鄭湘萍 莫春梅

摘要：生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是深化粵港澳大灣區(qū)合作的重要內(nèi)容，對(duì)提升粵港澳大灣區(qū)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，打造國(guó)際一流灣區(qū)和世界級(jí)城市群至關(guān)重要。目前粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理取得了一定成績(jī)，但也面臨諸多亟須解決的問(wèn)題，如認(rèn)知層面的責(zé)任界限不明、主體層面的多元結(jié)構(gòu)不完善、運(yùn)行層面的合作途徑單一以及制度層面的保障供給不足等。這主要是因?yàn)榛浉郯娜厣鐣?huì)制度、環(huán)境發(fā)展訴求、環(huán)境治理模式、環(huán)境法律體系、環(huán)境執(zhí)法方式存在較大差異，以及受地方保護(hù)主義和部門(mén)本位主義等因素的影響。深入推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)程，需要開(kāi)展全民生態(tài)環(huán)境協(xié)同觀教育，明確主體責(zé)任；建立權(quán)威的生態(tài)環(huán)境組織機(jī)構(gòu)，打破條塊分割；拓寬生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的渠道，增強(qiáng)協(xié)同合力；構(gòu)建系統(tǒng)完備的制度保障體系，平衡制度供求。

關(guān)鍵詞：粵港澳大灣區(qū)；生態(tài)環(huán)境；協(xié)同治理

中圖分類(lèi)號(hào)：X22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2021）02-0072-05

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金項(xiàng)目“新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義生態(tài)正義的制度安排研究”（18BKS158）；深圳市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2020年度課題“粵港澳大灣區(qū)海洋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的困境及對(duì)策研究”（SZ2020D007）。

粵港澳大灣區(qū)包括珠三角九個(gè)城市（廣州、深圳、珠海、佛山、肇慶、惠州、東莞、中山、江門(mén)）和香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)。生態(tài)文明建設(shè)是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展進(jìn)程中的重要組成部分?；浉郯拇鬄硡^(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理既是國(guó)家跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的重要環(huán)節(jié)，又是建設(shè)綠色引領(lǐng)、環(huán)境優(yōu)美、協(xié)同治理的國(guó)際一流灣區(qū)的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)全面提升粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平，以及推動(dòng)其經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是指政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體在現(xiàn)有的法律法規(guī)范圍內(nèi)，通過(guò)平等協(xié)商、談判、合作等多種途徑，對(duì)生態(tài)環(huán)境事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理，從而實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的持續(xù)推進(jìn)，跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理成為解決跨區(qū)域生態(tài)問(wèn)題的新思路[1]?？鐓^(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是指相鄰的一些行政區(qū)域遵循共同治理、共同利益的原則以及伙伴合作精神，對(duì)當(dāng)前已經(jīng)存在的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和威脅生態(tài)環(huán)境發(fā)展的活動(dòng)，采取切實(shí)有效的協(xié)同方式加以解決。

“生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是相互依存、緊密聯(lián)系的有機(jī)鏈條”[2]。生態(tài)環(huán)境資源具有公共性、外部性和整體性等特性，生態(tài)問(wèn)題的復(fù)雜性、系統(tǒng)性和嵌套性使得單個(gè)城市難以解決粵港澳大灣區(qū)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，需要多元主體共同發(fā)揮力量。受區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和資源不平衡等因素的影響，以及過(guò)度開(kāi)發(fā)利用資源，粵港澳大灣區(qū)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題頻現(xiàn)，不僅影響灣區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的健康發(fā)展，而且降低了當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钯|(zhì)量，阻礙灣區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)施跨區(qū)域生態(tài)協(xié)同治理既是革除傳統(tǒng)環(huán)境治理模式不足的迫切要求，也是粵港澳三地應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境危機(jī)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全的重要舉措。

近年來(lái)，粵港澳三地之間的交流和聯(lián)系日益密切，環(huán)境合作共識(shí)不斷增強(qiáng)，合作領(lǐng)域不斷拓展?；浉郯娜氐沫h(huán)境合作始于跨境污染的治理，經(jīng)過(guò)多年的努力，現(xiàn)階段粵港澳三地的環(huán)境合作已經(jīng)取得一定的成效。

在粵港合作方面，粵港兩地主要依托聯(lián)席會(huì)議和環(huán)保合作小組開(kāi)展環(huán)境合作。粵港雙方在1998年建立合作聯(lián)席會(huì)議制度，每年召開(kāi)一次會(huì)議商討環(huán)境合作事項(xiàng)。自1999年起，粵港兩地通過(guò)粵港持續(xù)發(fā)展與環(huán)保合作小組落實(shí)聯(lián)席會(huì)議成果以及協(xié)調(diào)環(huán)境合作的相關(guān)事宜，環(huán)保合作小組內(nèi)設(shè)一個(gè)專(zhuān)家小組和八個(gè)專(zhuān)題小組，有針對(duì)性地推進(jìn)各項(xiàng)環(huán)境專(zhuān)題合作項(xiàng)目。目前，粵港兩地的環(huán)境合作主要以大氣污染和水污染的治理為主，并在海洋資源保護(hù)、森林建設(shè)、企業(yè)節(jié)能和清潔生產(chǎn)等方面開(kāi)展合作。例如，在水污染治理方面，粵港雙方制定了相應(yīng)的聯(lián)合治理方案，重點(diǎn)對(duì)深圳灣、珠江口、深圳河、大鵬灣等水域開(kāi)展協(xié)同治理；在大氣治理方面，粵港兩地在2002年實(shí)施《珠三角地區(qū)空氣質(zhì)素管理計(jì)劃》，開(kāi)啟了我國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控先河。同時(shí)，粵港兩地主要依托聯(lián)席會(huì)議商討合作事宜并簽訂環(huán)境協(xié)議，不斷拓展環(huán)境合作的廣度和深度。例如，粵港雙方簽訂了《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《粵港環(huán)保合作協(xié)議》《粵港合作框架協(xié)議》等多項(xiàng)協(xié)議。

在粵澳合作方面，自澳門(mén)回歸后，粵澳兩地的環(huán)境合作逐漸從建立高層會(huì)晤制度和聯(lián)絡(luò)小組，到合作聯(lián)席會(huì)議制度，再到環(huán)保合作專(zhuān)題小組，合作途徑不斷拓展。在2001年至2003年，粵澳兩地主要依托高層會(huì)晤制度和粵澳合作聯(lián)絡(luò)小組，每年召開(kāi)1次會(huì)議商討環(huán)境合作的相關(guān)事宜。粵澳兩地的環(huán)境合作主要圍繞大氣污染治理、固體廢物污染治理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面進(jìn)行，通過(guò)建立環(huán)境專(zhuān)責(zé)小組落實(shí)各項(xiàng)環(huán)境合作項(xiàng)目。例如，2002年建立粵澳環(huán)保合作專(zhuān)責(zé)小組，2006年建立粵澳空氣質(zhì)量合作專(zhuān)項(xiàng)小組，2008年建立珠澳合作專(zhuān)責(zé)小組[3]。此外，粵澳雙方通過(guò)簽訂環(huán)境協(xié)議不斷深化和拓展環(huán)境合作。例如，2013年簽訂《珠澳環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》，2017年簽訂《粵澳環(huán)保合作協(xié)議》。

在珠三角九市合作方面，主要通過(guò)建立珠三角環(huán)境保護(hù)一體化專(zhuān)責(zé)工作組和工作機(jī)制，以及珠江綜合整治聯(lián)席會(huì)議制度，在廣佛肇、深莞惠、珠中江這三個(gè)經(jīng)濟(jì)圈設(shè)立環(huán)境保護(hù)專(zhuān)責(zé)小組，開(kāi)展經(jīng)濟(jì)圈環(huán)境保護(hù)工作。珠三角九市不斷探索并制定區(qū)域環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系以及區(qū)域環(huán)境政策法規(guī)體系，2012年和2013年分別頒布《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》和《關(guān)于在我省開(kāi)展排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》這兩項(xiàng)區(qū)域環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，加快了珠三角九市經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)同共進(jìn)步伐。珠三角九市主要圍繞水污染治理、大氣污染治理、區(qū)域生態(tài)體系建設(shè)等重點(diǎn)領(lǐng)域出臺(tái)一系列合作方案以加強(qiáng)治理合作。在水污染治理方面，主要對(duì)淡水河、石馬河等重點(diǎn)流域進(jìn)行跨界河流污染綜合整治；在大氣污染治理方面，依托珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)席會(huì)議制度，出臺(tái)了一系列大氣污染聯(lián)防聯(lián)治方案，協(xié)調(diào)珠三角九市共同參與大氣治理、改善空氣環(huán)境；在區(qū)域生態(tài)體系建設(shè)方面，將沿海防護(hù)林建設(shè)以及周邊連綿山體改造作為林業(yè)建設(shè)重點(diǎn)，并頒布《珠江三角洲綠道網(wǎng)總體規(guī)劃綱要》，推進(jìn)區(qū)域防護(hù)林體系建設(shè)。

在粵港澳三地合作方面，主要依托現(xiàn)有的聯(lián)席會(huì)議制度進(jìn)行區(qū)域規(guī)劃的編制和實(shí)施不斷推進(jìn)環(huán)境合作。自2003年出臺(tái)《內(nèi)地與香港關(guān)于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系的安排》（CEPA）起，粵港澳的合作不斷深化和拓展[4]。2009年頒布的《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》提出共建優(yōu)質(zhì)生活圈，首次將粵港澳緊密合作相關(guān)內(nèi)容納入其中[5]。為創(chuàng)新粵港澳環(huán)境合作的主題和方式，2012年實(shí)施《共建優(yōu)質(zhì)生態(tài)圈專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》。2017年簽訂《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，把建設(shè)綠色低碳灣區(qū)作為七大合作重點(diǎn)領(lǐng)域之一。2019年2月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，要求加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與合作，建設(shè)綠色可持續(xù)發(fā)展的國(guó)際一流灣區(qū)。隨著各項(xiàng)區(qū)域規(guī)劃的實(shí)施，粵港澳環(huán)境合作的范圍日益擴(kuò)大，合作關(guān)系日益密切。

目前，粵港澳三地已形成以聯(lián)席會(huì)議制度為基礎(chǔ)、區(qū)域規(guī)劃和行政協(xié)議為引領(lǐng)、環(huán)境合作小組為依托、環(huán)保工程為推力的環(huán)境治理體系。但粵港澳三地的環(huán)境合作范圍以小范圍合作為主，區(qū)域性大范圍整體合作較少，合作內(nèi)容主要以水污染和大氣污染的合作為主，其他方面的環(huán)境合作項(xiàng)目較少。現(xiàn)階段粵港澳大灣區(qū)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展程度與國(guó)際一流灣區(qū)相比仍存在較大差距。

現(xiàn)階段粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理仍面臨諸多問(wèn)題，突出地表現(xiàn)為認(rèn)知層面的責(zé)任界限不明、主體層面的多元結(jié)構(gòu)不完善、運(yùn)行層面的合作途徑單一以及制度層面的保障供給不足。這些問(wèn)題的產(chǎn)生，背后有著深層的原因，如不同的社會(huì)制度、環(huán)境發(fā)展訴求、環(huán)境治理模式、環(huán)境法律體系和環(huán)境執(zhí)法方式，以及地方保護(hù)主義和部門(mén)本位主義等因素的影響。

（一）粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理面臨的問(wèn)題

1.認(rèn)知層面的責(zé)任界限不明?；浉郯拇鬄硡^(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理涉及多元化的治理主體。如果多元主體之間的責(zé)任界限不明確，就容易出現(xiàn)角色缺位、角色錯(cuò)位、角色越位等現(xiàn)象，阻礙環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)程。目前，粵港澳三地政府和企業(yè)、社會(huì)組織和公民之間還未形成統(tǒng)一的環(huán)保責(zé)任共識(shí)。同時(shí)因個(gè)體理性和集體理性矛盾的存在，粵港澳三地環(huán)境協(xié)同治理還面臨四大困境：即區(qū)域?qū)用娴目缧姓^(qū)實(shí)施環(huán)境治理責(zé)任劃分不明，管理層面的各級(jí)環(huán)保部門(mén)管理責(zé)任重疊與缺位，企業(yè)層面的社會(huì)服務(wù)責(zé)任泛化，社會(huì)層面的公眾環(huán)境責(zé)任承擔(dān)界限模糊。這些問(wèn)題的存在導(dǎo)致多元治理主體間責(zé)任推諉，制約了粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的有序進(jìn)行。

2.主體層面的多元結(jié)構(gòu)不完善。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理離不開(kāi)多元平臺(tái)和主體的協(xié)同推進(jìn)。然而，現(xiàn)階段粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理合作還停留在廣東省級(jí)政府部門(mén)和港澳特別行政區(qū)的對(duì)等部門(mén)之間的對(duì)話(huà)，缺乏中央政府統(tǒng)籌設(shè)立的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，以及地級(jí)市政府之間的直接對(duì)話(huà)平臺(tái)，實(shí)質(zhì)性的府際合作較少，使得區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)籌比較困難。此外，粵港澳三地的環(huán)境治理主要依靠聯(lián)席會(huì)議和環(huán)保合作小組定期召開(kāi)會(huì)議協(xié)商各項(xiàng)環(huán)境治理事宜，缺乏專(zhuān)門(mén)的粵港澳大灣區(qū)環(huán)境統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)以及跨區(qū)域多元主體協(xié)作平臺(tái)，難以引導(dǎo)和支持企業(yè)、社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境治理，無(wú)法滿(mǎn)足跨區(qū)域環(huán)境治理的多元組織協(xié)同治理需求。

3.運(yùn)行層面的合作途徑單一?？鐓^(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)環(huán)境協(xié)同治理客觀上要求“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[6]。目前，粵港澳三地主要通過(guò)簽訂環(huán)境協(xié)議開(kāi)展治理工作，依托行政力量完成相關(guān)的環(huán)境治理項(xiàng)目，在實(shí)施跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的整個(gè)過(guò)程中公眾參與治理的渠道狹窄，主要表現(xiàn)在開(kāi)展環(huán)境治理前缺乏公眾參與決策的民意反映渠道，在實(shí)施環(huán)境治理的過(guò)程中缺乏公眾參與治理的渠道，在環(huán)境治理后期缺乏公眾進(jìn)行反饋渠道。同時(shí)，現(xiàn)階段粵港澳三地開(kāi)展環(huán)境合作主要是在線(xiàn)下進(jìn)行，缺乏線(xiàn)上多元主體參與治理的途徑，尚未形成網(wǎng)絡(luò)化、社會(huì)化的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理態(tài)勢(shì)。

4.制度層面的保障供給不足。系統(tǒng)完備的制度體系是影響跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)效的關(guān)鍵因素。受“一國(guó)兩制三法域”這一特殊因素的影響，粵港澳三地在解決跨區(qū)域制度供給的主體、類(lèi)型、時(shí)效、開(kāi)放參與等問(wèn)題時(shí)面臨已有政策落實(shí)困難和跨域制度供不應(yīng)求的困境，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是粵港澳三地簽訂的環(huán)境協(xié)議具有“一事一議”和“非制度性”特點(diǎn)，沒(méi)有嚴(yán)格的法律規(guī)范實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)，缺乏相關(guān)的責(zé)任追究制度約束，多元治理主體的合法權(quán)益得不到有效保障，跨區(qū)域環(huán)境治理難免陷入“集體行動(dòng)困境”。二是在具體實(shí)施制度上，既缺乏國(guó)家層面的跨區(qū)域環(huán)境治理專(zhuān)項(xiàng)法律法規(guī)，又缺乏行之有效的區(qū)域環(huán)境獎(jiǎng)懲制度、責(zé)任追究制度、爭(zhēng)端解決制度、環(huán)境信息化制度等，缺乏制度執(zhí)行的權(quán)威機(jī)構(gòu)，多元制度體系不夠完善，難以保障區(qū)域合作。

（二）粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理面臨困境的原因

1.社會(huì)制度和環(huán)境發(fā)展訴求不同。在“一國(guó)兩制”制度體系下，粵港澳三地政治制度、行政體系和法律體系不同，相關(guān)環(huán)保部門(mén)對(duì)環(huán)境治理制定的標(biāo)準(zhǔn)不同，探索并制定平衡多方利益需求的跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理制度存在一定的難度，給跨區(qū)域環(huán)境治理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。同時(shí)，粵港澳處在“三個(gè)關(guān)稅區(qū)、四個(gè)核心城市”的布局下，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)布局差距較大，港澳與珠三角九市對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的側(cè)重點(diǎn)會(huì)有所不同，在劃分區(qū)域環(huán)境治理職責(zé)的時(shí)候難以突破“行政壁壘”、打破“利益藩籬”、沖破“思想局限”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域多元治理主體之間思想和行動(dòng)上的協(xié)同。

2.環(huán)境治理模式存在差異。我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的基本模式是政府主導(dǎo)下的屬地管理，屬地管理容易導(dǎo)致政府部門(mén)職能分割。目前，港澳主要通過(guò)特區(qū)政府的行政力量來(lái)規(guī)范環(huán)境治理，珠三角九市在環(huán)境治理方面主要由中央政府和地方政府雙向發(fā)力，粵港澳三地在環(huán)境治理目標(biāo)、治理責(zé)任、治理機(jī)構(gòu)、治理方式以及懲處制度等方面進(jìn)行協(xié)同的難度比較大。同時(shí)，粵港澳三地環(huán)境治理主要采取會(huì)議制度和單項(xiàng)合作組織進(jìn)行相關(guān)環(huán)境事項(xiàng)的協(xié)商，各地實(shí)施環(huán)境治理的組織形式相對(duì)松散，難以建立起權(quán)威的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌管理機(jī)構(gòu)，企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等主體參與環(huán)境治理的組織保障得不到有效落實(shí)，多元參與的渠道不暢。

3.環(huán)境法律體系和執(zhí)法方式不同。我國(guó)現(xiàn)行的《憲法》對(duì)跨行政區(qū)域的事務(wù)、橫向政府間關(guān)系等沒(méi)有明確的規(guī)定，地方政府間合作關(guān)系的發(fā)展、各方權(quán)利與義務(wù)等難以找到法律依據(jù)[7]，粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理缺乏一個(gè)科學(xué)有效的制度框架和法律保障，難免會(huì)產(chǎn)生制度摩擦現(xiàn)象。同時(shí)，環(huán)境法律體系和執(zhí)法方式的差異影響著粵港澳三地突破制度壁壘進(jìn)行協(xié)同治理。香港環(huán)境執(zhí)法方式多樣且處罰力度大。澳門(mén)比較注重對(duì)環(huán)保知識(shí)的多樣化宣傳，在環(huán)境執(zhí)法方面強(qiáng)制性較低。珠三角九市主要采取政府主導(dǎo)下公民積極參與為主的執(zhí)法模式，通過(guò)三同時(shí)制度、清潔生產(chǎn)和環(huán)境影響評(píng)估等途徑落實(shí)相關(guān)的環(huán)境治理工作。在此情況下，把粵港澳三地的法律法規(guī)、訴訟程序、法治理念、法律文化等制度元素進(jìn)行融合，探索建立系統(tǒng)完備、科學(xué)有效的制度保障體系比較困難，導(dǎo)致制度供求失衡。

4.地方保護(hù)主義和部門(mén)本位主義的影響。地方保護(hù)主義和部門(mén)本位主義具有隱蔽性和迷惑性的特點(diǎn)，是導(dǎo)致“碎片化”治理的關(guān)鍵因素?；浉郯娜胤謱儆诓煌男姓^(qū)，各地之間無(wú)行政隸屬關(guān)系，環(huán)境治理呈現(xiàn)典型的屬地管理模式，各地職權(quán)分散，當(dāng)各治理主體從屬地需求出發(fā)參與環(huán)境治理的時(shí)候，一旦地方訴求與其他集體訴求發(fā)生沖突，逐利取向明顯，就不可避免引發(fā)部門(mén)本位主義和內(nèi)耗問(wèn)題，從而出現(xiàn)自我服務(wù)意識(shí)超越公共服務(wù)意識(shí)的現(xiàn)象，難以形成統(tǒng)一的環(huán)境責(zé)任共擔(dān)意識(shí)。同時(shí)，在現(xiàn)有的行政管理體系下，涉及環(huán)保的部門(mén)較多，各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)有一定的自主決策空間，但在部門(mén)本位主義之下，容易傾向把各自部門(mén)利益置于首位，導(dǎo)致組織結(jié)構(gòu)出現(xiàn)分裂現(xiàn)象，引發(fā)分裂性的組織運(yùn)作，影響組織結(jié)構(gòu)的整體性和資源的優(yōu)化配置，進(jìn)而阻礙跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的順利實(shí)施。

目前，粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理進(jìn)入了一個(gè)全面務(wù)實(shí)推進(jìn)的新階段。需要從以下四個(gè)方面重點(diǎn)展開(kāi)工作。

（一）開(kāi)展全民生態(tài)環(huán)境協(xié)同觀教育，明確主體責(zé)任

全面開(kāi)展全民生態(tài)環(huán)境協(xié)同觀的教育，培育粵港澳大灣區(qū)多方利益相關(guān)者的生態(tài)環(huán)境協(xié)同觀念，并以此作為調(diào)節(jié)利益沖突的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，有利于增強(qiáng)跨區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的驅(qū)動(dòng)力。首先，充分發(fā)揮中央政府統(tǒng)籌管理的作用，以中央權(quán)威界定各區(qū)域以及相關(guān)部門(mén)之間的環(huán)境治理責(zé)任界限，建立各部門(mén)分工明確的生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任清單，并加強(qiáng)督促檢查和考核問(wèn)責(zé)，著力突破各級(jí)管理人員“不會(huì)管”的困境。其次，搭建政企合作的環(huán)境治理平臺(tái)，將部分環(huán)境治理工程“外包”給企業(yè)，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與治理的積極性，幫助企業(yè)正確區(qū)分和認(rèn)識(shí)環(huán)保責(zé)任與現(xiàn)有業(yè)務(wù)的關(guān)系，明確環(huán)境治理的權(quán)利與義務(wù)，破解企業(yè)在治理中“不想治、不會(huì)治”的問(wèn)題。最后，積極發(fā)揮學(xué)校的教育陣地作用，把生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理納入課程體系建設(shè)中，幫助學(xué)生樹(shù)立正確的生態(tài)價(jià)值觀，增強(qiáng)生態(tài)責(zé)任擔(dān)當(dāng)。同時(shí)，依托互聯(lián)網(wǎng)傳媒工具，搭建社會(huì)化、信息化的多元主體生態(tài)保護(hù)交流平臺(tái)，加強(qiáng)生態(tài)共治理念的宣傳，營(yíng)造全民積極參與生態(tài)環(huán)境治理的良好氛圍，進(jìn)一步增強(qiáng)多元治理主體的公共精神和生態(tài)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)，打造全民共建共治共享的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理格局。

（二）建立權(quán)威的生態(tài)環(huán)境組織機(jī)構(gòu)，打破條塊分割

權(quán)威的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)構(gòu)是跨區(qū)域?qū)嵤┉h(huán)境治理的重要保障，有利于提高跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理效率和協(xié)作力度。為打破傳統(tǒng)的治理?xiàng)l塊分割，加快構(gòu)建并完善粵港澳生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌管理機(jī)制，必須突破行政壁壘，按照區(qū)域?qū)嶋H建立由國(guó)家相關(guān)部委牽頭，粵港澳“9+2”城市群的政府部門(mén)參加，吸收企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等共同參與的國(guó)家級(jí)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境區(qū)域規(guī)劃協(xié)調(diào)與管制機(jī)構(gòu)，成立粵港澳大灣區(qū)生態(tài)資源與環(huán)境一體化發(fā)展管理中心，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理跨區(qū)域環(huán)境治理的重大問(wèn)題，著力將“碎片化”治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡f(xié)同化”治理，克服“各自為政”的弊端，打造多元參與、協(xié)力共治的治理模式。同時(shí)，在原有的基礎(chǔ)上新增“粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境合作咨詢(xún)委員會(huì)”和“粵港澳大灣區(qū)重大環(huán)境問(wèn)題管理委員會(huì)”，加強(qiáng)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的縱向主體監(jiān)管能力和橫向協(xié)作水平，完善環(huán)境共治、生態(tài)共保的聯(lián)防共治合作機(jī)制。此外，積極搭建粵港澳大灣區(qū)互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境監(jiān)管和綜合服務(wù)平臺(tái)，著力構(gòu)建智慧環(huán)保體系和生態(tài)環(huán)境技術(shù)服務(wù)體系，助力粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的縱深推進(jìn)。

（三）拓寬生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的渠道，增強(qiáng)協(xié)同合力

“針對(duì)粵港澳三地環(huán)境治理模式和規(guī)制內(nèi)容差異的限制，應(yīng)積極拓展合作形式，切實(shí)推進(jìn)環(huán)境合作實(shí)踐”[8]?；浉郯拇鬄硡^(qū)生態(tài)協(xié)同治理不僅需要加強(qiáng)區(qū)域政府間的密切交流與合作，還需要暢通企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等多元主體參與治理的渠道。一方面，粵港澳三地政府要充分做好“元治理”角色，突破屬地利益壁壘，共同商議建立適合多地協(xié)作的環(huán)保制度，采用問(wèn)卷調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、座談會(huì)和多媒體平臺(tái)公示等多種方式鼓勵(lì)粵港澳三地利益相關(guān)群體進(jìn)行溝通互動(dòng)，拓寬多元主體參與生態(tài)環(huán)境治理建言獻(xiàn)策的渠道，提高跨區(qū)域環(huán)境合作決策的科學(xué)性。另一方面，要充分利用聯(lián)席會(huì)議制度優(yōu)勢(shì)，完善相關(guān)的環(huán)境獎(jiǎng)懲政策和生態(tài)補(bǔ)償政策，對(duì)主體參與環(huán)境治理的行為進(jìn)行有效約束和激勵(lì)。建立粵港澳大灣區(qū)環(huán)境資源共享網(wǎng)絡(luò)中心，利用網(wǎng)絡(luò)媒介拓寬公眾意見(jiàn)反饋渠道，暢通公眾參與環(huán)境治理的線(xiàn)上和線(xiàn)下渠道，充分調(diào)動(dòng)公眾參與環(huán)境治理的積極性。

（四）構(gòu)建系統(tǒng)完備的制度保障體系，平衡制度供求

系統(tǒng)完備的制度體系是加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的重要保障。現(xiàn)階段亟須從立法和制度制定的領(lǐng)域、類(lèi)型、環(huán)節(jié)等四個(gè)層面平衡粵港澳三地環(huán)境制度的供求。首先，從立法上進(jìn)行體制突破，統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境糾紛的法治標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)建立粵港澳大灣區(qū)立法委員會(huì)，堅(jiān)持中央的“全面管治權(quán)”，以中央權(quán)威來(lái)確?；浉郯牡暮献鞣较颍瑢?duì)三地的合作制度進(jìn)行指導(dǎo)、授權(quán)和裁決，建立政府之間協(xié)同治理的合作關(guān)系，強(qiáng)化區(qū)域制度協(xié)同的立法保障[9]。其次，在領(lǐng)域結(jié)合上，探索多領(lǐng)域與環(huán)境治理的融合路徑，將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科教、環(huán)境等貿(mào)易與非貿(mào)易議題納入CEPA規(guī)范中，利用CEPA平臺(tái)制定相關(guān)的綠色發(fā)展規(guī)則，多方協(xié)同謀求綠色經(jīng)濟(jì)和綠色環(huán)境的雙贏局面。再次，在制度種類(lèi)豐富上，充分利用“一國(guó)兩制”制度優(yōu)勢(shì)，先行先試、大膽探索粵港澳大灣區(qū)環(huán)境協(xié)同治理制度。在現(xiàn)有聯(lián)席會(huì)議制度的治理框架內(nèi)探索并制定適合粵港澳大灣區(qū)協(xié)同治理的獎(jiǎng)懲制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、爭(zhēng)端解決制度、環(huán)境信息化制度、責(zé)任追究制度等多種類(lèi)型的制度，增強(qiáng)有效制度供給的連續(xù)性，使制度供求趨于平衡。最后，在各環(huán)節(jié)落實(shí)上，加強(qiáng)跨區(qū)域環(huán)境制度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)成立主管粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，組建各級(jí)環(huán)境治理綜合執(zhí)法隊(duì)伍，提高制度的“剛性”和執(zhí)行力，不斷創(chuàng)造并釋放粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的制度紅利，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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責(zé)任編輯莫仲寧