鄭靜雅 張迎濱

摘 要：當前，檢察機關在辦理無障礙環(huán)境建設領域公益訴訟案件時，在法律法規(guī)適用、案件線索來源拓展、監(jiān)督方式選擇、檢察建議規(guī)范等方面存在難點，建議推動完善相關法律依據(jù)、拓寬案件線索來源、用足調查核實權，創(chuàng)新履職方式、強化監(jiān)督成效，為無障礙環(huán)境建設貢獻檢察力量。

關鍵詞：無障礙環(huán)境建設 行政公益訴訟 公開聽證

無障礙環(huán)境是指允許人自由安全行動和使用的理想環(huán)境，不僅體現(xiàn)在尊重人格尊嚴，最大限度保證年齡、性別、身體狀況等個體差異的無障礙，還包括物質環(huán)境、信息和交流等不同場域的無障礙。[1]進入新時代，人民群眾對于民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長，對于無障礙環(huán)境建設越來越關注。檢察公益訴訟是檢察機關助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。檢察機關積極穩(wěn)妥拓展公益訴訟案件范圍，辦理無障礙環(huán)境建設領域行政公益訴訟具有必要性與可行性。

一、基本案情及檢察履職情況

（一）基本案情

2020年1月，某市人民檢察院在市人大常委會的監(jiān)督支持下，積極穩(wěn)妥探索將無障礙環(huán)境建設納入公益訴訟新領域，結合實地踏勘、走訪調查發(fā)現(xiàn)，全市范圍內無障礙環(huán)境建設不規(guī)范、不均衡、不系統(tǒng)問題較為普遍，侵犯特殊群體平等參與生活的基本權利，相關職能部門未依法履職，存在監(jiān)管缺位現(xiàn)象。遂在全市部署開展信息無障礙領域檢察公益訴訟專項監(jiān)督行動，聚焦出行、辦事、文化等涉及殘疾人、老年人日常生活的高頻事項和服務場景中存在的信息無障礙環(huán)境建設違法問題，開展重點監(jiān)督。截至3月31日，通過走訪排查、實地踏勘、專家咨詢、圓桌會議、公開聽證、問卷調查等方式，查明涉及醫(yī)療急救緊急呼叫系統(tǒng)未具備文字信息報送和文字呼叫功能、縣級以上人民政府設立的公共圖書館未配備盲文讀物、有聲讀物、語音讀屏等軟件設備，盲人通行較為集中的路段人行橫道信號燈未設置聲響提示裝置，殘疾人停車優(yōu)惠無法使用，景點、核酸檢測點拒收現(xiàn)金等涉案點16處，涉及6個區(qū)（縣、市）。

（二）檢察履職情況

該市人民檢察院結合涉案點分布的區(qū)域，根據(jù)《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）《無障礙環(huán)境建設條例》等相關規(guī)定，指導6個區(qū)（縣、市）向相關區(qū)縣的文廣、市場監(jiān)管、衛(wèi)建、公安等職能部門發(fā)出訴前檢察建議8件。其中，某區(qū)級檢察機關針對縣級以上人民政府設立的公共圖書館未配備盲文讀物、有聲讀物等軟件設備等問題，建議該區(qū)圖書館增設相關設備，及時進行整改;加大區(qū)域內文旅等公共建筑無障礙環(huán)境設施的保護力度，及時發(fā)現(xiàn)相關問題。某基層檢察機關針對存在的公共殘疾人停車優(yōu)惠無法使用、景點拒收現(xiàn)金等難題，向文廣、市場監(jiān)管等部門提出檢察建議，建議更新收費系統(tǒng)、改進收費方式，并增設服務窗口。某縣級市檢察機關向該地衛(wèi)健等部門制發(fā)檢察建議，建議其督促轄區(qū)醫(yī)療機構完善醫(yī)療急救系統(tǒng)。某區(qū)級檢察機關針對盲人通行較為集中的路段人行橫道信號燈未設置聲響提示裝置等問題，建議其啟動專項排查，進行整改。相關職能部門收到檢察建議后，均高度重視，認真進行整改落實，并按期進行了書面回復，檢察建議相關違法點全部整改到位。

二、案件辦理重點與難點

（一）法律法規(guī)適用

無障礙環(huán)境建設方面的法律法規(guī)既包括《殘疾人保障法》《中華人民共和國老年人權益保障法》（以下簡稱《老年人權益保障法》）《無障礙環(huán)境建設條例》等，也有各地結合實際制定的地方性法規(guī)。本案中，辦案檢察機關主要依據(jù)的是《殘疾人保障法》《無障礙環(huán)境建設條例》以及本地制定的《無障礙設施建設和管理辦法》。實踐中，相關規(guī)定因欠缺強制性，導致落地困難。從國家層面看，強制性標準不足。如新建、改建和擴建公共建筑等，應當符合國家有關無障礙設施工程建設標準，但與相關法律法規(guī)配套制定的國家標準即《無障礙設計規(guī)范》（GB 50763-2012）中，僅有5個條款為強制性條文，其他條文均未作強制性要求。建設行政主管部門在對建設項目施工圖設計文件進行審查時，也僅以上述強制性規(guī)范為依據(jù)，決定是否核發(fā)建設工程施工許可證，以致實踐中大量無障礙設施從工程設計環(huán)節(jié)就存在不規(guī)范問題。

（二）案件線索來源

線索來源相對單一。在司法實踐中，涉及無障礙環(huán)境建設領域案件線索主要來自于檢察機關自主發(fā)現(xiàn)，其他線索來源較少。如本案中，該市檢察機關通過開展無障礙環(huán)境建設領域專項監(jiān)督行動，發(fā)現(xiàn)無障礙環(huán)境建設違法點進而啟動訴前程序。

（三）監(jiān)督方式選擇

無障礙環(huán)境建設往往涉及多個領域，僅靠一地檢察機關難以有效發(fā)揮作用，特別是基層檢察機關面對新領域的探索，在一定程度上存在畏難情緒與本領恐慌，需要發(fā)揮檢察機關上下級領導關系，發(fā)揮“檢察一體化”優(yōu)勢形成整個區(qū)域公益訴訟辦案合力。在本案中，設區(qū)的市級人民檢察院發(fā)揮牽總協(xié)調作用，對轄區(qū)內的無障礙環(huán)境建設情況開展全面監(jiān)督，指導各基層檢察機關向屬地行政機關發(fā)出訴前檢察建議。在后期跟蹤監(jiān)管整改成效時，由屬地基層檢察機關全程監(jiān)督整改，并向市級檢察機關報告整改的效果，最終實現(xiàn)上下聯(lián)動、一體整治。

（四）訴前檢察建議內容規(guī)范

無障礙環(huán)境建設領域涉及多個行政部門，如何精準制發(fā)檢察建議是案件辦理重點，也是難點。根據(jù)相關要求，檢察機關所制發(fā)《檢察建議書》應當包括國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實、認定行政機關不依法履行職責的事實和理由、提出檢察建議的法律依據(jù)、建議的具體內容等，建議內容應當與可能提起的行政公益訴訟請求相銜接。在司法實踐中，部分檢察機關所制發(fā)的訴前檢察建議并不能受到被建議單位的認可，監(jiān)督效果大打折扣。如有的檢察機關難以找全找準法律依據(jù)，在制發(fā)檢察建議時依據(jù)不足;有的檢察機關與被建議單位事先溝通不夠，也未根據(jù)“三定方案”等對被建議單位的職責進行了解，對行政機關是否履行職責把握不準確;有的檢察機關所制發(fā)《檢察建議書》分析問題缺乏嚴密的邏輯論證，建議內容籠統(tǒng)、寬泛;有的《檢察建議書》對不同單位、不同事項指出的問題多有雷同等。在本案中，基層檢察機關針對存在的公共殘疾人停車優(yōu)惠無法使用、景點拒收現(xiàn)金等難題，向文廣、市場監(jiān)管等部門提出檢察建議，建議更新收費系統(tǒng)、改進收費方式，并增設服務窗口，建議內容規(guī)范、具體，相關職能部門收到檢察建議后，均高度重視，相關違法點均整改到位。

在精準性方面，要注意兼顧、平衡各類群體權益。無障礙環(huán)境建設領域檢察公益訴訟主要維護的是特殊群體的權益，對于無障礙環(huán)境建設中存在的違法情形，制定針對性的整改措施，應當同時兼顧其他群體的利益。在本案中，檢察機關在推動當?shù)匦姓C關治理盲人通行較為集中的路段增設人行橫道信號燈過街音響時，統(tǒng)籌考慮各類群體權益，創(chuàng)新研發(fā)智能交互式過街語音，在為視障群眾提供便捷的同時也降低了對附近居民的噪聲干擾。

三、提升辦案質效的思考

（一）推動完善相關法律依據(jù)

一是推動及時啟動無障礙環(huán)境建設立法專題調研，將散見于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等與無障礙有關的規(guī)定予以整合，制定符合實際的無障礙環(huán)境建設專門法律，筑牢無障礙環(huán)境建設法律屏障。二是明確國家標準適用規(guī)則，適時對《無障礙設計規(guī)范》（GB50763-2012）《鐵路旅客車站無障礙設計規(guī)范》（TB10100-2018）等進行完善，增強執(zhí)行性。三是推動地方性法規(guī)及地方標準體系完善，與國家標準協(xié)調統(tǒng)一且符合地方實際。在本案中，檢察機關采取的推動相關行政機關進行系統(tǒng)治理的措施，已被該市最新實施的無障礙環(huán)境建設和管理辦法所吸納。

（二）全面履行職責

1.拓寬線索來源。一是自主發(fā)現(xiàn)。如通過司法裁判文書分析、網(wǎng)絡輿情信息洞察、行政執(zhí)法信息共享等發(fā)現(xiàn)線索;開展專項活動，結合無障礙環(huán)境建設領域重點問題，深入車站、高鐵站、飛機場、大型商場等重點場所開展全面巡查發(fā)現(xiàn)案件線索。二是與其他部門、其他相關單位建立線索移送機制。如由刑事檢察部門等在辦理案件中發(fā)現(xiàn)線索后移送;與殘疾人聯(lián)合會、文明辦、行政執(zhí)法等部門建立線索移送機制。

2.用足調查核實權。這是開展公益訴訟的關鍵所在，能夠更加清晰地掌握公益受到侵害的事實。[2]具體到無障礙環(huán)境建設領域，需要把握兩個重點。一是用好技術調查。如由于無障礙環(huán)境設施分布比較廣泛，建議引入“無人機”勘驗等技術，對涉案現(xiàn)場開展全方位取證。二是用好法律調查。明確案件可能涉及的法律問題，綜合現(xiàn)有法律、法規(guī)，特別是與無障礙環(huán)境建設相關的規(guī)范依據(jù)，結合檢察辦案的需要，按照法的體系性范疇進行全面把握。

3.創(chuàng)新履職方式。一是善用公開聽證。聽證可以為參與方提供交流平臺，以各方合力破解公益難題。[3]可以圍繞案件線索情況、行政機關履職情況、檢察建議內容等召開聽證會，邀請人大代表、政協(xié)委員、律師、人民監(jiān)督員、殘疾人聯(lián)合會、當?shù)厝罕姶淼葏⑴c，也能夠達到普法宣傳效果。二是用好圓桌會議、磋商等方式?？裳埞?、住建、自然資源、殘疾人聯(lián)合會等相關部門參加，增進溝通與互動，達成公益保護共識。

4.強化監(jiān)督成效。一是優(yōu)化《檢察建議書》的制作。對涉及無障礙環(huán)境建設領域檢察建議而言，要具備“四性”，即規(guī)范性、精準性、說理性和可操作性。規(guī)范性是指無論是內容，還是體例格式必須規(guī)范。精準性指包括對事實的闡釋、法律依據(jù)的援引、具體的建議內容表達等必須準確。說理性是指訴前檢察建議要說理充分，使收到檢察建議的行政機關能夠認可?？刹僮餍允侵附ㄗh內容具體、明確。二是豐富檢察建議的送達方式。推廣圓桌會議、公開送達等方式，探索向黨委、人大常委會和上級主管部門抄送備案制度。三是強化檢察建議的跟蹤落實。推動將檢察建議落實情況納入政府法治建設考核。跟進監(jiān)督訴前檢察建議落實情況，對逾期未整改的逐案研判，依法起訴。對訴前檢察建議逾期未落實、存在起訴障礙的，由上級檢察院提辦或指定其他檢察院辦理。

[1] 參見黎建飛、竇征、施婧葳、李丹：《我國無障礙立法與構想》，《殘疾人研究》2021年第1期。

[2] 參見劉加良：《檢察公益訴訟調查核實權的規(guī)則優(yōu)化》，《政治與法律》2020年第10期。

[3] 參見王天穎、馬靜：《公益訴訟聽證工作的實踐與思考》，《檢察日報》2021年6月3日。

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