管洪彥

(吉林大學(xué) 法學(xué)院/理論法學(xué)研究中心，吉林 長春 130012)

宅基地制度改革是我國農(nóng)村土地制度系統(tǒng)改革中阻礙最大、步伐最慢的領(lǐng)域，也是最獨(dú)特、最敏感和最難決斷的部分。宅基地分配制度是我國整個(gè)宅基地制度體系的基礎(chǔ)，關(guān)系到宅基地制度體系的制度績效，影響到集體、成員的利益和宅基地資源的科學(xué)配置，深化農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)該強(qiáng)化宅基地分配的制度設(shè)計(jì)和規(guī)范表達(dá)。本文從歷史維度展現(xiàn)我國不同歷史時(shí)期、不同權(quán)利構(gòu)造模式下宅基地分配制度的基本特征，深入揭示現(xiàn)行宅基地分配制度的運(yùn)行現(xiàn)狀和困境，并對(duì)完善宅基地分配制度的基本思路進(jìn)行了宏觀思考和微觀設(shè)計(jì)。

一、農(nóng)村宅基地分配制度的歷史演變

宅基地分配是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位向所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提出分配宅基地的申請(qǐng)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依照法定條件和程序?qū)⒄胤峙浣o集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有、使用的行為。宅基地分配制度是由宅基地分配原則、申請(qǐng)主體和受理主體、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)程序、審核批準(zhǔn)等內(nèi)容組成的制度體系的統(tǒng)稱。我國的宅基地分配制度是社會(huì)主義公有制背景下的特有制度設(shè)計(jì)，宅基地分配制度的微觀構(gòu)造呈現(xiàn)出復(fù)雜性和獨(dú)成體系性。新中國成立以來，宅基地制度經(jīng)歷了從“兩權(quán)合一”到“兩權(quán)分離”，再到探索“三權(quán)分置”的演變過程，不同階段的宅基地分配制度呈現(xiàn)出各自的特點(diǎn)。

(一)“兩權(quán)合一”下的宅基地分配制度

新中國成立之初，經(jīng)過土地改革，農(nóng)民取得宅基地所有權(quán)。從新中國成立到1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》實(shí)施前，我國實(shí)行的是宅基地農(nóng)民所有制度，該制度為1954年《憲法》所確認(rèn)。該階段宅基地使用權(quán)蘊(yùn)含在宅基地所有權(quán)中，尚未成為獨(dú)立的民事權(quán)利，暫且稱其為宅基地的“兩權(quán)合一”模式(本質(zhì)上是宅基地農(nóng)民私有模式)。該階段宅基地分配制度的特征有：其一，宅基地分配是為了實(shí)現(xiàn)新民主主義革命階段的政治目標(biāo)，即踐行“居者有其屋”的政治承諾。其二，通過土地革命手段分配宅基地給農(nóng)民，確立了宅基地的農(nóng)民所有制。其三，通過宅基地分配，農(nóng)民取得完整的宅基地所有權(quán)。該階段并沒有對(duì)農(nóng)用地和宅基地做細(xì)致劃分，《土地改革法》將土地、房屋和其他生活資料采取公平的方式分配給農(nóng)民，農(nóng)民取得完整的宅基地所有權(quán)?！皟蓹?quán)合一”下的宅基地制度實(shí)際上是農(nóng)民享有單一的、完整的產(chǎn)權(quán)下的宅基地制度，這決定了該模式下的宅基地分配制度與宅基地公有化后“兩權(quán)分離”和“三權(quán)分置”下的分配制度存在本質(zhì)不同。

(二)“兩權(quán)分離”下的宅基地分配制度

經(jīng)過農(nóng)業(yè)社會(huì)主義改造，我國確立了宅基地的社會(huì)主義集體公有制度，即宅基地所有權(quán)歸屬于特定農(nóng)村社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有，集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)分配到戶的宅基地享有宅基地使用權(quán)。自此，宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)“兩權(quán)分離”的狀態(tài)，相應(yīng)地，宅基地分配制度也隨之做出調(diào)整?！掇r(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》將原本屬于農(nóng)戶私有的宅基地所有權(quán)轉(zhuǎn)化為集體公有，并根據(jù)農(nóng)戶的居住需求實(shí)行無償福利分配制度。有學(xué)者認(rèn)為，《中共中央關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》(1963年)創(chuàng)設(shè)了“宅基地使用權(quán)”這一新型權(quán)利類型，初步形成了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)“兩權(quán)”分離的權(quán)利格局[1]。1978年《憲法》確立了“兩權(quán)分離”模式下的宅基地制度。1963年以來，“集體所有、農(nóng)戶使用”“兩權(quán)分離”的宅基地制度框架基本上保持穩(wěn)定。該階段的宅基地制度呈現(xiàn)“集體所有、無償分配、無限期使用、缺乏退出機(jī)制、嚴(yán)格禁止市場交易”等產(chǎn)權(quán)特征。宅基地福利分配制度還伴隨著一戶一宅、限制宅基地面積上限等規(guī)定[2]。該模式下宅基地制度的特征為：“集體所有、成員使用，一戶一宅、限制面積，免費(fèi)申請(qǐng)、長期占有，房地分開、差別賦權(quán)”[3]?！皟蓹?quán)分離”模式下的宅基地分配制度的核心內(nèi)容是“一戶一宅”、成員無償取得[4]?？傊?962年以來，我國總體上采納的是“兩權(quán)分離”模式的宅基地產(chǎn)權(quán)制度。在“兩權(quán)分離”模式下，宅基地分配制度的主要特征有：以戶為單位無償分配、成員無限期使用宅基地、實(shí)行“一戶一宅”、“面積限定”、宅基地分配程序?qū)嵭小吧暾?qǐng)審批制度”。

(三)“三權(quán)分置”下的宅基地分配制度

近年來，宅基地“三權(quán)分置”成為熱點(diǎn)話題。但是，宅基地“三權(quán)分置”的政策、法律體系尚未明晰。宅基地“三權(quán)分置”改革的意旨是促進(jìn)和保障農(nóng)戶獲取宅基地的增值利益，其制度功能是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的市場化[5]。其目標(biāo)是在堅(jiān)持宅基地集體所有權(quán)不變的前提下，通過系統(tǒng)化的改革設(shè)計(jì)，穩(wěn)固宅基地集體所有的根基；通過確認(rèn)農(nóng)戶資格權(quán)，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)；通過適度放活宅基地與農(nóng)民房屋使用權(quán)，釋放宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值、優(yōu)化宅基地資源配置和增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。可見，宅基地“三權(quán)分置”改革的基本方向是通過市場化對(duì)宅基地要素資源進(jìn)行更為高效的配置。但是，基于目前改革試點(diǎn)范圍小、理論不成熟等原因，宅基地“三權(quán)分置”并沒有被立法確認(rèn)，因此，宅基地分配制度沒有呈現(xiàn)明顯變化。但是，新近立法對(duì)宅基地分配制度作出了部分優(yōu)化，表現(xiàn)在：其一，宅基地分配實(shí)現(xiàn)形式方面，確認(rèn)“戶有所居”以優(yōu)化“一戶一宅”。其二，宅基地分配程序方面，通過下放宅基地審批權(quán)限到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，實(shí)現(xiàn)宅基地申請(qǐng)分配程序的便捷性。其三，重申宅基地分配的“一戶一宅”“面積法定”和“規(guī)劃管制”。其四，明確宅基地申請(qǐng)的限制條件，“出賣、出租、贈(zèng)與住宅后”再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)。其五，細(xì)化了宅基地分配的申請(qǐng)程序，明晰了宅基地分配請(qǐng)求權(quán)的行使規(guī)則。筆者認(rèn)為，在既定改革目標(biāo)下，為進(jìn)一步優(yōu)化宅基地分配制度，“三權(quán)分置”下的宅基地分配制度應(yīng)該呈現(xiàn)新特征：其一，堅(jiān)持和落實(shí)宅基地集體所有權(quán)。依據(jù)該原則確保宅基地集體所有權(quán)不變，宅基地所有權(quán)主體明晰，集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利得到真正實(shí)現(xiàn)，形成宅基地所有權(quán)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的有效治理體系。其二，清晰界定農(nóng)戶資格權(quán)與相關(guān)權(quán)利。實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地所有權(quán)以及其他相關(guān)民事權(quán)利邊界明晰。其三，優(yōu)化宅基地分配核心制度。原則上堅(jiān)持“一戶一宅”，探索“戶有所居”的實(shí)現(xiàn)形式；原則上無償分配，但是可以因地制宜探索有償分配。其四，堅(jiān)持“面積限定”和“規(guī)劃管控”。通過嚴(yán)格宅基地執(zhí)法，強(qiáng)化宅基地“面積限定”和“規(guī)劃管控”的力度和效果。其五，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用與功能、實(shí)現(xiàn)宅基地分配民主。分配程序中充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能和成員自治的作用，實(shí)現(xiàn)宅基地分配中自治和法治的融合。這些新特征應(yīng)該是“三權(quán)分置”下宅基地分配制度的應(yīng)然特征，也應(yīng)該是未來改革和立法的方向。

二、農(nóng)村宅基地分配制度的運(yùn)行困境

宅基地?zé)o償分配制度所立足的城鄉(xiāng)二元分割、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的社會(huì)背景已經(jīng)發(fā)生變化，該制度已經(jīng)明顯滯后于農(nóng)村土地制度系統(tǒng)化改革的步伐。從深層次考慮，農(nóng)戶宅基地取得難、粗放利用和閑置、退出困難、需求增長等問題都與現(xiàn)行宅基地的分配政策有關(guān)[6]。應(yīng)該因應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境變化，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求對(duì)宅基地分配制度進(jìn)行立法建構(gòu)。應(yīng)該將農(nóng)業(yè)發(fā)展作為核心目標(biāo)推動(dòng)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置和高效利用[7]。 《土地管理法》(2019年)及《土地管理法實(shí)施條例》(2021年)對(duì)宅基地分配制度作了較多變動(dòng)。但是，宅基地分配制度仍沒有做出原則性的變革，難以適應(yīng)深化農(nóng)村土地制度改革、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)共同富裕的現(xiàn)實(shí)需求。

(一)無償分配制度名存實(shí)亡

隨著我國農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，宅基地資源日益緊張。為了加強(qiáng)耕地保護(hù)、保障糧食安全，我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約集約用地制度，堅(jiān)持土地用途管制，嚴(yán)格控制新增宅基地占用農(nóng)用地。受到土地規(guī)劃管控、基本農(nóng)田保護(hù)、建設(shè)用地指標(biāo)缺乏等因素影響，許多地區(qū)事實(shí)上已經(jīng)沒有宅基地可供分配，無償分配制度名存實(shí)亡。在我國東部沿海和大城市的城鄉(xiāng)接合部，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，土地級(jí)差收益日益提高，建設(shè)用地愈發(fā)緊張，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場化配置趨勢愈發(fā)明顯。但是，宅基地?zé)o償分配制度與土地資源的市場化配置趨勢明顯相悖。應(yīng)該引起關(guān)注的是，宅基地占用數(shù)量并未隨著城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口市民化進(jìn)程的持續(xù)推進(jìn)而降低。相反，宅基地?zé)o償分配制度易誘發(fā)農(nóng)民違法占用宅基地的道德風(fēng)險(xiǎn)，使得農(nóng)民產(chǎn)生“不占白不占”心理。進(jìn)城落戶農(nóng)民仍然保有宅基地和農(nóng)房現(xiàn)象非常普遍，結(jié)果造成大量宅基地和農(nóng)房閑置。與此形成對(duì)比的是，宅基地退出機(jī)制尚不暢通，有些地區(qū)的農(nóng)民有退出宅基地的意愿，卻無退出宅基地的有效渠道。當(dāng)前農(nóng)村土地退出還面臨如何實(shí)施、退出的土地如何優(yōu)化利用以及地方的積極性不高等挑戰(zhàn)。如何消除農(nóng)村宅基地以及房屋閑置是一個(gè)十分緊迫而重要的問題?？梢?，現(xiàn)行的宅基地?zé)o償分配制度已經(jīng)與農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求嚴(yán)重脫節(jié)，造成宅基地資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。宅基地有償使用制度僅在部分試點(diǎn)地區(qū)推行，而且實(shí)施效果并不理想。

(二)以戶為單位的取得制度困難重重

現(xiàn)行宅基地立法采納以戶為單位分配取得的制度設(shè)計(jì)，但是，以戶為單位的宅基地取得制度在實(shí)際運(yùn)行中困難重重。其一，現(xiàn)行立法中缺乏科學(xué)完善的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定問題已經(jīng)在很大程度上表現(xiàn)為當(dāng)期經(jīng)濟(jì)利益分配與長期收益權(quán)博弈問題[8]。其二，無論在理論上，還是在實(shí)踐中，“戶”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)方式都存在諸多疑義?！皯簟迸c農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的關(guān)系如何界定、“戶”內(nèi)成員的宅基地分配權(quán)如何實(shí)現(xiàn)、以“戶”為單位的宅基地資格權(quán)如何由集體經(jīng)濟(jì)組織成員行使都值得探討。作為“一戶一宅”的替代實(shí)現(xiàn)方式，“戶有所居”的標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)現(xiàn)方式有待完善，其中“規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”究竟是何標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步明確。其三，政策表達(dá)中的農(nóng)戶資格權(quán)在現(xiàn)行立法中尚未得以確認(rèn)。農(nóng)戶資格權(quán)的基本法理，包括農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利屬性和基本制度構(gòu)造，農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地所有權(quán)、集體成員權(quán)的關(guān)系，農(nóng)戶資格權(quán)與宅基地使用權(quán)等宅基地上現(xiàn)行私法權(quán)利體系的關(guān)系尚未得到厘清。其四，以戶為單位的分配與使用制度強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份屬性，與宅基地要素市場化配置之間存在沖突。隨著宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的顯化，農(nóng)戶通過流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)以變現(xiàn)宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的現(xiàn)實(shí)需求日漸強(qiáng)烈。同時(shí)，城市居民基于居住、高房價(jià)等多種原因具有購買、租入宅基地的強(qiáng)烈市場需求。如果繼續(xù)嚴(yán)格堅(jiān)持宅基地的身份屬性，固守以戶為單位的身份取得與使用制度，宅基地要素資源的市場化配置將難以實(shí)現(xiàn)。

(三)“一戶一宅”制度目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)

“一戶一宅”是宅基地分配制度的基本原則和重要制度設(shè)計(jì)?！耙粦粢徽钡闹贫茸谥迹环矫媸腔诒Ｕ限r(nóng)民居住權(quán)益，確保農(nóng)民“居者有其所”，實(shí)現(xiàn)安居目標(biāo)；另一方面在于節(jié)約農(nóng)村土地資源，防止土地資源浪費(fèi)?！耙粦粢徽钡囊?guī)范含義較為豐富，在規(guī)范邏輯上分三個(gè)層次：沒有宅基地的村民，可以申請(qǐng)一處宅基地；享有一處宅基地的村民，不可以再申請(qǐng)其他宅基地；超出一處或一定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，不為法律所承認(rèn)[9]。但是，宅基地價(jià)值的逐步顯化、亂占耕地建房等原因，導(dǎo)致“一戶一宅”的制度目標(biāo)客觀上難以實(shí)現(xiàn)。在傳統(tǒng)農(nóng)村地區(qū)，違法“建新不拆舊”的現(xiàn)象突出，“一戶多宅”現(xiàn)象嚴(yán)重。在城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，農(nóng)民利用現(xiàn)有宅基地對(duì)房屋違法加蓋，甚至突破法定的宅基地面積超標(biāo)準(zhǔn)建房。雖然不少地方在形式上維持了“一戶一宅”，但是實(shí)際上宅基地面積超標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，造成“一戶一宅”的制度目標(biāo)事實(shí)上難以實(shí)現(xiàn)。此外，“一戶多宅”現(xiàn)象較為普遍。由于立法中沒有對(duì)“分戶”的標(biāo)準(zhǔn)和條件明確界定，現(xiàn)行宅基地分配制度對(duì)“一戶多宅”缺乏有效制約，通過分戶和繼承是合法的一戶多宅來源[10]?？傊?，無論是從形式上，還是從實(shí)質(zhì)意義上，“一戶一宅”的政策和立法目標(biāo)事實(shí)上都難以實(shí)現(xiàn)。

(四)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能未充分展現(xiàn)

從產(chǎn)權(quán)歸屬來分析，宅基地歸屬于特定村社集體的成員集體所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法代表成員集體行使宅基地所有權(quán)。作為農(nóng)民集體的法定代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配管理中理應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。從團(tuán)體法視角觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位，通過行使宅基地分配權(quán)向本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)分配宅基地，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織理應(yīng)在分配條件審查程序、宅基地分配的民主決策程序中發(fā)揮主導(dǎo)作用。但是在我國目前的宅基地分配實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織功能尚未得到充分發(fā)揮。原因在于：從立法層面，我國目前尚未制定全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》。從實(shí)踐層面，雖然我國在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中普遍建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的現(xiàn)實(shí)運(yùn)行狀況并不理想。從外部關(guān)系來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的關(guān)系尚未完全厘清。從內(nèi)部關(guān)系來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人的治理機(jī)制尚未真正建立。

三、農(nóng)村宅基地分配制度的改革思路

(一)厘清宅基地上的私法權(quán)利體系與構(gòu)造

在宅基地“三權(quán)分置”背景下，宅基地上的民事權(quán)利結(jié)構(gòu)與法權(quán)關(guān)系愈發(fā)復(fù)雜。厘清宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地使用權(quán)之間的法權(quán)關(guān)系和構(gòu)造是構(gòu)建和優(yōu)化宅基地分配制度的基礎(chǔ)。

1.農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)上是成員權(quán)的組成部分

政策表達(dá)中的農(nóng)戶資格權(quán)的性質(zhì)爭議頗大，主要有“成員權(quán)說”“成員權(quán)組成部分說”“用益物權(quán)說”“雙重性質(zhì)說”“物權(quán)屬性財(cái)產(chǎn)權(quán)說”等。筆者認(rèn)為，政策表達(dá)中的農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)上屬于成員權(quán)范疇，但是農(nóng)戶資格權(quán)屬于集體成員權(quán)的組成部分。農(nóng)戶資格權(quán)和集體成員權(quán)是部分與整體的關(guān)系，二者不能等同。農(nóng)戶資格權(quán)在宅基地分配實(shí)踐中一直在發(fā)揮調(diào)整作用，但是現(xiàn)行立法對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利構(gòu)造還需進(jìn)一步厘清和建構(gòu)。農(nóng)戶資格權(quán)的制度構(gòu)造是廓清宅基地“三權(quán)分置”下的權(quán)利體系、法權(quán)結(jié)構(gòu)并對(duì)其法律表達(dá)的核心。其一，農(nóng)戶資格權(quán)的主體。農(nóng)戶資格權(quán)的終極主體是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，但是以戶為單位行使農(nóng)戶資格權(quán)。其二，農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容。農(nóng)戶資格權(quán)的內(nèi)容主要包括宅基地分配請(qǐng)求權(quán)。此外，還包括基于成員身份享有的“衍生性權(quán)利”，即符合法律和章程情形下的宅基地使用費(fèi)用的豁免權(quán)、有償退出權(quán)及補(bǔ)償權(quán)、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的優(yōu)先受讓權(quán)等。其三，農(nóng)戶資格權(quán)流轉(zhuǎn)的限制。農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)上是成員權(quán)，固有身份性決定了其不能對(duì)外流轉(zhuǎn)，只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，這與財(cái)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)不同。其四，農(nóng)戶資格權(quán)的行使。農(nóng)戶資格權(quán)的行使，在實(shí)體上要嚴(yán)格依法、依章程行使，即按照“面積法定”“一戶一宅”“規(guī)劃管制”等行使。在程序上要遵循“農(nóng)戶申請(qǐng)、集體審查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批”等程序規(guī)則。其五，農(nóng)戶資格權(quán)的登記。地方實(shí)踐中有進(jìn)行農(nóng)戶資格權(quán)登記的探索，如浙江省德清市向農(nóng)戶代表頒發(fā)了“宅基地農(nóng)戶資格權(quán)登記證”。筆者認(rèn)為，農(nóng)戶資格權(quán)本質(zhì)上屬于成員權(quán)，應(yīng)該遵循團(tuán)體法的規(guī)則，由所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記，并經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案。充分考慮制度實(shí)施成本和可能性，沒有必要再建構(gòu)一套獨(dú)立的農(nóng)戶資格權(quán)登記體系。

農(nóng)戶資格權(quán)立法表達(dá)的可能路徑主要有三種思路：規(guī)定在農(nóng)民集體所有權(quán)中、植入現(xiàn)有集體成員權(quán)規(guī)范、建構(gòu)于尚處醞釀制定階段的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》中。筆者認(rèn)為，第三種思路可以兼顧法理邏輯性和現(xiàn)實(shí)可行性，是目前最為可行的立法選擇?！掇r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》屬于私法性質(zhì)的組織法，其立法目標(biāo)是在《民法典》確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人的基礎(chǔ)上，對(duì)該特別法人的功能、地位、設(shè)立、變動(dòng)、消滅、組織機(jī)構(gòu)和治理機(jī)制、成員權(quán)利與義務(wù)、資產(chǎn)運(yùn)營和管理等進(jìn)行立法表達(dá)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員之間的關(guān)系是該法調(diào)整的重要對(duì)象，而集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)是二者連接的紐帶。因此，將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)制度作為《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的重要規(guī)范內(nèi)容，不僅符合該法的屬性和功能定位，而且將為成員權(quán)的系統(tǒng)性法治化提供契機(jī)。在該法中，可以對(duì)成員資格認(rèn)定、成員權(quán)利體系、成員權(quán)利行使與救濟(jì)規(guī)則等進(jìn)行全面建構(gòu)。具體到宅基地領(lǐng)域，可以將宅基地分配中的農(nóng)戶資格權(quán)作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的內(nèi)容之一納入立法，進(jìn)而為農(nóng)戶資格權(quán)的法律化奠定基礎(chǔ)。

2.農(nóng)戶資格權(quán)與“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”非屬同一層面

筆者認(rèn)為，從應(yīng)然視角，宅基地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”由宅基地集體所有權(quán)、物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)構(gòu)成，農(nóng)戶資格權(quán)不宜進(jìn)入“三權(quán)”體系(圖1)。

圖1 宅基地“三權(quán)分置”中的“三權(quán)”邏輯關(guān)系

第一，農(nóng)戶資格權(quán)和宅基地集體所有權(quán)、物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)非屬同一層面概念。農(nóng)戶資格權(quán)屬于集體所有權(quán)的內(nèi)部權(quán)利結(jié)構(gòu)范疇，集體成員基于成員身份享有成員權(quán)，反映的是其在農(nóng)民集體中獲得實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利的資格。宅基地“三權(quán)分置”立法表達(dá)中，應(yīng)該區(qū)分政策表達(dá)與法律表達(dá)的不同，以及不同語境下宅基地使用權(quán)內(nèi)涵的差異?，F(xiàn)行立法中的宅基地使用權(quán)制度設(shè)計(jì)存在缺陷，沒有對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)作清晰界分，導(dǎo)致用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的身份權(quán)屬性，但是弱化了其財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。事實(shí)上，農(nóng)戶資格權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)雖然關(guān)系密切，但并不是合為一體的。農(nóng)戶資格權(quán)是取得用益物權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)，用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)是農(nóng)戶資格權(quán)行使的結(jié)果。享有農(nóng)戶資格權(quán)代表著取得宅基地使用權(quán)的可能性，并不表明必然取得宅基地使用權(quán)?？傊r(nóng)戶資格權(quán)的行使是取得用益物權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)，但該權(quán)利本身與宅基地集體所有權(quán)、物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)以及債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)并非同一層面的概念。

第二，宅基地集體所有權(quán)、物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)屬于同一層面權(quán)利。其一，宅基地集體所有權(quán)是宅基地上私法權(quán)利的基礎(chǔ)。一方面，宅基地集體所有權(quán)人及其代表行使主體可以在宅基地上設(shè)立用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)，然后再由用益物權(quán)人在其權(quán)利上設(shè)立債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。另一方面，宅基地所有權(quán)人及其代表行使主體也可以在宅基地上直接設(shè)立債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。其二，用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)是核心。在我國社會(huì)主義公有制下，集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的最核心權(quán)利是用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。其三，債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)是改革重點(diǎn)，也是激活宅基地活力的突破點(diǎn)。適度放活是宅基地“三權(quán)分置”的精髓和目的所在，也是激活宅基地要素資源和提升其市場化配置水平的關(guān)鍵制度設(shè)計(jì)。要以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)為基礎(chǔ)，以建立健全城鄉(xiāng)“人地”雙向同步流動(dòng)機(jī)制為重點(diǎn)，推動(dòng)土地要素在城鄉(xiāng)之間優(yōu)化配置[11]。

(二)以戶為單位固化農(nóng)戶資格權(quán)

宅基地分配實(shí)行以戶為單位的成員身份取得制度由來已久。在宅基地“三權(quán)分置”背景下，有觀點(diǎn)認(rèn)為，在宅基地分配中確定一個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)對(duì)農(nóng)戶資格權(quán)進(jìn)行固化，實(shí)行“生不增、死不減，入不增、出不減”。那么，固化農(nóng)戶資格權(quán)是否合理？應(yīng)該以成員為單位抑或以戶為單位？這些問題頗值得思考。

1.固化農(nóng)戶資格權(quán)具有合理性

第一，固化農(nóng)戶資格權(quán)可以實(shí)現(xiàn)宅基地社會(huì)保障屬性和財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性的雙重釋放。一方面，固化農(nóng)戶資格權(quán)可以更好地實(shí)現(xiàn)宅基地社會(huì)保障功能。就現(xiàn)實(shí)觀察，宅基地仍是我國多數(shù)農(nóng)民安身立命之所，宅基地分配中的成員身份約束不應(yīng)完全廢除，在宅基地分配階段仍然要保留成員身份性，防止其他群體利用優(yōu)勢地位擠占資源。另一方面，在固化農(nóng)戶資格權(quán)基礎(chǔ)上推進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”，可以充分釋放宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)人口等資源雙向流動(dòng)的加快，宅基地的福利保障功能逐步降低，財(cái)產(chǎn)價(jià)值屬性趨于強(qiáng)化。固化農(nóng)戶資格權(quán)，不僅方便農(nóng)戶穩(wěn)定行使該權(quán)利，而且為農(nóng)戶取得用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)提供便利。農(nóng)戶行使業(yè)已取得的宅基地使用權(quán)，既可以直接占用或使用宅基地，也可以為他人設(shè)置債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)。債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)依靠市場進(jìn)行配置，充分釋放宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。據(jù)此，通過科學(xué)、清晰的宅基地權(quán)利體系架構(gòu)實(shí)現(xiàn)法律的形式理性；通過完整、充分的宅基地功能價(jià)值釋放實(shí)現(xiàn)法律的實(shí)質(zhì)理性。第二，固化農(nóng)戶資格權(quán)有助于宅基地節(jié)約集約利用。固化農(nóng)戶資格權(quán)，可以在保障農(nóng)民基本居住需求基礎(chǔ)上，避免宅基地的無休止分配。同時(shí)，有節(jié)制的宅基地分配能夠減少閑置宅基地，防止村莊不斷擴(kuò)張侵占耕地，從而保障糧食安全。

2.資格權(quán)固化到戶具有可行性

固化資格權(quán)以成員為單位抑或以戶為單位？理論頗有爭議，試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐也有不同模式。筆者認(rèn)為，綜合法理根據(jù)、現(xiàn)行立法、政策依據(jù)和實(shí)踐狀況，采用固化到戶更為可行。其一，符合農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益。將農(nóng)戶資格權(quán)固化到戶是指宅基地分配的基本單位是戶，并不否定農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利主體是集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而且，以戶為單位固化資格權(quán)有利于保護(hù)戶內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)益，在戶內(nèi)部成員消減的情況下，戶仍然存在，宅基地使用權(quán)仍然由剩余成員使用，不發(fā)生宅基地繼承、收回問題。在宅基地資源稀缺，難以保證新生人口宅基地分配的地區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以通過分享戶內(nèi)其他家庭成員的宅基地實(shí)現(xiàn)安居目的。其二，符合現(xiàn)行立法規(guī)定，減少改革阻力。集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于宅基地分配權(quán)(農(nóng)戶資格權(quán))，以戶為單位請(qǐng)求分配宅基地與《土地管理法》中長期實(shí)行的以戶為單位的宅基地分配原則相一致，可以在較大程度上減少改革阻力。其三，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革為農(nóng)戶資格權(quán)固化奠定了制度和實(shí)踐基礎(chǔ)。集體產(chǎn)權(quán)制度改革中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定進(jìn)行了廣泛探索，不少地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份采取固化到戶的方式，為宅基地領(lǐng)域的資格權(quán)固化到戶積累了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。如四川省瀘縣等國家宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)、廣東省南海區(qū)等發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)成員資格固化的探索形成了前期實(shí)踐基礎(chǔ)。

(三)優(yōu)化“一戶一宅”和無償分配

1.原則上“一戶一宅”，積極探索戶有所居

理論和實(shí)踐中對(duì)宅基地“一戶一宅”內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)觀點(diǎn)不一?！耙粦粢徽钡南拗菩砸?guī)定只是針對(duì)新批宅基地而言的。不能以“一戶一宅”為由而剝奪房屋所有人的宅基地使用權(quán)[12]?！锻恋毓芾矸ā返?2條強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，而非只能申請(qǐng)一處宅基地[13]。也有觀點(diǎn)主張取消“一戶一宅”。筆者認(rèn)為，在現(xiàn)行社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，我國多數(shù)地區(qū)原則上仍應(yīng)堅(jiān)持“一戶一宅”。理由在于：“一戶一宅”是為現(xiàn)行立法確認(rèn)的原則，對(duì)于保障農(nóng)民居住權(quán)益，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地、保護(hù)土地資源和保障糧食安全意義重大。雖然《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，但是“一戶一宅”的限定是只針對(duì)申請(qǐng)分配階段，還是同時(shí)適用于保有階段，相關(guān)政策表達(dá)和解釋并不一致(1)1997年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》指出：農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有。強(qiáng)調(diào)一戶只能擁有一處宅基地，并上升為法律，進(jìn)入《土地管理法》。2008年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》重申：嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的法律規(guī)定。除繼承外，農(nóng)村村民一戶申請(qǐng)第二宗宅基地使用權(quán)登記的，不予受理。2010年《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》指出：“一戶一宅”是指農(nóng)村居民一戶只能申請(qǐng)一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地。。筆者認(rèn)為，“一戶一宅”是指在宅基地分配階段一戶只能申請(qǐng)分配一處宅基地。在宅基地保有階段則不應(yīng)該，也難以實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”。其一，政策和立法并未絕對(duì)禁止一戶事實(shí)上擁有兩處以上宅基地。實(shí)踐中，對(duì)于合法原因產(chǎn)生的“一戶多宅”并非絕對(duì)不予以登記(2)《國土資源部關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地和集體建設(shè)用地確權(quán)登記發(fā)證有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)〔2016〕191號(hào))規(guī)定：結(jié)合實(shí)際依法處理“一戶多宅”問題。宅基地使用權(quán)應(yīng)按照“一戶一宅”要求，原則上確權(quán)登記到“戶”。符合當(dāng)?shù)胤謶艚ǚ織l件未分戶，但未經(jīng)批準(zhǔn)另行建房分開居住的，其新建房屋占用的宅基地符合相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)本農(nóng)民集體同意并公告無異議的，可按規(guī)定補(bǔ)辦有關(guān)用地手續(xù)后，依法予以確權(quán)登記；未分開居住的，其實(shí)際使用的宅基地沒有超過分戶后建房用地合計(jì)面積標(biāo)準(zhǔn)的，依法按照實(shí)際使用面積予以確權(quán)登記。《宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作問答》(自然資辦函〔2020〕1344號(hào))規(guī)定：對(duì)于因繼承房屋占用宅基地，形成“一戶多宅”的，可按規(guī)定確權(quán)登記，并在不動(dòng)產(chǎn)登記簿和證書附記欄進(jìn)行注記。。其二，現(xiàn)有理論和立法中混淆了農(nóng)戶資格權(quán)和用益物權(quán)性質(zhì)宅基地使用權(quán)。宅基地分配階段反映的是農(nóng)戶資格權(quán)的權(quán)利行使過程，農(nóng)戶資格權(quán)享有和行使的身份性、無償性、福利性并不能否定宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性。用益物權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)本質(zhì)上都是財(cái)產(chǎn)權(quán)。只要在分配階段是合法的，沒有充分理由限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員保有的財(cái)產(chǎn)權(quán)數(shù)量。目前，可行的方案是進(jìn)一步完善“一戶一宅”制度。如參照地方實(shí)踐做法，規(guī)定必須有一個(gè)子女與父母共用一處宅基地，或者完善“一戶一宅”實(shí)現(xiàn)方式，如江西省余江的改革實(shí)踐。而且，隨著農(nóng)民對(duì)居住質(zhì)量需求的提升和宅基地資源的緊張，“一戶一宅”的實(shí)現(xiàn)方式已經(jīng)發(fā)生變化，農(nóng)民的住房保障制度應(yīng)該因應(yīng)時(shí)代變化采納更公平、更可行的方式。實(shí)踐中，“一戶一宅”已經(jīng)演變?yōu)橛伞皯粲兴印钡榷喾N形式實(shí)現(xiàn)，應(yīng)該進(jìn)一步探索“戶有所居”的實(shí)現(xiàn)形式。當(dāng)然，這并不意味著農(nóng)戶可以大量超占宅基地，除了“一戶一宅”，宅基地分配還要受到“面積限定”“規(guī)劃管控”的限制，后文詳述。

2.原則上無償分配，因地制宜探索有償使用

無償分配是現(xiàn)行宅基地分配制度的重要內(nèi)容。其依據(jù)在于：集體所有權(quán)主體為自己的成員平等、公平地設(shè)定宅基地使用權(quán)是無須收取使用費(fèi)的[14]。既然宅基地資格權(quán)是農(nóng)村村民通過集體成員權(quán)而分享其在集體所有權(quán)中的固有居住利益，原則上只能無償取得[15]。也有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該實(shí)行有償分配制度，理由是現(xiàn)實(shí)生活中的“分配不均”“批少多占”等問題都與無償分配相關(guān)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)保障農(nóng)民基本居住的宅基地采用無償分配制度，而對(duì)超標(biāo)多占的宅基地采取累進(jìn)制計(jì)算使用費(fèi)。還有觀點(diǎn)認(rèn)為，在符合土地利用規(guī)劃土地用途管制的前提下，分配時(shí)是否有償，雙方可協(xié)商確定，國家不宜干預(yù)過多。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)該變無償分配為有償取得，讓宅基地進(jìn)入土地市場[16]。也有學(xué)者認(rèn)為，有償分配不會(huì)過度加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而且會(huì)抑制沒有實(shí)際需求的農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的沖動(dòng)，提高宅基地利用效率[17]。筆者認(rèn)為，宅基地初始分配原則上仍應(yīng)該無償分配，特殊情形下可以因地制宜探索有償使用。理由在于：其一，宅基地?zé)o償分配是農(nóng)民集體土地所有權(quán)本質(zhì)的體現(xiàn)。農(nóng)民集體所有權(quán)的本質(zhì)是本集體的成員集體所有，集體成員以完全有償?shù)姆绞綄?duì)屬于自己的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行分配有悖法理。其二，宅基地?zé)o償分配的目的是農(nóng)民居者有其所。完全有償分配有違宅基地分配制度初衷，可能造成新的不公平，危及農(nóng)民基本居住保障。宅基地最重要的核心是保障宅基地生產(chǎn)生活資料的屬性，是對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員生存權(quán)的保障[18]。其三，宅基地初始分配和宅基地流轉(zhuǎn)應(yīng)該適用不同法律政策。宅基地分配階段應(yīng)該注重公平價(jià)值和生存保障功能。宅基地流轉(zhuǎn)階段應(yīng)該更注重宅基地資源的市場化配置。其四，完全有償使用推行難度大。從實(shí)踐情況看，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)民對(duì)有償使用認(rèn)可度低，村集體收取使用費(fèi)積極性不高，有償使用對(duì)降低農(nóng)民申請(qǐng)和保留宅基地意愿的作用并不明顯。綜上，宅基地分配原則上仍應(yīng)該堅(jiān)持無償分配，法定特殊情形可以因地制宜探索有償分配。具體而言：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員在本地面積限定標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的宅基地原則上實(shí)行無償分配和使用。但是，歷史形成的“一戶多宅”、超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地、非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等合法方式占用宅基地等情形可以探索有償使用。

(四)細(xì)化宅基地分配程序規(guī)則

中國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度過分強(qiáng)調(diào)行政審批在宅基地使用權(quán)初始取得中的作用[19]。筆者認(rèn)為，我國私法層面的宅基地申請(qǐng)制度存在缺失，公法層面的宅基地審批制度存在錯(cuò)位。應(yīng)該公私法協(xié)力優(yōu)化宅基地分配制度。

一方面，細(xì)化私法層面的宅基地分配申請(qǐng)制度。私法層面的宅基地申請(qǐng)制度分為初始分配申請(qǐng)和重新分配申請(qǐng)。宅基地初始申請(qǐng)制度，包括申請(qǐng)主體、申請(qǐng)條件、申請(qǐng)程序、受理主體、審查規(guī)則等。明確成員申請(qǐng)和集體討論的基本制度框架：其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)分配宅基地。其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織收到農(nóng)戶申請(qǐng)后，提交成員大會(huì)或成員代表會(huì)議討論，討論通過的在本集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)公示。其三，公示無異議或者異議不成立的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織審查蓋章后，報(bào)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審批。從私法權(quán)利行使的視角觀察，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員基于成員身份，以戶為單位向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織申請(qǐng)分配宅基地的權(quán)利，本質(zhì)上是在行使農(nóng)戶資格權(quán)(宅基地分配權(quán))。但是，宅基地初始申請(qǐng)?jiān)谖覈F(xiàn)行立法中缺少明晰的私法表達(dá)。宅基地使用權(quán)作為用益物權(quán)，理應(yīng)由宅基地所有權(quán)人通過權(quán)利行使的方式設(shè)定，即以“權(quán)利行使”為邏輯線索[20]架構(gòu)宅基地用益物權(quán)的生成機(jī)制。但是，在《民法典》中對(duì)該規(guī)則缺少立法設(shè)計(jì)。政策文件中對(duì)宅基地申請(qǐng)審查程序作了規(guī)定，并對(duì)宅基地申請(qǐng)審查的民主決策程序進(jìn)行了規(guī)定(3)參見：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號(hào))。。但是作為宅基地分配制度基礎(chǔ)的私法層面的農(nóng)戶資格權(quán)行使制度和宅基地所有權(quán)行使制度在現(xiàn)行法中缺少明確表達(dá)，未來立法中應(yīng)該從上述視角建構(gòu)起私法層面的宅基地分配申請(qǐng)制度。

另一方面，優(yōu)化公法層面的宅基地審批制度。農(nóng)戶資格權(quán)和物權(quán)屬性、債權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)都屬于私權(quán)，但是這并不代表宅基地分配不需要公法規(guī)制?；诒Ｗo(hù)公共利益或者第三人利益的目的，國家需要通過行政權(quán)影響私法關(guān)系的形成、消滅或者決定其效力有無等[21]。但是，在建設(shè)法治政府的背景下，弱化國家對(duì)宅基地的管控是落實(shí)宅基地集體所有權(quán)的內(nèi)在要求。具體表現(xiàn)為：弱化或者取消宅基地取得行政審批制度，強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織自治權(quán)力；取消“一戶一宅”的剛性制度約束；取消無償取得宅基地的剛性制度約束[22]。現(xiàn)行宅基地分配制度，重公法管制而輕私法自治，疏于集體土地所有權(quán)人的意志與所有權(quán)的運(yùn)行。在宅基地審批制度中，應(yīng)下放審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)。值得關(guān)注的是，最新政策文件中對(duì)宅基地審核批準(zhǔn)機(jī)制做了明確規(guī)定，核心的規(guī)則是市縣政府指導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)、多部門聯(lián)審聯(lián)動(dòng)、方便群眾辦事(4)參見：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部 自然資源部《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村宅基地審批管理的通知》(農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2019〕6號(hào))。。雖然政策文件中體現(xiàn)了審批權(quán)下放和便利群眾原則，但是仍然過于強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的介入，農(nóng)民集體的所有權(quán)主體地位和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的集體所有權(quán)法定代表行使主體地位沒有得以展現(xiàn)。應(yīng)該強(qiáng)化農(nóng)民集體所有權(quán)人的利益和集體成員權(quán)益，弱化國家公權(quán)力，確保宅基地分配中的公私權(quán)配置平衡。但是，弱化公法管制并不意味著否定公權(quán)力在宅基地分配中的作用，公權(quán)力在“規(guī)劃管制”“一戶一宅”“面積限定”等方面應(yīng)積極作為。

(五)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是具有多元功能的特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的比較優(yōu)勢領(lǐng)域集中在區(qū)域性、公共性、綜合性的公共服務(wù)和生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域[23]。作為宅基地所有權(quán)的代表行使主體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配、權(quán)利行使、管理過程中理應(yīng)發(fā)揮重要作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有不同于村民自治組織的獨(dú)特功能，在宅基地分配過程中比村民自治組織更具有優(yōu)越性。體現(xiàn)在：其一，從性質(zhì)上分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更適合代表成員集體行使宅基地所有權(quán)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是《民法典》規(guī)定的特別法人和成員集體所有權(quán)的法定代表行使主體，后者是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。其二，從功能上分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使宅基地所有權(quán)更有助于發(fā)揮其功能。作為農(nóng)村集體資產(chǎn)的經(jīng)營性管理組織，行使宅基地所有權(quán)、分配宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的固有職能，而非作為政務(wù)性組織性質(zhì)的村民自治組織的固有職能。其三，從成員權(quán)益視角分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配中發(fā)揮主導(dǎo)作用更容易實(shí)現(xiàn)集體成員權(quán)益。村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員的范圍并不完全重合，由村民自治組織代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)并不完全符合成員利益，甚至?xí)a(chǎn)生利益沖突。其四，從法人治理機(jī)制角度分析，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織更容易建立靈活的法人治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)成員自治。隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的完成，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立起來，在宅基地分配制度領(lǐng)域，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的作用理所應(yīng)當(dāng)。值得關(guān)注的是，政策文件已經(jīng)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅方面的作用進(jìn)行了肯定(5)參見：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》(2019年9月30日)。。從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配、管理過程中已經(jīng)開始發(fā)揮作用。未來的政策和立法，應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配制度中的主體地位，應(yīng)該強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配領(lǐng)域的職能，構(gòu)建更具操作性的制度和規(guī)范。重點(diǎn)發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地申請(qǐng)審查、民主議定、“一戶多宅”治理、戶有所居實(shí)現(xiàn)形式等方面的職能，并通過《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在宅基地分配中的職能制度化和法律化。完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)制，確保宅基地分配中的法人民主決策能最大程度實(shí)現(xiàn)宅基地分配民主。

(六)遵循“面積限定”“規(guī)劃管控”的管制規(guī)則

基于節(jié)約土地資源、保障糧食安全等目標(biāo)考量，在宅基地立法和政策中應(yīng)該遵循“面積限定”“規(guī)劃管控”的管制規(guī)則，以彌合現(xiàn)有制度設(shè)計(jì)缺憾。

通過“面積限定”助推節(jié)約集約用地。在宅基地初始分配中堅(jiān)持“一戶一宅”的情況下，農(nóng)戶仍然可能基于房屋轉(zhuǎn)讓、繼承等原因形成“一戶多宅”。遵循“面積限定”，意味著即便是合法原因取得多處宅基地的也要符合“面積限定”要求，如果超過則要通過有償使用、退出等方式治理。在宅基地管理立法中，可以從以下幾個(gè)方面完善：其一，確立“面積限定”原則?？梢砸?guī)定農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積不得超過本省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)不同地域類型、人均耕地資源、人口密度、農(nóng)村生產(chǎn)生活習(xí)慣等因素，分類制定本地宅基地面積控制標(biāo)準(zhǔn)。其二，強(qiáng)化審批管制。對(duì)超過本地宅基地面積控制標(biāo)準(zhǔn)的、現(xiàn)有宅基地面積能夠滿足分戶需要的，宅基地審批部門不予批準(zhǔn)。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自然資源管理機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化宅基地面積的審核、公示和監(jiān)督制度等。其三，加強(qiáng)超面積治理。對(duì)于超過面積標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)行有償使用，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過自愿有償方式退出超面積宅基地。

通過“規(guī)劃管控”促進(jìn)宅基地合理布局。具體而言：其一，強(qiáng)化宅基地分配的規(guī)劃意識(shí)。農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地用地應(yīng)當(dāng)符合本地國土空間規(guī)劃，盡量使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地，優(yōu)先利用未利用地，不得占用永久基本農(nóng)田。市、縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃應(yīng)當(dāng)綜合考慮各種因素，堅(jiān)持節(jié)約集約用地，科學(xué)確定宅基地規(guī)模和布局，合理預(yù)留宅基地空間。沒有編制村莊規(guī)劃的，應(yīng)以上位國土空間規(guī)劃為依據(jù)，統(tǒng)籌考慮宅基地規(guī)模和布局，開展宅基地審批。其二，界定職責(zé)劃分，強(qiáng)化工作協(xié)同?！锻恋毓芾矸ā芳捌鋵?shí)施條例對(duì)自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村行政部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府的職責(zé)進(jìn)行了調(diào)整，要盡快理順部門之間的職責(zé)權(quán)限，實(shí)現(xiàn)信息共享、互聯(lián)互通。其三，強(qiáng)化宅基地分配中的規(guī)劃管控，對(duì)于違反本地國土空間規(guī)劃的宅基地申請(qǐng)，不予批準(zhǔn)。

四、結(jié)語

宅基地分配的制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行機(jī)制關(guān)系到宅基地制度體系的整體績效，在全面深化農(nóng)村改革和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，應(yīng)當(dāng)按照市場化、法治化、系統(tǒng)化的目標(biāo)完善和優(yōu)化宅基地分配制度。實(shí)現(xiàn)宅基地分配制度和治理的法治化，需要厘清宅基地的私法權(quán)利體系與構(gòu)造，以戶為單位固化農(nóng)戶資格權(quán)，優(yōu)化“一戶一宅”和無償分配，細(xì)化宅基地分配程序規(guī)則，發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體作用，并遵循宅基地管理的管制規(guī)則。