張怡 胡國正

摘 要：人民幣國際化既是國家綜合實力和信用的體現(xiàn)，又表明了迎接國際金融環(huán)境挑戰(zhàn)、堅定實施開放戰(zhàn)略和宣誓國家主權(quán)的姿態(tài)。為此，甄別國際化貨幣的本質(zhì)屬性與功能，梳理人民幣國際化可能存在的本外幣法規(guī)體系沖突與不適，揭示現(xiàn)存人民幣國際化法規(guī)體系分置割裂導(dǎo)致的認(rèn)知偏差、監(jiān)管套利、增加市場主體負(fù)擔(dān)、造成監(jiān)管資源浪費等弊端。遵循人民幣國際化法規(guī)體系重構(gòu)宏旨，輔之以法律構(gòu)成要素理論，借助現(xiàn)有外匯管理法規(guī)體系的基本框架，運用法律邏輯與技術(shù)規(guī)范對并軌機(jī)制進(jìn)行調(diào)適，從概念、原則和規(guī)則等方面形成統(tǒng)一、層次清晰、相互邏輯縝密的規(guī)范體系，為人民幣國際化提供法律制度保障。

關(guān)鍵詞：人民幣國際化;跨境人民幣結(jié)算;外匯管理;法規(guī)體系

中圖分類號：DF438.5文獻(xiàn)標(biāo)志碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2021.01.07 開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

由于突如其來的新冠肺炎疫情沖擊，“逆全球化論”“脫鉤論”受到某些西方大國推崇，致使全球規(guī)則可能會有巨大調(diào)整，①國際貿(mào)易投資環(huán)境惡化。穩(wěn)步推進(jìn)人民幣國際化，以制度型金融開放為世界經(jīng)濟(jì)金融提供新的公共品，不僅可以改善國際貿(mào)易投資環(huán)境，還體現(xiàn)為一種大國擔(dān)當(dāng)。但是自人民幣國際化啟動十年來，區(qū)別對待使得體現(xiàn)人民幣國際化的制度型金融開放成果仍分散于跨境人民幣結(jié)算法規(guī)、外匯管理法規(guī)體系中，服務(wù)國際貿(mào)易投資環(huán)境改善的人民幣國際化制度成果并未給市場一致性的信號。因幣種差異而在國際貿(mào)易投資中適用不同的法規(guī)體系，表明政策制定者對國際化的人民幣與可自由使用外幣在國際市場上相同地位的認(rèn)識并未達(dá)成一致，與國際市場上人民幣、外幣之間自由替換的實際不相符。更深層次的原因是，對國際化的人民幣的本質(zhì)存在認(rèn)識偏差，從而在形式上表現(xiàn)為兩套法規(guī)體系，隱含著理念歧義、概念不清、規(guī)則差異等，給管理者帶來極大的困擾。因此，整合跨境人民幣結(jié)算法規(guī)與外匯管理法規(guī)體系的問題自然凸顯，值得探討，以便發(fā)揮統(tǒng)一法律體系規(guī)范在推進(jìn)人民幣國際化進(jìn)程中固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。

一、國際化的人民幣的本質(zhì)特性厘清

（一）國際化的人民幣與外幣功能等同

貨幣的基本職能在理論界與實務(wù)界已基本上達(dá)成共識，即結(jié)算功能、計價功能、價值儲藏功能。作為交易媒介，人民幣、外幣在國際貿(mào)易投資中均可用來結(jié)算，就是比特幣等私人部門推出的“虛擬貨幣”也能在國際交易中充當(dāng)結(jié)算工具。作為價值尺度，人民幣、外幣均可作為國際貿(mào)易投資合同的計價單位，區(qū)別在于接受程度的差異。作為財富儲藏，人民幣、外幣作為法幣，得到國家信用加持，在法律允許非居民持有的情況下，均是財富積累的重要工具。從貨幣形態(tài)來看，貨幣已從商品形態(tài)發(fā)展至紙幣形態(tài)或數(shù)字形態(tài)階段，貨幣本質(zhì)上已脫離一般等價物的商品性定義，更多體現(xiàn)為“一種可轉(zhuǎn)讓的債或可轉(zhuǎn)讓的信用”

韋森：《貨幣的本質(zhì)再反思》，載《財經(jīng)問題研究》2017年第4期，第20頁。。不同貨幣間的差異更多是對應(yīng)的主權(quán)信用等級差異，從而導(dǎo)致其在國際上表現(xiàn)不同。因此，國際上流通的人民幣與外幣實質(zhì)上屬于國家可轉(zhuǎn)讓之“債”或“信用”，在成熟條件下均能發(fā)揮跨境交易媒介與價值尺度的作用。

（二）國際化的人民幣體現(xiàn)我國綜合實力

一個國家或經(jīng)濟(jì)體在法律上只確定一種代表國家主權(quán)的貨幣來行使上述貨幣基本職能。人民幣作為中國大陸的法定貨幣，實質(zhì)上是從法律角度區(qū)別于其他獨立或相對獨立法律區(qū)域（以下簡稱其他法律體）的法定貨幣。在經(jīng)濟(jì)全球化的時空條件下，由于貨幣內(nèi)在的利益分配職能，國家間的貨幣競爭無法避免。

參見唐云鋒：《貨幣本質(zhì)內(nèi)在沖突與歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)》，載《財經(jīng)論叢》2014年第10期，第41頁。在國際社會，人民幣與其他貨幣的關(guān)系最終體現(xiàn)為國家或地區(qū)綜合實力之爭，具體表現(xiàn)為代表國家主權(quán)的貨幣權(quán)力的國際行使。一些西方學(xué)者

認(rèn)為，國際貨幣的起源是市場主導(dǎo)的過程，通過重點關(guān)注使法定貨幣在國際交易中可被接受的條件，認(rèn)為要有制度框架來保障貨幣持有者的財產(chǎn)權(quán)，不僅在國內(nèi)要有高水平的法治，在國際力量平衡中還要有高水平的國家能力。

參見Elena Seghezza & Pierluigi Morelli， Rule of Law and Balance of Power Sustain US Dollar Preeminence， 40 Journal of Policy Modeling 16，16-36（2018）.因此，能夠得到世界各國廣泛認(rèn)同的貨幣，曾經(jīng)局限于美元、歐元等少數(shù)貨幣。隨著中國法治化水平提高與綜合國力提升，人民幣逐漸成為國際貿(mào)易投資的計價結(jié)算貨幣之一，進(jìn)入國際貨幣基金組織特別提款權(quán)（Special Drawing Right，簡稱SDR）的貨幣籃子，獲得國際儲備貨幣地位。

（三）國際化的人民幣具有“外幣”屬性

自從人民幣國際化正式啟動以來，在跨境結(jié)算和投資計價結(jié)算方面，人民幣國際化取得長足進(jìn)展，人民幣離岸金融中心發(fā)展迅速，儲備貨幣排名第5。

參見張明、李曦晨：《人民幣國際化的策略轉(zhuǎn)變：從舊“三位一體”到新“三位一體”》，載《國際經(jīng)濟(jì)評論》2019年第5期，第82-85頁。人民幣在跨境金融領(lǐng)域已成為重要幣種之一，在中國跨境收支幣種結(jié)構(gòu)中成為繼美元之外的第二大幣種。人民幣被境外持有人作為“外幣”進(jìn)行交易結(jié)算，人民幣資產(chǎn)也成為“外幣”資產(chǎn)予以配置。從人民幣資金清算來看，人民幣凈流入與凈流出，實際上就是境外銀行在銀行間市場的外匯凈流入與凈流出。為便于論證，可假設(shè)初期境外沒有人民幣，當(dāng)期人民幣凈流入來源由境外銀行為客戶提供，而境外銀行是從境內(nèi)銀行間市場通過賣出外幣買入人民幣獲得頭寸，也就意味人民幣凈流入對應(yīng)外匯凈流入，反之，人民幣凈流出則是外匯凈流出?？梢姡缇橙嗣駧帕鲃訉嵸|(zhì)上就是跨境外匯流動，只是人民幣的“外幣”屬性是通過境外銀行在境內(nèi)銀行間市場清算平盤實現(xiàn)，跨境外匯流動則是通過境內(nèi)銀行直接表現(xiàn)出來。

（四）國際化的人民幣是一種國際領(lǐng)域的“公共品”

2008年國際金融危機(jī)充分暴露全球過于依賴美元等主要國際儲備貨幣的弊端，國際上亟需尋找穩(wěn)定的“貨幣錨”，

朱雋：《金融業(yè)開放和參與全球治理》，中國金融出版社2018年版，第28頁。順應(yīng)市場需求而啟動的人民幣國際化進(jìn)程，是嘗試為國際貿(mào)易投資提供一種新的合格“公共品”選擇，

王國剛指出，作為國際貨幣不能僅從自身利益出發(fā)，更重要的是負(fù)有協(xié)調(diào)各方面的責(zé)任，人民幣國際化很可能會帶來負(fù)向的鑄幣稅收益，所以推進(jìn)人民幣國際化的目的，應(yīng)該是作為一個發(fā)展中大國主動承擔(dān)起維護(hù)國際秩序的責(zé)任——推進(jìn)國際貨幣體系改革。參見王國剛：《人民幣國際化的真正目的》，載《上海證券報》2014年5月29日，第 A01 版。是推進(jìn)國家信用在國際貿(mào)易投資中得到國際認(rèn)可，更是一種國家自信的體現(xiàn)。通過綜合實力提升將國內(nèi)主權(quán)貨幣轉(zhuǎn)化為國際貨幣權(quán)力，從而能夠為國際經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域提供一種“公共品”，優(yōu)化國際貨幣體系。因此，人民幣國際化的主要目的，并非是為了獲取國際鑄幣稅收益。

參見孫業(yè)霞：《從馬克思國際貨幣職能看主權(quán)貨幣充當(dāng)世界貨幣的弊端》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2019年第3期，第94頁。因為國際鑄幣稅收益在性質(zhì)上也是債務(wù)，它是可能要償還的。

參見李翀：《關(guān)于國際鑄幣稅收益的再探討》，載《南方經(jīng)濟(jì)》2014年第1期，第96頁。人民幣國際化更多是滿足國際貨幣體系改革的需要，履行中國作為一個發(fā)展中大國的國際責(zé)任。

參見王國剛：《人民幣國際化的冷思考》，載《國際金融研究》2014年第3期，第8頁。同時，“不可能三角”理論也清晰地論述了匯率、貨幣政策、資本自由流動之間的關(guān)系，人民幣國際化并不能解決開放經(jīng)濟(jì)體宏觀層面的風(fēng)險，施琍婭認(rèn)為本幣主導(dǎo)的金融開放風(fēng)險可控。參見施琍婭：《人民幣國際化：理論思考及實踐探索》，中國金融出版社2018年版，第285頁。匯率風(fēng)險、貨幣政策獨立性風(fēng)險、資本自由流動的風(fēng)險仍在國際化貨幣的國家或地區(qū)不同程度上演。

沙文兵、劉敏梳理文獻(xiàn)后認(rèn)為，在貨幣國際化初期，匯率會升值。參見沙文兵、劉敏：《貨幣國際化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)： 國外文獻(xiàn)綜述》，載《經(jīng)濟(jì)問題探索》2013 年第 8 期，第188頁。Salant認(rèn)為，如果沒有美元的國際儲備貨幣地位帶來的國際約束，美國可以實施更為積極的貨幣政策以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張，從而減少對財政政策的過度依賴。參見沙文兵、劉敏：《貨幣國際化的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)： 國外文獻(xiàn)綜述》，載《經(jīng)濟(jì)問題探索》2013 年第 8 期，第188頁。尤其是2008年國際金融危機(jī)在發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體中爆發(fā)、傳染，更說明國際化的本幣與外幣之間在風(fēng)險層面不存在明顯差異。人民幣相較于外幣在債務(wù)償付方面具有先天優(yōu)勢，

施琍婭認(rèn)為，人民幣對外負(fù)債不能簡單地等同于外債，通過跨境人民幣結(jié)算等業(yè)務(wù)的發(fā)展推動我國對外負(fù)債本幣化，無論是從宏觀上還是微觀上對我國都有利。參見施琍婭：《人民幣國際化：理論思考及實踐探索》，中國金融出版社2018年版，第276-277頁。在實踐層面則容易產(chǎn)生誤導(dǎo)性判斷。國家不可能

濫用人民幣的壟斷發(fā)行權(quán)，因為一旦濫用壟斷發(fā)行權(quán)，國際債權(quán)人和投資者“用腳投票”，會導(dǎo)致人民幣資產(chǎn)大幅縮水，新的債務(wù)發(fā)行難以為繼，人民幣匯率可能大幅貶值，從而沖擊實體經(jīng)濟(jì)，得不償失。私人部門并不會因為幣種差異而產(chǎn)生明顯的償付優(yōu)勢，更多還是依賴私人部門自身的財務(wù)狀況。

二、人民幣國際化的制度檢視

人民幣國際化程度不斷提升的現(xiàn)實表明，現(xiàn)行國際貨幣制度并不妨礙人民幣國際化的開展和實現(xiàn)，參見韓龍、景司晨：《現(xiàn)行國際貨幣制度是否構(gòu)成人民幣國際化之梏？》，載《經(jīng)貿(mào)法律評論》2019年第5期，第15頁。國際化的人民幣作為一種國際上的“公共品”，是貨幣權(quán)力的國際行使。貨幣國際化和權(quán)力制度化是貨幣權(quán)力的實現(xiàn)途徑。

參見施箐：《貨幣權(quán)力研究》，上海外國語大學(xué)2014年博士學(xué)位論文，第32頁。世界各國之間的相互依賴和共同利益，使得作為公共品的國際貨幣制度能夠在“無政府”狀態(tài)下達(dá)成合作與合理秩序。

參見殷德生：《權(quán)力、相互依賴與國際貨幣合作——基于國際貨幣體系史的考察》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2011年第8期，第30頁。

美元在牙買加體系中擁有空前的貨幣權(quán)力，與其推動構(gòu)建的布雷頓森林體系密不可分。在缺乏有效的其他替代貨幣的情況下，美元的權(quán)力基礎(chǔ)并未受到嚴(yán)重沖擊，美元仍是國際貨幣體系中的中心貨幣。作為新興的國際貨幣，要實現(xiàn)從國際貨幣體系的邊緣走向中心，更需要檢視自身存在的問題與不足，從制度規(guī)則角度發(fā)出明確、統(tǒng)一的信號，確保人民幣的自治力和國際影響力，推動人民幣國際化程度不斷提升。

（一）人民幣國際化本外幣法律體系的分置割裂

從廣義角度來講，人民幣國際化實際上是外匯管理體制機(jī)制改革不斷深化的過程，也就是人民幣經(jīng)常項目可兌換、資本項目可兌換過程。從《中華人民共和國外匯管理暫行條例》1980年出臺以來，外匯體制改革取得突破性進(jìn)展，于1996年接受《國際貨幣基金協(xié)定》第8條，實現(xiàn)人民幣經(jīng)常項目可兌換，人民幣國際化開始起步。已廢止的1997年《邊境貿(mào)易外匯管理暫行辦法》允許邊境貿(mào)易用人民幣進(jìn)行結(jié)算，開始了人民幣區(qū)域化的探索。在2009年之前，人民幣國際化的法制建設(shè)主要體現(xiàn)在外匯管理法律體系的完善中，表現(xiàn)為經(jīng)常項目收支的便利化和資本項目可兌換程度提升的制度化、規(guī)范化。外匯管理條例也經(jīng)歷兩次修訂，2008年修訂的《中華人民共和國外匯管理條例》（國務(wù)院令第532號，以下簡稱《外匯管理條例》）從經(jīng)常項目、資本項目、金融機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)、人民幣匯率和外匯市場、監(jiān)督管理等方面對外匯收支和相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行原則規(guī)定，并形成相應(yīng)的法規(guī)體系，向外發(fā)出持續(xù)推進(jìn)人民幣可兌換改革的信號，穩(wěn)定市場預(yù)期。

從2009年開始，人民幣國際化正式進(jìn)入全面啟動階段。2009年7月1日，《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》發(fā)布，標(biāo)志著人民幣國際化的法規(guī)單獨建設(shè)，但是，當(dāng)時對外宣傳的該辦法目的是促進(jìn)貿(mào)易便利化，適應(yīng)市場主體跨境交易人民幣結(jié)算的需求，支持實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。隨后，《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點辦法實施細(xì)則》（銀發(fā)[2009]212號）以及《中國人民銀行關(guān)于簡化跨境人民幣業(yè)務(wù)流程和完善有關(guān)政策的通知》（銀發(fā)[2013]168號）等文件相繼出臺，形成了一個辦法、一個實施細(xì)則和若干補充通知的貿(mào)易人民幣結(jié)算政策體系。另外，《中國人民銀行關(guān)于貫徹落實〈國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長的若干意見〉的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)[2014]168號）首次明確，銀行可在“展業(yè)三原則”基礎(chǔ)上為個人開展的貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易跨境人民幣業(yè)務(wù)提供結(jié)算服務(wù)。與此同時，跨境交易人民幣結(jié)算逐步推廣至直接投資等資本項目下。相較于外匯法規(guī)體系，人民幣的法規(guī)體系主要以部門規(guī)章、規(guī)范性文件為主，缺乏一個更高層級的法律來明確跨境交易人民幣結(jié)算的原則規(guī)范。

2020年10月，《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》對外發(fā)布。從修訂草案條款來看，兩套法規(guī)體系矛盾沖突的情況可能仍將延續(xù)。草案第5條明確規(guī)定了人民銀行的職責(zé)：“擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案，制定審慎監(jiān)管基本制度，發(fā)布與履行職責(zé)有關(guān)的命令、規(guī)章”;“制定和實施人民幣匯率政策，負(fù)責(zé)人民幣跨境管理”;“管理國家外匯管理局，實施外匯管理和跨境資金流動管理，維護(hù)國際收支平衡，持有、管理和經(jīng)營國家外匯儲備和黃金儲備”等。職責(zé)分工明顯將人民幣跨境管理與實施外匯管理、跨境資金流動管理進(jìn)行區(qū)分，兩項職責(zé)分屬于人民銀行內(nèi)設(shè)部門和其管理的國家外匯管理局。雖然人民銀行有擬定金融業(yè)重大法律法規(guī)草案的職責(zé)，但是在《外匯管理條例》尚未修訂的情況下，人民幣國際化法制保障的兩套法規(guī)體系仍將延續(xù)，帶來的影響不會出現(xiàn)根本性變化。

（二）兩套法規(guī)體系分置割裂引發(fā)的沖突與不適

1.造成對人民幣國際化的認(rèn)識偏見

兩套法規(guī)體系獨立運行，成為當(dāng)前人民幣國際化制度保障的明顯弊端。無論是外匯法規(guī)體系，還是跨境交易人民幣結(jié)算法規(guī)體系，均沒有明確的人民幣國際化法治理念、原則與規(guī)范要求?！锻鈪R管理條例》的目的是“為了加強外匯管理，促進(jìn)國際收支基本平衡，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展”;規(guī)范的對象是境內(nèi)主體（含境內(nèi)非居民）外匯收支或者外匯經(jīng)營活動，對經(jīng)常性的國際支付和轉(zhuǎn)移不予限制;規(guī)范要求經(jīng)常項目外匯收支應(yīng)當(dāng)具有真實、合法的交易基礎(chǔ)，體現(xiàn)為交易單證真實性及其與外匯收支的一致性，資本項目外匯收入按批準(zhǔn)用途使用、支出憑有效單證辦理，除了真實、合法的前提基礎(chǔ)，還有實需的要求?？缇辰灰兹嗣駧沤Y(jié)算的法規(guī)體系，延續(xù)著試點初期促進(jìn)貿(mào)易投資便利化的目的，規(guī)范對象是企業(yè)和銀行的跨境人民幣結(jié)算行為，規(guī)范要求是“人民幣跨境收支應(yīng)當(dāng)具有真實、合法的交易基礎(chǔ)”，參見《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》第15條。銀行應(yīng)“對交易單證的真實性及其與人民幣收支的一致性進(jìn)行合理審查”;參見《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》第15條?！皩ν馍掏顿Y企業(yè)人民幣注冊資本金和人民幣借款資金使用的真實性和合規(guī)性進(jìn)行審查”。

參見《外商直接投資人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)管理辦法》（中國人民銀行公告[2011]第23號）第19條。該管理辦法2011年10月13日發(fā)布，已失效?！蛾P(guān)于進(jìn)一步完善人民幣跨境業(yè)務(wù)政策促進(jìn)貿(mào)易投資便利化的通知》（銀發(fā)[2018]3號文）指出：“凡依法可以使用外匯結(jié)算的跨境交易，企業(yè)都可以使用人民幣結(jié)算”，“銀行應(yīng)以服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)貿(mào)易投資便利化為導(dǎo)向”，“充分滿足客戶真實、合規(guī)的人民幣跨境業(yè)務(wù)需求”?？梢姡瑑商追ㄒ?guī)體系“各說各話”，作為跨境交易“硬幣的兩面”，只是幣種的差異而已，需要落實的規(guī)則要求并沒有本質(zhì)差異。這種形式上的區(qū)分，使得為國際貿(mào)易投資、國際貨幣體系提供可選擇“公共品”的普適性意圖并未得到很好詮釋，對外發(fā)出的信號易讓人產(chǎn)生理解歧義。有西方學(xué)者帶有偏見地認(rèn)為，人民幣國際化進(jìn)程的前景尚不確定，但人民幣國際化仍有可能深刻改變?nèi)蚪鹑诟窬?，開啟一個更加不自由的國家管理貨幣關(guān)系時代。

參見Christopher A. McNally & Julian Gruin， A Novel Pathway to Power？ Contestation and Adaptation in Chinas Internationalization of the RMB， 24 Review of International Political Economy 599， 599-628（2017）.這種判定是對人民幣國際化認(rèn)識的一種誤解，人民幣國際化本就是促進(jìn)貿(mào)易投資便利化自由化。人民幣國際化是市場驅(qū)動的，參見《人民銀行召開2017年跨境人民幣業(yè)務(wù)暨有關(guān)監(jiān)測分析工作電視電話會議》，載中國人民銀行網(wǎng)站，http：//www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3280120/index.html，2020年11月1日訪問。是適應(yīng)市場需求的順勢而為。法律制度中缺乏明確的人民幣國際化法治理念、原則與規(guī)范要求，容易導(dǎo)致理論界與實務(wù)界產(chǎn)生不統(tǒng)一的預(yù)期與判斷，不利于人民幣國際權(quán)力和地位的獲取，進(jìn)而影響人民幣成為廣受歡迎與認(rèn)可的國際“公共品”。

2.監(jiān)管套利在所難免

畢竟是兩套法規(guī)體系，在制定、執(zhí)行、處置等環(huán)節(jié)仍存在一定的差異，從而導(dǎo)致跨境套利風(fēng)險、本外幣交叉套利行為突出、不利影響。

參見丁晶：《本外幣一體化監(jiān)管問題研究》，載《西部金融》2016第12期，第91頁;

李學(xué)武：《本外幣一體化視角：跨境資金流動監(jiān)管體系研究》，載《金融發(fā)展評論》2016第5期，第36頁。更有甚者，異常資金以人民幣結(jié)算形式實現(xiàn)跨境流動，出現(xiàn)“監(jiān)管套利”李學(xué)武：《本外幣一體化視角：跨境資金流動監(jiān)管體系研究》，載《金融發(fā)展評論》2016第5期，第36頁。，嚴(yán)重干擾跨境交易收支秩序，對國內(nèi)外匯市場有序運行形成沖擊?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算法規(guī)體系整體層次低，尤其是制裁手段不足，難以對跨境人民幣結(jié)算違規(guī)行為進(jìn)行有效懲處，以實現(xiàn)過罰相當(dāng)。

截至目前，跨境人民幣結(jié)算法規(guī)主要體現(xiàn)為人民銀行部門規(guī)章和規(guī)范性文件?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算與外匯管理之間的監(jiān)管差異及跨境人民幣結(jié)算監(jiān)管的缺陷，使得跨境交易結(jié)算監(jiān)管套利成為市場主體的“理性”選擇，需要予以調(diào)整和改進(jìn)。

3.增加市場主體負(fù)擔(dān)

目前，在人民幣國際化背景下，“企業(yè)要想更好地進(jìn)行經(jīng)營發(fā)展或有效規(guī)避利率、匯率風(fēng)險，必然要對本外幣進(jìn)行一體化管理?！?/p>

肖學(xué)軍、陳浩博：《本外幣經(jīng)營再融合》，載《中國外匯》2015第13期，第48頁。但是，我國企業(yè)的同一貿(mào)易或投資行為會因幣種不同而接受不同的監(jiān)管，形成“分立監(jiān)管雙軌制”吳大慶：《本外幣跨境監(jiān)管聯(lián)動探索》，載《中國金融》2015年第11期，第37頁。，市場主體必須適應(yīng)兩種監(jiān)管要求和標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，銀行和企業(yè)對相同業(yè)務(wù)不同幣種的政策差異性理解和執(zhí)行困難，影響了便利化程度。

參見李學(xué)武：《本外幣一體化視角：跨境資金流動監(jiān)管體系研究》，載《金融發(fā)展評論》2016第5期，第36頁。從銀行的角度來看，作為具體法規(guī)要求的執(zhí)行者之一，必須熟練掌握兩大法規(guī)的共同點和差異性，無疑會增加銀行培養(yǎng)從業(yè)人員的難度和成本;同樣的業(yè)務(wù)，因結(jié)算幣種不一而需要在不同系統(tǒng)中操作，本身就是對技術(shù)系統(tǒng)的浪費和閑置。銀行為了同時滿足跨境人民幣結(jié)算、外匯收支的監(jiān)管要求，兩次報送監(jiān)管所需的信息，信息要素既有相同也有差異，形成信息要素報送的重復(fù)和低效率。從制度角度看，采取整合的方式實行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求，有助于改善法規(guī)執(zhí)行者因為不同標(biāo)準(zhǔn)和要求所花費的成本，便利市場主體經(jīng)營。企業(yè)跨國經(jīng)營本外幣業(yè)務(wù)一體化的需求，銀行本外幣貿(mào)易融資歸屬同一部門管理的模式等，均是通過外部成本內(nèi)部化的方式降低交易費用和成本，進(jìn)而提升本外幣業(yè)務(wù)的協(xié)同效率，這在客觀上要求對當(dāng)前跨境人民幣結(jié)算與外匯管理的分離監(jiān)管方式作出相應(yīng)調(diào)整。

4.監(jiān)管部門有限資源的浪費

一般而言，跨境人民幣結(jié)算法規(guī)的立法、執(zhí)行由人民銀行負(fù)責(zé)，外匯管理法規(guī)的立法、執(zhí)行由外匯管理局負(fù)責(zé)。

這里的“立法”是指行政規(guī)章和規(guī)范性文件制定，人民銀行、外匯管理局沒有法律、行政法規(guī)的立法權(quán)。上述分析已提及兩套法規(guī)體系在規(guī)范的實質(zhì)要求上類似，差異更多表現(xiàn)為形式要件、稱呼不一致。比如，跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算與跨境貿(mào)易外匯收支兩個概念，對于銀行和企業(yè)而言，就是辦理貿(mào)易款項的跨境收付。由兩個部門分別發(fā)布規(guī)章或規(guī)范性文件，實無必要。考慮到外匯管理局是人民銀行管理的國家局，人民銀行的立法權(quán)要高于外匯管理局的立法權(quán)，統(tǒng)一制發(fā)規(guī)章或規(guī)范性文件，可以優(yōu)化部門間的法律人力資源，提升立法效率。尤其是在省級及以下層面，外匯管理局分支機(jī)構(gòu)本是人民銀行分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)部門，實質(zhì)為“一套人員兩塊牌子”，外匯管理局分支機(jī)構(gòu)并不會單獨設(shè)立法律部門。同時，在事中事后監(jiān)管上，省級及以下外匯管理局分支機(jī)構(gòu)已覆蓋本幣、外幣的跨境交易結(jié)算行為，如貨物貿(mào)易總量核查、國際收支統(tǒng)計申報等，跨境人民幣結(jié)算部門的事中事后監(jiān)管顯得重復(fù)。在實踐中，雙方部門可能會考慮到自身的職責(zé)范圍，主動回避和忽略對方管理薄弱環(huán)節(jié)及信息，造成成果分享效率低下。因此，對跨境人民幣結(jié)算和外匯管理的職責(zé)，從制度上予以重構(gòu)亦很必要。

三、人民幣國際化法規(guī)制度的重構(gòu)設(shè)想

（一）法律重構(gòu)的理論溯源

“綜觀各家關(guān)于法的要素的學(xué)說，法律概念、法律原則與法律規(guī)則三要素說有較強的說服力?！?/p>

張文顯：《法理學(xué)》，高等教育出版社2019年版，第113頁?；蛘哒f，法律規(guī)范“包括規(guī)則、原則、概念和標(biāo)準(zhǔn)”

[美]羅科斯·龐德：《法理學(xué)（第二卷）》，余履雪譯，法律出版社2007年版，第100頁。。從龐德的解釋來看，法律標(biāo)準(zhǔn)是由法律規(guī)定的行為尺度，一旦偏離就會承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)或受到制裁。規(guī)則是與明確具體的事實狀態(tài)引起的具體法律后果相聯(lián)系的規(guī)范。法律標(biāo)準(zhǔn)實際上就是法律規(guī)則的一種?？梢哉J(rèn)為，法律要素主要由概念、原則與規(guī)則構(gòu)成。作為法律或法律體系的最基本單元，按照法律要素的構(gòu)成開展法律重構(gòu)，無疑是一種可取的思路。

上述是對具體法律的解剖，適合對具體法律規(guī)范予以分析，但是對于跨境交易結(jié)算的整個法規(guī)體系而言，僅從法律概念、法律原則與法律規(guī)則的角度來思考法規(guī)體系的整合，可能會出現(xiàn)“只見樹木不見森林”這一結(jié)果。就法規(guī)體系而言，具體的法律是法規(guī)體系的組成部分，而法規(guī)體系是一種更加廣義的法律，即法律是根據(jù)權(quán)威性的傳統(tǒng)法律觀念或以其為背景，由權(quán)威性法律技術(shù)加以發(fā)展和適用的權(quán)威性法律規(guī)范體系，也就是該規(guī)范體系“由法律規(guī)范、法律技術(shù)和法律觀念三部分構(gòu)成”

[美]羅科斯·龐德：《法理學(xué)（第二卷）》，余履雪譯，法律出版社2007年版，第85頁。。其中，法律規(guī)范為狹義的、具體的法律，由法律概念、法律原則與法律規(guī)則等要素構(gòu)成。法律技術(shù)是針對法律規(guī)范的發(fā)展和適用而言的，由于法律規(guī)范并非一成不變，而是在特定時空條件下特定政治社會組織的行為規(guī)則和制度規(guī)范，必須有一套權(quán)威的法律技術(shù)來對法律規(guī)范予以補充完善，從而滿足社會秩序維護(hù)、社會關(guān)系調(diào)整、社會公平正義實現(xiàn)的需要，可以說是“看待、適用和形成法律規(guī)則的模式”

[美]羅科斯·龐德：《法理學(xué)（第二卷）》，余履雪譯，法律出版社2007年版，第88頁。。法律觀念是指“一套為人們廣為接受的權(quán)威性觀念體系”

[美]羅科斯·龐德：《法理學(xué)（第二卷）》，余履雪譯，法律出版社2007年版，第92頁。，可理解為特定時空條件下可接受的社會秩序狀況或者社會控制的預(yù)期目標(biāo)與效果，實則是在進(jìn)行法律規(guī)則適用、法律技術(shù)使用時需要考慮的背景因素。從廣義法律規(guī)范的角度來看待法律規(guī)范體系，將會使得法律重構(gòu)更加具有系統(tǒng)性。

基于具體法律規(guī)范和廣義法律規(guī)范的要素構(gòu)成，法律重構(gòu)首先可以廣義要素結(jié)構(gòu)作為分析框架，形成法規(guī)重構(gòu)的宏觀思路;在具體規(guī)范內(nèi)容形成上，可以具體法律規(guī)范的要素結(jié)構(gòu)作為分析框架，對法律規(guī)范的具體條款予以重構(gòu)，在微觀層面落實宏觀思路。

考慮到法律重構(gòu)之目的不在于創(chuàng)設(shè)規(guī)則，更多在于編輯整理法規(guī)條款，

民法典編纂模式

值得借鑒。從形式來看，“民法典的技術(shù)風(fēng)格主要表現(xiàn)為三種：一是以德國民法典為代表的抽象體系，規(guī)則的編排遵循由抽象到具體的結(jié)構(gòu)邏輯。二是以普魯士邦法為代表的詳盡體系，以面面俱到的法律調(diào)整為特色。三是采取折中立場的彈性體系，對于抽象性規(guī)范說明裁決的考量因素及其權(quán)重。”

趙萬一、趙吟：《民法典編纂應(yīng)處理好八個關(guān)系》，載《人民司法》2015年第21期，第59頁。從宏觀思路到微觀法規(guī)具體落實的過程，實則隱含了從抽象到具體的結(jié)構(gòu)邏輯安排。對于正處于改革開放階段的發(fā)展經(jīng)濟(jì)體而言，具有彈性體系特征的法律規(guī)范，也是特定

時空條件下社會秩序可接受的一種狀態(tài)。對于兩大法規(guī)體系的重構(gòu)，在堅持上述宏觀到微觀思路的基礎(chǔ)上，還需要注重從抽象到具體的結(jié)構(gòu)邏輯安排，并對抽象規(guī)范說明裁決的考量因素及其權(quán)重。

（二）法規(guī)體系重構(gòu)的宏觀基礎(chǔ)

1.搭建法規(guī)框架

按照法規(guī)體系的要素結(jié)構(gòu)，法規(guī)重構(gòu)首先需要對法律規(guī)范予以整合，搭建起重構(gòu)的法律體系框架?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算立法活動與具體業(yè)務(wù)放開密切相關(guān)，僅遵循先貿(mào)易后投資、先經(jīng)常項目后資本項目的順序，可以在結(jié)構(gòu)上與外匯管理的立法分類保持一致。正是基于此，《關(guān)于進(jìn)一步完善人民幣跨境業(yè)務(wù)政策促進(jìn)貿(mào)易投資便利化的通知》（銀發(fā)[2018]3號文）才規(guī)定，凡依法可以使用外匯結(jié)算的跨境交易，企業(yè)都可以使用人民幣結(jié)算，使得跨境人民幣業(yè)務(wù)范圍與外匯管理業(yè)務(wù)范圍一致。因此，在重構(gòu)法律框架時可沿用外匯管理法規(guī)框架，既可減輕重構(gòu)的負(fù)擔(dān)，又能解決跨境人民幣結(jié)算立法滯后、缺乏行政法規(guī)以上法律支撐的尷尬。重構(gòu)的法律框架以條例為統(tǒng)領(lǐng)，將跨境交易結(jié)算管理目的、原則、內(nèi)容、權(quán)利和義務(wù)、權(quán)力和責(zé)任、制裁措施等內(nèi)容予以明確;然后按照具體業(yè)務(wù)類型，遵循從抽象到具體的邏輯思路，明晰裁判規(guī)則、考量因素及其權(quán)重等。

2.整合法律技術(shù)

法律技術(shù)是“一種支配司法和法學(xué)技藝的思維習(xí)慣”

[美]羅科斯·龐德：《法理學(xué)（第二卷）》，余履雪譯，法律出版社2007年版，第88頁。，也就是法律從業(yè)人員在從事法律實踐活動中的技能和方法。比如程式性操作規(guī)程，可以通過類推或理性推理等方法，得出適用的法律規(guī)則。人民銀行、外匯管理局作為行政機(jī)關(guān)、金融宏觀調(diào)控與監(jiān)管部門，擁有判定違規(guī)行為、判定市場主體相關(guān)權(quán)利獲取等強制性權(quán)力，具有一定程度上的司法屬性。其支配行政行為和監(jiān)管行為的技藝與思維習(xí)慣，關(guān)系到判定的公平和正義。由于現(xiàn)行人民銀行管理外匯管理局的關(guān)系，重要規(guī)章文件均由人民銀行統(tǒng)一發(fā)布，而且兩者都受到國務(wù)院的管理，也就意味著新的規(guī)章文件擬制及文件規(guī)定解釋創(chuàng)制方面的技術(shù)得到了統(tǒng)一。司法和行政過程是發(fā)現(xiàn)法律事實及適用法律規(guī)定，解釋法律規(guī)定并將規(guī)定運用到實際案件或具體行政事項中的活動。在法律技術(shù)方面，需要明確權(quán)威性是司法和行政的邏輯起點，即三段論的“大前提”，落實當(dāng)前依法行政的要求。無論是涵射、推理等法律技術(shù)運用，權(quán)威性應(yīng)該來自現(xiàn)有法律，或者來自市場主體認(rèn)可的、具有正當(dāng)性的慣例習(xí)俗。除了特定事項的機(jī)械式法律運用模式外，法律限定范圍內(nèi)的自由裁量權(quán)的運用技術(shù)，亦須予以統(tǒng)一規(guī)范。

3.統(tǒng)一法律觀念

法律觀念因素是一套為人們廣為接受的權(quán)威性觀念體系?？缇橙嗣駧沤Y(jié)算是從試點開始，對于秩序要求低于目標(biāo)和效果的追求。在立法規(guī)范管理方面，采取市場化管理方式，“按照使用本幣結(jié)算更便利的原則，淡化事前性行政審批，相關(guān)政策法規(guī)以原則性規(guī)定為主?！?/p>

鄧翊平：《本外幣跨境資金一體化管理的思考》，載《吉林金融研究》2016年第9期，第42頁。凡依法可以使用外匯結(jié)算的跨境交易，企業(yè)都可以使用人民幣結(jié)算，意味著在法律觀念上，跨境人民幣的法律規(guī)范要弱于外匯管理，或者不對市場主體的行為予以規(guī)范。但是，銀行展業(yè)要求使得跨境人民幣結(jié)算過于原則化，對于行政管理部門行為和意圖的確定性、一致性和可預(yù)測性形成負(fù)面影響?！氨編艃?yōu)先”概念的提出，進(jìn)一步表明跨境交易結(jié)算法規(guī)的重點在于支持本幣在跨境交易結(jié)算中的使用。

參見《人民銀行召開2018年跨境人民幣業(yè)務(wù)工作電視電話會議》，載跨境銀行間支付清算有限責(zé)任公司網(wǎng)站，http：//www.cips.com.cn/cips/xwzx/_2727/28720/index.html，2020年11月1日訪問。外匯管理則是逐步放松管制的過程，從改革嚴(yán)格的管制體制開始，成功實現(xiàn)經(jīng)常項目全面可兌換，大幅提升資本項目可兌換水平。法規(guī)制度也逐漸精簡和整合，“近年來，外匯局宣布廢止和失效規(guī)范性文件超過700件，消減幅度超過六成”

《國家外匯管理局有關(guān)負(fù)責(zé)人就外匯管理規(guī)范性文件清理情況答記者問》，載國家外匯管理局網(wǎng)站，http：//www.safe.gov.cn/safe/2014/0925/4820.html，2020年11月1日訪問。，無非是為了簡政放權(quán)，賦予市場主體更多權(quán)利。外匯管理呈現(xiàn)出跨境資金流動均衡管理的理念以及外匯管理理念方式的“五個轉(zhuǎn)變”。2018年以來形成的跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理思路，進(jìn)一步豐富了外匯管理法律觀念?！昂暧^審慎以市場化方式逆周期調(diào)節(jié)外匯市場順周期波動，防范國際經(jīng)濟(jì)金融風(fēng)險跨市場、跨機(jī)構(gòu)、跨幣種、跨國境傳染，維護(hù)外匯市場基本穩(wěn)定;微觀監(jiān)管依法依規(guī)維護(hù)外匯市場秩序，強調(diào)反洗錢、反恐怖融資和反逃稅，保持政策和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨周期的穩(wěn)定性、一致性和可預(yù)期性?！?/p>

《歷史沿革》，載國家外匯管理局網(wǎng)站，http：//www.safe.gov.cn/safe/lsyg/index.html，2020年11月1日訪問。因此，需要遵從人民幣國際化和人民幣資本項目可兌換的目標(biāo)，以“本幣優(yōu)先”理念來統(tǒng)籌本外幣法規(guī)體系的觀念，形成統(tǒng)一的跨境交易結(jié)算法律觀念，以維護(hù)市場秩序和實現(xiàn)預(yù)期社會利益。

（三）法規(guī)體系重構(gòu)的微觀舉措

首先，雖然跨境人民幣結(jié)算與外匯管理法規(guī)體系規(guī)范的對象主要是跨境交易結(jié)算行為，但是由于歷史沿革、發(fā)展階段、幣種性質(zhì)等不同，在法律概念上還是存在差異。例如，《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》與《貨物貿(mào)易外匯管理指引》（匯發(fā)[2012]38號印發(fā)）從名稱上看不出是在規(guī)范同一交易結(jié)算行為。從具體條文來看，《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》共有27條，前14條主要是明確跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點的目的、具體試點企業(yè)的確定原則和方法、清算途徑安排及其相關(guān)事項等，為跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算提供了基礎(chǔ)條件;第15條至第24條明確跨境人民幣收支應(yīng)當(dāng)有真實、合法的交易基礎(chǔ)，以及可辦理出口退稅、不納入外匯核銷等?！敦浳镔Q(mào)易外匯管理指引》共有7章33條，第一章總則主要是對貨物貿(mào)易外匯管理目的、管理原則、權(quán)力予以明確。后續(xù)章節(jié)分別對管理內(nèi)容予以明確，涉及企業(yè)名錄管理、貿(mào)易外匯收支管理、非現(xiàn)場和現(xiàn)場核查、分類管理等。從法規(guī)條文來看，跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算與貨物貿(mào)易外匯管理在概念上存在一定差異?？缇迟Q(mào)易人民幣結(jié)算不僅包括資金的跨境收付，還涉及資金清算安排等。因此，在對法規(guī)體系進(jìn)行重構(gòu)時，可以跨境資金收付概念來統(tǒng)一兩套法規(guī)體系的相關(guān)概念。對于非跨境資金收付概念的內(nèi)容，用其他概念予以詳細(xì)界定。

其次，法律原則可直接用于事實判定，這也是自由裁量權(quán)在原則框架內(nèi)的規(guī)范運用?！霸瓌t是法律推理的權(quán)威性起點”

[美]羅科斯·龐德：《法理學(xué)（第二卷）》，余履雪譯，法律出版社2007年版，第100頁。，在具體統(tǒng)一兩套法規(guī)體系的原則時，可從《外匯管理條例》中獲得法律原則，然后對照跨境人民幣分項目下的法規(guī)。經(jīng)梳理，可得到國家對經(jīng)常性國際支付和轉(zhuǎn)移不予限制、跨境資金收付通過賬戶辦理、國際收支統(tǒng)計申報、禁止外幣境內(nèi)流通和計價、國際收支在特定條件下可采取控制等應(yīng)急措施、經(jīng)常項目外匯收支應(yīng)當(dāng)具有真實合法的交易基礎(chǔ)、銀行應(yīng)按照展業(yè)三原則（“了解客戶”“了解業(yè)務(wù)”“盡職審查”）辦理跨境資金收付業(yè)務(wù)等原則。

最后，由于跨境交易可兌換程度不一，在法律規(guī)則整合時需要根據(jù)具體的交易項目對現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行重構(gòu)。一是對本外幣賬戶的開立規(guī)則予以統(tǒng)一，明確涉及跨境收支的賬戶開立條件一致，對此類賬戶作特別標(biāo)識，并允許同性質(zhì)的本外幣賬戶資金自由兌換。二是對于經(jīng)常項目法律規(guī)則，采取本外幣合并同類項的方式予以歸并，忽略操作層面的差異。例如，貿(mào)易企業(yè)主體確認(rèn)方面，外匯管理實行名錄登記，而跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算由銀行提供企業(yè)基本信息進(jìn)行身份確認(rèn)即可，兩者均是采集企業(yè)的基本信息，并無實質(zhì)上的差異，存在此類差異的必要性不強，可實行統(tǒng)一登記管理，一次登記，本外幣均予以認(rèn)可。三是對于資本項目法律規(guī)則，資本項目收入意愿結(jié)匯的實施，取消本外幣匯兌之間的限制。若考慮人民幣和外幣收入同性質(zhì)賬戶內(nèi)資金可自由轉(zhuǎn)換，則資本項目收入法規(guī)的合并已無障礙。在資本項目支出端，無論是本外幣對外付款，均由銀行履行真實性審核職責(zé)，差異僅體現(xiàn)在匯兌環(huán)節(jié)，也可直接歸并。四是外債、證券投資等項下的法規(guī)已經(jīng)實施了整合，其相關(guān)經(jīng)驗在具體規(guī)則整合中亦可借鑒。

四、結(jié)語

國際化人民幣的本質(zhì)特性表明，跨境領(lǐng)域的本幣與外幣并無實質(zhì)差別，卻因本外幣法規(guī)體系矛盾沖突而帶來一系列不利影響，使得人民幣國際化缺乏清晰的法治理念、原則與規(guī)則，難以為國際“公共品”資格與地位的獲取提供制度保障。在要素型開放向制度型開放的當(dāng)下，重構(gòu)人民幣國際化的本外幣法規(guī)體系顯得尤為必要。本文并非否定原有本外幣法規(guī)體系已發(fā)揮的作用，而是從更好服務(wù)于新發(fā)展格局、更高水平開放的角度，對現(xiàn)有形式不一、實質(zhì)相同的本外幣法規(guī)體系予以重構(gòu)，以形成統(tǒng)一規(guī)范清晰的法規(guī)體系，向國際社會宣示金融開放的決心和信心，以公開透明的方式融入國際金融和貨幣體系中去，提升維護(hù)國際收支平衡、貨幣政策獨立性的能力。隨著制度供給質(zhì)量的改善，人民幣國際化將行穩(wěn)致遠(yuǎn)，為國際貨幣體系優(yōu)化、國際金融穩(wěn)定發(fā)揮重要作用。

The Reconstruction of Domestic and Foreign Currency Regulatory System

in the Context of RMB Internationalization

ZHANG Yi， HU Guo-zheng

（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 401120， China）

Abstract：

The internationalization of RMB not only reflects the comprehensive strength and credit of China， but also shows Chinas attitude to the challenges of the international financial environment， firmly implementing the strategy of opening up and announcing national sovereignty. To this end， the essential attributes and functions of international currencies are identified， conflicts of domestic and foreign currency regulatory systems that may exist in the RMB internationalization are sorted out， and disadvantages such as cognitive bias， regulatory arbitrage， increased burden of market entities， and waste of regulatory resources caused by the separation and division of existing RMB international regulatory systems are revealed. Following the main theme of reconstructing the regulatory system of RMB internationalization， the paper uses the legal logic and the technical specification and reconstructs a unified， clear hierarchical and logical standard system， legal system for the RMB internationalization from the aspects such as concept， principles and rules， based on the existing foreign exchange management regulatory system of the basic framework and the legal elements theory.

Key Words： internationalization of RMB; cross-border RMB settlement; foreign exchange management; legal system

本文責(zé)任編輯：邵 海