摘 要：地方立法評(píng)估制度呈現(xiàn)評(píng)估主體交錯(cuò)的現(xiàn)象，即部分制度確立立法機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體，謂之自評(píng)估;部分制度規(guī)定委托第三方評(píng)估主體，謂之委托式第三方評(píng)估。自評(píng)估制度缺乏中立性和監(jiān)督機(jī)制，委托式第三方評(píng)估基于委托關(guān)系恐存單方制約之罅隙?，F(xiàn)有制度的種種內(nèi)生不足都為第三方立法評(píng)估制度的生成提供致誘性條件。制度變遷理論為第三方立法評(píng)估制度替代自評(píng)估制度提供理論依據(jù)，解釋了第三方立法評(píng)估制度的生成、變遷動(dòng)力以及變遷結(jié)果等現(xiàn)象。相較于利益關(guān)聯(lián)的第一方和第二方評(píng)估，第三方評(píng)估的優(yōu)勢(shì)在于主體的獨(dú)立性更有助于真實(shí)地反饋評(píng)估結(jié)果。以評(píng)估權(quán)為建構(gòu)基礎(chǔ)，第三方立法評(píng)估制度可以遵循委托式第三方評(píng)估、法定第三方評(píng)估和獨(dú)立第三方評(píng)估三條立法路徑。在制度兼容的情況下，立法機(jī)關(guān)可以采用綜合路徑，以釋放第三方立法評(píng)估制度的最大化效用。

關(guān)鍵詞：立法評(píng)估制度;自評(píng)估;制度變遷;第三方立法評(píng)估制度

中圖分類號(hào)：DF01文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.01 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

立法評(píng)估作為監(jiān)督立法質(zhì)量的手段是實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法的有效途徑之一。諸多地方立法機(jī)關(guān)和政府為了規(guī)范評(píng)估工作制定了地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章。地方立法評(píng)估制度呈現(xiàn)評(píng)估主體交錯(cuò)的現(xiàn)象，即部分制度確定立法機(jī)關(guān)就本機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，謂之自評(píng)估;部分制度規(guī)定委托第三方評(píng)估主體，謂之委托式第三方評(píng)估。評(píng)估主體的混亂是立法機(jī)關(guān)保守性和開性放相互妥協(xié)的產(chǎn)物。不同的評(píng)估主體表征的評(píng)估利益也不同，對(duì)評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性也會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。

學(xué)者們的研究旨趣集中在論述立法評(píng)估體系構(gòu)建的整體要素①，對(duì)第三方立法評(píng)估涉獵較少。僅有的研究多集中于解讀黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告關(guān)于“對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估”的論述。有學(xué)者從制度化的角度論述了獨(dú)立第三方立法評(píng)估主體的定義，制度化的現(xiàn)實(shí)意義、基礎(chǔ)、條件和模型等基礎(chǔ)要素，

參見汪全勝、金玄武：《論構(gòu)建我國(guó)獨(dú)立第三方的立法后評(píng)估制度》，載《西北師大學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第5期，第96-101頁。但仍未觸及制度的核心轉(zhuǎn)變邏輯。也有學(xué)者倡導(dǎo)在《地方立法評(píng)估法》中引入多元化評(píng)估主體，確定了第三方引入的必要性，參見陳偉斌：《地方立法評(píng)估的立法模式與制度構(gòu)建》，載《法學(xué)雜志》2016年第6期，第44-53頁。但未作理論解釋。評(píng)估主體在引入國(guó)外評(píng)估模式時(shí)具有抉擇權(quán)，而專業(yè)度高的評(píng)估主體更能恰當(dāng)?shù)乇鎰e評(píng)估中的價(jià)值和技術(shù)，參見張瓊：《法治評(píng)估的技術(shù)路徑與價(jià)值偏差——從對(duì)“世界正義工程”法治指數(shù)的審視切》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2018年第3期，第171-192頁。實(shí)踐中的第三方評(píng)估主體較為注重評(píng)估效果立法評(píng)估報(bào)告是評(píng)估實(shí)踐的總結(jié)。例如，沈國(guó)明、吳天昊：《上海市地方立法后評(píng)估報(bào)告》，上海人民出版社出版2009年版。《<反興奮劑條例>立法后評(píng)估報(bào)告》《〈無錫市統(tǒng)計(jì)管理辦法〉立法后評(píng)估報(bào)告》《〈廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定〉立法后評(píng)估報(bào)告》《〈內(nèi)蒙古自治區(qū)郵政條例〉立法后評(píng)估報(bào)告》等立法機(jī)關(guān)開展的立法評(píng)估大多可在其官網(wǎng)查詢。。在對(duì)中央頂層設(shè)計(jì)作出回應(yīng)以外，第三方立法評(píng)估制度的生成機(jī)理以及符合現(xiàn)實(shí)需求的多面向制度規(guī)劃等問題亟需理論闡釋和可行方案。本文在立法評(píng)估從內(nèi)部走向外部的特殊語境下，對(duì)第三方立法評(píng)估制度衍生邏輯進(jìn)行闡釋，提出第三方立法評(píng)估制度化的三條路徑，以保障地方立法在先行先試過程中作出最優(yōu)選擇。

一、第三方立法評(píng)估制度生成誘因：自評(píng)估制度的困境

自評(píng)估制度是指以立法機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體的制度類型，是我國(guó)最早開展的一類立法評(píng)估制度模式，為規(guī)范立法評(píng)估工作發(fā)揮了先導(dǎo)作用?！白浴钡膭澐忠栽u(píng)估主體是否屬于立法機(jī)關(guān)為標(biāo)準(zhǔn)。然而，該制度模式賦予立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估權(quán)的獨(dú)斷性已難以滿足民主立法與立法效益期望的復(fù)合需求，亦難以承載通過評(píng)估提升立法質(zhì)量的重任。

（一）評(píng)估權(quán)的專斷

從主體屬性劃分，我國(guó)現(xiàn)有立法評(píng)估制度可分為自評(píng)估制度模式和委托式第三方評(píng)估制度模式。自評(píng)估是指立法機(jī)關(guān)作為擔(dān)任評(píng)估者對(duì)自己制定的法律法規(guī)進(jìn)行評(píng)估的方式，評(píng)估權(quán)自始自終在立法機(jī)關(guān)內(nèi)部流轉(zhuǎn);委托式第三方評(píng)估是指立法機(jī)關(guān)指定或者委托第三方主體擔(dān)任評(píng)估者的方式。自評(píng)估并非全然不可取，其程序合法性建立在評(píng)估主體是否置于外部監(jiān)督基礎(chǔ)上，即引入外力克制主體自身利益傾向的局限。“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力。”

[法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務(wù)印書館1982年版，第14頁。歐美國(guó)家立法評(píng)估普遍采用自評(píng)估模式。但與我國(guó)自評(píng)估模式最大的區(qū)別在于，歐美國(guó)家內(nèi)部立法評(píng)估全程置于多方監(jiān)督之下。例如，美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算和管理局（OMB）下設(shè)的信息管制辦公室（OIRA）負(fù)責(zé)審核立法評(píng)估報(bào)告。此外，美國(guó)總審計(jì)署、總統(tǒng)和國(guó)會(huì)亦具有監(jiān)督審核權(quán)?！犊扑魑止埠蛧?guó)立法前評(píng)估指南》詳細(xì)規(guī)定了評(píng)估主導(dǎo)者、部門參與者以及公眾代表參與者：總理辦公室下設(shè)的立法辦公室以及與其密切合作的監(jiān)督小組共同負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)部門間的工作以及實(shí)施每年的立法前評(píng)估項(xiàng)目。

Guidelines on Ex-post evaluation of legislation in the Republic of Kosovo， P.29-32.然而，我國(guó)自評(píng)估主體處于無監(jiān)督或自我監(jiān)督狀態(tài)。立法機(jī)關(guān)集組織主體、實(shí)施主體、監(jiān)督主體于一身，運(yùn)用自己設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估自己制定的法律，如表1所示三例典型。在此職權(quán)配置下，自評(píng)估主體的權(quán)力過于集中，形成一個(gè)完整的評(píng)估閉環(huán)，極易受到主體需求引導(dǎo)，偏離立法評(píng)估預(yù)設(shè)的監(jiān)督目標(biāo)。

為了緩解此類問題，近年制定的立法評(píng)估制度大多規(guī)定立法機(jī)關(guān)可以委托第三方評(píng)估主體，并就第三方資質(zhì)和引入條件作了詳細(xì)規(guī)定。相較于純粹的自評(píng)估，立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估權(quán)的有限讓渡是提升評(píng)估主體獨(dú)立性的初始信號(hào)。但是，委托式第三方評(píng)估模式在保障評(píng)估主體獨(dú)立性方面亦存在內(nèi)在局限：委托關(guān)系無形中掣肘了第三方主體的獨(dú)立性。委托關(guān)系的本質(zhì)是合同關(guān)系。但是，立法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)主動(dòng)權(quán)實(shí)質(zhì)上約束了第三方主體的自由意志。已開展的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)顯示，第三方通常來自立法機(jī)關(guān)所在地的科研機(jī)構(gòu)，如廣州市人大常委會(huì)委托華南師范大學(xué)地方立法與執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究中心對(duì)《廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》的評(píng)估分值為86.678分

華南師范大學(xué)地方立法與執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估研究中心：《<廣州市市容環(huán)境衛(wèi)生規(guī)定>評(píng)估報(bào)告摘要》。。這就意味著在委托關(guān)系發(fā)生前，同處一地的立法機(jī)關(guān)與被委托方很可能已存在實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)乃至多次合作，被委托第三方在評(píng)估開始前已失去中立立場(chǎng)。盡管如此，與自評(píng)估模式相比，第三方評(píng)估主體的引入具有稀釋立法機(jī)關(guān)獨(dú)斷評(píng)估權(quán)并打破立法評(píng)估封閉化的趨勢(shì)。

上述兩種制度模式以集權(quán)方式確立了立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估權(quán)的獨(dú)占，阻滯了其他主體對(duì)立法評(píng)估的參與，與民主立法原則相抵牾。

（二）自評(píng)估監(jiān)督體系缺位

黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。”大多自評(píng)估制度在賦權(quán)的同時(shí)卻未建立監(jiān)督體系，導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任的脫節(jié)，難以約束立法機(jī)關(guān)恣意行使評(píng)估權(quán)。在自評(píng)估模式中，監(jiān)督主體與監(jiān)督對(duì)象完全重合。內(nèi)部監(jiān)督固然有其存在的合理之處，但在外部監(jiān)督缺失的情況下，自我監(jiān)督的效果不足以使人信服，甚至可能觸發(fā)立法評(píng)估公信力危機(jī)。

立法評(píng)估本身是一種監(jiān)督形式，而監(jiān)督也可能存在偏差。自評(píng)估制度缺乏糾偏的監(jiān)督機(jī)制。如果立法評(píng)估不能真實(shí)、客觀地反映立法質(zhì)量，評(píng)估結(jié)果不僅不能矯正立法機(jī)關(guān)的偏差，甚至?xí)`導(dǎo)立法機(jī)關(guān)對(duì)未來立法的判斷和決策。立法評(píng)估本身也應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)密地監(jiān)督從而保障評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性。但現(xiàn)有立法評(píng)估制度對(duì)監(jiān)督的規(guī)定卻較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致監(jiān)督無法貫穿評(píng)估過程，多個(gè)評(píng)估環(huán)節(jié)處于無監(jiān)督狀態(tài)。對(duì)于“誰來監(jiān)督”“監(jiān)督什么”以及“如何監(jiān)督”等內(nèi)容都缺乏體系化的規(guī)定。

自評(píng)估制度的監(jiān)督規(guī)范缺乏體系。某些制度規(guī)定了立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估報(bào)告的審核，屬于事后監(jiān)督，但卻缺乏對(duì)評(píng)估對(duì)象選擇、評(píng)估實(shí)施及操作程序等環(huán)節(jié)的事前和事中監(jiān)督，而這些領(lǐng)域恰是腐敗滋生的高地。事后監(jiān)督也未確立評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督權(quán)自由裁量空間較大。例如，無錫、廈門、重慶等地的立法評(píng)估制度規(guī)定了評(píng)估報(bào)告應(yīng)經(jīng)立法機(jī)關(guān)審核或驗(yàn)收，有重大問題應(yīng)修改后再次提交，審核通過后報(bào)立法機(jī)關(guān)可公布。但卻未明確審核和驗(yàn)收的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)評(píng)估報(bào)告的合格性判斷具有極強(qiáng)的主觀性，缺乏應(yīng)有的說服力。尤其在自評(píng)估模式中，立法機(jī)關(guān)既是評(píng)估結(jié)果的責(zé)任人，又是評(píng)估結(jié)果的驗(yàn)收主體，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的缺失無異于監(jiān)督措施的虛設(shè)，形成評(píng)估權(quán)的困局。

二、立法評(píng)估制度的變遷邏輯

（一）制度變遷理論：第三方立法評(píng)估制度的生成依據(jù)

制度變遷是新制度產(chǎn)生、替代或改變舊制度的動(dòng)態(tài)過程。作為替代過程，制度變遷是一種效率更高的制度替代原制度的現(xiàn)象;作為轉(zhuǎn)換過程，制度變遷是一種更有效率的制度的生產(chǎn)過程;作為交換過程，制度變遷是制度的交易過程。

參見胡樂明、劉剛：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第295頁。制度的變遷并非受制于單一的機(jī)制，往往是多重邏輯交互作用的結(jié)果。制度邏輯指某一領(lǐng)域中穩(wěn)定存在的制度安排和相應(yīng)的行動(dòng)機(jī)制。

參見周雪光、艾云：《多重邏輯下的制度變遷：一個(gè)分析框架》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué) 》2010年第4期，第132-150+223頁。諾斯認(rèn)為相對(duì)價(jià)格的變化是制度變遷的原因，因?yàn)檫@一變化能夠創(chuàng)造一個(gè)建立更有效制度的激勵(lì)。

參見[美]道格拉斯·C ·諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，劉守英譯，上海三聯(lián)書店出版社1994年版，第8-9頁。價(jià)格變化固然能夠引起制度的更替，但除此以外，在多元制度邏輯交織下，制度的生成還受政治結(jié)構(gòu)、社會(huì)需求、文化價(jià)值等邏輯走向的影響。例如，企業(yè)的制度安排必須與企業(yè)文化、企業(yè)員工的利益訴求以及市場(chǎng)規(guī)律等因素相適應(yīng)。

我國(guó)當(dāng)前諸多立法評(píng)估制度是伴隨著評(píng)估實(shí)踐的發(fā)展而建立的，與評(píng)估實(shí)踐的操作理念一脈相承。初期的立法評(píng)估實(shí)踐主要發(fā)生于立法機(jī)關(guān)內(nèi)部，屬于自糾自查方式的內(nèi)部檢查制度。隨著評(píng)估概念的引入，立法機(jī)關(guān)開始借助科學(xué)的計(jì)量方法逐漸取代以往經(jīng)驗(yàn)式的自我檢查。這一更替過程的主要?jiǎng)恿碜杂诳茖W(xué)知識(shí)的推動(dòng)。評(píng)估學(xué)可以通過設(shè)定指標(biāo)從而制定相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，避免以往主觀評(píng)斷的不可預(yù)測(cè)性。內(nèi)部立法評(píng)估雖然能滿足權(quán)力機(jī)關(guān)的檢查需求，但卻將公眾排除在外，評(píng)估結(jié)果的公開也難以獲得公眾的認(rèn)可。更為重要的是，公眾作為社會(huì)主體，同時(shí)也是立法的利益關(guān)聯(lián)者，對(duì)立法的認(rèn)知可能持有與權(quán)力機(jī)關(guān)不同的認(rèn)識(shí)。如果不能有效參與進(jìn)立法評(píng)估中，信息的隔斷將導(dǎo)致不信任的產(chǎn)生，加深立法評(píng)估的公信力危機(jī)。第三方立法評(píng)估則可以打破自評(píng)估的封閉性，構(gòu)筑評(píng)估的民主基石。在制度生命周期中，內(nèi)部立法評(píng)估的負(fù)效應(yīng)已顯示其度過效能期，繼續(xù)運(yùn)行將會(huì)對(duì)立法的民主性造成阻滯。如今我國(guó)社會(huì)正處于制度更迭期，不可全盤否定自評(píng)估的價(jià)值，在吸收其優(yōu)勢(shì)經(jīng)驗(yàn)之上需要緩步確立第三方立法評(píng)估制度。因?yàn)椤爸袊?guó)在改革的一開始就選擇了一條‘漸進(jìn)式道路，所謂漸進(jìn)式改革就是在舊體制阻力較大還‘改不動(dòng)的時(shí)候，先在其旁邊或周圍發(fā)展起新體制?！?/p>

汪洪濤：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)：制度及制度變遷性質(zhì)解釋（第二版）》，復(fù)旦大學(xué)出版社2009年版，第6頁。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，第三方立法評(píng)估具備的獨(dú)立性、民主性與科學(xué)性更符合立法發(fā)展的需求，終將逐步取代內(nèi)部立法評(píng)估制度。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告對(duì)第三方評(píng)估在立法中的價(jià)值也作出肯定回應(yīng)：“對(duì)部門間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽取各方意見，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決?！币虼耍诹⒎I(lǐng)域引入第三方評(píng)估更有利于保障評(píng)估結(jié)果的真實(shí)性，調(diào)和利益關(guān)聯(lián)者的糾紛。

（二）制度變遷動(dòng)力：自評(píng)估制度的低效

制度作為人類文明的智慧集成，幫助人類走出“霍布斯叢林”

霍布斯叢林指霍布斯在《利維坦》中設(shè)想的弱肉強(qiáng)食的原始狀態(tài)。。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，諾斯認(rèn)為：“制度是為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準(zhǔn)則?！?/p>

[美]諾斯：《經(jīng)濟(jì)史上的機(jī)構(gòu)和變革》，歷以平譯，商務(wù)印書館1992年版，第195-196頁。顯然，制度構(gòu)建了人們經(jīng)濟(jì)行為的標(biāo)準(zhǔn)模式，以約束理性人的逐利性對(duì)社會(huì)公益的損害。有一些規(guī)范是超越社會(huì)差異而共有的，有一些規(guī)范則是特定社會(huì)狀態(tài)下的時(shí)代產(chǎn)物。有的制度可以推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，但不合時(shí)宜的制度卻可能產(chǎn)生負(fù)面影響。制度的成本-效益總和是一個(gè)重要的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。制度是國(guó)家運(yùn)用權(quán)力配置社會(huì)資源的結(jié)果，在配置過程中應(yīng)當(dāng)考慮制度的經(jīng)濟(jì)效益。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯在《社會(huì)成本問題》一文中提出，可取的行為是得大于失，我們必須考慮社會(huì)運(yùn)行的成本問題（無論是市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制還是政府管理機(jī)制），同時(shí)也應(yīng)考慮采納新制度的成本，在社會(huì)格局的設(shè)計(jì)和選擇上我們應(yīng)考慮總效益。

R.H.Coase. The Problem of Social Cost， The Journal of Law and Economics，Vol.3，1960， P.44.科斯的核心觀點(diǎn)在法律領(lǐng)域可作出相似的表達(dá)：法律在調(diào)解社會(huì)糾紛時(shí)也應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，作出效率最大化的判決。與此類似的是，經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)強(qiáng)調(diào)效益高于一切，效益原則是一切活動(dòng)的最高標(biāo)準(zhǔn)。

參見汪全勝：《立法效益研究》，中國(guó)法制出版社2003年版，第42頁。當(dāng)制度所創(chuàng)造的效益低于所需成本時(shí)，這就意味著制度給社會(huì)增加了一定負(fù)擔(dān)，而不能推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。此時(shí)，社會(huì)需要效能更高的新制度代替或改變舊制度。諾斯直言制度變遷的動(dòng)力來自于效益：“如果預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會(huì)被安排?！?/p>

[美]科斯、諾斯等：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利和制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年版，第274頁。在制度更替過程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化、科學(xué)知識(shí)儲(chǔ)備的增加等因素都是制度變遷的外在動(dòng)力，其內(nèi)生動(dòng)力仍來自于制度產(chǎn)生的社會(huì)效益。

立法評(píng)估是一項(xiàng)時(shí)間持久且需多方人物力資源共同配合完成的活動(dòng)。立法評(píng)估的經(jīng)濟(jì)效益是指評(píng)估活動(dòng)所花費(fèi)的成本與創(chuàng)造的收益之差。當(dāng)評(píng)估成本大于可能產(chǎn)生的收益之時(shí)，該項(xiàng)評(píng)估的實(shí)施不具備經(jīng)濟(jì)價(jià)值。立法評(píng)估制度經(jīng)濟(jì)效益最直觀的表現(xiàn)是評(píng)估結(jié)果的有效利用率，即評(píng)估建議在立法工作中的采納率;最終的效益則體現(xiàn)在對(duì)立法質(zhì)量的改善程度，即對(duì)法律立廢改釋的貢獻(xiàn);最根本的效益是保障立法對(duì)社會(huì)公共福利的增長(zhǎng)。自評(píng)估主體與評(píng)估結(jié)果的關(guān)聯(lián)性放大了評(píng)估結(jié)果的衡量作用，缺乏對(duì)評(píng)估結(jié)果實(shí)際運(yùn)用的監(jiān)管，而忽視其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。內(nèi)部立法評(píng)估制度更注重績(jī)效性指標(biāo)的評(píng)估或者立法內(nèi)部的技術(shù)性指標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)卻鮮少被納入考核體系中。自評(píng)估制度對(duì)權(quán)力分配的不均衡致使立法機(jī)關(guān)獲得更多獲利機(jī)會(huì)。與此不同的是，第三方主體與評(píng)估結(jié)果的弱關(guān)聯(lián)性有助于強(qiáng)化評(píng)估的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。評(píng)估組織者可以合同方式約定評(píng)估成本，要求第三方主體負(fù)責(zé)估算評(píng)估結(jié)果所能產(chǎn)生的各項(xiàng)效益，實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果與立法的有效對(duì)接。相較而言，評(píng)估權(quán)與監(jiān)督權(quán)的分離更有利于矯正單一主體不均衡的獲利機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)立法評(píng)估制度的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。

（三）制度變遷結(jié)果：第三方立法評(píng)估制度的興起

制度變遷并非一個(gè)簡(jiǎn)單的制度文本置換過程，而是受到內(nèi)外部因素的共同影響，可牽動(dòng)一系列社會(huì)變革。有學(xué)者從需求-供給角度提出制度變遷存在兩種方式：誘致性變遷和強(qiáng)制性變遷。

參見林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，科斯等著，上海三聯(lián)書店1991年版，第371-400頁。當(dāng)新制度帶來的效益大于制度變遷所需成本或者舊制度的成本大于效益時(shí)，制度具有自發(fā)、主動(dòng)變遷的可能性，屬于誘致性變遷方式。傳統(tǒng)制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家康芒斯提出制度應(yīng)是提高效率并協(xié)調(diào)利益的，但制度內(nèi)部并非完美流暢的，在制度運(yùn)行時(shí)也會(huì)存在無效率或者不公正的情況。

參見 [美]康芒斯：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)（下冊(cè)）》，于樹生譯，商務(wù)印書館1997年版，第345-348頁。因制度的不完美而遭受利益損失者極欲追求現(xiàn)有制度的改變。當(dāng)無數(shù)個(gè)人的行動(dòng)力凝結(jié)為集體力量時(shí)，即制度的改變獲得集體同意后，制度具有改變的可能性。制度由內(nèi)而外引發(fā)的變革屬于致誘性變遷。當(dāng)制度受到外在力量的推動(dòng)發(fā)生被動(dòng)性改變時(shí)則屬于強(qiáng)制性變遷，如社會(huì)革命、政府政令、科技進(jìn)步甚至自然變動(dòng)等因素。顯然，制度變遷受到內(nèi)生于社會(huì)的力量和外在力量的推動(dòng)，不同的學(xué)者就主導(dǎo)因素持有不同的意見。阿西莫格魯強(qiáng)調(diào)制度變遷中政治力量的重要性，青木昌彥強(qiáng)調(diào)制度變遷中信念的重要性，格雷夫強(qiáng)調(diào)制度變遷中文化的重要性。

參見彭濤、魏建：《內(nèi)生制度變遷理論：阿西莫格魯、青木昌彥和格雷夫的比較》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2011年第2期，第126-133頁。制度變遷可能面臨的成本包括解放思想的摩擦成本或稱意識(shí)形態(tài)摩擦成本，直接的利益沖突引起的摩擦成本或稱經(jīng)濟(jì)利益摩擦成本。

參見史晉川、沈國(guó)兵：《論制度變遷理論與制度變遷方式劃分標(biāo)準(zhǔn)》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2002年第1期，第45頁。當(dāng)制度變革推動(dòng)者愿意支付制度變革成本且制度預(yù)計(jì)利益大于所有摩擦成本之總和，制度變革具備發(fā)生的條件。

制度變革對(duì)處于轉(zhuǎn)型期的國(guó)家尤其重要。因?yàn)橹贫纫I(lǐng)著國(guó)家的發(fā)展方向，承擔(dān)著社會(huì)轉(zhuǎn)型的重任。如果制度效率低下，無形中將加劇社會(huì)轉(zhuǎn)型的成本，阻礙社會(huì)的進(jìn)步。從我國(guó)以往的制度變革經(jīng)驗(yàn)來看，政治和經(jīng)濟(jì)因素是主要制度變遷推動(dòng)力。在改革之初，我國(guó)選擇了自上而下的供給主導(dǎo)型變遷方式，主要由權(quán)力中心在組織內(nèi)推行制度創(chuàng)新;隨后，權(quán)力中心通過放權(quán)激發(fā)微觀主體的制度需求形成自上而下的誘致性變遷方式，但權(quán)力中心仍主導(dǎo)制度創(chuàng)新;中間擴(kuò)散型變遷方式可以兼顧個(gè)體在制度非均衡條件下尋求最大化利益的要求，又可通過在與權(quán)力中心的談判與交易中形成的均勢(shì)來實(shí)現(xiàn)國(guó)家的壟斷租金最大化，最大化滿足不同市場(chǎng)主體的利益需求。

參見楊瑞龍：《我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論》，載《經(jīng)濟(jì)研究》1998年第1期，第3-5頁。我國(guó)各項(xiàng)法律制度也在變革中逐漸形成符合我國(guó)社會(huì)實(shí)踐的中國(guó)特色法律體系。在幾經(jīng)修改的憲法變遷歷程中，1975、1978年的修改制定

主要是受到政治變動(dòng)的影響而發(fā)生，屬于強(qiáng)制性變遷方式;“82憲法”的修改制定則是為了適應(yīng)改革開放后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求;隨后的三次修改也都是為了適應(yīng)我國(guó)社會(huì)改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的需求，如“93憲法”把“人民公社”修改為“ 家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制”，把“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)”修改為“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)” ，屬于誘致性制度變遷方式。我國(guó)法律制度變遷中既包含了誘致性變遷方式又受到強(qiáng)制性因素的推動(dòng)?？偟膩碚f，我國(guó)30年公法變遷經(jīng)歷可概括為“個(gè)案先導(dǎo)、四力合一”的模式，即日常生活中個(gè)案所具有的公法價(jià)值吸引著媒體、學(xué)者與政府的關(guān)注，形成民眾、媒體、學(xué)者與政府的四種力量，并形成以四種合力推動(dòng)制度變革的模式。

參見韓大元：《公法的制度變遷》，北京大學(xué)出版社2009年版，第353頁?？梢哉f，制度變遷對(duì)處于轉(zhuǎn)型階段的我國(guó)是較為普遍的，尤其是經(jīng)濟(jì)或社會(huì)發(fā)展衍生出的新矛盾、新糾紛需求與之相匹配的法律調(diào)整措施。

當(dāng)前我國(guó)正處于立法自評(píng)估制度向第三方立法評(píng)估制度轉(zhuǎn)型的過渡期。根據(jù)評(píng)估主體的不同，立法評(píng)估制度可分為自評(píng)估、混合評(píng)估以及第三方評(píng)估模式。內(nèi)部立法評(píng)估制度是以立法機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體的制度，其他主體的參與取決于立法機(jī)構(gòu)的決定。立法機(jī)關(guān)的評(píng)估主導(dǎo)性表現(xiàn)為“立法機(jī)關(guān)可以邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、專家學(xué)者等參與立法評(píng)估活動(dòng)”，賦予立法機(jī)關(guān)絕對(duì)的主導(dǎo)權(quán);混合型立法評(píng)估制度主要表現(xiàn)為委托式立法評(píng)估，屬于自評(píng)估向外部評(píng)估轉(zhuǎn)型的過渡產(chǎn)品，是近年實(shí)施的主要制度類型。該類制度規(guī)定了較為完整的委托事項(xiàng)，如受委托機(jī)構(gòu)的資質(zhì)、受委托者的責(zé)任等。但是，委托權(quán)限仍然歸屬于立法機(jī)關(guān)，第三方評(píng)估主體處于被動(dòng)進(jìn)入狀態(tài)。混合評(píng)估是一種理論狀態(tài)，實(shí)踐中究竟應(yīng)當(dāng)歸屬于自評(píng)估還是第三方評(píng)估則需要根據(jù)評(píng)估權(quán)的分配情況而定;獨(dú)立第三方立法評(píng)估實(shí)踐已取得進(jìn)展。例如，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所在無任何組織委托下發(fā)布了《中國(guó)地方人大立法指數(shù)報(bào)告（2015）》，獨(dú)立完成對(duì)2015年全國(guó)范圍內(nèi)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市人大常委會(huì)立法工作的評(píng)估。從我國(guó)立法評(píng)估制度類型的轉(zhuǎn)變可知，當(dāng)前所處的時(shí)期正是自評(píng)估向第三方評(píng)估制度過渡期：立法機(jī)關(guān)逐漸從主動(dòng)評(píng)估者轉(zhuǎn)變?yōu)楸粍?dòng)接受者，第三方主體則從被動(dòng)參與者發(fā)展為評(píng)估主導(dǎo)者。

制度變遷需要多方推動(dòng)力的合集打破現(xiàn)有制度體系才可以促進(jìn)新制度的生成，通常受到致誘型因素和強(qiáng)制型因素的共同推動(dòng)。從我國(guó)立法評(píng)估制度的發(fā)展來看，致誘型因素包括立法機(jī)關(guān)民主意識(shí)的強(qiáng)化、第三方評(píng)估主體的崛起、公眾參與意識(shí)的增加等，不同主體形成相對(duì)一致的理念;強(qiáng)制型因素包括黨的十八屆四中全會(huì)等黨中央報(bào)告或規(guī)劃，評(píng)估技術(shù)的更新等。立法評(píng)估制度變遷結(jié)果表現(xiàn)為第三方立法評(píng)估作為混合型制度的組成部分逐步過度為純粹的第三方立法評(píng)估制度。制度變遷趨勢(shì)已表明，第三方立法評(píng)估制度是未來制度形塑的主要類型。

三、第三方立法評(píng)估的主體要素分析

（一）立法評(píng)估的主體類分

第三方立法評(píng)估是相對(duì)于第一方和第二方評(píng)估而言的概念。將第三方主體的含義延伸至評(píng)估領(lǐng)域中，第一方評(píng)估主體代表服務(wù)提供者，第二方主體代表服務(wù)對(duì)象，第三方則是與二者無利益交涉的的評(píng)估機(jī)構(gòu)。具體到立法評(píng)估領(lǐng)域，第一方評(píng)估主體為立法機(jī)關(guān)，第二方評(píng)估主體為立法利益關(guān)聯(lián)者，第三方評(píng)估主體為雙方主體以外的評(píng)估方。

1.第一方立法評(píng)估

立法評(píng)估的客體是立法草案或者已實(shí)施的法律。立法機(jī)關(guān)作為法律制定者在立法過程中或法律實(shí)施后對(duì)立法效果作出預(yù)判式評(píng)估，屬于第一方立法評(píng)估。立法機(jī)關(guān)，即第一方立法評(píng)估主體擁有豐富的立法資源，更了解立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的行事流程和工作機(jī)制，可對(duì)立法進(jìn)行較為深入的評(píng)估。該方式可作為內(nèi)部自我改善的參考，也可作為對(duì)第三方立法評(píng)估的補(bǔ)充，但評(píng)估的內(nèi)在封閉性決定其缺乏公信力，不宜作為地方立法成績(jī)的背書。

2.第二方立法評(píng)估

尚無人對(duì)第二方立法評(píng)估主體進(jìn)行界定，本文認(rèn)為第二方立法評(píng)估主體是立法利益關(guān)聯(lián)者。利益的存在及沖突是客觀事實(shí)，而立法又是資源配置最有力的方法，各個(gè)主體都希望自己的利益訴求在立法中得到體現(xiàn)。參見何建輝：《立法：利益表達(dá)的過程》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》，2007年第5期，第142頁。一個(gè)利益群體享有的權(quán)利對(duì)另一個(gè)利益群體可能就意味著需要承擔(dān)義務(wù)。因此，由立法利益關(guān)聯(lián)者對(duì)立法進(jìn)行評(píng)估必然會(huì)引導(dǎo)評(píng)估結(jié)果向自身利益傾斜，借此俘獲立法結(jié)果。比如，污染者與被污染者是利益對(duì)立方，由其中一方對(duì)環(huán)境制度規(guī)范的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估都不具備說服力。與第一方立法評(píng)估一樣，由于缺乏中立性，第二方立法評(píng)估亦不適合采用。

3.第三方立法評(píng)估

在第一方與第二方立法評(píng)估主體均存在利益關(guān)聯(lián)的情況下，獨(dú)立于前二者的第三方評(píng)估主體應(yīng)運(yùn)而生。第三方評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)不與任何一方立法關(guān)聯(lián)者產(chǎn)生利益關(guān)系并客觀地反映立法質(zhì)量，挖掘法律草案或者法律實(shí)施潛藏的問題，為完善立法提出有效建議。第三方評(píng)估主體獨(dú)有的特性彌補(bǔ)了第一方和第二方評(píng)估主體可能存在的利益傾向。從現(xiàn)有立法評(píng)估制度的普遍規(guī)定來看，第三方立法評(píng)估主體可由高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、中介機(jī)構(gòu)等單位組成。第三方評(píng)估主體的職責(zé)包括：成立評(píng)估工作小組、制定工作方案、開展調(diào)查研究、提交第三方評(píng)估報(bào)告等。

《南京市人大常委會(huì)立法后評(píng)估辦法》第七條：常委會(huì)根據(jù)需要，可以委托評(píng)估機(jī)構(gòu)、高等院校、社會(huì)團(tuán)體等進(jìn)行部分事項(xiàng)或者全部事項(xiàng)的評(píng)估工作。

受委托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)委托合同成立評(píng)估工作小組、制定工作方案、開展調(diào)查研究、提交第三方評(píng)估報(bào)告等，并不得將評(píng)估事務(wù)轉(zhuǎn)委托。

受委托機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一）依法成立;

（二）具有一定數(shù)量的熟悉立法、執(zhí)法知識(shí)的人員;

（三）具有開展評(píng)估工作所必要的條件。本文認(rèn)為，第三方立法評(píng)估是指與立法機(jī)關(guān)和立法利益關(guān)聯(lián)者無直接利益關(guān)聯(lián)的評(píng)估主體按照制度規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容并遵從特定的程序?qū)κ欠窳⒎ㄒ约叭绾瘟⒎ǎ⒎ㄇ霸u(píng)估）、法律實(shí)施后的影響（立法后評(píng)估）進(jìn)行客觀、專業(yè)地評(píng)估。

（二）第三方立法評(píng)估主體的構(gòu)成

根據(jù)評(píng)估主體的機(jī)構(gòu)來源多寡，第三方立法評(píng)估主體可以分為單一評(píng)估和多元評(píng)估主體。根據(jù)評(píng)估權(quán)限的差異，第三方立法評(píng)估主體可以分為受委托第三方、法定第三方和獨(dú)立第三方。

1.主體單位構(gòu)成視角：?jiǎn)我辉u(píng)估主體和多元評(píng)估主體

根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，單一的第三方立法評(píng)估可由高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等來自同一機(jī)構(gòu)的主體實(shí)施。我國(guó)第三方立法評(píng)估通常委托高等院校和科研機(jī)構(gòu)實(shí)施，社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)作為立法評(píng)估主體在歐美評(píng)估實(shí)踐中應(yīng)用較為廣泛。由于歐美國(guó)家把評(píng)估建議作為決策依據(jù)，社會(huì)性質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)與政府部門已形成成熟的合作模式。然而，我國(guó)評(píng)估發(fā)展剛起步，尚未培育出職業(yè)化的評(píng)估機(jī)構(gòu)。高?？蒲袡C(jī)構(gòu)作為學(xué)術(shù)前沿陣地具有技術(shù)專業(yè)性和問題敏銳性雙重優(yōu)勢(shì)，因此成為第三方評(píng)估主體的主要構(gòu)成形式。如，長(zhǎng)沙市政府法制部門委托中南大學(xué)法學(xué)院對(duì)其32部地方規(guī)章進(jìn)行評(píng)估，法制部門為其提供評(píng)估相關(guān)信息，最終中南大學(xué)法學(xué)院以評(píng)估報(bào)告形式為長(zhǎng)沙市規(guī)章的清理提供建議。在我國(guó)，社會(huì)性質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)缺少發(fā)展環(huán)境且自身仍在成長(zhǎng)中，較少以單一主體參與到立法評(píng)估活動(dòng)中。

多元評(píng)估主體在多部立法評(píng)估制度中都有明確規(guī)定，是當(dāng)前較受認(rèn)可的一類評(píng)估主體，但多是以立法機(jī)關(guān)為核心的多元模式。內(nèi)部主導(dǎo)的多元評(píng)估通常是指由立法機(jī)關(guān)為組織者，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)代表、公眾等參與立法評(píng)估。在這一評(píng)估模式中，立法機(jī)關(guān)的話語權(quán)具有主導(dǎo)性，評(píng)估結(jié)論的客觀性與公正性仍會(huì)受到質(zhì)疑。早在2005年，上海市人大常委會(huì)組織了上海市人大法制委、法工委以及相關(guān)專門委員會(huì)，并邀請(qǐng)市人大代表和專家參與對(duì)《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》進(jìn)行了立法后評(píng)估，屬于典型的內(nèi)部主導(dǎo)的多元評(píng)估模式。與此不同的是，純粹第三方立法評(píng)估多元主體則是由獨(dú)立于立法評(píng)估第一方和第二方的第三方主體構(gòu)成，通常包括高等院校、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)等專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)單獨(dú)或共同組成。該模式中，評(píng)估主體相互牽制和配合，可維護(hù)評(píng)估主體的專業(yè)性與權(quán)威性。本文認(rèn)為這一模式符合立法機(jī)關(guān)、立法利益關(guān)聯(lián)者以及社會(huì)公眾對(duì)立法評(píng)估客觀性的需求，將是未來我國(guó)立法評(píng)估主體的主流構(gòu)成模式?？梢钥隙ǖ氖牵嘣牧⒎ㄔu(píng)估主體可以化解單一評(píng)估主體的片面性，但爭(zhēng)議在于是否應(yīng)引入立法機(jī)關(guān)，這也是內(nèi)部主導(dǎo)的多元評(píng)估與第三方多元評(píng)估之間的本質(zhì)區(qū)別。

2. 評(píng)估權(quán)限視角：受委托第三方、法定第三方與獨(dú)立第三方

根據(jù)評(píng)估權(quán)限的差異，第三方立法評(píng)估主體可分為受委托第三方、法定第三方和獨(dú)立第三方。受委托第三方立法評(píng)估是當(dāng)前立法評(píng)估制度規(guī)范中較為常規(guī)的評(píng)估模式，通常作為自評(píng)估的補(bǔ)充選擇出現(xiàn)。雖然在多項(xiàng)地方評(píng)估制度中，第三方評(píng)估主體價(jià)值都受到認(rèn)可，但卻未成為固定評(píng)估方式，而由評(píng)估組織者決定是否引入。受委托第三方的立法評(píng)估主體資格是源于立法評(píng)估組織者的委托，從而獲得相應(yīng)的評(píng)估權(quán)來實(shí)施立法評(píng)估活動(dòng)。例如，重慶市人大常委會(huì)委托西南政法大學(xué)對(duì)重慶一系列地方法規(guī)進(jìn)行評(píng)估，甘肅省人大分別委托西北師范大學(xué)、蘭州商學(xué)院對(duì)《甘肅省村務(wù)公開條例》《甘肅省消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例》等進(jìn)行評(píng)估等。立法評(píng)估委托方式主要有兩種：一是指定委托。立法機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行預(yù)算，納入立法計(jì)劃中，向受委托機(jī)構(gòu)撥付資金;二是招標(biāo)委托。立法機(jī)關(guān)或相關(guān)機(jī)構(gòu)通過發(fā)布學(xué)術(shù)課題的形式選擇項(xiàng)目主體承擔(dān)具體的評(píng)估活動(dòng)。

法定第三方立法評(píng)估在當(dāng)前的制度和實(shí)踐中皆未產(chǎn)生，屬于本文的理論構(gòu)想。該模式的本質(zhì)是運(yùn)用制度的剛性約束自評(píng)估主體對(duì)評(píng)估權(quán)的專斷，即組織權(quán)與評(píng)估權(quán)的分離。在自評(píng)估制度中，評(píng)估主體可決定評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容以及評(píng)估主體，充分享有決策權(quán)。但在法定第三方立法評(píng)估制度中，立法機(jī)關(guān)僅享有依法啟動(dòng)評(píng)估的權(quán)利。如果立法機(jī)關(guān)違反規(guī)定不依法啟動(dòng)立法評(píng)估，亦須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、第三方主體構(gòu)成等要素皆在制度中進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，評(píng)估完全由法定第三方主體實(shí)施，立法機(jī)關(guān)無權(quán)參與其中，從而防止立法機(jī)關(guān)對(duì)評(píng)估的影響。

獨(dú)立第三方立法評(píng)估尚未在現(xiàn)有立法評(píng)估制度中出現(xiàn)，但該模式的實(shí)踐已先產(chǎn)生。獨(dú)立第三方立法評(píng)估是指基于學(xué)術(shù)或公益目的而自發(fā)進(jìn)行立法評(píng)估活動(dòng)的第三方主體。例如，中國(guó)社科院法學(xué)研究所即是在無委托的背景下發(fā)布了“2015年地方立法指數(shù)排名”。受委托與獨(dú)立第三方立法評(píng)估具有很多相似的功能，如專業(yè)性、獨(dú)立性、外部性、權(quán)威性等，但無委托方式的獨(dú)立價(jià)值更符合社會(huì)對(duì)評(píng)估主體的要求。這并不意味著獨(dú)立第三方立法評(píng)估主體是完美的，至少在獲取立法資源方面并不如受委托評(píng)估主體便捷。

四、第三方立法評(píng)估制度化的三條路徑

根據(jù)評(píng)估權(quán)限的差異，第三方立法評(píng)估制度構(gòu)建可以遵循委托式第三方立法評(píng)估制度、法定第三方立法評(píng)估制度和獨(dú)立第三方立法評(píng)估制度三條路徑。通過對(duì)三條路徑的對(duì)比分析，立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)地方立法需求和立法實(shí)際對(duì)立法評(píng)估制度化的路徑進(jìn)行合理規(guī)劃。

（一）三條路徑的基本內(nèi)涵

第三方立法評(píng)估制度的構(gòu)建可從多角度展開。一方面，本文基于對(duì)現(xiàn)有立法評(píng)估制度的反思，將依附于自評(píng)估制度中的委托式第三方立法評(píng)估從現(xiàn)有制度中剝離，形成獨(dú)立的委托式第三方立法評(píng)估制度;另一方面，受到權(quán)力制約原則和民主性原則的啟發(fā)，構(gòu)建法定第三方立法評(píng)估制度是一條當(dāng)前制度化成本較低的路徑;第三條路徑則是受到獨(dú)立第三方立法評(píng)估實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的啟發(fā)，提出這一模式的制度化方案。最終，形成對(duì)第三方立法評(píng)估制度構(gòu)建的三條路徑的初步構(gòu)想。

1. 委托式第三方立法評(píng)估制度

委托式第三方立法評(píng)估是指第三方立法評(píng)估主體在評(píng)估組織者的委托下開展評(píng)估工作。立法機(jī)關(guān)作為組織者與第三方主體簽訂的委托合同在性質(zhì)上與行政合同中國(guó)家科研合同相似。不同于民事合同的意思自治和合同雙方主體地位平等的特征，國(guó)家科研合同的締結(jié)是建立在行政法律關(guān)系之上，行政主體享有統(tǒng)治者特權(quán)，行政合同以契約不自由為原則。

參見李衛(wèi)華：《行政合同的行政性》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2002年第2期，第62-65頁?；谙嗨频奶卣?，立法評(píng)估委托合同中，第三方主體負(fù)責(zé)提供評(píng)估成果，立法機(jī)關(guān)作為資助者負(fù)責(zé)選擇締結(jié)合同的對(duì)象以及享有評(píng)估成果的最終所有權(quán)。與當(dāng)下委托式第三方評(píng)估不同的是，獨(dú)立委托式評(píng)估由受托者全程獨(dú)立完成，委托者不加入自己意愿，亦不參與到評(píng)估過程中。

雖然委托式第三方立法評(píng)估模式在近年頒布的立法評(píng)估制度中嶄露頭角，但仍是作為自評(píng)估模式的替代方案存在，尚未建立單獨(dú)的制度規(guī)范。以往委托式評(píng)估中，第三方主體的評(píng)估權(quán)往往受到立法機(jī)關(guān)的掣肘，不能獨(dú)立完整地開展評(píng)估工作。但基于第三方評(píng)估的合理性，通過制度調(diào)整委托式第三方立法評(píng)估中的權(quán)責(zé)，該模式仍具有高度可行性。因此，本文將當(dāng)下委托式評(píng)估模式加以修正形成本文構(gòu)建的獨(dú)立委托式模式作為立法評(píng)估制度化的一條路徑。

2. 法定第三方立法評(píng)估制度

立法作為一個(gè)資源分配的過程也是一個(gè)多方主體博弈的結(jié)果。畢竟，“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！?/p>

《馬克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1995年版，第82頁。通過參與立法評(píng)估，各方主體在以往立法溝通渠道上又增加一個(gè)表達(dá)平臺(tái)。此中，主體間既可以相互制約，提高立法的民主性，也可以表達(dá)自身的立法訴求，形成立法利益的平衡。

所謂法定第三方立法評(píng)估制度是指運(yùn)用制度固定第三方評(píng)估的參與權(quán)與評(píng)估權(quán)，如評(píng)估的啟動(dòng)條件、評(píng)估實(shí)施主體、評(píng)估對(duì)象選擇、評(píng)估參與者等體系化內(nèi)容。立法機(jī)關(guān)僅享有評(píng)估組織權(quán)，其他進(jìn)程皆由第三方依法完成。法定第三方評(píng)估主體的評(píng)估權(quán)來自于制度規(guī)定，而非立法機(jī)關(guān)委托，因而享有完整的評(píng)估權(quán)。為了克服法定性的僵化，多個(gè)第三方團(tuán)隊(duì)可進(jìn)行輪流評(píng)估，從而避免法定性的固化造成法定評(píng)估主體和立法機(jī)構(gòu)的利益聯(lián)系。在確定第三方評(píng)估主體的基礎(chǔ)上，制度也需設(shè)定參與評(píng)估的立法機(jī)關(guān)和立法利益相關(guān)者的人數(shù)，二者人數(shù)應(yīng)相當(dāng)，形成對(duì)應(yīng)狀態(tài)。立法機(jī)關(guān)可決定其參與人員，利益關(guān)聯(lián)者則可從主動(dòng)參與者中選取代表。多元評(píng)估主體的匯集既可集思廣益，吸收不同利益者對(duì)立法的訴求，實(shí)現(xiàn)民主評(píng)估，還可加強(qiáng)主體間的合作以及對(duì)立法評(píng)估的了解，減少立法糾紛、提高評(píng)估公信力。

3.獨(dú)立第三方立法評(píng)估制度

獨(dú)立第三方立法評(píng)，是相對(duì)于委托第三方立法評(píng)估而言的一種新型評(píng)估模式，指第三方立法評(píng)估主體在無委托情況下出于學(xué)術(shù)或公益等目的自主開展的立法評(píng)估。與委托式第三方立法評(píng)估已受到制度認(rèn)可不同的是，獨(dú)立第三方立法評(píng)估尚未被立法機(jī)關(guān)納入制度中。相比于制度的滯后，獨(dú)立第三方立法評(píng)估實(shí)踐已在不斷試錯(cuò)中連續(xù)開展。社科院法學(xué)所分別發(fā)布2014年和2015年全國(guó)31個(gè)城市的立法指數(shù)。雖然法學(xué)所的評(píng)估信息渠道過于狹窄，但因其利益無涉的立場(chǎng)，評(píng)估結(jié)果的客觀性成分高于自評(píng)估主體。雖然該模式處于初創(chuàng)階段，但評(píng)估者的中立性符合立法民主性和科學(xué)性的要求，可作為未來立法評(píng)估制度化的模式之一。

立法評(píng)估制度化可根據(jù)上述三種評(píng)估模式展開。三種類型的第三方立法評(píng)估模式都是基于第三方評(píng)估主體的客觀性和專業(yè)性衍生出的不同主體結(jié)構(gòu)類型。從根本上而言，三者并無優(yōu)劣之分。對(duì)三條制度化路徑的探索能夠幫助立法機(jī)關(guān)優(yōu)化立法評(píng)估制度，提高立法評(píng)估的理性程度和客觀性，充分發(fā)揮其預(yù)期價(jià)值。

（二）三條制度化路徑的構(gòu)成要素比較分析

雖然同為第三方立法評(píng)估，但法定第三方立法評(píng)估、委托式第三方立法評(píng)估與獨(dú)立第三方立法評(píng)估由于權(quán)力劃分的根本性差異決定了三者在評(píng)估實(shí)踐中權(quán)責(zé)的不同。對(duì)三條路徑的比較分析能夠?yàn)橐源藶槁窂降牧⒎ㄌ峁└逦乃悸贰?/p>

1.第三方主體引入方式

委托式第三方評(píng)估進(jìn)入評(píng)估程序具有被動(dòng)性，因其基于委托關(guān)系被組織者選中才得以開展立法評(píng)估。在評(píng)估對(duì)象的選擇上，第三方主體也處于被動(dòng)接受狀態(tài)，由組織者決定后交與其實(shí)施。在委托關(guān)系中，第三方主體如同立法機(jī)關(guān)的工具，不需對(duì)評(píng)估進(jìn)行決策，只需按照立法機(jī)關(guān)意志行事，構(gòu)成理論上高度理性化的行政運(yùn)作方式。但是，委托關(guān)系是否會(huì)影響評(píng)估的客觀化進(jìn)程或者立法機(jī)關(guān)和委托式第三方主體是否能夠?qū)⑦@一影響控制在合理限度內(nèi)對(duì)雙方都是巨大的考驗(yàn)。立法利益關(guān)聯(lián)者被排除在評(píng)估主體之外，不利于踐行立法民主性要求。此外，在第三方評(píng)估主體引入后，立法機(jī)關(guān)通常作為監(jiān)督主體存在。這就要求立法機(jī)關(guān)恪守職能，不得以監(jiān)督之名干預(yù)評(píng)估程序的進(jìn)展。

法定第三方立法評(píng)估主體進(jìn)入立法評(píng)估的各項(xiàng)條件由制度作出詳細(xì)規(guī)定。當(dāng)條件成就時(shí)，評(píng)估組織者應(yīng)依法開展立法評(píng)估工作并成立評(píng)估團(tuán)隊(duì)。這一模式看似與現(xiàn)有制度規(guī)定相似，實(shí)則不同。根據(jù)現(xiàn)有制度的規(guī)定，評(píng)估組織主體和實(shí)施主體一般都由立法機(jī)關(guān)擔(dān)任。雖然立法評(píng)估團(tuán)隊(duì)亦存在多元評(píng)估主體的組織形態(tài)，但仍以立法機(jī)關(guān)作為主導(dǎo)，屬于自評(píng)估性質(zhì)。法定第三方立法評(píng)估則是以第三方主體為主導(dǎo)，屬于多元復(fù)合型第三方立法評(píng)估模式。成立評(píng)估團(tuán)隊(duì)時(shí)，第三方評(píng)估主體無需經(jīng)過立法機(jī)關(guān)委托即可進(jìn)入評(píng)估工作中，但需立法機(jī)關(guān)根據(jù)制度規(guī)定組織第三方主體和立法利益相關(guān)者共同進(jìn)入評(píng)估團(tuán)隊(duì)?？偟膩碚f，法定第三方評(píng)估主體是依法規(guī)定進(jìn)入評(píng)估工作，而無需依照立法機(jī)關(guān)意志行事。

獨(dú)立第三方立法評(píng)估主體自始至終都處于主動(dòng)決策狀態(tài)。因?yàn)楠?dú)立于立法機(jī)關(guān)和立法關(guān)聯(lián)者，獨(dú)立第三方主體無需考慮任何主體的意志，完全忠于評(píng)估目標(biāo)。通常而言，獨(dú)立第三方立法評(píng)估多基于學(xué)術(shù)或者公益需求，而不為任何立法相關(guān)者服務(wù)。單從評(píng)估主體與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系上來看，獨(dú)立第三方、法定第三方、委托式第三方的客觀性依次走弱。然而，在決定評(píng)估對(duì)象方面，獨(dú)立第三方主體始終處于立法體系外，對(duì)評(píng)估需求的信息不如立法機(jī)關(guān)掌握得充足。由于獨(dú)立開展評(píng)估工作，第三方主體無任何監(jiān)督，完全自主進(jìn)行評(píng)估，對(duì)評(píng)估主體是極大的考驗(yàn)。如果第三方主體出現(xiàn)偏離，也難以及時(shí)糾正。例如，社科院法學(xué)所的評(píng)估指數(shù)僅針對(duì)立法機(jī)關(guān)網(wǎng)站內(nèi)容進(jìn)行評(píng)價(jià)。事實(shí)上，網(wǎng)絡(luò)信息公開只能反映立法工作的一部分，不能代表立法機(jī)關(guān)的整體水平。

委托式第三方主體通過委托關(guān)系這一被動(dòng)方式進(jìn)入;法定第三方主體通過制度規(guī)定進(jìn)入評(píng)估中;獨(dú)立第三方主體則自行決定是否開展評(píng)估。在三者不同的進(jìn)入方式下衍生出的權(quán)責(zé)差異是三者的根本區(qū)別。

2.第三方評(píng)估主體的權(quán)力差異

參與立法評(píng)估方式上的差異導(dǎo)致三類第三方立法評(píng)估主體所享有的權(quán)力也有所區(qū)別。通過評(píng)估流程中的權(quán)力劃分能夠清晰梳理三者的權(quán)限差異。

如表2所示，以立法評(píng)估的啟動(dòng)為開端，委托式第三方主體通常在評(píng)估工作啟動(dòng)后由組織者在眾多第三方主體中選擇一位合作者。被選中的第三方通過委托合同獲得評(píng)估權(quán)，類似于行政委托行為。委托式第三方立法評(píng)估制度應(yīng)明確立法機(jī)關(guān)和第三方主體的權(quán)力。通常而言，委托式第三方主體在評(píng)估對(duì)象選擇上并不具有決策權(quán)，而是立法機(jī)關(guān)選定后告知其評(píng)估對(duì)象。

法定第三方立法評(píng)估主體在評(píng)估團(tuán)隊(duì)組建之前較為被動(dòng)。評(píng)估工作的啟動(dòng)權(quán)仍歸屬于立法機(jī)關(guān)。評(píng)估工作啟動(dòng)后，第三方評(píng)估主體根據(jù)法定規(guī)則加入立法評(píng)估團(tuán)隊(duì)，主導(dǎo)立法評(píng)估的開展。在評(píng)估對(duì)象選擇上，立法機(jī)關(guān)和法定第三方主體皆可享有確定權(quán)。在此可分為兩種情況，第一種情況由立法機(jī)關(guān)選擇評(píng)估對(duì)象。立法機(jī)關(guān)作為組織者可以在評(píng)估工作啟動(dòng)后、評(píng)估團(tuán)隊(duì)成立前根據(jù)制度規(guī)定的評(píng)估對(duì)象選擇標(biāo)準(zhǔn)作出確認(rèn)。評(píng)估團(tuán)隊(duì)成立后，法定第三方主體可根據(jù)制度規(guī)定監(jiān)督評(píng)估對(duì)象的選擇是否符合標(biāo)準(zhǔn);第二種情況由法定第三方評(píng)估主體確定。評(píng)估對(duì)象的選擇也可在評(píng)估團(tuán)隊(duì)成立后再選擇。此種情況下，評(píng)估對(duì)象的選擇更具民主性和科學(xué)性。因?yàn)樵u(píng)估對(duì)象的最終確立是建立在法定標(biāo)準(zhǔn)、第三方專業(yè)性以及立法機(jī)關(guān)和立法利益關(guān)聯(lián)者共同協(xié)商之下。評(píng)估工作實(shí)施權(quán)毫無疑問屬于以法定第三方主體為主的評(píng)估團(tuán)隊(duì)。但評(píng)估成果所有權(quán)仍屬于立法機(jī)關(guān)。法定第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)最終仍是為立法機(jī)關(guān)改善立法質(zhì)量服務(wù)，這也是立法評(píng)估終極目標(biāo)。

獨(dú)立第三方立法評(píng)估自主決定評(píng)估工作的啟動(dòng)，當(dāng)具備評(píng)估條件時(shí)即可開展立法評(píng)估，屬于自主權(quán)力。在評(píng)估對(duì)象選擇上，現(xiàn)有立法評(píng)估制度都對(duì)此設(shè)立了相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。而獨(dú)立第三方立法評(píng)估則享有完全的自主決定權(quán)。與立法評(píng)估針對(duì)法律本身不同的是，社科院法學(xué)所的立法指數(shù)樣本是立法機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站，是對(duì)立法的整體性評(píng)估，評(píng)估對(duì)象是立法機(jī)關(guān)。獨(dú)立第三方主體的選擇權(quán)不受任何機(jī)關(guān)干涉和影響。

在評(píng)估工作的具體實(shí)施上，三類第三方評(píng)估主體無實(shí)際差別。在狹義的評(píng)估程序中，第三方評(píng)估主體享有立法評(píng)估指標(biāo)體系的自主實(shí)施權(quán)，從立法評(píng)估方案的設(shè)計(jì)、立法評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)、立法評(píng)估方法的運(yùn)用、評(píng)估結(jié)果分析到評(píng)估報(bào)告撰寫等整個(gè)過程。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重第三方的評(píng)估權(quán)。在評(píng)估結(jié)果的最終運(yùn)用上，法定第三方主體應(yīng)對(duì)評(píng)估組織者負(fù)責(zé)，最終成果屬于立法機(jī)關(guān)。委托式第三方主體作為受托者必須將最終結(jié)果提交給委托主體，而不享有結(jié)果的所有權(quán)，也無權(quán)使用最終成果，但可獲取委托合同約定的報(bào)酬。立法機(jī)關(guān)一般將評(píng)估成果作為立法決策的參考。獨(dú)立第三方主體則享有最終成果的所有權(quán)，可以決定成果的用途。

比較而言，委托式第三方立法評(píng)估主體、法定第三方立法評(píng)估主體和獨(dú)立第三方立法評(píng)估主體的權(quán)限在立法評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)建方面和評(píng)估程序執(zhí)行上部分重合。其他權(quán)限上則有差異，主要區(qū)別在于立法機(jī)關(guān)的參與程度。

3.第三方評(píng)估主體的義務(wù)歸屬

從權(quán)力歸屬來看，法定第三方評(píng)估主體和委托式第三方主體權(quán)限相似，所承擔(dān)義務(wù)也一致，在此一并分析。從最終成果歸屬來看，法定和委托式第三方主體不享有最終評(píng)估成果，對(duì)外不負(fù)有義務(wù)，而是由立法機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)。多元評(píng)估主體的模式也引起評(píng)估義務(wù)的分離?，F(xiàn)有立法評(píng)估制度對(duì)公開評(píng)估結(jié)論分為兩種規(guī)定：一種是必須公開。多地條例規(guī)定除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外的評(píng)估報(bào)告該向社會(huì)公開，賦予評(píng)估主體公開的義務(wù);另一種則是選擇性公開。評(píng)估主體具有選擇公開或不公開的權(quán)力。評(píng)估報(bào)告公開的義務(wù)通常由評(píng)估組織者負(fù)責(zé)。法定和委托式第三方主體提交評(píng)估報(bào)告后即已完成評(píng)估工作，除非法律規(guī)定或者委托合同約定以外的事項(xiàng)。外界評(píng)估報(bào)告的意見或者質(zhì)疑也應(yīng)由立法機(jī)關(guān)承擔(dān)，而后再在內(nèi)部交由相應(yīng)第三方主體承擔(dān)具體釋疑解答的工作。也就是說，立法機(jī)關(guān)承擔(dān)著信息公開、解釋等義務(wù)。

獨(dú)立第三方主體評(píng)估模式中，評(píng)估主體只有單個(gè)主體，評(píng)估成果的公開也不具有強(qiáng)制性。因此，不論對(duì)內(nèi)還是對(duì)外，獨(dú)立第三方評(píng)估主體是評(píng)估工作中一切義務(wù)的承擔(dān)者，全權(quán)對(duì)評(píng)估工作負(fù)責(zé)。

通過對(duì)三種制度化路徑的分析可知，法定和委托式第三方立法評(píng)估中義務(wù)分配更為復(fù)雜，也極易引起責(zé)任的相互推諉，制度制定應(yīng)清晰明確。獨(dú)立第三方立法評(píng)估的義務(wù)則相對(duì)簡(jiǎn)潔明了，制度只需完善義務(wù)規(guī)定，而不需考慮權(quán)責(zé)分配。

（三）三條路徑的客觀性檢視

從權(quán)力和義務(wù)分配來看，三類第三方評(píng)估主體的權(quán)責(zé)不一。選擇不同的制度化路徑意味著不一樣的權(quán)責(zé)分配和制度安排。各地具有不同的立法需求，選擇一條適合當(dāng)?shù)亓⒎▽?shí)情的制度化路徑才可最大化發(fā)揮立法評(píng)估的價(jià)值。對(duì)第三方立法評(píng)估制度化三條路徑的利弊檢視能夠?yàn)榱⒎ㄕ咛峁└浞值男畔ⅰ?/p>

1. 委托式第三方立法評(píng)估制度的利弊檢視

委托式第三方立法評(píng)估制度能夠充分發(fā)揮第三方的專業(yè)性并為立法機(jī)關(guān)所用。在最為核心的評(píng)估程序中，第三方主體享有充分的決策權(quán)能夠從根本上保障立法評(píng)估的公正和專業(yè)程度。相比于法定評(píng)估多元化的主體，第三方評(píng)估主體在正式評(píng)估程序中具有更高專業(yè)性，能夠在相同條件下獲取更高的評(píng)估效率。此外，委托式第三方立法評(píng)估制度還有利于第三方研究成果轉(zhuǎn)化為實(shí)際生產(chǎn)力。該評(píng)估模式是和當(dāng)前較為成熟的科研委托形式相類似，有利于科研者學(xué)以致用，將科研成果應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)，提高理論和現(xiàn)實(shí)的銜接。

但現(xiàn)有委托式第三方立法評(píng)估規(guī)范興起于自評(píng)估制度之中，委托關(guān)系可能打破第三方中立立場(chǎng)的平衡，甚至形成定向委托，將其他競(jìng)爭(zhēng)者排除在外，是對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)最大的損害。因此，委托式立法評(píng)估制度化應(yīng)尤其注重對(duì)立法利益相關(guān)者參與權(quán)的保障以及規(guī)范立法機(jī)關(guān)和第三方主體的委托關(guān)系。

2. 法定第三方立法評(píng)估制度的利弊檢視

法定第三方立法評(píng)估制度最大的優(yōu)勢(shì)在于評(píng)估主體可進(jìn)行多元化的組合，這也是第三方立法評(píng)估的一種特殊形態(tài)。在權(quán)利保障上，法定第三方立法評(píng)估制度更優(yōu)于現(xiàn)有立法制度規(guī)定。雖然現(xiàn)有立法評(píng)估制度規(guī)定自評(píng)估主體可以邀請(qǐng)相關(guān)人員參與立法評(píng)估，但決定權(quán)仍屬于立法機(jī)關(guān)，其他主體的參與極其被動(dòng)。但法定第三方立法評(píng)估制度則必須在制度中明確規(guī)范各評(píng)估主體的參與權(quán)。運(yùn)用制度保障各方主體的評(píng)估權(quán)能夠降低評(píng)估組織者根據(jù)個(gè)人喜好對(duì)評(píng)估團(tuán)隊(duì)構(gòu)成人員的主觀選擇，最大化的保障各方主體的參與。通過制度對(duì)權(quán)利的固定能夠提高規(guī)范之間的銜接性和秩序運(yùn)行的連續(xù)性。

但法定第三方立法評(píng)估制度對(duì)制度邏輯性依賴度極高，對(duì)立法者立法技能要求較高。相對(duì)于自評(píng)估主體對(duì)評(píng)估權(quán)的獨(dú)享，多元化評(píng)估主體共享評(píng)估權(quán)是對(duì)自評(píng)估主體的分權(quán)行為。立法機(jī)關(guān)在制定法定第三方立法評(píng)估制度時(shí)必須審慎、理性，否則將無法實(shí)現(xiàn)法定第三方模式所欲達(dá)到的目標(biāo)。此外，雖然法定評(píng)估的多元化主體能夠提高民主性，但立法機(jī)關(guān)和立法利益關(guān)聯(lián)者的非專業(yè)性卻可能降低評(píng)估效率或者評(píng)估專業(yè)化程度。反之亦然。評(píng)估程序操作更需專業(yè)化技能，非專業(yè)主體在缺乏技能的情況下對(duì)評(píng)估的融入也將降低。如何平衡立法評(píng)估的民主性和專業(yè)性是法定評(píng)估制度所要解決的重要問題。

3.獨(dú)立第三方立法評(píng)估制度的利弊檢視

獨(dú)立第三方立法評(píng)估獨(dú)立于立法機(jī)關(guān)和立法利益關(guān)聯(lián)者，能夠完全實(shí)現(xiàn)第三方的中立性價(jià)值，是最具公信力的第三方立法評(píng)估模式。獨(dú)立第三方立法評(píng)估在我國(guó)剛剛興起，所以對(duì)無委托模式的重視度還不夠。相較而言，無委托評(píng)估已成為歐美在各個(gè)領(lǐng)域中廣泛采用的評(píng)估模式，尤其是社會(huì)組織開展的自主性評(píng)估，如世界正義工程法治指數(shù)。在我國(guó)推進(jìn)獨(dú)立第三方立法評(píng)估制度有利于培育深耕于我國(guó)實(shí)踐的評(píng)估組織，推廣第三方評(píng)估的市場(chǎng)化。獨(dú)立第三方立法評(píng)估能夠?yàn)榱⒎ㄌ峁┮粋€(gè)外部視角的解析，彌補(bǔ)內(nèi)部視角下的局限性。獨(dú)立第三方主體平等對(duì)待立法相關(guān)者將弱化立法機(jī)關(guān)的權(quán)力地位，同等重視不同主體的訴求，有利于強(qiáng)化弱勢(shì)主體的話語權(quán)。

但是，獨(dú)立第三方立法評(píng)估的開展是由第三方主體自由決定，評(píng)估的連續(xù)性和完整性無法保障，影響評(píng)估結(jié)果的對(duì)比分析。獨(dú)立第三方評(píng)估開展的不確定性主要是源于其評(píng)估條件的保障力度不如立法機(jī)關(guān)穩(wěn)定，如資金來源的穩(wěn)定性、專業(yè)人員的穩(wěn)定性等。但是獨(dú)立第三方立法評(píng)估可通過先評(píng)估后售賣的方式獲取資助，即獨(dú)立開展立法評(píng)估后，可將成果所有權(quán)通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式轉(zhuǎn)賣給立法機(jī)關(guān)，解決資金穩(wěn)定性。同時(shí)，還可提高獨(dú)立第三方評(píng)估成果的實(shí)際運(yùn)用，成就其價(jià)值。與委托式第三方立法評(píng)估主體在評(píng)估啟動(dòng)前與立法機(jī)關(guān)建立合作關(guān)系不同的是，獨(dú)立第三方立法評(píng)估主體可在評(píng)估結(jié)論形成后再與立法機(jī)關(guān)合作。

結(jié)語

從制度變遷視角來看，第三方立法評(píng)估制度替代自評(píng)估制度具有可觀的社會(huì)效益。“一切法律所具有或通常應(yīng)具有的一般目的，是增長(zhǎng)社會(huì)幸福的總和。”

[英]邊沁：《道德與立法原理導(dǎo)論》，時(shí)殷弘譯，商務(wù)印書館2000年版，第158頁。內(nèi)部立法評(píng)估主體對(duì)評(píng)估權(quán)的壟斷導(dǎo)致立法的民主基礎(chǔ)更為薄弱，更遑論通過立法實(shí)現(xiàn)公眾的幸福。因而，第三方立法評(píng)估制度是未來立法評(píng)估民主化的必然需求。根據(jù)第三方主體權(quán)限程度，制定第三方立法評(píng)估制度可結(jié)合地方立法實(shí)情采用不同的制度模式，尋求立法與評(píng)估之間的最優(yōu)組合，運(yùn)用科學(xué)的方式提高立法質(zhì)量。

The Science and Path Construction of the Legislation of

Third-party Legislative Institution

ZHANG Qiong

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

There is a phenomenon that legislative subject co-exist in local legislation， that is， some empower legislature as evaluation subject that is so-called self-evaluation; some authorize the third-party that is called third-party evaluation. Self-evaluation laws lack independence and supervision mechanism， while authorized third-party evaluation is possibly restricted due to authorization. Those kinds of disadvantages embedded in the above institutions induce the birth of the third-party legislative evaluation law， which replaces self-evaluation law based on institution change theory with explanation of its birth， change motivation and result. Comparing the first-party and second-party evaluation， the merits of third-party evaluation is that the independence of subject is beneficial to revealing the real evaluation result. Grounded on the evaluation power， legislation of third-party legislative evaluation law has three choices， namely authorized evaluation， statutory evaluation and independent evaluation. With the compatible choices， legislature can adopt diverse paths either independently or integratedly for motivating the utilization of third-party legislative evaluation law.

Key Words： legislative evaluation law; self-evaluation; institution change; third-party legislative evaluation law

本文責(zé)任編輯：董彥斌