夏新華 葉子龍

摘 要：伴隨著全國(guó)各地設(shè)區(qū)的市立法數(shù)量與日俱增，相對(duì)獨(dú)立于地方人大、政府機(jī)關(guān)之外的第三方接受委托參與地方立法起草工作卓有成效，然而伴隨著地方立法實(shí)踐的不斷深入，因第三方參與機(jī)制的欠缺所產(chǎn)生的諸多問題也逐漸凸顯。為充分發(fā)揮第三方在立法起草工作中的積極作用，推進(jìn)各方有序參與，提高地方立法質(zhì)量，委托機(jī)關(guān)需要規(guī)范第三方的參與路徑和選擇評(píng)估機(jī)制，探索第三方聯(lián)合起草機(jī)制，并完善對(duì)第三方的監(jiān)督指導(dǎo)、權(quán)責(zé)保障以及驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制，以此促進(jìn)參與立法起草的第三方強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)，增強(qiáng)履約能力，秉持客觀中立的立場(chǎng)，嚴(yán)格按照委托起草要求和程序參與地方立法起草工作，并由此增強(qiáng)第三方參與地方立法工作的科學(xué)性、民主性和相對(duì)獨(dú)立性。

關(guān)鍵詞：設(shè)區(qū)的市;立法起草;第三方;參與機(jī)制

中圖分類號(hào)：DF01文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.04 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

高質(zhì)量做好地方立法工作，對(duì)于引導(dǎo)、促進(jìn)、規(guī)范和保障經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展與社會(huì)大局穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。經(jīng)過40多年的地方立法實(shí)踐，我國(guó)逐步形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法工作機(jī)制。①自2015年3月第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)修改《立法法》之后，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常委會(huì)均擁有制定地方性法規(guī)的權(quán)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年3月至2020年2月，各省、自治區(qū)人大常委會(huì)共批準(zhǔn)322個(gè)設(shè)區(qū)的市、自治州制定的地方性法規(guī)1864件，其中新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市共制定地方性法規(guī)1376件。地方立法的數(shù)量大幅增長(zhǎng)，49個(gè)較大的市以及273個(gè)被新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州、不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，共制定地方性法規(guī)1800余件，其中新賦予地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)共計(jì)1300余件。

閆然：《立法法修改五周年設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)施情況回顧與展望》，載《中國(guó)法律評(píng)論》2020年第6期，第168頁。立法法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，適應(yīng)了地方改革、發(fā)展對(duì)立法的迫切需要，解決了地方改革、發(fā)展過程中的問題。目前，設(shè)區(qū)的市采取的牽頭立法方法大致分為兩類：一類是設(shè)區(qū)市人大牽頭立法，另一類是設(shè)區(qū)市人大委托政府法治機(jī)構(gòu)或者其他部門牽頭立法。因部分地方立法事項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，涉及重大利益調(diào)整需防范“部門立法”弊端，有些設(shè)區(qū)的市開始積極探索地方立法多元起草機(jī)制，委托第三方參與地方立法實(shí)踐。以湖南省為例，自《立法法》修法完成至今，湖南省內(nèi)14個(gè)設(shè)區(qū)的市均已行使立法權(quán)，2015年至2020年期間共制定地方性法規(guī)47件，其中第三方參與立法起草工作的占絕大多數(shù)，如近期頒布的《長(zhǎng)沙市生活垃圾管理?xiàng)l例》。此外，筆者作為地方立法專家，近年來亦參與廣東省惠州市多部地方性法規(guī)的立法。第三方已然成為設(shè)區(qū)的市立法活動(dòng)的一份重要參與力量并發(fā)揮著積極作用。然而，與當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法多元起草機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐相比，對(duì)于第三方參與的理論研究尚未及時(shí)的跟進(jìn)，第三方參與地方立法起草在實(shí)踐中仍然存在一些困境和問題，迫切需要主導(dǎo)和參與設(shè)區(qū)的市立法的人大、政府以及第三方等多元主體協(xié)同努力，總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，剖析問題，探究原因，并提出完善第三方參與設(shè)區(qū)的市立法起草工作的對(duì)策，以期完善第三方參與設(shè)區(qū)的市地方立法起草機(jī)制。

一、第三方參與的重要意義

委托第三方起草屬于立法方式，在設(shè)區(qū)的市立法過程中發(fā)揮著重要的作用，具體是指設(shè)區(qū)的市享有立法起草權(quán)的主體，視法案的具體情況，按照法定程序，將立法起草工作全部或者部分委托給有關(guān)專家學(xué)者、高等院校、科研組織、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體以及相關(guān)民主黨派等相對(duì)獨(dú)立于人大、政府之外的第三方，使其參與立法起草活動(dòng)。但是隨著地方立法實(shí)踐的不斷深入，諸多問題也隨之顯現(xiàn)，影響了第三方參與的實(shí)效。第三方參與設(shè)區(qū)的市立法起草的重要意義主要在于增強(qiáng)設(shè)區(qū)的市立法工作的科學(xué)性、民主性和相對(duì)獨(dú)立性，積極推進(jìn)三個(gè)“有利于”任務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，即有利于擴(kuò)大有序參與，有利于提高立法質(zhì)量，有利于避免部門利益的負(fù)面影響。

（一）有利于擴(kuò)大各方有序參與

各方參與立法是一個(gè)龐大的系統(tǒng)工程，它的本質(zhì)就是推進(jìn)立法公開，擴(kuò)大有序參與，特別是擴(kuò)大公民個(gè)人有序參與。體制內(nèi)的智庫力量、“兩代表一委員”、各類行業(yè)組織、群眾自治組織，從現(xiàn)實(shí)來看都是可以很好地參與設(shè)區(qū)的市立法。但如何進(jìn)一步擴(kuò)大公民有序參與還需要積極探索。立法起草工作中應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)包括第三方在內(nèi)的各方參與，對(duì)于提高立法質(zhì)量與實(shí)施效果，借助立法過程形成全社會(huì)共同的思想基礎(chǔ)，為制定好法規(guī)和實(shí)施好法規(guī)提供一個(gè)很好的前提，都有必要，作用也很大。

（二）有利于提高地方立法質(zhì)量

立法質(zhì)量是做好立法工作的生命線。一方面，設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)限的事項(xiàng)包括歷史文化保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，涉及非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)、大氣污染防治、飲用水保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、市容管理以及文明促進(jìn)等多個(gè)方面地方性法規(guī)立法需求;另一方面，立法的語言文字、名稱體例、結(jié)構(gòu)邏輯，都有它的特殊要求，與此同時(shí)，從指導(dǎo)思想到基本原則，從制度設(shè)計(jì)到監(jiān)督安排，都需要提高立法技能以保障立法質(zhì)量。立法是人類高層次的智慧勞動(dòng)，設(shè)區(qū)的市真正搞好立法工作，就要大力培養(yǎng)立法工作隊(duì)伍，然而地方改革、發(fā)展時(shí)效性強(qiáng)，立法滯后就可能就錯(cuò)過了改革、發(fā)展的黃金時(shí)機(jī)，因此，在立法起草實(shí)踐中，推進(jìn)立法公開，擴(kuò)大包括第三方的各方參與，集眾人之智、用眾人之力，確能彌補(bǔ)設(shè)區(qū)的市的立法機(jī)構(gòu)力量欠缺的短板。

（三）有利于避免部門利益的負(fù)面影響

在地方立法起草的過程中，最大的問題是委托機(jī)關(guān)的各個(gè)職能部門有時(shí)從部門利益出發(fā)，“搶權(quán)立法”“擴(kuò)權(quán)解釋”，抑或互相推諉、回避義務(wù)，將自身利益最大化，將自身義務(wù)和責(zé)任最小化，影響了立法和執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。

湯維健：《建立健全第三方立法體制和機(jī)制》，載《人民政協(xié)報(bào)》2015年8月11日，第12版。尤其在地方立法中，地方立法機(jī)關(guān)作用尚未充分發(fā)揮。

朱力宇、熊侃：《專家參與立法的若干問題研究》，載《法學(xué)雜志》2010年第2期，第25頁。在實(shí)踐過程中，除了通過公眾監(jiān)督以及內(nèi)部機(jī)關(guān)等形式對(duì)立法進(jìn)行監(jiān)督之外，第三方參與立法起草被認(rèn)為是作為相對(duì)獨(dú)立的一方，可以提供較為客觀的立法建議，進(jìn)而能夠保障立法文本的科學(xué)性，規(guī)避部門利益傾向。

二、第三方參與的工作機(jī)制

第三方參與設(shè)區(qū)的市立法起草是一個(gè)復(fù)雜的多階段的過程，為了全面分析第三方參與設(shè)區(qū)的市立法起草的制度體系，我們根據(jù)委托機(jī)關(guān)委托第三方開展立法起草的工作的步驟程序，把第三方參與設(shè)區(qū)的市立法起草的工作分為兩個(gè)階段，一是第三方選擇階段，委托機(jī)關(guān)選定第三方并與其簽訂委托協(xié)議;二是第三方參與階段，第三方參與立法起草工作。

（一）委托機(jī)關(guān)選定第三方與其簽訂委托協(xié)議

根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第五十三條規(guī)定：“專業(yè)性較強(qiáng)的法律草案，可以吸收相關(guān)領(lǐng)域的專家參與起草工作，或者委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草。”而在此之前的立法實(shí)踐中，雖然沒有規(guī)定可由除牽頭起草單位之外的第三方來起草地方法律草案，但是由于牽頭起草單位內(nèi)通常沒有配備足夠的具有立法專業(yè)技術(shù)的人才，大多會(huì)從當(dāng)?shù)鼗蛘咧苓叺貐^(qū)高校專家學(xué)者或者其它研究機(jī)構(gòu)中選定受托人或者受托組織撰寫相關(guān)地方立法的初稿，然而這種委托具有一定的局限性，且大多沒有簽訂正式的委托合同，對(duì)于委托雙方的權(quán)利義務(wù)和第三方參與地方立法起草的要求和程序沒有明確規(guī)定，使所委托的立法草案成果的質(zhì)量以及參與的個(gè)人和組織合法權(quán)益均難以得到切實(shí)保障。而《立法法》這次明確規(guī)定可以將立法起草事項(xiàng)委托第三方草擬，實(shí)際上是將以往形成的經(jīng)驗(yàn)予以確認(rèn)，能夠?yàn)榈谌絽⑴c立法起草提供法律依據(jù)，有利于委托事項(xiàng)的順利完成。

對(duì)于委托對(duì)象的確定，其應(yīng)然狀態(tài)是通過公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的方式進(jìn)行選擇并予以確定，但由于并非全國(guó)所有設(shè)區(qū)的市所在地都有豐富的高校或者其他研究機(jī)構(gòu)等科研資源，同時(shí)具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，掌握立法技術(shù)規(guī)范，并在該領(lǐng)域具有一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的第三方為數(shù)不多，可以選擇的余地可能并不多，因此部分委托機(jī)關(guān)選擇與地方高校、研究機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期合作，并相應(yīng)的設(shè)立地方立法研究專門機(jī)構(gòu)。例如，廣東惠州學(xué)院高校優(yōu)勢(shì)，設(shè)立惠州市地方立法研究院，并與惠州市人大常委會(huì)聯(lián)合組建惠州市地方立法研究中心作為地方專門立法研究機(jī)構(gòu)。西南政法大學(xué)則分別與長(zhǎng)沙市人大、重慶市人大聯(lián)合組建西南政法大學(xué)湖南地方立法研究院、重慶市地方立法研究協(xié)同創(chuàng)新中心，并作為第三方接受委托對(duì)地方立法開展研究和立法起草工作。

簽訂委托協(xié)議是委托立法起草工作的開端，不僅應(yīng)對(duì)第三方參與地方立法起草的具體委托事項(xiàng)、要求、程序、期限等具體內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，還應(yīng)對(duì)協(xié)議簽訂雙方的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容予以明確，這樣才具有通過法律保障第三方的合法權(quán)益以確保第三方意見的的科學(xué)性。在當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)作為牽頭部門組織立法起草工作已不多，由政府部門牽頭，其領(lǐng)域的專業(yè)性以及人員的優(yōu)勢(shì)性將得以體現(xiàn)，當(dāng)前設(shè)區(qū)的市立法起草模式大多為：根據(jù)本市的實(shí)際情況由立法機(jī)關(guān)確定本年度的立法工作安排，根據(jù)立法的內(nèi)容安排由相應(yīng)的政府部門牽頭進(jìn)行立法起草工作，政府相關(guān)職能部門會(huì)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)作為第三方協(xié)助職能部門起草立法文本，而雙方簽訂立法委托起草協(xié)議就是立法起草過程的開端。在此種模式中，立法委托起草協(xié)議屬于典型的行政協(xié)議，委托起草協(xié)議通常是由政府具體職能部門與第三方簽訂政府采購合同。此外，立法委托起草協(xié)議除具有行政法性質(zhì)之外，還應(yīng)當(dāng)注重契約精神，在對(duì)協(xié)議簽署各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)分配上，第三方應(yīng)有的相對(duì)獨(dú)立于立法、行政機(jī)關(guān)的地位，以保障第三方的相關(guān)權(quán)益，促使第三方能夠排除不當(dāng)干擾，為地方立法提供理論支撐和智力支持。

（二）第三方依據(jù)協(xié)議內(nèi)容參與立法起草工作

在委托機(jī)關(guān)的主導(dǎo)下，第三方參與立法起草工作的大致內(nèi)容是：協(xié)助委托機(jī)關(guān)或者以委托機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行立法調(diào)研、起草草案、征集意見、完善草案、提交草案建議稿，由于第三方不得代替牽頭部門和立法機(jī)關(guān)做出決定，它只是作為一個(gè)提供法律專業(yè)技術(shù)和相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，為立法機(jī)關(guān)提供中立、客觀的專業(yè)意見，最終成果通常表現(xiàn)為立法草案建議稿文本。由于經(jīng)委托機(jī)關(guān)授權(quán)，第三方參與立法起草的行為屬于立法活動(dòng)的一部分，因此第三方在參與立法文本起草時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循地方立法活動(dòng)的各項(xiàng)原則、規(guī)范以及要求，即第三方參與地方立法起草應(yīng)當(dāng)秉持“不抵觸、有特色、可操作”的立法理念，遵循立法的科學(xué)性、民主性、公開性要求，嚴(yán)格執(zhí)行立法草案法定的起草程序規(guī)定，以及雙方約定的起草目標(biāo)、內(nèi)容及要求。

立法起草活動(dòng)包括立法調(diào)研、征集意見建議，以及與委托機(jī)關(guān)之間的溝通協(xié)調(diào)。深入開展立法調(diào)研是提高地方立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過廣泛收集整理立法依據(jù)和參考資料，能夠摸清擬立法項(xiàng)目所涉及的法律、上位法規(guī)規(guī)章和政策性文件，其他地方可供參考的有關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章，以及與立法項(xiàng)目有關(guān)的學(xué)術(shù)理論資料、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)、重要領(lǐng)導(dǎo)講話，有利于理清下一步擬調(diào)查研究的主要問題以及重點(diǎn)、難點(diǎn);通過深入實(shí)地、深入一線調(diào)研，能夠廣泛聽取各方意見，了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，確保草案能夠體現(xiàn)地方立法特色并滿足地方立法需求。例如，

廣東省惠州市人民政府于2015年下半年積極安排惠州市住建局牽頭，組織市規(guī)劃局干部、惠州學(xué)院地方立法研究院立法專家等組成調(diào)研組，通過對(duì)惠州市申報(bào)歷史文化名城工作的回顧分析，對(duì)惠州市歷史文化名城保護(hù)工作現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，梳理惠州市名城保護(hù)中關(guān)于古城格局、歷史文化街區(qū)、歷史建筑等亟需改進(jìn)的問題，同時(shí)結(jié)合國(guó)內(nèi)外歷史文化名城保護(hù)中的經(jīng)驗(yàn)和做法，解讀國(guó)家上位法與參照兄弟城市歷史文化名城保護(hù)條例情況，并依據(jù)惠州市目前立法條件和需求，結(jié)合惠州市本地屬性，完成了惠州市歷史文化名城現(xiàn)狀各專項(xiàng)情況、市城區(qū)重點(diǎn)保護(hù)范圍、三個(gè)縣區(qū)預(yù)保護(hù)要素以及相關(guān)法規(guī)等調(diào)研內(nèi)容，形成了十萬余字的《惠州市歷史文化名城保護(hù)條例》立法調(diào)研報(bào)告，對(duì)當(dāng)?shù)孛潜Ｗo(hù)法的整體條例框架有了充分認(rèn)識(shí)，并積累了充足的一手資料，能更有效地結(jié)合本地實(shí)情與最新的名城保護(hù)信息，為下一步起草草案做好了充分準(zhǔn)備。廣泛的公眾參與是真正做到開門立法、傾聽民意的必然要求，立法只有堅(jiān)持群眾路線，充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛聽取各方意見建議，才能更契合和反映人民群眾的意愿，立法才能更有針對(duì)性和體現(xiàn)地方特色，才會(huì)最大限度地適應(yīng)地方實(shí)際情況及現(xiàn)實(shí)需要。同時(shí)，由于整個(gè)設(shè)區(qū)的市轄區(qū)群眾都將會(huì)是地方立法的相關(guān)人，地方立法項(xiàng)目的市民關(guān)注度高，在引進(jìn)專家學(xué)者參與論證的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)臅r(shí)候可以委托機(jī)關(guān)名義公開征求各方意見、舉行立法聽證會(huì)，使公眾、專家、政府實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，并通過立法活動(dòng)讓社會(huì)公眾更了解地方立法的具體內(nèi)容，以及立法生效后會(huì)對(duì)地方群眾的生產(chǎn)、生活帶來哪些影響和變化。此外，第三方與委托部門之間的溝通交流，是第三方了解委托立法項(xiàng)目需求并為其提供“量身定做”草案的重要環(huán)節(jié)，也是委托機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)第三方的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、隨時(shí)跟蹤掌握立法起草進(jìn)度并為第三方開展立法起草工作提供支持、協(xié)助和保障的重要方式，但是在溝通交流的過程中，在如何堅(jiān)守第三方的相對(duì)獨(dú)立性以破除“部門立法”弊端，如何調(diào)處各方分歧以形成最大共識(shí)等方面，仍需進(jìn)一步積極探索并穩(wěn)步推進(jìn)。

三、第三方參與地方立法起草存在的問題

第三方參與地方立法起草模式，與以往由立法機(jī)關(guān)或者政府機(jī)關(guān)起草的既定模式相比較其特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：參與主體的專業(yè)性、參與過程的自主性以及參與地位的相對(duì)獨(dú)立性，然而伴隨著地方立法實(shí)踐的不斷深入，因第三方委托、參與機(jī)制的欠缺，諸多問題逐漸凸顯。

（一）第三方選擇程序尚未規(guī)范化

目前關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方立法起草第三方選擇程序，有的未做明確規(guī)定，有的僅有原則性規(guī)定，如《中山市政府立法草案委托第三方起草工作規(guī)定》第五條規(guī)定：“就立法建議項(xiàng)目、立法爭(zhēng)議問題、立法草案第三方評(píng)估，應(yīng)當(dāng)按照公開公平公正的原則確定評(píng)估機(jī)構(gòu)?！庇械碾m有明確規(guī)范，但其各自程序又不盡相同，大致包括定向委托方式和公開競(jìng)爭(zhēng)方式兩種程序，在實(shí)踐中由于委托第三方參與立法起草項(xiàng)目費(fèi)用有限，而根據(jù)《政府采購法》《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》等規(guī)范，對(duì)于50萬以下的項(xiàng)目費(fèi)用，法律法規(guī)并未明確限制直接采購，而是交由各地根據(jù)實(shí)際情況來進(jìn)行選擇。由于各方面都符合條件的委托對(duì)象對(duì)于部分設(shè)區(qū)的市來說本身并不多，加之為了便于溝通接洽，多數(shù)采取的是直接委托方式。但是此種采購方式

由于委托信息不公開，極易造成委托權(quán)“權(quán)力尋租”的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。為了克服上述弊端，部分設(shè)區(qū)的市開始在委托程序方面進(jìn)行了有益的探索和嘗試，在目前并未明確將委托第三方立法項(xiàng)目費(fèi)用納入《招投標(biāo)法》規(guī)定的必須進(jìn)行招標(biāo)的前提下，通過公開招標(biāo)的方式選擇委托對(duì)象，但這一方式仍面臨不少問題：由于立法起草服務(wù)的水平難以精確量化和預(yù)測(cè)，僅憑服務(wù)價(jià)格確定中標(biāo)者也難以達(dá)到立法質(zhì)量預(yù)期，加之在一定區(qū)域內(nèi)具備委托對(duì)象條件并有意愿積極參與的第三方主體本身并不多，其競(jìng)爭(zhēng)的效果因市場(chǎng)的規(guī)模較小而難以充分體現(xiàn);此外，采取公開招標(biāo)方式耗時(shí)耗力，工作量還大，且難以發(fā)揮擇優(yōu)功效。這也是部分設(shè)區(qū)的市較少采取該程序的一個(gè)原因。

（二）第三方參與主體具有局限性

在眾多的研究樣本中，高等院校以及以高等院校為依托成立的專門研究機(jī)構(gòu)作為第三方參與主體占據(jù)絕大多數(shù)。究其原因，主要是高等院校雖擁有學(xué)科分布廣泛，專家學(xué)者聚集，立法技術(shù)成熟等優(yōu)勢(shì)，但其主體構(gòu)成大多為行業(yè)領(lǐng)域以及法律領(lǐng)域的專家學(xué)者，雖在領(lǐng)域內(nèi)理論功底深厚，熟悉國(guó)內(nèi)外立法情況，甚至在該領(lǐng)域內(nèi)具有較高學(xué)術(shù)造詣，但其可能缺乏對(duì)該行業(yè)領(lǐng)域或者法律領(lǐng)域行政管理實(shí)踐的了解，即理論豐富然實(shí)踐欠缺，往往導(dǎo)致在法案起草時(shí)將一些過于“超前”“先進(jìn)”“理想化”的立法理念融入法規(guī)草案中，看似精心設(shè)計(jì)的方案，實(shí)際“存在著忽視實(shí)踐中的可能性并有湮沒在純理論迷霧之中的危險(xiǎn)”

[法]勒內(nèi)·達(dá)維：《英國(guó)法與法國(guó)法——一種實(shí)質(zhì)性比較》，潘華仿 譯，清華大學(xué)出版社2007年版，第45頁。 ，導(dǎo)致法律文本的可操作性不強(qiáng)，設(shè)區(qū)的市作為貼近基層的一級(jí)單位，可操作的重要性不言而喻，第三方在這方面的能力還有待提高。此外，由于地方性事務(wù)繁雜，使地方立法具有多專業(yè)學(xué)科背景需求，而由于第三方參與主體的單一性，其成員構(gòu)成可能具有相同或類似專業(yè)背景，對(duì)于法案所涉研究領(lǐng)域難以了解全面，視野受限或者無法兼顧法律、技術(shù)、語言等多方面的需求，立法草案的科學(xué)性客觀要求立法草案在形式上符合法律文本的要求，在內(nèi)容上不與上位法及中央、地方政策相抵觸，并能夠結(jié)合地方客觀實(shí)際具有可操作性，而參與主體專業(yè)的局限性在一定程度上制約和影響到了地方立法的科學(xué)性。

（三）第三方起草的科學(xué)性合理性亟待增強(qiáng)

在立法起草的過程中，之所以要委托第三方，第三方參與所體現(xiàn)的專業(yè)性是重要原因之一。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，中央立法和地方立法都是人民意志和利益的體現(xiàn)，都是為保護(hù)人民的利益而立法。在立法起草階段，便委托第三方參與進(jìn)來，無疑是委托機(jī)關(guān)保障立法起草過程科學(xué)的方式之一;同時(shí)，設(shè)區(qū)的市立法要體現(xiàn)地域特色，既是避免重復(fù)立法的實(shí)際需要，也是解決地方問題的實(shí)際需要，因此，在起草立法草案時(shí)，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力解決人民群眾

急難愁盼

的實(shí)際問題。只是，在第三方參與立法起草時(shí)，在科學(xué)性方面仍然存在一些問題：第一，作為為委托機(jī)關(guān)提供專業(yè)意見的第三方，習(xí)慣性從專業(yè)性的角度出發(fā)。專業(yè)性和科學(xué)性處理不當(dāng)，則會(huì)導(dǎo)致立法文本的科學(xué)性受損。第二，為了使草案的制定更具科學(xué)性，第三方與委托機(jī)關(guān)會(huì)通過實(shí)地調(diào)研、基層座談、調(diào)查問卷以及發(fā)布公告等方式咨詢民意，采取多種類不同角度的方式進(jìn)行立法調(diào)研，但是，在實(shí)踐過程中，這樣的做法也有弊端，例如調(diào)查問卷，不僅有紙質(zhì)問卷還有網(wǎng)上問卷，但紙質(zhì)問卷在個(gè)別情況下有可能被他人“一手代勞”，而網(wǎng)上問卷卻由于發(fā)布者自身的局限性難以覆蓋所需要調(diào)查的人群。

（四）委托機(jī)關(guān)主導(dǎo)性作用尚未充分發(fā)揮

第三方接受委托參與立法起草工作，其身份定位應(yīng)是參與者角色，而設(shè)區(qū)市人大或者政府職能部門是立法草案的制作者和責(zé)任人，但在地方立法實(shí)踐中，委托機(jī)關(guān)在立法起草階段存在主導(dǎo)作用發(fā)揮不充分的情況，其表現(xiàn)主要為委托機(jī)關(guān)與受托人簽訂委托協(xié)議后，缺乏對(duì)第三方參與立法起草工作指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，在立法草案起草期間缺乏對(duì)第三方的有效監(jiān)督和跟進(jìn)。實(shí)踐中對(duì)于委托成果的驗(yàn)收一般是由委托機(jī)關(guān)對(duì)立法起草的效果自行評(píng)估或者交由第三方另行評(píng)估，但由于受制于種種原因或者缺乏量化的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，委托機(jī)關(guān)往往難以對(duì)該委托成果組織進(jìn)行實(shí)效性評(píng)價(jià)，且由于驗(yàn)收的主體、程序以及評(píng)價(jià)方法等方面也不是很明確，致使對(duì)該委托成果的有效性無法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。另外委托機(jī)關(guān)和第三方的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制通常不是固定的，而是通過座談會(huì)的形式進(jìn)行溝通，座談會(huì)的時(shí)間有限且人員不固定，在一次會(huì)議上有時(shí)候很難對(duì)一些重點(diǎn)問題作出準(zhǔn)確判斷。而委托機(jī)關(guān)的意見應(yīng)是第三方在參與起草過程的關(guān)注重點(diǎn)，但是委托機(jī)關(guān)的意見通常不夠明確，涉及到職能部門不同機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)意見不一致時(shí)，在委托機(jī)關(guān)主導(dǎo)作用缺位的情況下，如何權(quán)衡篩選出最科學(xué)可行的方案是一個(gè)難題，如解決不好，會(huì)導(dǎo)致起草效率的低下。

（五）不當(dāng)干擾影響第三方中立性

在實(shí)踐過程中，第三方作為中立的一方參與立法起草，提供客觀公正的立法建議，能夠有效保障立法文本的科學(xué)性。但是，保障第三方參與立法起草的相對(duì)獨(dú)立性存在著一些不足之處：第一，第三方之所以能被視為相對(duì)獨(dú)立的一方，是因?yàn)榈谌酵ǔＥc事件本身無利害關(guān)系。當(dāng)立法文本中涉及各方的利益時(shí)，第三方的就有必要，因此，在委托招標(biāo)第三方的標(biāo)準(zhǔn)問題以及在立法起草中對(duì)第三方的監(jiān)督問題需要慎重考量;第二，當(dāng)?shù)谌皆诹⒎ㄆ鸩莸倪^程中，

可能受到外部其他因素的干擾，在當(dāng)今社會(huì)利益關(guān)系日趨多元復(fù)雜的

情勢(shì)下，第三方的相對(duì)獨(dú)立性益加重要。委托機(jī)關(guān)通常委托的第三方是與委托機(jī)關(guān)有長(zhǎng)期合作的團(tuán)隊(duì)，固然雙方之間的合作默契很有必要，但是一旦形成一個(gè)長(zhǎng)期乃至一個(gè)固定的模式，第三方在參與過程中就難以避免受到委托機(jī)關(guān)的影響而無法做出科學(xué)的判斷。

四、完善第三方參與機(jī)制的對(duì)策建議

（一）規(guī)范第三方參與路徑機(jī)制

首先，為優(yōu)化資源配置，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)，設(shè)區(qū)的市人大、政府應(yīng)當(dāng)規(guī)范第三方參與設(shè)區(qū)的市立法起草工作的路徑，明確第三方參與立法起草工作以公開招標(biāo)為主，以邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性議價(jià)、直接委托形式為補(bǔ)充，并明確可以不公開招標(biāo)的具體情形，可包括但不限于涉及國(guó)家安全、國(guó)家秘密的，該專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域潛在可供選擇的投標(biāo)人只有兩家及以下的情況等。其次，委托機(jī)關(guān)應(yīng)擴(kuò)大

委托對(duì)象，在其行政區(qū)域內(nèi)無高等院校、專門研究機(jī)構(gòu)等合適委托對(duì)象的情況下，可向省內(nèi)乃至全國(guó)知名高校、研究機(jī)構(gòu)發(fā)函邀請(qǐng)招標(biāo)。再次，為避免委托對(duì)象的專業(yè)局限，應(yīng)盡量避免確定某個(gè)特定第三方作為委托對(duì)象長(zhǎng)期就多個(gè)立法項(xiàng)目進(jìn)行合作，可積極探索委托事項(xiàng)市場(chǎng)化運(yùn)作模式，與地方立法咨詢服務(wù)實(shí)務(wù)機(jī)構(gòu)就單次立法項(xiàng)目進(jìn)行合作，由該機(jī)構(gòu)根據(jù)該次立法項(xiàng)目的專業(yè)技術(shù)需求聘請(qǐng)?jiān)擃I(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者靈活組建立法起草團(tuán)隊(duì)。最后，應(yīng)積極拓寬擬立法項(xiàng)目委托信息的公開渠道，考慮到全國(guó)各地設(shè)區(qū)的市眾多，立法項(xiàng)目委托信息量大且分散，委托機(jī)關(guān)除通過其機(jī)關(guān)網(wǎng)站、宣傳媒體等渠道全面、及時(shí)、準(zhǔn)確地公開外，還可以考慮在省級(jí)以上人大或政府平臺(tái)統(tǒng)一發(fā)布轄區(qū)內(nèi)的立法項(xiàng)目委托信息，便于更多的投標(biāo)人獲取相關(guān)信息參與投標(biāo)活動(dòng)。

（二）建立第三方選擇評(píng)估機(jī)制

一方面，在委托協(xié)議中，設(shè)區(qū)的市人大、政府職能部門作為招投標(biāo)或者競(jìng)爭(zhēng)性議價(jià)的主導(dǎo)者，應(yīng)當(dāng)秉承著公正客觀的立場(chǎng)，以第三方的專業(yè)性程度為選拔標(biāo)準(zhǔn)，綜合考量第三方專家資源、專業(yè)知識(shí)以及相應(yīng)的立法技術(shù)能力等條件，從而達(dá)到追求立法的科學(xué)性的目的。應(yīng)當(dāng)如有學(xué)者所提出的那樣，在委托立法之前，既要考察參與立法者的學(xué)術(shù)水平，更要了解其職業(yè)道德操守，看他是否具有奉獻(xiàn)社會(huì)主義法治事業(yè)的精神?！爱?dāng)務(wù)之急是建立對(duì)受托人的資格評(píng)估制度和受托人‘黑名單制度。前者是對(duì)擬委托的專業(yè)人士的專業(yè)水平尤其是職業(yè)道德操守進(jìn)行評(píng)估，以確認(rèn)其具有受托立法所要求的職業(yè)品格;后者則是建立參與委托立法的專業(yè)人士檔案，對(duì)有證據(jù)證明曾經(jīng)被利益集團(tuán)所‘俘獲、喪失誠(chéng)信者，或者曾在其他委托立法起草項(xiàng)目中嚴(yán)重違反委托協(xié)議的，在一定期限乃至永久禁止其參與委托立法工作?！?/p>

易明剛：《委托立法 避免部門利益滲透》，載《人民之聲》2008年第7期，第24頁。另一方面，要完善起草方案評(píng)估制度，通過公開競(jìng)爭(zhēng)程序進(jìn)行的第三方甄別，可邀請(qǐng)獨(dú)立于委托機(jī)關(guān)的評(píng)審專家組對(duì)第三方的起草方案進(jìn)行盲審評(píng)估，更多地考量非價(jià)格因素來選擇第三方，有競(jìng)爭(zhēng)的壓力，會(huì)促使第三方設(shè)計(jì)更好的立法起草服務(wù)方案，努力提升立法草案文本的質(zhì)量，另有多個(gè)第三方作為比較選擇的對(duì)象，更容易選擇出最佳的第三方。

（三）探索多個(gè)第三方聯(lián)合起草機(jī)制

一是探索委托第三方聯(lián)合體起草，在公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)時(shí)，明確接受兩個(gè)及以上的第三方組建聯(lián)合體投標(biāo)，并鼓勵(lì)和支持第三方聯(lián)合體人員構(gòu)成的多元化，包括但不限于高校、科研機(jī)構(gòu)內(nèi)的法律特別是立法領(lǐng)域?qū)＜?，企業(yè)內(nèi)的行業(yè)領(lǐng)域?qū)＜遥瑢ｉT的地方性法規(guī)或者政府規(guī)章法案起草機(jī)構(gòu)內(nèi)具有相關(guān)立法、行政工作經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)工作者等，并在委托合同中明確約定各個(gè)第三方的職責(zé)分工以及權(quán)利義務(wù)，力求參與立法起草的第三方聯(lián)合體能夠整合專家人才資源，實(shí)現(xiàn)

理論與實(shí)踐優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，并形成合力，以此提高立法草案質(zhì)量。二是探索由省級(jí)以上人大或政府協(xié)調(diào)推動(dòng)搭建專門服務(wù)于設(shè)區(qū)的市立法起草的機(jī)構(gòu)平臺(tái)，并在全國(guó)范圍內(nèi)建立專家?guī)欤瑢h(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)、城鄉(xiāng)建設(shè)與管理等地方立法權(quán)涉及的領(lǐng)域中，具備相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，掌握立法技術(shù)規(guī)范，并在該領(lǐng)域具有一定實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)或者科研成果的專家、學(xué)者以及實(shí)務(wù)工作者聘任為專家成員，在設(shè)區(qū)的市有立法起草項(xiàng)目需求時(shí)，可按照既定規(guī)則從該專家?guī)熘羞x定相當(dāng)數(shù)量專家成員組成該立法草案的起草小組，并由委托機(jī)關(guān)直接與其簽訂委托協(xié)議，約定各專家成員在該立法草案起草任務(wù)中的職責(zé)分工以及權(quán)利義務(wù)，以補(bǔ)足部分設(shè)區(qū)的市立法專家資源欠缺的短板。

（四）完善人大對(duì)第三方的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制

為發(fā)揮設(shè)區(qū)的市人大在立法起草階段的主導(dǎo)作用，應(yīng)當(dāng)完善人大對(duì)第三方參與立法起草活動(dòng)的監(jiān)督、指導(dǎo)機(jī)制。一是設(shè)區(qū)的市人大要及時(shí)跟蹤掌握立法起草工作進(jìn)度，切實(shí)把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，做到提前介入和及時(shí)介入。在研究制定立法起草工作方案時(shí)，設(shè)區(qū)的市人大應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)第三方根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況制定切實(shí)可行的工作方案，督促第三方嚴(yán)格按照工作方案確定的要求和時(shí)間節(jié)點(diǎn)如期完成各項(xiàng)立法起草任務(wù)，并就第三方是否深入實(shí)際開展前期調(diào)研，征求意見建議的方式是否有效，是否充分聽取各方面意見建議等問題進(jìn)行監(jiān)督;另外，在條文起草之前應(yīng)對(duì)立法草案需要解決的重點(diǎn)問題和應(yīng)當(dāng)規(guī)范的主要內(nèi)容提出明確的立法目標(biāo)、方向和立場(chǎng)，確保第三方起草的立法文本不脫離地方實(shí)際，并能充分體現(xiàn)地方特色。二是設(shè)區(qū)的市人大要拓寬監(jiān)督渠道，發(fā)揮監(jiān)督作用。由于第三方自身原因和委托機(jī)關(guān)的外部影響，第三方在參與立法起草時(shí)容易受到外部的不當(dāng)干預(yù)，而設(shè)區(qū)市人大作為立法主導(dǎo)機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)履行人大監(jiān)督責(zé)任，完善對(duì)第三方的監(jiān)督機(jī)制，在第三方開展立法起草過程中及時(shí)糾正第三方違反工作方案要求的行為，嚴(yán)格審核第三方起草的初稿、建議稿以防范部門利益滲透和固化。

（五）完善對(duì)第三方的權(quán)責(zé)保障機(jī)制

在第三方立法起草的過程中，委托機(jī)關(guān)除應(yīng)注重與第三方的溝通協(xié)商，及時(shí)了解立法起草事項(xiàng)的進(jìn)展情況、工作安排、框架結(jié)構(gòu)、制度設(shè)計(jì)等情況外，還應(yīng)該充分發(fā)揮協(xié)助調(diào)研的組織作用以及溝通協(xié)調(diào)作用，主動(dòng)創(chuàng)造條件，為第三方開展前期調(diào)研、論證、聽證、咨詢、座談、征求意見建議等提供服務(wù)保障和支持協(xié)助，讓第三方能夠盡可能全面地掌握以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：一是該地方立法權(quán)所涉及的領(lǐng)域范圍內(nèi)現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及政策規(guī)范情況;二是其他設(shè)區(qū)的市就相同立法領(lǐng)域范圍內(nèi)的相關(guān)規(guī)范及其立法體例、制度設(shè)計(jì)、主要內(nèi)容;三是該地方立法權(quán)所涉及領(lǐng)域的相關(guān)理論研究情況;四是所涉及領(lǐng)域在該設(shè)區(qū)的市的實(shí)際現(xiàn)狀、實(shí)踐中的主要做法、存在的問題、解決的思路以及社會(huì)各界對(duì)該立法項(xiàng)目的起草意見建議等，確保第三方起草體現(xiàn)立法的特色、提高立法的科學(xué)性。關(guān)于具體的制度設(shè)計(jì)，要完善社會(huì)各界參與立法起草制度，就文本的起草，特別是可能引起較大爭(zhēng)議的條款，應(yīng)通過主動(dòng)、廣泛、公開征求和聽取人大代表、政協(xié)委員、團(tuán)體組織、專家學(xué)者等方面的意見建議，對(duì)社會(huì)各方反映的問題及時(shí)分析研判、充分論證，就意見建議采納情況及時(shí)予以反饋;但需要注意的是，立法歸根結(jié)底是一項(xiàng)專業(yè)性極強(qiáng)的工作，因此需要第三方對(duì)于搜集來的意見和建議加以甄別遴選，并積極回應(yīng)公眾關(guān)切，以此彰顯第三方參與立法起草的“開門立法”態(tài)度。與此同時(shí)，為了保障第三方客觀公正地參與立法起草項(xiàng)目，委托機(jī)關(guān)除應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的履約保障外，還應(yīng)當(dāng)為第三方提供維護(hù)自身合法權(quán)益的救濟(jì)渠道和調(diào)解平臺(tái)，并在協(xié)議雙方出現(xiàn)履約糾紛時(shí)，盡可能地推動(dòng)問題得以解決。

（六）完善對(duì)第三方的驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制

為確保第三方立法起草質(zhì)量，委托機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)立法項(xiàng)目草案組織驗(yàn)收評(píng)估;而為避免針對(duì)草案的驗(yàn)收評(píng)估不流于形式，還需明確評(píng)估主體、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估程序，并通過規(guī)范委托起草協(xié)議內(nèi)容，

落實(shí)第三方違約責(zé)任。一是關(guān)于評(píng)估主體，既可以是設(shè)區(qū)的市人大、政府機(jī)關(guān)起草職能部門，也可以根據(jù)工作實(shí)際需要另行委托符合一定條件的第三方，或是形成由委托機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人、評(píng)審專家學(xué)者、人大代表、政協(xié)委員、利益群體代表、法律職業(yè)共同體成員等多元主體構(gòu)成的評(píng)估小組。二是關(guān)于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)具體明確便于掌握，并通過科學(xué)合理的評(píng)估，提升立法質(zhì)量，對(duì)于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，至少應(yīng)當(dāng)包含如下幾個(gè)方面，合法性標(biāo)準(zhǔn)，即立法草案的各項(xiàng)條款是否與本省、自治區(qū)、直轄市地方性法規(guī)以及憲法、法律、行政法規(guī)等上位法相抵觸，立法草案所涉及的地方立法權(quán)是否在立法法授權(quán)設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍內(nèi);合理性標(biāo)準(zhǔn)，即立法草案所規(guī)定的各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)、具體措施以及法律責(zé)任是否合適恰當(dāng)，權(quán)責(zé)是否統(tǒng)一;協(xié)調(diào)性標(biāo)準(zhǔn)，即立法草案內(nèi)部各邏輯關(guān)系是否自洽，各條款之間是否有沖突，與現(xiàn)有地方立法是否相協(xié)調(diào);實(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)，即立法草案條款設(shè)計(jì)是否以地方實(shí)際問題為導(dǎo)向，以解決地方實(shí)際問題為目的，能夠體現(xiàn)地方特色;操作性標(biāo)準(zhǔn)，即立法草案中的條款是否具有明確的指引性，各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)和程序規(guī)范是否具有可行性;規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，即立法草案的文字表述是否規(guī)范、準(zhǔn)確、具體，是否有歧義或容易引起誤解;時(shí)效性標(biāo)準(zhǔn)，即立法草案的條款是否考慮到地方實(shí)際需求，是否符合當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)實(shí)際情況，立法規(guī)范時(shí)機(jī)是否已經(jīng)成熟且具有現(xiàn)實(shí)的立法需求迫切性。三是關(guān)于評(píng)估程序，應(yīng)當(dāng)制度化、規(guī)范化，通過成立評(píng)估小組，制定評(píng)估方案，開展調(diào)查研究，并進(jìn)行分析評(píng)估，最終形成評(píng)估意見，再交由第三方具體落實(shí)。四是關(guān)于違約責(zé)任，應(yīng)當(dāng)逐步探索嘗試建立評(píng)估違約認(rèn)定機(jī)制，在立法起草項(xiàng)目委托協(xié)議中明確草案不達(dá)標(biāo)、不合格的責(zé)任承擔(dān)方式，對(duì)于已建立了長(zhǎng)期合作模式的委托單位，也要盡快建立定期考核評(píng)估退出機(jī)制，才能通過違約責(zé)任的實(shí)在化確保第三方立法起草的科學(xué)性、合理性提升效果。

結(jié)語

第三方在參與設(shè)區(qū)的市地方立法起草的過程中發(fā)揮著智囊團(tuán)的作用，第三方站在相對(duì)獨(dú)立的立場(chǎng)，在立法起草中為委托機(jī)關(guān)提供專業(yè)性的意見，但由于自身和客觀的原因?qū)е铝说谌降目茖W(xué)性、合理性急需加強(qiáng)。在此情況下，不僅應(yīng)當(dāng)從第三方自身入手，完善管理制度，而且設(shè)區(qū)市人大以及政府職能部門也需要進(jìn)一步發(fā)揮自身的主導(dǎo)作用，并建立完善相應(yīng)的監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制、權(quán)責(zé)保障機(jī)制以及驗(yàn)收評(píng)估機(jī)制，這樣才能不斷完善第三方參與設(shè)區(qū)的市地方立法起草制度。

Study on Independent Third Partys Participation in Municipal Legislation

XIA Xin-hua， YE Zi-long

（School of Law， Hunan Normal University， Changsha 410006， China）

Abstract：

With the increasing number of legislative works at municipal level in China， the third party， independent of the local peoples Congress and government organs， has been entrusted to participate in the drafting of local legislation， which has been fruitful. However， as local legislative practices being put through， due to the deficiency of participation mechanisms for third-parties， several problems have become apparent. In order to give full play to the positive role of the third party in legislative drafting， promote orderly participation of all parties and improve the quality of local legislation， department， by which the third-party is committed， ought to regulate the participation mechanisms and the selection mechanisms， explore the mechanisms of joint legislative drafting and improve the mechanisms for supervising third-parties， the rights-and-responsibilities guarantee mechanisms and the assessment mechanisms， in order to prompt third-parties to strengthen the awareness of responsibility， enhance the contract-performing capacity， maintain an objective and neutral stance， and strictly follow the requirements and procedures of local lawmaking works， thereby， keeping the scientific， democratic and neutral nature of third-parties when participating in drafting local legislation.

Key Words： third-parties; municipal; legislation draft; participation mechanisms

本文責(zé)任編輯：林士平