韓 蕊 石 艷

關于校園欺凌治理的研究歷經了一個較為漫長且復雜的過程。事實上，早在20世紀70年代，挪威學者丹·奧維斯（Dan Olweus）和瑞典學者阿納托爾·皮卡斯（Anatol Pikas），就對校園欺凌的治理展開了探索，開啟了校園欺凌研究的先河。其后，隨著校園欺凌現象的增加以及危害程度的加深，教育學、心理學、社會學等領域的學者也紛紛開展校園欺凌治理的相關研究。時至今日，學界以校園欺凌治理為主題出版的著作和發(fā)表的學術論文卷帙浩繁，①鄒紅軍, 柳海民, 王運豪. 概念·成因·治策: 我國校園欺凌研究的三維構景—基于相關文獻的述評[J]. 教育科學研究,2019(7): 40-47.但從全球視野審視當下的校園欺凌現象發(fā)現，全球范圍內依舊存在大量受凌群體，校園欺凌仍是全球共同需要突破的教育難題之一。

基于對學界校園欺凌治理相關文獻的梳理發(fā)現，目前關于校園欺凌治理的研究主要集中在對于國家層面治理政策、法案以及反欺凌項目等內容的介紹性分析，治理方式和手段多為從國家、社會、學校、社區(qū)等外在層面實現對于校園欺凌行為的干預，②李明, 郭瑞迎. 境外校園欺凌研究文獻計量及可視化分析[J]. 比較教育研究, 2017(9): 103-109.從內在層面探討校園欺凌治理的研究雖然存在，但多集中在針對個體生理、性格、同伴關系等方面的措施，③Natvig, G.K., Albrektsen, G., & Qvarnstrom, U.School-related Stress Experience as a Risk Factor for Bullying Behavior[J].Journal of Youth & Adolescence, 2001, 30(5): 561-575.④Méndez I, Ruizesteban C, Lópezgarcía J J. Risk and Protective Factors Associated to Peer School Victimization[J]. Frontiers in Psychology, 2017(8): 1-8.忽視了從最為根本的層面——認知層面對于校園欺凌行為的干預。且學界關于校園欺凌治理的研究多集中在國家的場域范圍之內，主要為對于美國、挪威、芬蘭、澳大利亞、日本等國家校園欺凌治理的政策、法案、⑤馬煥靈, 楊婕. 美國校園欺凌立法: 理念、路徑與內容[J]. 比較教育研究, 2016(11): 21-27.⑥陳琪, 李延平. 澳大利亞中小學校園欺凌治理研究[J]. 外國教育研究, 2018(08): 91-104.反校園欺凌項目⑦陶建國, 王冰. 挪威中小學校園欺凌預防項目研究[J]. 比較教育研究, 2016(11): 9-14.⑧周菲菲, 郭志英. 芬蘭校園反欺凌KiVa項目的發(fā)展、組織與實施[J]. 比較教育研究, 2017(10): 40-45.等內容的介紹性分析以及治理效果的檢驗性分析。區(qū)域以及國際層面的研究雖已開展，但此類研究多為從中觀層面對于治理政策法案的比較，⑨周冰馨, 唐智彬. 防治校園欺凌的國際經驗及其啟示[J]. 外國中小學教育, 2017(03): 39-44+17.⑩董新良, 姚真, 王瑞朋. 英美兩國欺凌防治比較研究—基于學校的視角[J]. 外國教育研究, 2018(08): 68-78.缺乏全球層面對于校園欺凌治理的相關討論。為此，本文從全球視野出發(fā)，選取聯合國教科文組織校園欺凌治理方式為研究對象，集中探討該組織校園欺凌全球治理多種模式中以塑造和改變各國對于校園欺凌及其治理的相關認知為目標的治理方式——“認知式治理”（Epistemic Governance），以期為我國的校園欺凌治理提供有效借鑒。

一、聯合國教科文組織開展校園欺凌全球“認知式治理”的背景

在校園欺凌成為全球性問題、全球校園欺凌治理危機的顯現以及校園欺凌認知偏差浮現的背景下，聯合國教科文組織采用以改變認知方式為切入點的全球性“認知式治理”方式開展校園欺凌治理。

（一）校園欺凌問題全球性特征的凸顯

當前社會背景下，校園欺凌成為世界范圍內亟待解決的難題。隨著關于校園欺凌調查研究的深入，其多發(fā)性和后果的嚴重性使得該問題日益受到政府、媒體、學者以及公眾的關注。如2015年美國疾病控制與預防中心（Centers for Disease Control and Prevention，簡稱CDC）針對9—12歲年齡段學生開展的調查研究顯示：20.2%的學生在過去的一年內遭受過校園欺凌。①Centers for Disease Control and Prevention. Youth Risk Behavior Surveillance-United States, 2015[EB/OL]. [2020-03-20]. https://www.cdc.gov/healthyyouth/data/yrbs/pdf/2015/ss6506_updated.pdf.2011年新西蘭奧克蘭大學青少年健康研究小組（The University of Auckland’s Adolescent Health Research Group）的調查研究發(fā)現：33%的受訪者曾遭受他人身體上和言語上的欺凌，14%的受訪者在身體上遭受過嚴重欺凌，12%的受訪者遭受過網絡欺凌。②Adolescent Health Research Group. Youth’12 Overview: The Health and Wellbeing of New Zealand Secondary School Students in 2012[M]. Auckland: The University of Auckland, 2013: 26.

在調查數據證明校園欺凌頻發(fā)性的同時，研究者也關注到了校園欺凌的負面影響，他們分別從不同層面關注到了校園欺凌對于個體與社會的危害。對于學生個人而言，遭遇校園欺凌將會對兒童和青少年身心健康和教育狀況造成長期的負面的影響：在身體方面，校園欺凌將產生進食障礙、藥物濫用、諸如擦傷和骨折等傷癥、殘疾等身體健康的風險性后果；在心理方面，校園欺凌將會產生諸如焦慮、抑郁、自卑、自我傷害、創(chuàng)傷后應激障礙、精神分裂等心理健康疾?。辉诮逃?，校園欺凌將會產生注意力缺乏、學習能力喪失、成績下降、缺勤甚至于輟學等不良教育后果。對于國家和社會而言，校園欺凌將會造成直接成本和間接成本兩個層面的社會損耗。直接成本主要涉及兩個層面，其一是關于欺凌者、受凌者以及旁觀者在身心健康的治療以及其他醫(yī)療保健服務等方面的花費；其二則涉及刑事司法系統(tǒng)逮捕和起訴違法者所產生的成本、社會福利機構的看護成本以及教育系統(tǒng)因應對學業(yè)缺失所產生的成本。③United Nations Secretary-General’s Study on Violence against Children. World Report on Violence Against Children[EB/OL].[2020-03-20]. https://archive.crin.org/en/docs/UNVAC_World_Report_on_Violence_against_Children.pdf.間接成本指向那些由于校園欺凌事件所造成的教育中斷現象，以及由此所導致的就業(yè)能力下降、生產力下降、生活質量下降等所產生的成本。④UNICEF. Hidden in Plain Sight: A Statistical Analysis of Violence against Children[EB/OL]. [2020-03-20]. https://www.unicef.org/publications/files/Hidden_in_plain_sight_statistical_analysis_Summary_EN_2_Sept_2014.pdf.校園欺凌所造成的社會損失金額巨大，據聯合國兒童基金會（United Nations International Children's Emergency Fund，簡稱UNICEF）所資助的校園暴力和校園欺凌損失調查顯示：2007年，澳大利亞校園暴力和校園欺凌所造成的短期損失金額為240億美元，而長期損失數額超過310億美元；巴西每年學校承擔的校園暴力和校園欺凌相關損失接近10億美元。⑤UNICEF. Toward a World Free from Violence-Global Survey on Violence Against Children[EB/OL]. [2020-03-20]. https://violenceagainstchildren.un.org/sites/violenceagainstchildren.un.org/files/documents/publications/towards_a_world_free_from_vio lence_global_survey_low_res_fa.pdf.在總結各國近年來校園欺凌調查和研究的基礎上，2017年聯合國教科文組織所發(fā)布的《校園暴力和欺凌全球數據報告》（School Violence and Bullying Global Status Report）指出，全球每年有近2.46億兒童以及青少年遭受校園欺凌。報告顯示，校園欺凌不是一個存在某個國家文化下的個別問題，而是一種全球公共問題，這種問題跨越了社會文化、地理等差異，對全球數以萬計的兒童、家庭以及社區(qū)產生不利影響。①UNESCO. School Violence and Bullying Global Status Report[EB/OL]. [2020-03-20]. http://unesdoc.unesco.org/images/0024/0024 69/246970e.pdf.

（二）“志同道異”校園欺凌“治理危機”顯現

校園欺凌的頻發(fā)性及后果的嚴重性使得該問題日漸受到國際社會的廣泛關注。各國紛紛采取各種措施開展校園欺凌的治理，但是各國所采取的治理方式呈現出一種“志同道異”的狀態(tài)。所謂“志同”，即各國均將“遏制校園欺凌發(fā)展態(tài)勢，消除校園欺凌”作為治理目標，并不斷探索有效的治理手段以破解當前全球校園欺凌治理中的行動難題；而“道異”則指向各國在開展校園欺凌治理取向路徑間所存在的較大差異。如挪威主要通過系統(tǒng)化的全方位學校干預實現對于校園欺凌的治理，通過與大學和社會科研機構合作，建構“全校式（Whole School）”校園欺凌的治理體系。②Awiria O, Olweus D, Byrne B. Bullying at School - What We Know and What We Can Do[J]. British Journal of Educational Studies, 1994, 42(4): 403.美國和愛爾蘭則主要通過嚴苛的立法實現對于校園欺凌的有效治理，強調政策法案的規(guī)制作用，主張通過政策法案的強制力及政府部門的執(zhí)行力保障治理的有效性。

雖然不同的校園欺凌治理方式均取得了一定的成效，但此種成效卻是十分有限的。如美國教育統(tǒng)計中心（The U.S. Department of Education’s National Center for Education Statistics，簡稱NCES）的調查顯示，美國校園欺凌發(fā)生率（12—18歲）已經從2003年的28%下降至2013年的22%。③Espelage, Dorothy L, Low, Sabina, De La Rue, Lisa. Relations between peer victimization subtypes, family violence, and psychological outcomes during early adolescence[J]. Psychology of Violence, 2012, 2(4): 313-324.2019年聯合國教科文組織發(fā)布的最新版本的校園欺凌報告《數字背后：結束校園暴力和校園欺凌》（Behind the Numbers: Ending School Violence and Bullying）顯示，全球每年仍有近三分之一的兒童遭受校園欺凌。④UNESCO. Behind the Numbers: Ending School Violence and Bullying[EB/OL]. [2020-03-20]. https://www.dge.mec.pt/sites/default/files/ERTE/pdf_unesco.pdf.

從這個意義上講，以單一國家為中心所制定的各項校園欺凌治理措施未能充分應對愈演愈烈的校園欺凌問題，全球校園欺凌出現“治理危機”。為應對此危機，國際范圍內的眾多主體開始參與到校園欺凌的治理中來，校園欺凌的治理呈現出“聚焦化”與“擴散化”的現象和趨勢。在聚焦化方面，校園欺凌的治理不再關注于那些難以推廣到全球范圍內或難以確保在全球范圍內推廣有效性的單個國家、區(qū)域、研究團隊或學者的“零散性”實踐經驗，而將關注重點聚焦于基于各國共有利益需求以及全球大樣本數據所制定的國際性參照標準。在擴散化方面，校園欺凌的治理產生了“溢出效應”，即校園欺凌的治理需要超越“本土政治力量”的“全球力量”。這種“全球力量”的呼吁使得國際上關于校園欺凌的治理互動逐漸頻繁，國際組織開始參與到校園欺凌的治理中來，成為校園欺凌治理中的重要主體。在眾多的組織機構中，聯合國教科文組織憑借其得天獨厚的優(yōu)勢，開展了一系列校園欺凌治理工作，成為校園欺凌全球治理中的“領頭羊”。

（三）各國校園欺凌認知偏差的浮現

校園欺凌并非是當代的新問題，校園欺凌的歷史可以追溯到英國的維多利亞時代、日本的江戶時代、朝鮮的王國時代、①Koo, H., A Time Line of the Evolution of School Bullying in Differing Social Contexts[J]. Asia Pacific Education Review, 2007,8(1): 107-116.中國的唐代②張讀, 裴铏. 宣室志·裴铏傳奇[M]. 上海: 上海古籍出版社, 2012:62.以及古羅馬時期。③奧古斯丁. 懺悔錄[M]. 周士良, 譯. 北京: 商務印書館, 1996:39.但長期以來人們并未關注到該問題，直到20世紀70年代，挪威學者奧維斯的相關研究才引發(fā)了人們關于校園欺凌及其治理在認知層面的重視和思考，校園欺凌逐漸從一件“平凡小事”轉變?yōu)樯鐣栴}。④顧彬彬. 從嚴懲到調解: 校園欺凌干預取向的演變及趨勢[J]. 教育發(fā)展研究, 2019, (04): 54-63.自20世紀70年代起，校園欺凌的相關研究和實踐就在不斷地豐富和擴充，但直至今日，全球范圍內校園欺凌的相關認知仍未達成共識，校園欺凌的認知上存在著偏差，對于校園欺凌的確定范圍和具體指稱仍有諸多分歧。具體而言，這種認知偏差主要表現在以下幾個方面：首先，關于校園欺凌認識上的問題。事實上，學界目前關于校園欺凌的認識存在兩種觀點，一種觀點將校園欺凌視為一種“必要的日常生活磨煉”，是一種弱者向強者過渡的“困難教育”。另一種觀點則認為校園欺凌是對人權的一種侵犯。⑤同本頁④。其次是關于校園欺凌概念界定上的問題?？v然現今全球范圍內的多數國家已經清晰地認識到校園欺凌的危害性并開展了相關研究，但至今為止，“校園欺凌”的概念界定在全球范圍內仍未達成共識，其仍是一個概念化、結構化程度不高且不精確的概念。最后，關于校園欺凌治理有效性的判斷標準。校園欺凌治理有效性的探尋歷經了一個漫長的選擇過程，鑒于校園欺凌治理各國的背景以及在校園欺凌治理階段的差異，其對校園欺凌治理有效性的認知判斷也往往不同。

二、認知塑造：聯合國教科文組織校園欺凌全球“認知式治理”方式

聯合國全球治理委員會（Commission on Global Governance，簡稱CGG）認為治理是“各種公共的或私人的個體或機構管理其公共事務的諸多方法的總和”。⑥卡爾松. 天涯成比鄰—全球治理委員會的報告[M]. 北京: 中國對外翻譯出版公司, 1995.2.治理雖然被認為是一種持續(xù)的互動過程，但是以往治理的著眼點仍然聚焦于社會行動。而“認知式治理”作為一種最近興起的治理方式，將治理的著眼點置于決策者對治理問題的感知。此種治理方式是在建構主義國際關系學說興起后才逐漸受到學界廣泛關注的。其最初被應用在社會生態(tài)領域，通常是指一種通過塑造和改變國家認知而發(fā)揮作用的治理方式，主要關注認知在行動中的前提性預設作用，認為任何社會變革都要以行動者對他人或現實情況的認知轉變?yōu)橄葘?。⑦Alasuutari P, Qadir A. Epistemic Governance: An Approach to the Politics of Policy-making[J]. European Journal of Cultural &Political Sociology, 2014, 1(1): 67-84.其后，“認知式治理”被陸續(xù)引入風險、環(huán)境以及健康以及教育等領域，成為國際政策領域，尤其是國際組織推進目標實現的有效途徑。①Alasuutari P, Qadir A. Epistemic Governance: Social Change in the Modern World[M]. Switzerland: Palgrave Macmillan, 2019:21-33.

作為一種最具深層次且具有“彌散效應”的治理方式，“認知式治理”主要通過塑造和改變人們三方面的觀念實現其目的（見圖1）。②丁瑞常. 經濟合作與發(fā)展組織參與全球教育治理的權力與機制[J]. 教育研究, 2019(7): 63-72.③同本頁①。首先是環(huán)境本體論（Ontology of the Environment），即人們對于當前所處環(huán)境和形勢的認知。在聯合國教科文組織的校園欺凌全球治理中，環(huán)境本體論指向各國對于校園欺凌及其治理環(huán)境的感知；其次是身份認同感（Actors and Identifications），即人們對于我是誰、你是誰、我屬于哪個群體、你屬于哪個群體的認同。在聯合國教科文組織的校園欺凌全球治理中，這種身份認同感指向治理各國對于自我和他人以及二者在校園欺凌治理中所隸屬群體的認知；最后是規(guī)范與理想（Norms and Ideals），即人們對于善惡好壞的判斷標準。在聯合國教科文組織的校園欺凌治理中，規(guī)范和理想指向各國對“好”或“可取”的校園欺凌治理行動的判斷。

圖 1 聯合國教科文組織校園欺凌認知式治理模型圖

（一）環(huán)境本體論

環(huán)境本體論被視為是一種行動者對于當前所處形勢的感知，是一種行動者理解特定政策事實和衡量標準的“前概念基礎”。④Taylor, C. Modern Social Imaginaries[J]. Public Culture, 2002, 14(1): 91-124.這種前概念基礎在聯合國教科文組織所開展的校園欺凌全球“認知式治理”中則體現在以“危機四伏”作為開篇的各類與校園欺凌相關的出版物中。此類出版物通過直觀化地展示全球、地區(qū)以及國家層面校園欺凌現狀、發(fā)展趨勢的信息和數據，驅使校園欺凌治理各國對其所處環(huán)境形成的清晰認知，幫助各國了解當前校園欺凌的嚴峻形勢，從而引發(fā)各國對于聯合國教科文組織所提出的治理理念的重視并明確務必依據此開展校園欺凌治理的認知。如聯合國教科文組織2017年所發(fā)布的《校園暴力和欺凌全球數據報告》（School Violence and Bullying Global Status Report）的開篇指出，當前全球范圍內約2.46億兒童遭受校園欺凌，①UNESCO. School Violence and Bullying Global Status Report[EB/OL]. [2020-03-20]. http://unesdoc.unesco.org/images/0024/002469/246970e.pdf.清晰地告知各國即使校園欺凌的治理已經取得一定的進展，但校園欺凌的治理之路依然“道阻且長”。

具體而言，這種“危機四伏”數據和信息主要體現在校園欺凌治理相關出版物開篇對于全球、地區(qū)以及國家范圍內校園欺凌現狀、校園欺凌發(fā)展趨勢、校園欺凌影響因素、校園欺凌危害的介紹（見表1）。其中，全球、地區(qū)以及國家范圍內校園欺凌現狀以及校園欺凌發(fā)展趨勢的呈現旨在告知各國目前全球校園欺凌的嚴重現狀以及自身在全球以及地區(qū)校園欺凌全球治理中的具體排名，從而營造出一種治理焦慮感，驅使各國在排名的競爭中產生改變現狀的觀念和行動。校園欺凌的影響因素旨在幫助各國了解當前聯合國教科文組織校園欺凌治理的進程及相關建議，暗示各國采用聯合國教科文組織所提出的校園欺凌治理的相關建議開展治理行動。校園欺凌的危害則指向幫助各國明晰校園欺凌的危害并不僅在教育中，而存在著更廣泛范圍的政治經濟挑戰(zhàn)，從而喚起多個領域內各國的校園欺凌治理的堅定意識。

表 1 聯合國教科文組織校園欺凌出版物信息內容介紹

（二）身份認同感

邁克爾·桑德爾（Michael Sandel）認為社會的行動取決于社群共同體感，這種共同體感認知實際上以行為體的身份認知為基礎。簡而言之，行為體所開展的任何行動都基于其自身身份。②Sandel M J, Barry B. Liberalism and the Limits of Justice[J]. Ethics, 1998, 19(3): 459.聯合國教科文組織全球“認知式治理”的另一個關鍵方面指向通過塑造治理主體對于自身在治理過程中的身份認同來達到統(tǒng)一認知的目的。為了加強治理主體對于校園欺凌全球治理共同體成員的身份認同，加強各國政府和地方組織與共同體的聯系，聯合國教科文組織主要從“援引特定話語”“開展儀式性工作”以及“吸引行為體的共同利益”三個方面建構行為主體對于治理的清晰認知，力圖通過幫助各國對“我屬于哪個群體”“你屬于哪個群體”“參與哪個群體對我有益”形成清晰的認知，①丁瑞常. 經濟合作與發(fā)展組織參與全球教育治理的權力與機制[J]. 教育研究, 2019, (7): 63-72.明確自己的歸屬，并進一步影響其校園欺凌治理的理念。

1. 援引特定話語

語言的使用往往被視為“認知式治理”方式中的重要因素，其通過創(chuàng)造和反映知識結構，形成世界觀和理想政策行動。②Alasuutari P, Qadir A. Epistemic Governance: Social Change in the Modern World[M]. Switzerland: Palgrave Macmillan,2019.21-33.而在聯合國教科文組織的校園欺凌全球“認知式治理”中，這種語言的使用體現在對于特定話語的援引上。與經合組織所提出的“經合組織國家”（OECD Countries）“經合組織成員”（OECD Members）這兩種固有概念的使用不同，聯合國教科文組織在全球教育治理中的行動指向全球，因而雖形成了“聯合國教科文組織成員”（UNESCO Members）和“聯合國教科文組織準成員國”（UNESCO Associate Members）的概念，但此類概念在聯合國教科文組織校園欺凌全球治理進程中的應用并不多。事實上，鑒于聯合國教科文組織在全球教育治理中的當然責任和權力，該組織在其校園欺凌的治理進程中往往通過頻繁地援引“全球”“世界”等話語驅使其成員國、伙伴國以及參與其校園欺凌全球治理行動中的行為體基于其身份的默認假設建立校園欺凌治理的相關論據。

2. 開展儀式性工作

儀式性工作主要通過固化的活動增強行為體對于群體的認識和聯系，影響人們的活動。通俗地講，此類工作通過行動者自身在高度正式化的談話和行為方式中的身體體驗，以及他們在其中所激發(fā)的情感來增強團隊精神以及對相關群體的認同感。③Alasuutari, P. Social Theory & Human Reality[M]. London: Sage, 2 004:93-104.④Bell, C. Ritual: Perspectives and Dimensions[M]. New York: Oxford University Press, 1 997:155-159.在聯合國教科文組織所開展的校園欺凌的全球“認知式治理”中，主要體現在聯合國教科文組織所召開的與校園欺凌有關的會議以及所發(fā)布的與校園欺凌有關的政策文本中。具體而言，聯合國教科文組織主要通過以下兩項工作實現儀式性工作層面身份認同感的構建。

首先，聯合國教科文組織通過召開相關會議形成治理主體對于自身身份的形成與轉化。在治理校園欺凌的相關會議方面，一系列諸如“從證據到行動（From Evidence to Action）——國際校園暴力和校園欺凌研討會”“聯合國教科文組織——阿拉伯聯合酋長國教育規(guī)劃區(qū)域中心的校園欺凌學習的政策對話”等校園欺凌專項會議，以及世界教育論壇（Education World Forum）、高級別政治論壇（High-Level Political Forum）、七國集團（G7）——教科文組織會議、聯合國教科文組織大會等高水平教育會議中領導人、政府官員、教育人員、專家學者等行為主體在會上的交流和探討使得行為體逐步形成和認同了各自在治理中的身份。

其次，聯合國教科文組織通過政策制定中多元主體合作促進身份認同感。在與校園欺凌治理相關的政策文本中，校園欺凌相關政策文本的形成并不單純是聯合國教科文組織個體力量的結果，而是多個參與國家多元合作的成果，各國在交流合作中不斷強化其身份認同感。以聯合國教科文組織2018年所發(fā)布的《校園暴力和校園欺凌：全球現狀、趨勢、驅動因素和影響》（School violence and Bullying: Global Status and Trends, Drivers and Consequences）文件為例。在這份文件的起草過程中，聯合國教科文組織包容、和平與發(fā)展處寫的教育部門（Education Sector's Division for Inclusion, Peace and Sustainable Development）、聯合國教科文組織內的其他下屬機構以及美國疾病控制與預防中心、加拿大的麥吉爾大學（McGill University, Canada）、格羅寧根大學（University of Groningen）、荷蘭大學（University of Netherlands）、愛丁堡大學（University of Edinburgh）等參與體均在其中發(fā)揮了重要作用。這些參與體之間分工明確，如美國疾病控制與預防中心中心主要負責對全球學校學生健康行為安全調查（Global School-based Student Health Survey，GSHS）中校園暴力和校園欺凌的數據進行二元分析；麥吉爾大學、格羅寧根大學、荷蘭大學等多名專家學者組成的團隊主要負責對學齡兒童健康行為研究（Health Behaviour in School-aged Children Study, HBSC）的數據展開二元分析；愛丁堡大學和其他組織機構的專家學者團隊則負責對量化數據二元分析的結果以及其他證據進行審閱。①UNESCO. School Violence and Bullying: Global Status and Trends, Drivers and Consequence[EB/OL]. [2020-03-20]. http://www.infocoponline.es/pdf/BULLYING.pdf.在明確分工的情況下，各參與體也明確了其自身的身份認同感。

3. 吸引參與國的共同利益

吸引各國的共同利益是關于身份認同感建構的一個重要內容。國際政治和治理通常被視為不同實體或利益相關者群體謀求自身利益的活動，聯合國教科文組織所開展的校園欺凌全球“認知式治理”活動也是如此，以滿足行為體自身的利益需求形成行為體共同的利益為根本。事實上，于今天的世界而言，校園欺凌已經成為一個全球性的問題。無論是美國、西班牙等國家的調查結果，還是經合組織、聯合國教科文組織這類國際組織的統(tǒng)計數據，均已充分證明全球范圍內普遍存在校園欺凌現象。遏制校園欺凌發(fā)展態(tài)勢、消除校園欺凌就成為各個國家的共同利益需求。在此背景下，聯合國教科文組織通過校園欺凌全球治理行動，總結校園欺凌的最佳治理實踐，吸引有著校園欺凌治理共同利益行動者的參與。各國在促進自身利益的同時也將自己定義為校園欺凌治理的集體行動體，聯合國教科文組織也在此過程中獲得了各國的支持和認同。從某種程度上講，吸引共同利益是一種將部分群體利益作為共同利益呈現，從而成為“認知式治理”的主要參與者的治理策略。

（三）規(guī)范和理想

規(guī)范和理想及其在特定情況下的應用方式是“認知式治理”的又一重點。規(guī)范和理想指向人們關于什么是可以或必須做的，什么是道德的或倫理上可以接受的的一種判斷，是一種在歷史發(fā)展長河中約定俗成的關于善惡好壞的判斷標準。事實上，任何關于在特定情況下什么是好的或可取的特定概念，都需要對“好”和“可取”的含義進行一個更廣泛意義上的界定和理解，即何種行動可以被歸類為“好”和“可取”。聯合國教科文組織校園欺凌全球“認知式治理”中的規(guī)范體現在對于“最佳實踐”“成功經驗”以及異質性概念“表現優(yōu)異者”和“表現不佳者”等規(guī)范性價值觀念的使用，理想則體現在遏制以及消除校園欺凌的崇高目標的設定。

1. 規(guī)范性價值觀念的使用

“表現優(yōu)異者”和“表現不佳者”“最佳實踐”“成功經驗”是一種校園欺凌全球治理行為體對現實所產生的概念反應，指向一種關于“好”和“可取”的規(guī)范標準的判定。這種概念反應的形成依托于專家或基于專業(yè)知識的本體論權威，以聯合國教科文組織在校園欺凌全球教育治理進程中所獲取的“大樣本統(tǒng)計證據”“研究性證據”以及“實踐性證據”這三大類證據為核心指向，通過由證據獲取、證據分析和證據應用三個環(huán)節(jié)組成的基于循證實踐的校園欺凌防治路徑三角循環(huán)模型實現對于全球校園欺凌治理“表現優(yōu)異者”與“表現不佳者”“最佳實踐”以及“成功經驗”的評選，生成校園欺凌治理的“好”與“可取”的規(guī)范性價值觀念。①韓蕊, 石艷. 聯合國教科文組織基于循證實踐的校園欺凌防治路徑研究—以《數字背后: 結束校園暴力和校園欺凌》為例[J]. 比較教育研究, 2020(05): 78-84.在生成規(guī)范性價值觀念之后，聯合國教科文組織往往通過國際會議、所發(fā)布的與校園欺凌相關的出版物發(fā)揮規(guī)范性價值觀念的彌散效應。以直觀性的數字百分比以及校園欺凌治理優(yōu)劣的排名喚起治理國家對于“好”和“可取”的概念認知，促使各國在開展校園欺凌治理的過程中堅信聯合國教科文組織所認定的“表現優(yōu)異者”的“最佳實踐”和“成功經驗”的有效性，以此為借鑒“范本”開展校園欺凌的治理，實現一種更為廣泛意義上的校園欺凌治理的“好”與“可取”的概念認知。

具體而言，聯合國教科文組織校園欺凌治理中的“表現優(yōu)異者”主要存在三種類型，分別為：第一種是在校園欺凌治理中取得有效進展，校園欺凌發(fā)生率顯著減少的國家，如斯瓦蒂尼、意大利、牙買加、黎巴嫩、韓國以及烏拉圭；第二種是長久以來一直保持低校園欺凌率的國家，如瑞典和荷蘭；第三種則是在校園欺凌治理的特定領域取得重要進展的國家，如科特迪瓦和秘魯?！俺晒涷灐敝赶蛉悋以谛@欺凌治理中所開展的各項治理行動和實踐?！白罴褜嵺`”則意指聯合國教科文組織通過元素分析的形式對校園欺凌治理中“表現優(yōu)異者”治理實踐進行比對分析所得出的有效要素。有效要素隨時間以及“表現優(yōu)異者”的變化而更新和完善，如2017年聯合國教科文組織將校園欺凌治理的“最佳實踐”歸結為6個要素，分別為：基于立法的堅定領導，安全的學校環(huán)境，針對教師和學生的能力培養(yǎng)，有效的協作，提供服務與支持，基于數據的監(jiān)督和評價。②羅怡, 劉長海. 聯合國教科文組織關于校園暴力和欺凌干預的建議及啟示[J]. 教育科學研究, 2018(04): 16-19.2019年，聯合國教科文組織對2017年所提出的“最佳實踐”進行更新和完善，“最佳實踐”由2017年的6個要素增至9個要素，分別為：制定有力的政策法案框架體系，確定政府強有力的領導者角色，創(chuàng)建多元主體有效聯動的校園欺凌防治體系，構建基于循證校園欺凌監(jiān)測與評價體系，營造安全、健康且積極的學校環(huán)境（物質環(huán)境和人文環(huán)境），提升教師校園欺凌防治專業(yè)化的能力，賦予兒童參與校園欺凌防治的權利，提供支持轉介服務系統(tǒng)，關注“處境不利兒童”。①UNESCO. Behind the Numbers: Ending School Violence and Bullying[EB/OL]. [2020-03-25]. https://www.dge.mec.pt/sites/default/files/ERTE/pdf_unesco.pdf.

2. 理性目標的設定

在聯合國教科文組織所開展的校園欺凌全球“認知式治理”中，這種理想體現在一系列諸如“到2030年徹底結束校園欺凌”等治理目標的設定上。校園欺凌的頻發(fā)性和危害性已經使校園欺凌成為對教育、經濟、社會安定產生不良影響的重要因素。但是各國在治理中為自己國家劃定的行動目標各有不同。聯合國教科文組織為了能夠統(tǒng)一認知，加強對于治理行動和方式的引導，通過設定理想目標的方式，滲透治理的價值觀，統(tǒng)一對于校園欺凌治理方式的認識。因此聯合國教科文組織以基于循證實踐校園欺凌防治路徑模型為基礎，提出了治理的理想目標，即“到2030年徹底結束校園欺凌”。需要指出的是，理想目標的設定并未脫離理性和科學的證據，而是呼吁遏制校園欺凌發(fā)展態(tài)勢甚至徹底消除校園欺凌的共同理想，力圖通過理想的設定和闡明使各國對消除校園欺凌產生堅定的信念，吸引更多的國家參與到聯合國教科文組織校園欺凌全球治理進程當中。

三、聯合國教科文組織校園欺凌全球“認知式治理”的成效與挑戰(zhàn)

聯合國教科文組織所開展的校園欺凌“認知式治理”以直接和間接的方式深刻影響著各國的校園欺凌治理。截至目前，已經有144個國家和地區(qū)參與到聯合國教科文組織的校園欺凌全球治理進程中來，甚至在聯合國教科文組織“認知式治理”的順利開展下，已經有阿拉伯地區(qū)的國家邀請聯合國教科文組織為其提供“量體裁衣”的專項支持。校園欺凌全球“認知式治理”在穩(wěn)步前進的過程中取得了一定成效。據聯合國教科文組織的數據顯示，在聯合國教科文組織2019年所獲取的144個國家和地區(qū)校園欺凌發(fā)生率的數據中，有超過一半的國家和地區(qū)的校園欺凌發(fā)生率呈下降趨勢，約占總調查國家的二分之一。②同本頁①。

不可否認，聯合國教科文組織在校園欺凌的治理中取得了一定的成果，但與此同時也面臨著諸多挑戰(zhàn)，主要體現在各國參與意愿與能力間的失衡、聯合國教科文組織內部局限以及外部邊緣化風險三個方面（見圖2）。

（一）參與者的多元化：各國參與意愿與能力的失衡

圖 2 聯合國教科文組織校園欺凌認知式治理面臨挑戰(zhàn)的示意圖

聯合國教科文組織所開展的校園欺凌“認知式治理”以全球范圍內有校園欺凌治理意愿的國家為目標指向，通過對其進行觀念和認知的塑造與更改實現校園欺凌的治理。聯合國教科文組織雖在其中占據領導地位，但從本質上而言，聯合國教科文組織“認知式治理”的治理理念、體系以及相關行動能否形成和開展很大程度上取決于各國的參與意愿以及參與能力。

1.各國參與意愿的失衡

聯合國教科文組織的校園欺凌“認知式治理”方式雖形成了固定的組織架構，但組織架構并未對各國形成強制的約束力，各國更多的是基于其自身的需要和發(fā)展參與聯合國教科文組織的校園欺凌全球治理當中。從這個意義上講，國家的參與意愿將對聯合國教科文組織校園欺凌“認知式治理”能否開展、開展的效果產生直接的影響。

在當前全球化的背景下，縱然合作協商的全球教育治理已經成為一大趨勢，但全球范圍內仍存在大量“區(qū)隔和抵制”的國家。這些行為體缺乏對于校園欺凌治理的積極認識，在參與聯合國教科文組織校園欺凌治理行動時往往因擔心自治權受損以及國家重要信息的泄露而對這種行動持保留的態(tài)度?？v然聯合國教科文組織采取多樣行動以保障各國的利益，但各國是否愿意相信聯合國教科文組織所提出的保障機制完全取決于各國自身，難以從外部強制改變。從這個層面上講，聯合國教科文組織校園欺凌全球“認知式治理”的實際效果取決于各國的參與意愿，參與意愿的失衡將對聯合國教科文組織的校園欺凌全球“認知式治理”產生挑戰(zhàn)。

2.各國參與能力的失衡

聯合國教科文組織校園欺凌全球“認知式治理”中的行為體來自全球范圍內的多個區(qū)域和國家，區(qū)域和國家間社會經濟發(fā)展水平、能力等方面存在顯著的差距，這種能力間的失衡將對聯合國教科文組織校園欺凌的全球“認知式治理”提出挑戰(zhàn)?？傮w而言，這種能力間的失衡主要表現在兩個方面。

首先，校園欺凌治理階段間的差異?？v然校園欺凌的治理已經成為一個全球性議題，全球范圍內大部分國家均已開展校園欺凌的治理。但由于國家間政治經濟發(fā)展水平以及國家對校園欺凌治理重視程度上的差異，世界范圍內各個國家校園欺凌的治理階段并非齊頭并進，存在一定的差距。如美國和挪威的校園欺凌治理體系走在世界的前列，校園欺凌治理體系近乎完善，成為全球范圍內校園欺凌治理的“模范樣本”，而我國的校園欺凌治理體系尚處在建設階段。

其次，校園欺凌治理配套機制建設間的差距。聯合國教科文組織雖然為各國提供了校園欺凌治理的有效建議，但治理的有效實施還需要依靠各國自身的領會和實踐，不斷地在其體制內建構并完善校園欺凌治理的配套機制。但并非所有國家均能實現配套機制的建構與完善?？v然實現，鑒于各國之間能力和水平不均，配套機制間也會存在很大的差距。以美國為例，美國雖退出了聯合國教科文組織，但仍關注聯合國教科文組織校園欺凌治理方面的成果，并依據其建設并完善其現有的校園欺凌治理體系，形成了校園欺凌治理的示范性政策程序，與之相比，我國的校園欺凌治理尚處在探索階段，校園欺凌治理的配套機制還處在建設階段。

（二）自身價值閾限：教科文組織自身在校園欺凌全球“認知式治理”上的局限

聯合國教科文組織校園欺凌全球“認知式治理”的挑戰(zhàn)還表現在組織自身的局限上，這種局限主要體現在組織的合法性，以及合法性與自主性之間的矛盾上。

1.校園欺凌全球“認知式治理”的合法性問題

合法性問題是聯合國教科文組織自身在校園欺凌全球“認知式治理”上的最為根本的局限。這種問題主要體現在聯合國教科文組織所發(fā)布的校園欺凌治理的相關文件中。事實上，自聯合國教科文組織開展校園欺凌的全球治理以來，其通過與各國合作發(fā)布了多樣的校園欺凌治理文件，以為全球校園欺凌的治理提供有效借鑒。但作為一個沒有執(zhí)行力的國際組織，聯合國教科文組織無法通過行政命令強制要求各國開展校園欺凌的治理，其所發(fā)布的文件往往通過聯合國教科文組織之外的地域落實。依據聯合國教科文組織決議類型劃分的相關規(guī)定，這些文件都隸屬于聯合國教科文組織所劃分的“外部決議”。這種決議缺乏強力的制裁手段，不具強制性，往往體現為建立、號召、倡導、勸誡以及理論上的禁止，因而存在合法性上的爭議。

2.校園欺凌全球“認知式治理”中合法性與自主性間的矛盾

作為一個政府間國際組織，聯合國教科文組織的各項行動來自主權國家的授權，其實則是主權國家開展合作授權的產物。從這個層面上講，聯合國教科文組織校園欺凌全球“認知式治理”的各項手段均需得到主權國家的同意與認可才能落實。換言之，聯合國教科文組織在校園欺凌全球“認知式治理”中“無可置疑”的合法性實際上來源于主權國家的授權。但聯合國教科文組織作為一個理性行為體，擁有著獨立的利益偏好，并在組織的發(fā)展進程中以其自身利益為基礎追尋組織的自主性（Autonomy），希求能夠在政治上和制度上獲得獨立性，從而保障其能夠在行使組織職能時不受外部制度的干預和限制。這種合法性和自主性的矛盾成為聯合國教科文組織在開展校園欺凌全球“認知式治理”時的重要挑戰(zhàn)。

（三）未來發(fā)展之困：被其他組織邊緣化的風險

當下，校園欺凌已經成為全球教育治理中的重要議題。在此背景下，全球范圍內的眾多行為體紛紛通過多樣行動開展校園欺凌的治理。

處于呼應全球校園欺凌治理的需要，近些年來，經濟合作組織、世界銀行、歐盟等世界性和區(qū)域性的國際組織紛紛參與到校園欺凌的治理中，試圖憑借其組織優(yōu)勢為全球各個國家的校園欺凌提供有效信息，遏制全球校園欺凌發(fā)展態(tài)勢。作為與不同國家之間進行國際協調、制定國際規(guī)則的重要機構，這些組織在應對全球化問題上具備先天的優(yōu)勢，能夠為各國提供認知傳導、信息輸出等服務，在校園欺凌治理中扮演著越發(fā)重要的角色。在這種多層次、多主體、多維度的校園欺凌治理下，聯合國教科文組織在校園欺凌全球“認知式治理”上的地位必然會受到威脅。