唐浩，張聰

(湖南農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128)

第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)60歲及以上的老齡人口占比18.7%；農(nóng)村人口的老齡化水平明顯高于城鎮(zhèn)，農(nóng)村60歲及以上的老齡人口占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘谋戎貫?3.81%(1)參見(jiàn)《2020年度國(guó)家老齡事業(yè)發(fā)展公報(bào)》。。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)一國(guó)60歲及以上人口比例超過(guò)10%時(shí)，則認(rèn)為該國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)；當(dāng)一國(guó)60歲及以上人口比例超過(guò)20%時(shí)，則認(rèn)為該國(guó)已進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。我國(guó)正步入中度老齡化社會(huì)，而對(duì)于農(nóng)村來(lái)說(shuō)，則已進(jìn)入中度老齡化社會(huì)。積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化，既是應(yīng)對(duì)全國(guó)人口老齡化的重要組成部分，關(guān)乎經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、國(guó)家安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定，更是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)條件與內(nèi)在要求。土地是鄉(xiāng)村的載體，是農(nóng)村人口擁有的最重要的資產(chǎn)和資源；土地制度作為生產(chǎn)關(guān)系，是農(nóng)村最基礎(chǔ)和最根本的制度。在積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化過(guò)程中，如何通過(guò)土地制度創(chuàng)新，充分發(fā)揮土地作為資產(chǎn)和資源的作用，是我們需要做的一篇大文章。

學(xué)界普遍認(rèn)為，土地對(duì)于農(nóng)村老齡人口非常重要，能為他們帶來(lái)物質(zhì)、社會(huì)和精神層面的福利[1-3]。關(guān)于土地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題，學(xué)界有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為“以地養(yǎng)老”是我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化社會(huì)的重要優(yōu)勢(shì)，國(guó)家應(yīng)該大力支持，并從政策上促進(jìn)“老人農(nóng)業(yè)”的穩(wěn)定發(fā)展[1-2]；二是認(rèn)為土地的養(yǎng)老保障功能已經(jīng)弱化，土地已經(jīng)不足以養(yǎng)老，應(yīng)該運(yùn)用農(nóng)民退休制度銜接土地養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老[4]；三是認(rèn)為“以地養(yǎng)老”以及由此帶來(lái)的“老人農(nóng)業(yè)”影響了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村老齡人口應(yīng)該通過(guò)土地流轉(zhuǎn)退出土地，并通過(guò)社會(huì)養(yǎng)老[5-7]。由上可知，學(xué)界研究不但在土地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題的意見(jiàn)上存在爭(zhēng)議，而且對(duì)于如何利用土地制度積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題還缺乏系統(tǒng)深入的分析。特別是農(nóng)村土地有不同類別，包含承包地、宅基地和集體建設(shè)用地等，農(nóng)村老齡人口也分為低齡、中齡和高齡老齡人口(2)許多學(xué)者將55～65歲的農(nóng)民稱為低齡老人，65～75歲稱為中齡老人，75歲以上稱為高齡老人。參見(jiàn)劉向東《梯度養(yǎng)老:漸進(jìn)城市化中的農(nóng)民養(yǎng)老模式及農(nóng)地角色分析》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題》2021年第1期；孫明揚(yáng)《中國(guó)農(nóng)村的“老人農(nóng)業(yè)”及其社會(huì)功能》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2020年第3期。，不同類別的土地應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的作用是不一樣的，不同年齡層級(jí)的農(nóng)村老齡人口其養(yǎng)老的需求也不一樣，需要區(qū)別對(duì)待。本文將在相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，全面闡釋土地對(duì)于農(nóng)村老齡人口具有的功能，深入分析當(dāng)前土地制度在應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題上面臨的挑戰(zhàn)，并提出積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的土地制度創(chuàng)新思路。

一、土地對(duì)于農(nóng)村老齡人口的功能

土地對(duì)于農(nóng)村老齡人口來(lái)說(shuō)，具有經(jīng)濟(jì)上的保障功能、家庭與社會(huì)地位的維護(hù)功能、身心價(jià)值與健康的支持功能。

(一)經(jīng)濟(jì)上的保障功能

土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)是否依然具有社會(huì)保障功能，學(xué)者之間存在爭(zhēng)議(3)姚洋認(rèn)為，現(xiàn)階段土地的社會(huì)保障功能已經(jīng)非常弱。他主要是從農(nóng)民的土地收入來(lái)源來(lái)界定的。賀雪峰認(rèn)為，現(xiàn)階段土地的社會(huì)保障功能依然很重要，他主要是從底線保障，即農(nóng)民在城市失敗后，土地作為最后的退路這一視角來(lái)界定的。具體參見(jiàn)姚洋《控制房?jī)r(jià)最簡(jiǎn)單的辦法是什么？》，Http://finance.sina.com.cn/roll/2017-03-28/doc-ifycspxp0088497.shtml。賀雪峰《土地私有化搞不得》，Http://www.aisixiang.com/data/96880.html。。但對(duì)于農(nóng)村老齡人口來(lái)說(shuō)，土地具有社會(huì)保障功能是毫無(wú)疑問(wèn)的，即使近幾年國(guó)家提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)和最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)(4)2020年國(guó)家提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月93元，2021年城鄉(xiāng)居民醫(yī)保人均財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)每人每年不低于580元，2020年全國(guó)農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)每人每年5962.3元。，但依然不能替代土地的社會(huì)保障功能。具體來(lái)說(shuō)，第一，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。農(nóng)村老齡人口基本不能在第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)部門和第三產(chǎn)業(yè)服務(wù)部門就業(yè)，但在第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)部門，在農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)比較發(fā)達(dá)的今天，他們?nèi)匀豢梢詫?shí)現(xiàn)充分就業(yè)。特別對(duì)于農(nóng)村的低齡和中齡老齡人口來(lái)說(shuō)，他們不但具有豐富的務(wù)農(nóng)經(jīng)驗(yàn)，而且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力依然較強(qiáng)，可以進(jìn)行高效而穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)[8]。第二，獲取農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收入。2020年農(nóng)村居民人均可支配收入為17131元，其中工資性收入為6974元，占比40.71%；經(jīng)營(yíng)凈收入為6077元，占比35.47%。雖然工資性收入超過(guò)了家庭經(jīng)營(yíng)性凈收入，但考慮到我國(guó)大多數(shù)農(nóng)戶家庭是通過(guò)代際分工實(shí)施“半工半耕”的家計(jì)模式，即家庭的青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，年老父母在家留守務(wù)農(nóng)，家庭經(jīng)營(yíng)性凈收入就成了農(nóng)村老齡人口的主要收入來(lái)源[9]。第三，獲取財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移支付收入。對(duì)于不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老齡人口或基本喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的高齡老齡人口來(lái)說(shuō)，他們可以將家庭的承包地出租，獲得土地租金等財(cái)產(chǎn)性收入。土地出租后，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼依然歸承包農(nóng)戶，農(nóng)村老齡人口可以獲得轉(zhuǎn)移支付收入。第四，獲取食物保障。農(nóng)村老齡人口除經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)獲取糧食等主糧外，還經(jīng)營(yíng)庭院獲取水果等。

(二)家庭與社會(huì)地位的維護(hù)功能

隨著生產(chǎn)方式由以小農(nóng)生產(chǎn)為主向以社會(huì)化大生產(chǎn)為主的轉(zhuǎn)變，社會(huì)由以倫理為本位的傳統(tǒng)社會(huì)向以經(jīng)濟(jì)理性為主導(dǎo)的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型[10]，老齡人口的經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)和價(jià)值取向的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)在下降[11]，老齡人口在家庭中的地位和權(quán)威迅速衰落，甚至有淪為家庭邊緣人的風(fēng)險(xiǎn)[12]。而對(duì)于老齡人口的社會(huì)地位，即使是低齡老齡人口也基本退出了社會(huì)化大生產(chǎn)，基本喪失了通過(guò)參與社會(huì)化分工獲取的職業(yè)地位、經(jīng)濟(jì)地位和政治地位。比如第一代農(nóng)民工現(xiàn)在基本進(jìn)入老齡階段，他們從城市和工業(yè)生產(chǎn)體系中退出并返回農(nóng)村，其社會(huì)地位如何維護(hù)？農(nóng)村老齡人口的家庭地位和社會(huì)地位的維護(hù)和鞏固，會(huì)通過(guò)經(jīng)濟(jì)決策權(quán)影響其自主與自由，會(huì)通過(guò)話語(yǔ)權(quán)影響其自尊與自信，進(jìn)而影響其生活滿意度與幸福程度。農(nóng)村老齡人口，特別是低齡和中齡老齡人口，通過(guò)在土地上經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，能從四個(gè)方面來(lái)維護(hù)和鞏固他們的家庭地位和社會(huì)地位：一是通過(guò)在土地上經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)獲取經(jīng)濟(jì)收入本身，就能夠維護(hù)甚至提高其在家庭和社會(huì)中的地位；二是通過(guò)土地自我養(yǎng)老，不需要子女予以經(jīng)濟(jì)支持，減輕子女的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，有利于維護(hù)和鞏固其家庭地位；三是通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地獲取收入，在力所能及的范圍內(nèi)給予子女以經(jīng)濟(jì)支持和物質(zhì)輸送，其家庭地位會(huì)得到維護(hù)和提高；四是通過(guò)在土地上從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)在生產(chǎn)資料的購(gòu)買、農(nóng)產(chǎn)品的銷售、水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護(hù)等方面發(fā)生交流、交往和交換，有利于維護(hù)和鞏固其社會(huì)地位。

(三)身心價(jià)值與健康的支持功能

人是尋求意義的動(dòng)物，人總是在自己的生產(chǎn)和生活中去尋求存在的意義和價(jià)值，處于生命周期后期的老齡人口更是如此。如果農(nóng)村老齡人口能夠?qū)崿F(xiàn)老有所為，找到自身存在的意義和價(jià)值，他們將獲得莫大的心理支持和精神慰藉。農(nóng)村老齡人口在土地上勞作，在獲取食物和經(jīng)濟(jì)收入的過(guò)程中，他們找到了自身存在的意義和價(jià)值，覺(jué)得自己是一個(gè)“有用的人”，而不是一個(gè)“閑人”。這也能解釋為什么許多農(nóng)村老齡人口即使有條件到城鎮(zhèn)定居，他們也愿意留在農(nóng)村“以地養(yǎng)老”。農(nóng)村老齡人口長(zhǎng)年累月在土地上勞作，勞動(dòng)變成了他們的一種習(xí)慣，變成了他們生活的一部分。如果讓農(nóng)村老齡人口停止在土地上勞作，他們會(huì)覺(jué)得自己的生活是不完整的，甚至是缺失的，這會(huì)影響到他們的身心健康。農(nóng)村老齡人口通過(guò)在土地上勞作來(lái)安排自己的工作和時(shí)間，不受任何處于中心位置力量的支配和控制，他們將體會(huì)到自由和自主，會(huì)有驕傲和自豪感，會(huì)認(rèn)為自己和大自然一起和諧地參與了生命的創(chuàng)造，而不是迫于某種外在的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制進(jìn)行生產(chǎn)[13]。農(nóng)村老齡人口在土地上進(jìn)行勞作本身就具有價(jià)值，除鍛煉身體、愉悅身心外，他們參與和體會(huì)到農(nóng)作物的春生夏長(zhǎng)、秋收冬藏，感受到大自然的韻律和節(jié)奏。農(nóng)村老齡人口通過(guò)勞動(dòng)充滿了對(duì)生物生命的尊重，他們是土地的“保姆”，他們?cè)诟卸鳌袄咸鞝斮p了一口飯給我們吃”的同時(shí)，對(duì)土地具有某種宗教般的情感，甚至可以說(shuō)，農(nóng)村老齡人口的身心在某種程度上是和土地一體的。

二、當(dāng)前土地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題面臨的挑戰(zhàn)

對(duì)于農(nóng)村老齡人口來(lái)說(shuō)，低齡和中齡老齡人口主要依靠土地進(jìn)行自養(yǎng)，高齡老齡人口還是以家庭養(yǎng)老為主，社區(qū)養(yǎng)老比較缺乏。當(dāng)前的土地制度在積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題上面臨諸多挑戰(zhàn)，比如土地制度在政策層面和現(xiàn)實(shí)執(zhí)行層面還沒(méi)有很好地考慮如何應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題，甚至很多時(shí)候在推動(dòng)土地制度改革的過(guò)程中出現(xiàn)排斥農(nóng)村老齡人口的情況，認(rèn)為小規(guī)?！袄先宿r(nóng)業(yè)”沒(méi)有前途，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的阻礙因素。另外，農(nóng)村老齡人口分為低齡、中齡和高齡，不同年齡層次的老齡人口對(duì)土地的需求是不一樣的，比如低齡和中齡老齡人口可能需要穩(wěn)定而又有保障的土地產(chǎn)權(quán)，需要完善的社會(huì)化服務(wù)，而高齡老齡人口可能需要土地流轉(zhuǎn)或土地退出，以實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)收益。

(一)承包地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題面臨的挑戰(zhàn)

我國(guó)的承包地制度無(wú)論在理論上、政策上，還是在實(shí)踐中，都在認(rèn)真思考和積極推動(dòng)如何為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化服務(wù)。明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)—農(nóng)地流轉(zhuǎn)—農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)—農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是當(dāng)前主流的承包地制度改革邏輯[14]。然而，在承包地制度如何積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題、如何為“老人農(nóng)業(yè)”服務(wù)及如何為農(nóng)村老齡人口服務(wù)等方面，還缺乏深入的思考和系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)。在理論方面，沒(méi)有充分考慮農(nóng)村老齡人口經(jīng)營(yíng)土地的價(jià)值。許多學(xué)者認(rèn)為，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的現(xiàn)實(shí)制約，擴(kuò)大土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，遏止資本報(bào)酬遞減現(xiàn)象，無(wú)疑是一個(gè)不可回避的路徑[15]；當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)缺乏效率，要構(gòu)建起現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大廈，擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)是大勢(shì)所趨[5]；小規(guī)模“老年農(nóng)業(yè)”無(wú)法實(shí)現(xiàn)組織創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的阻礙[7]。在政策方面，缺乏如何服務(wù)“老人農(nóng)業(yè)”的制度設(shè)計(jì)。承包地制度實(shí)行“三權(quán)分置”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，可以申請(qǐng)登記，也可以向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)融資擔(dān)保；中央明確提出要加快放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，引導(dǎo)其流向種田能手和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體(5)2016年10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，承包地正式實(shí)施“三權(quán)分置”。2018年12月29日全國(guó)人大常委會(huì)正式修訂了《農(nóng)村土地承包法》，將承包地“三權(quán)分置”寫入其中，并對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)能等單獨(dú)開(kāi)辟章節(jié)進(jìn)行立法規(guī)定。。在實(shí)踐中，出現(xiàn)了通過(guò)土地流轉(zhuǎn)將農(nóng)村老齡人口排除在經(jīng)營(yíng)土地之外的情況。現(xiàn)在全國(guó)耕地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積超過(guò)1/3，土地流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)除近幾年比較平穩(wěn)以外，一直以來(lái)都處于增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，具體見(jiàn)圖1(6)數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)年報(bào)》?！，F(xiàn)實(shí)也呈現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)主體實(shí)踐地位在強(qiáng)化，而農(nóng)戶承包權(quán)主體的實(shí)踐地位在弱化的新的演變趨勢(shì)[16]。

圖1 2005—2020年全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積比重趨勢(shì)圖

低齡、中齡老齡人口通過(guò)與土地結(jié)合實(shí)施“以地自養(yǎng)”是積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的好辦法，但高齡老齡人口由于基本喪失勞動(dòng)能力，他們有意愿退出承包地以換取養(yǎng)老資源。然而，農(nóng)村承包地退出機(jī)制還不完善。比如，承包地退給誰(shuí)？以什么方式退出？怎么補(bǔ)償？現(xiàn)在承包地退出途徑主要有兩種：一是通過(guò)市場(chǎng)化的交易方式將承包地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，轉(zhuǎn)讓的價(jià)格由交易雙方協(xié)商確定。由于交易對(duì)象限于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，交易價(jià)格很受限制。二是將承包地退還給集體經(jīng)濟(jì)組織，集體經(jīng)濟(jì)組織給高齡老齡人口以補(bǔ)償。但集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償？是根據(jù)承包地剩余的承包年限進(jìn)行貼現(xiàn)補(bǔ)償？還是根據(jù)政府征地的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償？或者根據(jù)其他標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償？但更為重要的是，集體經(jīng)濟(jì)組織有無(wú)能力對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出的土地進(jìn)行補(bǔ)償？根據(jù)筆者對(duì)湖南省162個(gè)村莊的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)27.4%的村莊沒(méi)有集體經(jīng)濟(jì)收入，是典型的“空殼村”，根本沒(méi)有經(jīng)濟(jì)能力對(duì)農(nóng)村高齡老齡人口退出的承包地進(jìn)行補(bǔ)償。而有集體經(jīng)濟(jì)收入的村莊，平均每村的集體經(jīng)濟(jì)收入只有5.7萬(wàn)元，補(bǔ)償農(nóng)村高齡老齡人口退出承包地的能力也不足。

(二)宅基地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題面臨的挑戰(zhàn)

宅基地主要為農(nóng)村老齡人口提供居住保障功能，宅基地上的房屋也具有部分生產(chǎn)資料的功能，比如存放農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)機(jī)具、圈養(yǎng)畜禽等；宅基地房前屋后的庭院經(jīng)濟(jì)也能為農(nóng)村老齡人口提供部分收入和食物等(7)這里的宅基地概念是根據(jù)農(nóng)村實(shí)際、從農(nóng)民視角來(lái)定義的。?，F(xiàn)在宅基地是根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份無(wú)償從集體經(jīng)濟(jì)組織獲得的，法律規(guī)定“一戶一宅”。自2015年1月中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》以來(lái)，在33個(gè)試點(diǎn)縣進(jìn)行了為期5年的宅基地改革試點(diǎn)。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會(huì)審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，開(kāi)始新一輪的宅基地改革試點(diǎn)工作。宅基地制度改革也是在“三權(quán)分置”的框架下進(jìn)行的，即宅基地集體所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、宅基地使用權(quán)。中央改革方案的提法是“落實(shí)宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”(8)宅基地“三權(quán)分置”并未寫入2019年8月26日新修訂的《土地管理法》。。學(xué)者普遍認(rèn)為，宅基地改革要從歸屬走向利用，要進(jìn)一步明確宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓[17]；要提高宅基地要素配置效率，促進(jìn)宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)[18]；放開(kāi)搞活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，增加市場(chǎng)的開(kāi)放性和交易半徑[19]。

目前宅基地制度改革的方向基本也是效率導(dǎo)向的，追求宅基地資源的優(yōu)化配置，沒(méi)有充分考慮農(nóng)村老齡人口的生產(chǎn)、生活及養(yǎng)老問(wèn)題。比如對(duì)于農(nóng)村老齡人口來(lái)說(shuō)，宅基地除具有居住功能外，還具有生產(chǎn)功能。傳統(tǒng)的居住方式是適應(yīng)農(nóng)村老齡人口的生產(chǎn)方式和生活方式的，對(duì)于宅基地面積普遍超標(biāo)的問(wèn)題，我們可能不能采取“一刀切”[20]；對(duì)于宅基地閑置和房屋空置的問(wèn)題，我們也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為這是“資源浪費(fèi)”，因?yàn)檫@些房屋將是外出務(wù)工農(nóng)民工年老以后返鄉(xiāng)的養(yǎng)老之所，這可能是一種應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題需要付出的必要成本和代價(jià)。如果宅基地制度僅僅通過(guò)市場(chǎng)提高效率，甚至通過(guò)某種經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制和行政強(qiáng)制改變農(nóng)村老齡人口的居住方式，是不利于應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的，甚至?xí)?lái)許多矛盾和問(wèn)題?，F(xiàn)在，理論界和實(shí)踐界對(duì)宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認(rèn)識(shí)還不一致，需要深入研究。

對(duì)于低齡、中齡老齡人口來(lái)說(shuō)，我們要充分保障他們的宅基地權(quán)益，不能通過(guò)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制和行政強(qiáng)制輕易改變他們的居住方式。但對(duì)于高齡老齡人口來(lái)說(shuō)，他們通常會(huì)和子女居住在一起，通過(guò)居家的方式進(jìn)行養(yǎng)老，他們可能有宅基地退出的意愿，并通過(guò)退出宅基地以獲取一部分養(yǎng)老的資金。但宅基地退出相比承包地退出更為復(fù)雜，也更不容易?，F(xiàn)在，宅基地只能在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，集體經(jīng)濟(jì)組織本身也缺乏補(bǔ)償退回宅基地的能力。宅基地退出機(jī)制也需要進(jìn)行探索。

(三)集體建設(shè)用地使用制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題面臨的挑戰(zhàn)

前面已經(jīng)闡述，農(nóng)村老齡人口養(yǎng)老主要是居家養(yǎng)老，社區(qū)養(yǎng)老缺乏。在廣大的農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給能力不足。集體建設(shè)用地能為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老提供土地、籌集資金等。集體建設(shè)用地按照用途可以分為集體公益性建設(shè)用地和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。法律和政策明確規(guī)定，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)設(shè)施可以申請(qǐng)使用集體公益性建設(shè)用地。《土地管理法》第五十九條規(guī)定：鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃；建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃。民政部、發(fā)展改革委等11部門《關(guān)于支持整合改造閑置社會(huì)資源發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的通知》(民發(fā)〔2016〕179號(hào))規(guī)定：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可依法盤活本集體建設(shè)用地存量，為本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員興辦非營(yíng)利性養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；民間資本舉辦的非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以依法使用農(nóng)民集體建設(shè)用地?？梢哉f(shuō)，使用集體公益性建設(shè)用地服務(wù)鄉(xiāng)村社區(qū)養(yǎng)老基本沒(méi)有法律和政策上的障礙，但在實(shí)踐中，可能存在存量集體公益性建設(shè)用地不足，需要占用農(nóng)用地，涉及農(nóng)地轉(zhuǎn)用問(wèn)題。

現(xiàn)在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有和國(guó)有建設(shè)用地入市的同等權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織可通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市來(lái)籌集農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老資金。《土地管理法》第六十三條規(guī)定：土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用；集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。但是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市在入市主體、入市范圍、入市程序、入市收益分配等方面還存在問(wèn)題。農(nóng)村土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，但到底屬于哪一級(jí)農(nóng)民集體所有，名實(shí)是存在分離的，這就造成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體可能存在問(wèn)題?，F(xiàn)在集體經(jīng)濟(jì)組織一般建立在行政村這一級(jí)，但土地的事實(shí)產(chǎn)權(quán)絕大部分在自然村或村民小組這一級(jí)，那么集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的入市主體到底是行政村的集體經(jīng)濟(jì)組織，還是自然村或村民小組，存在問(wèn)題(9)當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或城市郊區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)組織(集體經(jīng)濟(jì)合作社)也有建立在自然村或村民小組這一級(jí)，及行政村這一級(jí)建立集體經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合組織(集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社)的情況。。如果是村民小組，又可能存在一個(gè)可執(zhí)行能力的問(wèn)題。現(xiàn)在入市范圍內(nèi)的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是存量建設(shè)用地，比如原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等，這部分建設(shè)用地是有限的，甚至這部分建設(shè)用地事實(shí)上都已入市。那么是否可以允許增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市？如果允許，增量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地從何而來(lái)？通過(guò)什么方式來(lái)？這都是需要從理論和實(shí)踐中探索的問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的具體入市程序、入市以后的收益如何分配等問(wèn)題，都還沒(méi)有現(xiàn)成的答案。

三、土地制度積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路

如何充分發(fā)揮土地制度的作用和優(yōu)勢(shì)，積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化帶來(lái)的挑戰(zhàn)，是我們今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)需要面對(duì)的課題。承包地制度、宅基地制度、集體建設(shè)用地使用制度在應(yīng)對(duì)低齡、中齡和高齡不同老齡人口問(wèn)題上應(yīng)該采取不同的思路，對(duì)于低齡和中齡老齡人口來(lái)說(shuō)，我們應(yīng)該積極保障他們的承包地和宅基地權(quán)益，充分發(fā)揮土地的保障功能，讓他們安心踏實(shí)地實(shí)現(xiàn)“以地自養(yǎng)”；對(duì)于高齡老齡人口來(lái)說(shuō)，我們可以通過(guò)完善承包地和宅基地退出機(jī)制，讓他們獲取部分養(yǎng)老資源，更好地實(shí)現(xiàn)家庭養(yǎng)老。通過(guò)完善集體建設(shè)用地使用制度，為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老提供土地、資金，提高農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老的服務(wù)供給能力，為“以地自養(yǎng)”和家庭養(yǎng)老提供支持和幫助。

(一)承包地制度積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路

在積極應(yīng)對(duì)低齡、中齡農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問(wèn)題時(shí)，既要嚴(yán)格保護(hù)他們的承包權(quán)，也要讓他們行使好經(jīng)營(yíng)權(quán)，更要防范違背他們意愿的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，以更好地實(shí)現(xiàn)“以地自養(yǎng)”。嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村老齡人口的承包權(quán)，需要穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，保障他們對(duì)承包土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，任何組織和個(gè)人都不能取代他們的土地承包地位，更不能非法剝奪和限制他們的土地承包權(quán)。在承包期內(nèi)，不得調(diào)整農(nóng)村老齡人口的承包地，第二輪土地承包期到期后，現(xiàn)有承包地由農(nóng)村老齡人口繼續(xù)承包，承包期再延長(zhǎng)三十年。 如何讓農(nóng)村老齡人口行使好承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，即更好地種地，既是農(nóng)村老齡人口實(shí)現(xiàn)“以地自養(yǎng)”的需要，也是國(guó)家實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要(10)“老年、小農(nóng)”是當(dāng)前農(nóng)業(yè)的兩個(gè)典型事實(shí)，如何實(shí)現(xiàn)“老年、小農(nóng)”與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接是我們需要長(zhǎng)期面對(duì)和有效解決的課題。。通過(guò)細(xì)分農(nóng)村老齡人口承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)[21]，為他們經(jīng)營(yíng)土地提供完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，使良種、良法、良技進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，在與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接中不斷提高農(nóng)村老齡人口經(jīng)營(yíng)土地的收益，以提升農(nóng)村老齡人口“以地自養(yǎng)”的能力。對(duì)于農(nóng)村老齡人口的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，一定要遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，不能違背他們的意愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)。對(duì)于有意愿流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)村老齡人口，土地流轉(zhuǎn)后也需要保護(hù)他們的承包權(quán)益。從理論上來(lái)說(shuō)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)、土地承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系需要進(jìn)一步厘清，不能出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)一權(quán)獨(dú)大甚至吞噬承包權(quán)的情況[22]。放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提是承包權(quán)必須受到嚴(yán)格保護(hù)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的占有、使用、收益、融資擔(dān)保、再流轉(zhuǎn)等權(quán)能的實(shí)現(xiàn)不能侵害土地承包權(quán)。從實(shí)踐上來(lái)說(shuō)，需要合理控制承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的期限、分離的價(jià)格以及經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)模，特別是工商企業(yè)等社會(huì)資本實(shí)施的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)模流轉(zhuǎn)，需要進(jìn)行資格審查、項(xiàng)目審核和風(fēng)險(xiǎn)防范，既要防止土地的“非農(nóng)化”和“非糧化”，更要保護(hù)農(nóng)村老齡人口的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)益。比如向日本學(xué)習(xí)，流轉(zhuǎn)土地從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的工商企業(yè)只限農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人，其他不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的法人不能流轉(zhuǎn)土地[23]。

在積極應(yīng)對(duì)高齡農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問(wèn)題時(shí)，需要考慮建立較為完善的承包地退出機(jī)制。高齡農(nóng)村老齡人口大多已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力，他們通過(guò)退出承包地，可以籌集更多的養(yǎng)老資源(11)高齡農(nóng)村老齡人口也可以不退出承包地，而是通過(guò)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)獲取租金收益。。承包地退出方式包括市場(chǎng)化退出和非市場(chǎng)化退出兩種方式，前者是指通過(guò)市場(chǎng)交易的方式將承包地轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員農(nóng)戶，后者是指將承包地退回給集體經(jīng)濟(jì)組織。承包地退出程序一般包括提出申請(qǐng)、審核批準(zhǔn)、協(xié)商價(jià)格或價(jià)值評(píng)估、簽訂協(xié)議、兌付價(jià)款或支付補(bǔ)償、變更登記或注銷登記等六步。承包地退出的補(bǔ)償方式包括貨幣化補(bǔ)償和非貨幣化補(bǔ)償，非貨幣化補(bǔ)償主要采取福利補(bǔ)償，如浙江嘉興的耕地?fù)Q“社?！保瑢幭钠搅_的“以地養(yǎng)老”等。承包地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在貨幣化補(bǔ)償中主要采取土地收益貼息標(biāo)準(zhǔn)，即用承包地每年的平均收益貼現(xiàn)一定的年限來(lái)計(jì)算耕地退出的補(bǔ)償，在非貨幣化補(bǔ)償中福利補(bǔ)償主要采取承包地?fù)Q社會(huì)保障，換取的標(biāo)準(zhǔn)一般參照當(dāng)?shù)卣鞯剡^(guò)程中的人員安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行[24]。承包地由集體經(jīng)濟(jì)組織收回的，需要充實(shí)集體經(jīng)濟(jì)收入，對(duì)承包地退出采取福利補(bǔ)償?shù)模枰?dāng)?shù)卣畢⑴c和操作。承包地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路見(jiàn)圖2。

圖2 承包地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路

(二)宅基地制度積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路

宅基地制度在積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題時(shí)，首先，要充分保障農(nóng)村老齡人口的居住權(quán)益，使他們老有所居；其次，發(fā)揮宅基地的生產(chǎn)資料功能，為農(nóng)村老齡人口提供收入和食物，更好地實(shí)現(xiàn)“以地自養(yǎng)”；最后，流轉(zhuǎn)宅基地(含住房)必須尊重農(nóng)村老齡人口的意愿。我國(guó)現(xiàn)有宅基地立法政策是以居住保障為目的的，只要是本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可以無(wú)償獲得宅基地并占有和使用，宅基地的使用權(quán)沒(méi)有期限，作為集體成員可以長(zhǎng)期使用[25]。農(nóng)村老齡人口一般都有宅基地，部分老齡人口和子女分別都有宅基地，如果農(nóng)村老齡人口和子女已經(jīng)分戶，當(dāng)然滿足“一戶一宅”的法律要求(12)參見(jiàn)《土地管理法》第六十二條規(guī)定：農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地。，如果和子女沒(méi)有分戶但分開(kāi)居住，可以尊重歷史，維持現(xiàn)狀(13)在宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，對(duì)于一戶多宅或超標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，實(shí)施有償使用，比如湖北宜城。參見(jiàn)2018年12月23日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》。。流轉(zhuǎn)宅基地必須尊重農(nóng)村老齡人口的意愿，不能違背農(nóng)村老齡人口的意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，不能收回農(nóng)村老齡人口依法取得的宅基地，不能強(qiáng)迫農(nóng)村老齡人口搬遷退出宅基地。宅基地對(duì)于農(nóng)村老齡人口來(lái)說(shuō)，不但是滿足居住的生活資料，也是能帶來(lái)收益的生產(chǎn)資料。在宅基地上發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì)是適應(yīng)農(nóng)村老齡人口生產(chǎn)生活方式的，是在承包地上經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的有益補(bǔ)充。為了發(fā)展宅基地上的庭院經(jīng)濟(jì)，政府可以出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)農(nóng)村老齡人口平整土地、整理庭院，可以將整治庭院增加的耕地作為占補(bǔ)平衡指標(biāo)調(diào)劑使用。

高齡農(nóng)村老齡人口可能有意愿通過(guò)退出自己的宅基地和子女一起居住養(yǎng)老，可以通過(guò)較為完善的宅基地退出機(jī)制為他們籌集部分養(yǎng)老資源。宅基地退出和承包地退出一樣，也包含市場(chǎng)化退出和非市場(chǎng)化退出兩種方式，退出的程序一般也分為六步，即提出申請(qǐng)、審核批準(zhǔn)、協(xié)商價(jià)格或價(jià)值評(píng)估、簽訂協(xié)議、兌付價(jià)款或支付補(bǔ)償、變更登記或注銷登記。以市場(chǎng)化方式退出宅基地的通常采取貨幣化補(bǔ)償方式。宅基地(住房)退出的非貨幣化補(bǔ)償主要采取實(shí)物補(bǔ)償和有價(jià)證券補(bǔ)償，其中實(shí)物補(bǔ)償主要是“宅基地?fù)Q房”，有價(jià)證券補(bǔ)償是指宅基地使用權(quán)人將宅基地復(fù)墾為耕地，經(jīng)政府土地管理部門驗(yàn)收合格以后，由其發(fā)放有價(jià)證券(像重慶的“地票”、浙江義烏的“集地券”(14)關(guān)于重慶市“地票”和浙江義烏“集地券”，請(qǐng)參見(jiàn)《重慶市地票管理辦法》和《義烏市“集地券”管理細(xì)則》。)，宅基地使用權(quán)人拿著有價(jià)證券到產(chǎn)權(quán)交易部門進(jìn)行交易，收益在扣除相關(guān)費(fèi)用后歸宅基地使用權(quán)人所有。宅基地市場(chǎng)化退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般參照當(dāng)?shù)氐恼鞯匮a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，非市場(chǎng)化退出的實(shí)物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要有根據(jù)宅基地(住房)面積置換、家庭人口數(shù)量置換和通過(guò)貨幣中介置換三種(15)宅基地(住房)面積置換很好理解，就是根據(jù)退出宅基地的面積(住房的建筑面積)置換城鎮(zhèn)同等面積或一定比例面積的住房，比如天津市華明鎮(zhèn)的“宅基地?fù)Q房”；家庭人口數(shù)量置換就是當(dāng)?shù)卣?guī)定每名農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以免費(fèi)享受城鎮(zhèn)住房的面積，然后根據(jù)家庭人口數(shù)量計(jì)算退出宅基地(住房)的家庭可以置換的城鎮(zhèn)住房面積，比如浙江省上虞市的“宅基地?fù)Q房”；貨幣中介置換標(biāo)準(zhǔn)是指退出的宅基地(住房)用貨幣計(jì)價(jià)，用于置換的城鎮(zhèn)住房也用貨幣計(jì)價(jià)，當(dāng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口根據(jù)自己需要用宅基地(住房)置換城鎮(zhèn)住房時(shí)，實(shí)行“多退少補(bǔ)”。[25]。宅基地非市場(chǎng)化退出一般需要地方政府參與和操作。宅基地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路見(jiàn)圖3。

圖3 宅基地制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路

(三)集體建設(shè)用地使用制度積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路

集體建設(shè)用地使用主要為農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老提供土地、資金，為農(nóng)村老齡人口的居家養(yǎng)老提供支持和補(bǔ)充。前面已經(jīng)闡述，集體公益性建設(shè)用地的使用基本沒(méi)有法律和政策障礙，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的閘門已經(jīng)打開(kāi)，但入市的程序、入市的規(guī)則、監(jiān)管措施等需要明確和探索。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市主體當(dāng)然是土地所有權(quán)人，入市的建設(shè)用地范圍必須是土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為用于工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途的土地，入市的建設(shè)用地既包括存量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，也包括增量的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。2019年4月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》指出，允許村集體在農(nóng)民自愿的前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市。但是不允許將耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市[26]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市既允許就地入市，也應(yīng)該允許異地調(diào)整入市(16)對(duì)于沒(méi)有就地入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，可以將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，再將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行異地入市。。從實(shí)踐來(lái)看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市模式主要包括村集體合作建立土地聯(lián)營(yíng)公司模式和政府主導(dǎo)的集體土地整備模式，前者以北京大興為代表，后者以廣東南海為代表。村集體合作建立土地聯(lián)營(yíng)公司的入市模式比政府主導(dǎo)的土地整備入市模式交易成本更低，在采取集體行動(dòng)和避免事后違反協(xié)議等方面表現(xiàn)更好[27]。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要經(jīng)過(guò)本集體經(jīng)濟(jì)組織依法決策，《土地管理法》第六十三條第二款規(guī)定，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。入市的收益分配也應(yīng)該經(jīng)過(guò)全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定，當(dāng)?shù)卣鞴懿块T應(yīng)該進(jìn)行引導(dǎo)，讓更多的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地收入用于社區(qū)養(yǎng)老投入。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路見(jiàn)圖4。

圖4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的思路

四、小結(jié)與進(jìn)一步思考

人口老齡化是我國(guó)的基本國(guó)情，而農(nóng)村人口老齡化程度又明顯高于城鎮(zhèn)。如何積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化，既關(guān)乎經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、國(guó)家安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定，更是全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)條件和內(nèi)在要求。對(duì)于農(nóng)村老齡人口來(lái)說(shuō)，最重要的資源和資產(chǎn)就是土地；改革和完善土地制度，是積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化的重要舉措和辦法。土地對(duì)于農(nóng)村老齡人口來(lái)說(shuō)主要有三個(gè)功能：一是經(jīng)濟(jì)上的保障功能，二是家庭與社會(huì)地位的維護(hù)功能，三是身心價(jià)值與健康的支持功能。當(dāng)前的土地制度在政策和執(zhí)行層面沒(méi)有很好地考慮如何應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題，甚至在改革過(guò)程中出現(xiàn)排斥農(nóng)村老齡人口的現(xiàn)象。另外對(duì)于低齡、中齡和高齡不同老齡人口，土地制度缺乏精準(zhǔn)化的應(yīng)對(duì)措施和辦法。研究認(rèn)為，承包地制度在積極應(yīng)對(duì)低齡、中齡農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問(wèn)題時(shí)，既要嚴(yán)格保護(hù)他們的承包權(quán)，也要讓他們行使好經(jīng)營(yíng)權(quán)，更要防范違背他們意愿的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，以更好地實(shí)現(xiàn)“以地自養(yǎng)”。要建立和完善高齡農(nóng)村老齡人口的承包地退出機(jī)制。宅基地制度需要充分保障農(nóng)村老齡人口的居住權(quán)益，發(fā)揮宅基地的生產(chǎn)資料功能，流轉(zhuǎn)宅基地(含住房)必須尊重農(nóng)村老齡人口的意愿。對(duì)于有宅基地退出意愿的高齡農(nóng)村老齡人口，需要完善退出機(jī)制。改革和完善集體建設(shè)用地使用制度，為鄉(xiāng)村社區(qū)養(yǎng)老提供土地和資金。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地需要明確入市主體，入市的建設(shè)用地范圍既包括存量，也應(yīng)包括增量，入市模式主要有村集體合作建立土地聯(lián)營(yíng)公司模式和政府主導(dǎo)的集體土地整備模式兩種，入市收益分配應(yīng)經(jīng)過(guò)全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員討論決定。

農(nóng)村人口老齡化是一個(gè)事實(shí)，通過(guò)市場(chǎng)化提高土地資源配置效率以及實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，既是現(xiàn)實(shí)需求，也是政策目標(biāo)。如何在積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化、提高土地市場(chǎng)化配置效率、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化三者之間取得平衡，是需要進(jìn)一步思考的問(wèn)題。三者之間既有矛盾，也有一致性。土地的市場(chǎng)化配置，比如承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)特別是較大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)特別是拆村并居，會(huì)出現(xiàn)排斥農(nóng)村老齡人口的現(xiàn)象。農(nóng)村人口老齡化帶來(lái)的“老人農(nóng)業(yè)”可能會(huì)在一定程度上影響農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程；而土地的市場(chǎng)化配置和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化能提高農(nóng)村應(yīng)對(duì)人口老齡化的能力。三者之間我們不能偏廢，需要在尊重和接受事實(shí)的基礎(chǔ)上，化解矛盾，求取最大“公約數(shù)”。首先，在積極推動(dòng)土地的市場(chǎng)化配置以及加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程中，不能出現(xiàn)排斥農(nóng)村老齡人口的現(xiàn)象，應(yīng)該將積極應(yīng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化作為一個(gè)重要的考量，抑制“市場(chǎng)社會(huì)”的出現(xiàn)，培育和催生“社會(huì)市場(chǎng)”[28]。其次，土地的市場(chǎng)化配置需要尊重農(nóng)村老齡人口的意愿，需要探索適應(yīng)農(nóng)村老齡人口的多元化的市場(chǎng)化方式，比如承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)的進(jìn)一步細(xì)分，宅基地合作建房等。最后，積極探索“老人+小農(nóng)”與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效銜接，在土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的路徑之外探索服務(wù)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，比如在土地托管的基礎(chǔ)上提供統(tǒng)耕統(tǒng)收、統(tǒng)防統(tǒng)治、統(tǒng)銷統(tǒng)結(jié)等社會(huì)化服務(wù)等。