程竹松

摘 要：檢察機(jī)關(guān)在辦理預(yù)防性行政公益訴訟案件時(shí)，要從明確是否存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患、確定負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其是否依法履職等方面進(jìn)行細(xì)致調(diào)查和充分論證。在辦案過程中，檢察機(jī)關(guān)要牢固樹立雙贏多贏共贏理念，注重加強(qiáng)與相關(guān)行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，與行政機(jī)關(guān)就公益保護(hù)達(dá)成共識，并通過建立工作機(jī)制等方式形成公益保護(hù)合力。

關(guān)鍵詞：預(yù)防性公益訴訟 道路交通安全 工作機(jī)制

預(yù)防性公益訴訟的興起是檢察公益訴訟發(fā)展的新趨勢。與一般性公益訴訟不同，預(yù)防性公益訴訟突破了有損害才有救濟(jì)的傳統(tǒng)理念。實(shí)踐中預(yù)防性公益訴訟案件具有以下特征：危險(xiǎn)發(fā)生具有高度蓋然性，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防具有緊迫性。辦理預(yù)防性公益訴訟案件的目的是避免公共利益遭受損害。本文擬以辦理的道路交通安全領(lǐng)域行政公益訴訟案為例，探討預(yù)防性公益訴訟案件辦理的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，并提出完善舉措。

一、基本案情與辦案過程

近年來，新聞媒體反映上海市崇明區(qū)河道邊發(fā)生交通安全事故數(shù)量呈上升趨勢，上海市崇明區(qū)人民檢察院（以下簡稱“崇明區(qū)院”）公益訴訟辦案組遂對本區(qū)河道邊公路安全問題開展調(diào)查。

辦案人員通過網(wǎng)絡(luò)檢索、與公安交警部門溝通聯(lián)絡(luò)了解本區(qū)交通事故基本情況后，前往交通事故發(fā)生地點(diǎn)現(xiàn)場勘察并詢問周邊群眾，發(fā)現(xiàn)相關(guān)路段河道邊未設(shè)置護(hù)欄，存在安全隱患。2021年1月始，辦案人員在全區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行集中排查，發(fā)現(xiàn)有18條農(nóng)村公路的40多個臨河路段存在此類問題。這些公路中既有縣道，又有鄉(xiāng)道，車輛行人通行頻繁，相關(guān)問題路段都緊鄰河道，有的在橋梁兩端，有的是彎道、坡道，有的路側(cè)還有深溝、深谷，因未設(shè)置護(hù)欄，車輛通行時(shí)極易發(fā)生墜河事故。這些道路存在交通安全隱患，直接威脅廣大人民群眾的生命和財(cái)產(chǎn)安全，存在損害社會公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。而2021年5月至7月，第十屆中國花卉博覽會（以下簡稱“花博會”）也將在上海市崇明區(qū)召開，這些安全隱患的存在對于花博會的成功舉辦也帶來影響。辦案人員進(jìn)一步調(diào)查取證，發(fā)現(xiàn)區(qū)交通委員會及相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府未依法充分履行農(nóng)村公路建設(shè)管理等職責(zé)，致使社會公共利益持續(xù)面臨受損風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)向上海市人民檢察院（以下簡稱“上海市院”）請示，崇明區(qū)院將本案作為行政公益訴訟案件立案。辦案組與相關(guān)行政機(jī)關(guān)多次溝通磋商后，制發(fā)訴前檢察建議。建議區(qū)交通委員會：（1）按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在上述縣道相關(guān)路段設(shè)置路側(cè)護(hù)欄，及時(shí)消除安全隱患;（2）指導(dǎo)、監(jiān)督屬地鎮(zhèn)政府按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在上述鄉(xiāng)道相關(guān)路段設(shè)置路側(cè)護(hù)欄，及時(shí)消除安全隱患;（3）依法履行公路管理職責(zé)，排查全區(qū)公路安全隱患，做好路側(cè)護(hù)欄等公路附屬設(shè)施的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理工作。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府：（1）按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在上述鄉(xiāng)道相關(guān)路段設(shè)置路側(cè)護(hù)欄，及時(shí)消除交通安全隱患;（2）依法履行轄區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)（村）道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)相關(guān)工作，執(zhí)行農(nóng)村公路專管員制度，加強(qiáng)日常路況巡查和隱患排查。

行政機(jī)關(guān)接到檢察建議書后在兩個月內(nèi)履職整改并及時(shí)回函。區(qū)交通委員會不但對檢察建議書中指出的隱患路段完成護(hù)欄安裝共計(jì)1936米，還加大對臨水臨河、陡坡急彎等路段隱患的排查治理，完成護(hù)欄安裝28.5公里。本案的成功辦理維護(hù)了人民群眾的切身利益，取得了良好的社會效果。

二、案件辦理重點(diǎn)

本案中所涉道路有些曾發(fā)生過交通事故，但有些并未發(fā)生實(shí)際損害后果，對于這些道路，檢察機(jī)關(guān)是否可以開展公益訴訟成為實(shí)踐中的爭議問題。

為此，辦案組在上海市院指導(dǎo)下，將本案作為預(yù)防性行政公益訴訟案件辦理，并將辦案重點(diǎn)放在論證是否存在重大安全隱患，行政機(jī)關(guān)是否依法、充分履職以及精準(zhǔn)確定檢察建議內(nèi)容上。

（一）確定是否存在重大安全隱患

首先，已經(jīng)發(fā)生交通事故的路段在未增加任何防護(hù)措施的情況下，仍存在安全隱患。如辦案人員調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，在同一路段，2020年8月20日、2021年4月18日均發(fā)生交通事故，且均致人墜河死亡;有的路段曾發(fā)生單車事故，公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場監(jiān)控視頻顯示，路側(cè)若有護(hù)欄則車輛不會墜河，交通事故不會發(fā)生。其次，花博會召開在即，官方預(yù)計(jì)到花博園參觀游客會達(dá)百萬人次，相關(guān)公路有的是本區(qū)主要、次要干線公路或集散公路，有的是游客前往花博園的主要道路，有的緊鄰居民生活區(qū)，路上車輛行人通行頻繁，安全隱患若不及時(shí)消除，損害后果將不堪設(shè)想。最后，人民群眾對于相關(guān)路段存在安全隱患希望設(shè)置護(hù)欄反映強(qiáng)烈。如辦案人員現(xiàn)場勘察和走訪調(diào)查時(shí)，周邊群眾普遍反映相關(guān)路段沒有護(hù)欄安全隱患很大，還有群眾曾向新聞媒體反映該問題，足以證明該安全隱患已經(jīng)極大地影響人民群眾的日常生活，具有損害社會公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)。

（二）明確負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的行政機(jī)關(guān)及其是否依法全面履職

根據(jù)《中華人民共和國公路法》《上海市公路管理?xiàng)l例》《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》和《公路工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，區(qū)交通委員會主管本區(qū)公路工作，對公路建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督管理，具體負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督鄉(xiāng)道、村道建設(shè)管理工作，并負(fù)責(zé)公路及其附屬設(shè)施的養(yǎng)護(hù)管理;鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)道的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)工作。另外，公路建設(shè)管理要符合公路工程標(biāo)準(zhǔn)要求，區(qū)交通委員會應(yīng)開展對公路工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查。

本案中，對于縣道負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的是區(qū)交通委員會，但對于鄉(xiāng)道負(fù)有監(jiān)管職責(zé)主體的確定，在實(shí)踐中存在一定的爭議。有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出，法律規(guī)定區(qū)交通委員會負(fù)責(zé)全區(qū)公路的具體管理，實(shí)踐中也是區(qū)路政部門在養(yǎng)護(hù)公路，所以崇明區(qū)院不應(yīng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行立案和制發(fā)檢察建議。崇明區(qū)院認(rèn)為，不能因區(qū)交通委員會對全區(qū)公路有管理職責(zé)，由此認(rèn)定鎮(zhèn)政府對于公路不具有管理職責(zé)。《上海市公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，本市公路實(shí)行統(tǒng)一管理與分級負(fù)責(zé)相結(jié)合的原則，各級政府要把農(nóng)村公路建好、管好、護(hù)好、運(yùn)營好;《中華人民共和國公路法》《農(nóng)村公路建設(shè)管理辦法》和《上海市公路管理?xiàng)l例》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)道有建設(shè)、管理等職責(zé)。

關(guān)于行政機(jī)關(guān)是否依法、全面履職的問題，磋商過程中，區(qū)交通委員會下屬的交通建設(shè)工程管理中心提出，其正在有計(jì)劃地開展護(hù)欄設(shè)置工作，但有些公路因地下有管線或鄰近市級河道難以設(shè)置護(hù)欄。崇明區(qū)院審查后認(rèn)為，區(qū)交通委員會未依法充分履行監(jiān)管職責(zé)。根據(jù)相關(guān)法律和公路工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，農(nóng)村公路建設(shè)必須符合公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同的公路等級，相應(yīng)設(shè)置必要的交通安全、防護(hù)等附屬設(shè)施，公路交通安全設(shè)施必須與公路土建工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投入生產(chǎn)和使用。而對于18條縣道、鄉(xiāng)道的部分臨河路段，區(qū)交通委員會未按照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置路側(cè)護(hù)欄或指導(dǎo)、監(jiān)督屬地鎮(zhèn)政府設(shè)置路側(cè)護(hù)欄。其中部分公路臨河路段曾發(fā)生過交通事故并致人傷亡，其在事故發(fā)生后也并未及時(shí)安裝護(hù)欄以消除安全隱患。對于有些公路因地下有管線或鄰近市級河道設(shè)置護(hù)欄需要辦理相關(guān)手續(xù)或存在一定困難，辦案人員予以充分理解，同時(shí)建議路政部門在河道管理范圍內(nèi)加裝護(hù)欄前可以與水務(wù)部門加強(qiáng)溝通，地下有管線時(shí)，可以根據(jù)路側(cè)護(hù)欄和緩沖設(shè)施需要的寬度加寬路基或采取其他措施。

據(jù)此，崇明區(qū)院在區(qū)分縣道和鄉(xiāng)道的基礎(chǔ)上，分別對區(qū)交通委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制發(fā)檢察建議。

（三）精準(zhǔn)確定檢察建議內(nèi)容

在辦案過程中，辦案團(tuán)隊(duì)就設(shè)置護(hù)欄的問題與行政機(jī)關(guān)進(jìn)行磋商。行政機(jī)關(guān)提出，崇明區(qū)有農(nóng)村公路2900公里，其中縣道為400公里，且多為臨河路段，政府財(cái)力有限，不可能也沒有必要在所有路段都設(shè)置護(hù)欄。

經(jīng)查閱相關(guān)資料，辦案組發(fā)現(xiàn)，為了減少交通事故的發(fā)生或者減輕事故的后果，公路需要有交通安全設(shè)施。根據(jù)《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTG B01-2014）和《公路交通安全設(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范》（JTG D81-2017），公路交通安全設(shè)施設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持以人為本、預(yù)防為主、系統(tǒng)設(shè)計(jì)、重點(diǎn)突出的原則，優(yōu)先設(shè)置主動引導(dǎo)設(shè)施，根據(jù)需要設(shè)置被動防護(hù)設(shè)施。主動引導(dǎo)設(shè)施包括交通標(biāo)志、交通標(biāo)線等，而護(hù)欄屬于被動防護(hù)設(shè)施。

根據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)路段均應(yīng)設(shè)置護(hù)欄?！豆饭こ碳夹g(shù)標(biāo)準(zhǔn)》（JTG B01-2014）規(guī)定，路側(cè)有懸崖、深谷、深溝、江河湖泊等路段應(yīng)設(shè)置路側(cè)護(hù)欄?！豆方煌ò踩O(shè)施設(shè)計(jì)規(guī)范》（JTG D81-2017）規(guī)定，公路路側(cè)計(jì)算凈區(qū)寬度范圍內(nèi)有江、河、湖、海、沼澤等水深1.5米以上水域，導(dǎo)致事故可能性增加或后果更嚴(yán)重的路段，應(yīng)設(shè)置路側(cè)護(hù)欄。上述標(biāo)準(zhǔn)屬于行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行。案涉公路路段均臨近河道，經(jīng)測量，河道水域深度均在1.5米以上，有的深達(dá)10米，根據(jù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)設(shè)置護(hù)欄。

據(jù)此，崇明區(qū)院在向區(qū)交通委員會和相關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制發(fā)檢察建議時(shí)，明確相關(guān)路段安全隱患具體情況，建議其對照公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)設(shè)置路側(cè)護(hù)欄。

三、關(guān)于辦理預(yù)防性公益訴訟案件的思考

（一）牢固樹立雙贏多贏共贏理念

檢察公益訴訟的核心是行政公益訴訟，行政公益訴訟是督促之訴、協(xié)同之訴?！霸诓煌膰覚C(jī)關(guān)中，職能定位、資源配置不同，維護(hù)公共利益的效果也不相同。行政機(jī)關(guān)是公共利益的第一順位的代表，其不僅負(fù)有維護(hù)公共利益的法定職責(zé)，也有能力和資源能夠維護(hù)好公共利益。”[1]檢察機(jī)關(guān)在預(yù)防性公益訴訟中，牢固樹立雙贏多贏共贏理念，加強(qiáng)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)尤其重要。一方面，預(yù)防性公益訴訟與公共安全、風(fēng)險(xiǎn)、隱患密切相關(guān)，保障安全要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估和隱患排查，這往往需要專業(yè)技術(shù)和科學(xué)手段，而這正是行政機(jī)關(guān)的特長和優(yōu)勢所在。另一方面，開展預(yù)防性公益訴訟督促行政機(jī)關(guān)充分履職，避免發(fā)生重大損害后果，維護(hù)國家和社會公共利益，有利于促進(jìn)法治政府建設(shè)。

本案屬于預(yù)防性公益訴訟案件，也為新領(lǐng)域新類型案件，崇明區(qū)院在辦案過程中堅(jiān)持雙贏多贏共贏理念，注重辦案實(shí)效，并積極爭取各方支持。辦案人員在做足做實(shí)調(diào)查取證、研究論證、民意輿情研判等工作的同時(shí)，多次與相關(guān)行政機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行溝通，對本區(qū)交通安全情況進(jìn)行綜合分析，就相關(guān)路段設(shè)置護(hù)欄的必要性和可行性達(dá)成共識，最終成功辦理此案。

（二）建立工作機(jī)制形成公益保護(hù)合力

公益訴訟檢察是以法治思維和法治方式推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要制度設(shè)計(jì)，彰顯了其高度契合國家治理要求的獨(dú)特優(yōu)勢。檢察機(jī)關(guān)在辦案中要自覺踐行司法為民宗旨，密切關(guān)注重大民生問題，在辦理預(yù)防性公益訴訟案件時(shí)，注重發(fā)現(xiàn)普遍存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，通過建立相關(guān)工作機(jī)制，與行政機(jī)關(guān)形成保護(hù)公益的合力，努力實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的良好效果。

如上述案例中，辦案人員發(fā)現(xiàn)部分路段交通事故發(fā)生源于多種原因，如駕駛?cè)藛T或行人過錯，道路兩側(cè)未設(shè)置護(hù)欄，以及交通標(biāo)志、標(biāo)線、視線誘導(dǎo)設(shè)施、交通信號燈存在問題等。有些問題僅靠道路管理部門確實(shí)難以解決，需要相關(guān)部門加強(qiáng)協(xié)作形成合力。為此，崇明區(qū)院多次與區(qū)公安分局、區(qū)交通委員會溝通協(xié)商，推動建立相關(guān)工作機(jī)制。2021年8月，三家單位會簽《關(guān)于建立“路長、警長+檢察長”工作協(xié)同機(jī)制加強(qiáng)道路和交通安全治理的意見》，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)執(zhí)法、監(jiān)管職能與檢察機(jī)關(guān)刑事檢察、公益訴訟檢察職能銜接，深入推進(jìn)道路和交通精細(xì)化治理。

[1] 胡衛(wèi)列：《國家治理視野下的公益訴訟檢察制度》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2 期。

1461501186274