)管理升級和增值問題。

2．以目標(biāo)考核為約束，貫通平行組織和內(nèi)外關(guān)系的戰(zhàn)略“接點(diǎn)”

2016—2020年，C校所在省級政府實(shí)行目標(biāo)績效考核制，為實(shí)現(xiàn)外部考核指標(biāo)和內(nèi)部發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的有機(jī)統(tǒng)一，充分發(fā)揮目標(biāo)考核的“指揮棒”作用，C校制定了3套指標(biāo)體系分別適用于“教學(xué)單位、教輔部門和黨群行政部門”進(jìn)行分類考核。為實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的可測化、量綱化和信效度，在指標(biāo)體系和考核形式上進(jìn)行了科學(xué)設(shè)計(jì)，比如，實(shí)行（學(xué)）院部（門）互評、公眾評價、共性指標(biāo)和個性指標(biāo)相結(jié)合，現(xiàn)場考核打分、領(lǐng)導(dǎo)評分、部門互評、公眾評價和個性評價的分?jǐn)?shù)加權(quán)匯總后得出總分計(jì)入排序。目標(biāo)管理以績效為導(dǎo)向，在過程管理中發(fā)揮了極大的杠桿作用，有力推動了學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略、績效目標(biāo)和崗位責(zé)任的對接，提高了管理效能。

首先，以學(xué)院為主體聚合內(nèi)部學(xué)科團(tuán)隊(duì)。聚焦學(xué)校發(fā)展戰(zhàn)略中“兩個發(fā)展極”之一“圍繞博士單位申報，強(qiáng)化學(xué)科建設(shè)，提高科研水平”，C校于2016年開始，按照學(xué)位點(diǎn)申報要求，取長補(bǔ)短，查缺補(bǔ)漏，聚力整合，遴選最有競爭優(yōu)勢的3～4個一級學(xué)科申報學(xué)科博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)。通過遴選和論證，學(xué)校確定以“理論經(jīng)濟(jì)學(xué)”“工商管理”“公共管理”申報博點(diǎn)。在這一戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)施過程中，原來散兵游勇的高層次人才組成了“學(xué)術(shù)帶頭人—學(xué)科骨干—學(xué)科成員”的學(xué)術(shù)梯隊(duì)，學(xué)院內(nèi)部的組織動員力和學(xué)術(shù)生產(chǎn)力大大提升，學(xué)術(shù)生產(chǎn)關(guān)系從競爭變?yōu)楦偤?，因推進(jìn)申博的戰(zhàn)略目標(biāo)完成了基層學(xué)術(shù)組織的打造，明確了學(xué)院內(nèi)部治理中“系、所、中心”的戰(zhàn)略“接點(diǎn)”。

其次，以外部激勵催生科研產(chǎn)出。由于C校學(xué)術(shù)底子薄，科研積累不夠，但是C校在20年間陸續(xù)引進(jìn)600余名博士，需要發(fā)揮這部分高層次人才的效力，在上級部門的支持下，加大科研獎勵力度，如，國家級課題但凡立項(xiàng)即可按照1：1經(jīng)費(fèi)配套支持，高水平論文按照級別予以1～5萬元的獎勵。此舉大大激發(fā)了科研氛圍，由于對各級各類項(xiàng)目均有獎勵，課題申報數(shù)大幅增加，國家課題立項(xiàng)數(shù)蟬聯(lián)省前三甲，還取得國家社科重大項(xiàng)目的零突破，學(xué)院科研團(tuán)隊(duì)在服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會的能力大大提升，公管學(xué)院開展的“全省營商環(huán)境評估”、會計(jì)學(xué)院開展的“脫貧攻堅(jiān)成效評估”等重大項(xiàng)目得到省領(lǐng)導(dǎo)肯定。這種服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的科研，為獲取政府更大的辦學(xué)支持，獲取更好的辦學(xué)聲譽(yù)奠定了基礎(chǔ)。

最后，“外引”與“內(nèi)培”相結(jié)合筑牢人才蓄水池。德魯克認(rèn)為：“無論是在組織內(nèi)部還是組織外部，無論是組織能控制的，還是完全不能控制的，只要是那些能夠影響組織的績效和成果的，就是管理的中心和責(zé)任?！盵16]學(xué)科建設(shè)中影響組織績效的根本是高層次人才。在2016—2020年，C校進(jìn)行“外引”與“內(nèi)培”相結(jié)合的人才團(tuán)隊(duì)打造，各學(xué)院的教師學(xué)歷職稱都得到較大提升。據(jù)統(tǒng)計(jì)，5年間C校具有博士學(xué)位的教師從352名上升到616名，增加了75%，專任教師中博士比超過50%。正如“在村莊‘場域’的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，村莊精英處于國家和社會多重互動的結(jié)合部，起到承上啟下的“接點(diǎn)”中介作用”[17]。那么，在地方高校的“場域”中，高端人才本身也作為推進(jìn)學(xué)校管理重心下移的“接點(diǎn)”，聯(lián)通了學(xué)校內(nèi)部基層學(xué)術(shù)組織與人才的學(xué)緣背景資源，將地方高校從一個弱學(xué)術(shù)空間引向強(qiáng)學(xué)術(shù)磁場，發(fā)揮好高層次人才的“接點(diǎn)”作用，616名博士背后是616個研究型大學(xué)的學(xué)術(shù)磁場。

3.以組織協(xié)同為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了內(nèi)外治理的政策“接點(diǎn)”。

地方高校的管理系統(tǒng)是典型的官僚組織，為使管理處于“最佳狀態(tài)”和“最高效率”，對內(nèi)部機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，打造組織協(xié)同的政策“接點(diǎn)”顯得尤為必要。

首先，合并重組機(jī)構(gòu)打造基層組織的政策“接點(diǎn)”。2015年，C校根據(jù)業(yè)務(wù)不重疊原則進(jìn)行了機(jī)構(gòu)合并調(diào)整，嘗試進(jìn)行大部制改革。根據(jù)學(xué)科-課程-專業(yè)三位一體的學(xué)術(shù)組織一體化原則合并重組學(xué)院和科研院所，將原有的18個學(xué)院精簡到12個學(xué)院，對于業(yè)務(wù)交叉的黨群行政部門進(jìn)行合署辦公精簡人員。大部制改革將各院系按照學(xué)科門類或?qū)W科群進(jìn)行整合，行政部門按照業(yè)務(wù)單元進(jìn)行整合，達(dá)到了韋伯所言的“精確性、工作的速度、任務(wù)的明確性、對文件的熟悉程度、活動的連續(xù)性、權(quán)限的劃分、指揮的統(tǒng)一、嚴(yán)格的上下級關(guān)系、人員磨擦的控制，以及在物質(zhì)和人員方面的成本的減少，這一切在嚴(yán)格的官僚機(jī)構(gòu)中將達(dá)到最佳狀態(tài)”[18]。

其次，著力提升管理效能。對組織管理的變革，需要將“硬治理”與“軟治理”結(jié)合起來。從“硬治理”的角度來看，C?？茖芋w制及其權(quán)力配置上的委托代理關(guān)系尚未合理構(gòu)建，或者說，基于制度安排對于治理權(quán)力的逐級分層分類的配置還沒有完成；從“軟治理”的角度來看，學(xué)校尚未形成“組織中有助于發(fā)展和維護(hù)個人和群體規(guī)范的社會關(guān)系和互動關(guān)系”[19]，主要是組織文化的影響與支持系統(tǒng)還未形成，教職工未形成基于組織認(rèn)同的價值共同體意識，缺乏歸屬感和榮譽(yù)感。在第一輪行動研究中，C校逐步構(gòu)建“硬治理”之制度建設(shè)、權(quán)力配置等，在第二輪行動研究中將重點(diǎn)打造組織文化和情感認(rèn)同的“軟治理”。

四、行動研究的成效與反思

作為一名行動研究者，筆者自2015年參與C校的內(nèi)部管理改革實(shí)踐，到2020年第一輪行動研究結(jié)束，又于2021年啟動第二輪行動研究，其間經(jīng)歷了無數(shù)爭論和掙扎，也遭到許多反對和抵制，甚至一些改革措施還經(jīng)歷了倒退，但至少在以下幾個方面，是值得總結(jié)和反思的。

（一）行動研究的成效

1.在組織授權(quán)上，形成了以學(xué)院為主體的學(xué)術(shù)治理格局

經(jīng)過五年的管理重心下移的改革，C校基本形成了以學(xué)科建設(shè)為統(tǒng)領(lǐng)、以學(xué)院為主體的學(xué)術(shù)治理格局。2018年，C校獲批成為博士學(xué)位授予單位，工商管理和理論經(jīng)濟(jì)學(xué)2個一級學(xué)科成為博士學(xué)位授權(quán)點(diǎn)，同時獲人力資源和社會保障部批準(zhǔn)的工商管理博士后流動站，完成了“十三五”規(guī)劃中關(guān)于學(xué)科建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。五年來，學(xué)校實(shí)現(xiàn)了“一學(xué)院一學(xué)科”的布局，每個學(xué)院都有至少一個一級學(xué)科博士（碩士）學(xué)位點(diǎn)（專業(yè)學(xué)位授權(quán)類別），以學(xué)科統(tǒng)領(lǐng)人才隊(duì)伍、科學(xué)研究、課程團(tuán)隊(duì)和專業(yè)建設(shè)，圍繞學(xué)術(shù)生產(chǎn)力匹配相應(yīng)的人事權(quán)、財務(wù)權(quán)，充分發(fā)揮教授委員會的作用，在學(xué)術(shù)治理上呈現(xiàn)出自下而上的基層學(xué)術(shù)組織自治狀態(tài)。但是，各個學(xué)院之間的學(xué)術(shù)治理能力不均衡，一些學(xué)科團(tuán)隊(duì)的成員流失，基層學(xué)術(shù)組織的穩(wěn)定性還不夠。

2.在組織效率上，形成了以制度規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)的管理體系

韋伯認(rèn)為，每一個權(quán)威體系都必須建立并取得一種對其合法性的信任[20]。而官僚制組織理論的基本特征就是勞動分工、層級控制與合法性規(guī)則。C校的內(nèi)部管理體系改革以制度建設(shè)為主線，在《章程》及其他內(nèi)部管理制度的規(guī)制下，內(nèi)部管理呈現(xiàn)“決策有法可依、辦事有章可循”的局面。但是，如何在制度剛性與管理柔性之間尋求必要的張力，在管理實(shí)踐中規(guī)避“制度被貪污”“規(guī)定被曲解”“信息不對稱”，尤其要在制度的冷漠與管理的溫情之間尋求合理平衡，從制度規(guī)定的“硬治理”向文化認(rèn)同的“軟治理”過渡，是下一步行動研究需要解決的問題。

3.在組織協(xié)同上，突出了流程優(yōu)化的部門協(xié)同

C校五年的改革實(shí)踐，“最令師生滿意的十件大事”之一就是OA自動化辦公系統(tǒng)建設(shè)，OA系統(tǒng)包含校級公文流轉(zhuǎn)與審批，二級單位公文流轉(zhuǎn)與審批，用印申請、會議室預(yù)定、法律審查、出差審批、財務(wù)報銷等30個流程，學(xué)校所有非涉密文件的流轉(zhuǎn)和日常辦公事宜的審批都通過移動終端在線上進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓師生少跑腿”的初衷。既提高了辦事效率和管理效能，也強(qiáng)化了教職工和學(xué)生的規(guī)范意識和協(xié)同意識。下一步，學(xué)校將繼續(xù)推進(jìn)以技術(shù)治理為突破口的組織協(xié)同治理，C校成立統(tǒng)計(jì)和信息化專班，專事學(xué)校信息化建設(shè)，通過打造智慧校園將教務(wù)系統(tǒng)、人事系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)和目標(biāo)考核系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)集成，用工具理性的手段實(shí)現(xiàn)價值理性的目標(biāo)。

（二）行動研究的反思

1.地方高校管理重心下移的關(guān)鍵在于學(xué)院內(nèi)部的“接點(diǎn)治理”水平

地方高校的發(fā)展呈現(xiàn)階段性特征，在規(guī)模量變引發(fā)管理質(zhì)變的時候，地方高校要著力推動內(nèi)涵式發(fā)展，充分發(fā)揮中層組織的作用，形成紡錘形、扁平化的組織管理模式，在學(xué)院這一“接點(diǎn)”完成“校辦院”向“院辦校”的轉(zhuǎn)變，各學(xué)院基于學(xué)科組織進(jìn)行自主管理的發(fā)展模式，與學(xué)校及其職能部門之間形成上下、內(nèi)外、左右的“接點(diǎn)”互動關(guān)系，充分發(fā)揮“接點(diǎn)”的治理功能，進(jìn)入提質(zhì)增效的內(nèi)涵式發(fā)展階段，進(jìn)而達(dá)成從“校辦院”向“院辦?！鞭D(zhuǎn)變的組織目標(biāo)。

2.地方高校的管理彈性和政策剛性之間需要進(jìn)行“接點(diǎn)”調(diào)節(jié)

由于地方高校的行政權(quán)力屬于委托賦權(quán)，其中，行政因素而非學(xué)術(shù)因素占據(jù)主導(dǎo)力量。包括人事權(quán)、財務(wù)權(quán)、招生權(quán)等都受到上級政府職能部門的制約，省委組織部任命主要領(lǐng)導(dǎo)，省編辦和人社廳控制了學(xué)校人員數(shù)，財政廳對學(xué)校財務(wù)預(yù)決算和資金負(fù)債等進(jìn)行管理，省招辦又控制了招生規(guī)模，因此，高校的權(quán)力是被委托和賦予的，在進(jìn)行內(nèi)部管理改革時，學(xué)校層面事實(shí)上對這些權(quán)力并不具有絕對控制權(quán)。因此，政策剛性和管理彈性之間需要進(jìn)行“接點(diǎn)”調(diào)節(jié)，在內(nèi)外統(tǒng)籌中，充分發(fā)揮“接點(diǎn)”互動關(guān)系，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的動態(tài)平衡，推動改革實(shí)施。

3.地方高校實(shí)現(xiàn)內(nèi)部治理的難點(diǎn)在于“接點(diǎn)”的責(zé)權(quán)利邊界不明晰

權(quán)力和責(zé)任的對等性決定了組織效能發(fā)揮的空間。地方高?！肮芾碇匦南乱啤钡暮蟀肫恼率恰跋路藕蟮臋?quán)力如何得到制衡？”“下放后的責(zé)任如何得到監(jiān)督？”有學(xué)者認(rèn)為，“在學(xué)校保留正式權(quán)威的前提下，根據(jù)其發(fā)展類型和組織結(jié)構(gòu)特征，實(shí)時下移有關(guān)決策和資源配置的實(shí)際控制權(quán)，既有利于實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)和績效，也有益于增強(qiáng)管理彈性，引發(fā)推陳出新的治理能力。”[21]在改革過程中，應(yīng)當(dāng)避免學(xué)院只接受權(quán)力而不履行或沒有能力履行責(zé)任，出現(xiàn)權(quán)力真空和責(zé)任閑置狀態(tài)，從觀念上，學(xué)院要做好“權(quán)力就是責(zé)任”的意識；學(xué)校也要避免一刀切，齊步走，要根據(jù)學(xué)校、學(xué)院實(shí)際情況，逐步、試點(diǎn)推行。管理重心下移的目標(biāo)是打造學(xué)術(shù)共同體、業(yè)務(wù)共同體，最終形成價值共同體。

在本研究中，雖然研究結(jié)論是基于個案的分析得出的，但C校的實(shí)踐成功地探索了地方高校內(nèi)部治理之“接點(diǎn)治理”的模式，通過持續(xù)的評估反思和策略改進(jìn)，建構(gòu)了“上層制度建構(gòu)—中層組織變革—基層目標(biāo)激勵”這一改革路徑，以及“連接上下、左右、內(nèi)外等雙重面向的接點(diǎn)治理”的理論框架，它能夠適應(yīng)中國地方高校內(nèi)部治理改革的現(xiàn)實(shí)需要，使改革實(shí)踐上升到理論的高度，體現(xiàn)了理論價值和實(shí)踐意義的結(jié)合。