魏晨 李華胤

[摘 要]民主與治理是村民自治的兩大使命，兩者無法互聯(lián)使得村民自治陷入困境，并限制著“治理有效”這一鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。各地探索以黨建創(chuàng)新的形式引領(lǐng)兩者形成合力，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主對(duì)接，推動(dòng)村民自治的民主發(fā)展;拓展黨政職能，通過縱向政治職能擴(kuò)展與橫向經(jīng)濟(jì)職能延展，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村各類事務(wù)的有效治理。農(nóng)村基層黨組織在促進(jìn)民主與治理互聯(lián)方面具有功能優(yōu)勢、主體優(yōu)勢和整合優(yōu)勢。為激發(fā)村民自治的活力，農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)新實(shí)踐應(yīng)在發(fā)展民主與治理融合機(jī)制、構(gòu)建“一元多樣”復(fù)合治理形態(tài)、強(qiáng)化自身聯(lián)結(jié)能力三個(gè)方面持續(xù)發(fā)力，要以農(nóng)村基層黨組織創(chuàng)新為契機(jī)，增強(qiáng)村民自治的合法性與有效性，實(shí)現(xiàn)民主與治理合力共促下的善治。

[關(guān)鍵詞]村民自治;基層黨組織;基層民主;治理有效;善治

中圖分類號(hào)：D26;C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2020）06-0027-10

經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國村民自治取得了顯著成效，但也因面臨諸多問題而陷入困境。究其原因不難發(fā)現(xiàn)，早期的實(shí)踐常常呈現(xiàn)“重民主，輕治理”的狀態(tài)，造成了作為村民自治兩大使命的民主和治理無法有效聯(lián)接。2017年中共中央提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，將作為村民自治基本要求的“管理民主”升華為“治理有效”，這可以視為對(duì)上述問題的積極回應(yīng)。一般而言，“治理有效”包含著發(fā)展基層民主的需求，需要調(diào)動(dòng)廣大村民參與鄉(xiāng)村治理的積極性。但是，當(dāng)下地方的實(shí)踐中又普遍存在著“重治理，輕民主”的現(xiàn)象，致使村民廣泛參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)力嚴(yán)重匱乏，進(jìn)而引發(fā)治理正面效應(yīng)難以長期存續(xù)的問題。黨的十九大報(bào)告明確提出，要把基層黨組織建設(shè)成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領(lǐng)導(dǎo)基層治理、團(tuán)結(jié)動(dòng)員[1]

群眾、推動(dòng)改革發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。由此可見，農(nóng)村基層黨組織在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興中必須發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)核心和組織核心的關(guān)鍵作用。那么，在國家推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的背景下，基層黨建需要通過什么機(jī)制才能促進(jìn)民主與治理有效互聯(lián)，保障兩者能夠合力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)？這將是本文重點(diǎn)回答的問題。

一、民主與治理：村民自治的雙重使命

1949年之前，我國的村民自治是農(nóng)村社會(huì)基于“皇權(quán)無為”的必然選擇，其核心特征是鄉(xiāng)村精英對(duì)普通村民的變相控制及對(duì)公共事務(wù)的直接裁決。當(dāng)代村民自治是村民按照一定規(guī)則，共同參與處理村莊公共事務(wù)與公益事業(yè)的制度與行為。當(dāng)代村民自治對(duì)傳統(tǒng)的超越就在于其所包含的民主與治理兩大要素。不過，在基層的實(shí)踐中民主與治理兩者并未能同時(shí)發(fā)揮作用，造成了兩大使命之間的關(guān)系不平衡。

（一）村民自治的雙重使命與雙重功能

1978年后，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，生產(chǎn)經(jīng)營單位不再是生產(chǎn)隊(duì)和公社，造成了公社制度的松弛及農(nóng)村社會(huì)的治理“真空”。在這一背景下，廣西宜州等地區(qū)的村民率先嘗試自主維護(hù)村莊秩序，這引起了國家的高度重視，自此村民自治制度逐步走上了歷史舞臺(tái)。作為一種國家法定的政治制度，村民自治賦予了廣大村民平等參與的權(quán)利，而制度設(shè)計(jì)的初衷也有解決公社體制逐漸解體背景下農(nóng)村社會(huì)該如何治理的目的。所以，村民自治從一開始就肩負(fù)了實(shí)現(xiàn)基層民主與治理有效的雙重使命?！皼]有群眾自治，沒有基層直接民主，村民、居民的公共事務(wù)和公益事業(yè)不由他們直接當(dāng)家作主辦理，我們的社會(huì)主義民主就缺乏一個(gè)側(cè)面，還缺乏全面的鞏固的群眾基礎(chǔ)”[1]（P607）。從功能角度看，民主主要涉及村民自治的合法性，治理主要涉及村民自治的有效性。合法性是指政治系統(tǒng)使人們產(chǎn)生和堅(jiān)持現(xiàn)存政治制度是社會(huì)的最適宜制度之信仰的能力;有效性是指政治系統(tǒng)滿足大多數(shù)居民基本需求的程度[2]（P47）。依據(jù)這一定義，對(duì)于村民自治兩大使命的研究就可以理解為對(duì)其雙重功能的探討。由此一來，村民自治兩大使命割裂的問題便可轉(zhuǎn)化為兩大功能無法有效銜接的問題。

（二）民主優(yōu)先與村民自治合法性的彰顯

公社制度正式廢除后，在農(nóng)村基層形成了“鄉(xiāng)政村治”的政治格局，村委會(huì)取代了生產(chǎn)大隊(duì)，村民自治制度進(jìn)入全面推行階段。從政治的角度來看，村民自治制度的實(shí)施意味著農(nóng)民民主權(quán)利得到制度化的保障，農(nóng)民開始成為政治生活的主體。就合法性而言，村民自治是國家為應(yīng)對(duì)人民公社體制解體帶來的合法性危機(jī)而作出的制度安排。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，使得“政社合一”的經(jīng)營和管理體制走向終結(jié)，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)公共秩序衰退，以及黨執(zhí)政基礎(chǔ)難以鞏固的問題。因此，國家必須建構(gòu)公社制度的替代制度，并重新樹立基層治理體系的合法性。

在這種背景下，群眾的自發(fā)實(shí)踐便被納入基層民主建設(shè)的框架內(nèi)。國家通過賦予農(nóng)民民主的權(quán)利，不僅激活了農(nóng)民自主管理的積極性，還夯實(shí)了黨在農(nóng)村社會(huì)的群眾基礎(chǔ)。正因如此，早期村民自治的制度構(gòu)建側(cè)重于對(duì)農(nóng)民民主權(quán)利的維護(hù)和保障。如1987年制定并通過的《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡稱《村委會(huì)組織法》）規(guī)定，要以自然村為基本單元開展村民自治，以此保障與落實(shí)廣大農(nóng)民的政治民主權(quán)利。1998年修訂并正式實(shí)施的《村委會(huì)組織法》除保留“三個(gè)自我”的表述外，增加了“四個(gè)民主”的要求。從此，自治被納入現(xiàn)代民主的范疇，村民自治也演變成為基層民主鍛煉的主要平臺(tái)。2010年實(shí)行的新《村委會(huì)組織法》則從程序上規(guī)范了民主選舉、民主議事、民主管理、民主監(jiān)督的基本流程，以國家法定制度的約束力確保自治在民主框架下的進(jìn)一步發(fā)展。

正是在發(fā)展農(nóng)村基層民主的導(dǎo)向下，我國的村民自治制度開創(chuàng)了一條在地域廣闊、人口眾多、異質(zhì)性強(qiáng)的大國里，通過村民自治實(shí)現(xiàn)農(nóng)民直接管理自身事務(wù)的民主道路。村民自治通過推進(jìn)基層民主，讓廣大民眾在民主實(shí)踐中解決自己的問題，有效調(diào)動(dòng)了民眾的積極性[3]。伴隨著村民自治的有序推進(jìn)，國家實(shí)現(xiàn)了從人民公社體制到村民自治制度的合法性轉(zhuǎn)換。不過，早期村民自治的實(shí)踐因?yàn)閺?qiáng)調(diào)農(nóng)民的自主管理，所以將保障民主權(quán)利放在更為核心的位置，這也導(dǎo)致了對(duì)于如何有效治理重視不夠的問題。

（三）治理缺位與村民自治有效性的缺失

村民自治制度不僅擔(dān)負(fù)著發(fā)展農(nóng)村基層民主的任務(wù)，還肩負(fù)著治理農(nóng)村社會(huì)的責(zé)任。因此，村民自治又是一種治理機(jī)制，能在多大程度上滿足村民生產(chǎn)、生活、交往的基本需求決定著其有效性。20世紀(jì)以來國家政權(quán)建設(shè)成為國家的重要使命，國家不僅要將自身力量延伸至基層，而且要集中資源推進(jìn)國家現(xiàn)代化進(jìn)程。村民自治自誕生起便背負(fù)著國家使命[4]。這種歷史使命決定了村民自治不再是“國家不在場”下的自主治理，而是基于國家目標(biāo)和鄉(xiāng)村需求的頂層設(shè)計(jì)，并與農(nóng)村社會(huì)總體性治理的成敗息息相關(guān)[5]。例如，在“三農(nóng)”問題嚴(yán)峻之時(shí)，如何化解因農(nóng)民負(fù)擔(dān)重、計(jì)劃生育、土地流轉(zhuǎn)等問題引發(fā)的糾紛便成為村民自治的主要任務(wù)。

村民自治既需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的自主治理，又需要不斷承接國家的行政任務(wù)。雙重壓力促使村干部呈現(xiàn)在國家代理人和社區(qū)當(dāng)家人角色之間搖擺的狀態(tài)[6]。但是，“上面一條線，底下千根針”的基層運(yùn)作模式迫使村干部必須更多地扮演代理人的角色，將大部分精力用于完成上級(jí)下達(dá)的各種任務(wù)。20世紀(jì)末，國家對(duì)于維持穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的強(qiáng)調(diào)再次降低了村民自治對(duì)治理有效這一核心內(nèi)涵的追求。在農(nóng)業(yè)稅全面取消之后，受“不出事邏輯”的影響，村干部處理公共事務(wù)時(shí)態(tài)度消極與怠慢又成了一種流行的現(xiàn)象[7]。為了扭轉(zhuǎn)治理不力的局面，我國沿海地區(qū)積極推廣了“經(jīng)濟(jì)能人”治村的模式。經(jīng)濟(jì)能人的崛起源自分權(quán)式經(jīng)濟(jì)體制改革，他們具備了權(quán)威強(qiáng)大、權(quán)力集中、威權(quán)治理的特征[5]。不過，經(jīng)濟(jì)能人也因無法克服的內(nèi)在局限而成為影響治理的力量。

有效治理本是村民自治的應(yīng)有之義。但村民自治所背負(fù)的國家使命及早期對(duì)有效治理關(guān)注的不足，使其在治理方面的效能不斷降低。在這種背景下，大量與農(nóng)民利益相關(guān)的公共問題未能得到迅速解決，引發(fā)了村民對(duì)自治有效性的懷疑。為了促進(jìn)公共事業(yè)的有序發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，治理成為國家的重要導(dǎo)向。2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了“治理有效”的命題，要求健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。由此，村民自治邁入有效治理階段。當(dāng)然，村民自治導(dǎo)向從基層民主轉(zhuǎn)向治理有效并不意味著兩者的割裂與對(duì)立。民主與有效治理聯(lián)系在一起才能為老百姓提供有效的公共服務(wù)[8]。所以，如何將村民自治的兩大使命有效聯(lián)結(jié)起來成為一個(gè)關(guān)鍵問題。

二、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新：黨內(nèi)民主引領(lǐng)人民民主

村黨支部委員會(huì)與村民委員會(huì)是農(nóng)村社會(huì)中兩個(gè)主要的結(jié)構(gòu)性力量，在民主的框架下，分別體現(xiàn)著兩種民主模式，前者是黨內(nèi)民主，后者是人民民主。然而，兩種民主模式并非總是和諧共生的關(guān)系，這就需要發(fā)揮黨內(nèi)民主對(duì)于人民民主的引領(lǐng)作用，優(yōu)化“兩委”之間的關(guān)系結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)兩種民主模式的有機(jī)融合。

（一）黨內(nèi)民主與人民民主的結(jié)構(gòu)錯(cuò)位

中國共產(chǎn)黨是中國最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表，在本質(zhì)上黨內(nèi)民主與人民民主具有內(nèi)在的邏輯一致性。黨內(nèi)民主要求全體黨員平等地、直接或間接地決定和管理黨內(nèi)事務(wù)及具體運(yùn)行過程;人民民主則要盡力做到主權(quán)歸屬人民、權(quán)力源自人民、決策服務(wù)人民。在我國的政治生態(tài)中，人民民主的實(shí)現(xiàn)不僅要構(gòu)建完備的人民民主制度，還離不開代表人民利益的政黨?？梢哉f，人民民主的生命力源自黨性與人民性的統(tǒng)一性，來自共產(chǎn)黨的代表性，有效的黨內(nèi)民主和黨內(nèi)團(tuán)結(jié)恰恰是加強(qiáng)共產(chǎn)黨代表性的關(guān)鍵[9]。

在農(nóng)村基層的實(shí)踐中，黨內(nèi)民主與人民民主在政治目標(biāo)、組織形式、實(shí)現(xiàn)模式方面存在著迥異。村黨支部是黨在農(nóng)村的基層組織，是村域范圍內(nèi)各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織黨內(nèi)民主的主要目的就是為了進(jìn)一步凸顯黨在農(nóng)村社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位。與此相對(duì)，村民委員會(huì)是村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，其依據(jù)“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”四個(gè)原則開展自治是為了讓村民更好地行使村民自治制度所賦予的各項(xiàng)民主權(quán)利。不過，兩種民主模式常常在特定時(shí)間和地點(diǎn)產(chǎn)生沖突，帶來彼此關(guān)系的緊張，甚至?xí)莼纱濉皟晌敝g的矛盾。由此一來，黨內(nèi)民主不僅無法對(duì)接人民民主，還會(huì)引發(fā)兩種民主模式的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位，其結(jié)果不是破壞了人民的首創(chuàng)精神，就是削弱了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用[10]。

就目前情況來看，兩種民主模式的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位突出表現(xiàn)為村“兩委”之間的矛盾，村“兩委”的矛盾又是村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與村委會(huì)的自治權(quán)之間的矛盾。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部與村委會(huì)之間為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。以往村黨支部的產(chǎn)生往往采取較為封閉的做法，即村黨支部成員通常先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委精心挑選，村支部黨員大會(huì)再通過選舉方式對(duì)鎮(zhèn)黨委安排人選加以確認(rèn)。這種做法為“鄉(xiāng)政”越過法定界限干涉“村治”提供了便利?！班l(xiāng)政”可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委會(huì)對(duì)村黨支部委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，以及村黨支部委員會(huì)對(duì)村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)村委會(huì)的強(qiáng)有力控制。但是，這種做法在強(qiáng)化村黨支部對(duì)村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的基礎(chǔ)上可能會(huì)引發(fā)兩者在處理村莊公共事務(wù)過程中的各種摩擦。在摩擦發(fā)生時(shí)，如果村支部書記與村委會(huì)主任沒有交叉任職，可能進(jìn)一步加劇兩者之間的緊張關(guān)系。

在我國特定的農(nóng)村基層政治制度下，人們習(xí)慣將村支部書記稱為“一把手”“一支筆”或“當(dāng)家人”。村莊內(nèi)的公共事務(wù)多由書記拍板決定，村主任變成了書記的助手，這不僅會(huì)造成“兩委”關(guān)系的異化，還會(huì)造成村民自治內(nèi)涵與形式的不匹配。有學(xué)者曾將村“兩委”之間的關(guān)系劃分為“理想型”“融合型”“一元型”和“沖突型”，并認(rèn)為只有“兩委”按照法規(guī)合理約束彼此權(quán)責(zé)邊界的“理想型”關(guān)系，才是“兩委”之間最恰當(dāng)?shù)年P(guān)系模式[11]。然而，“兩委”之間的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)位使“理想型”關(guān)系的構(gòu)建變得困難重重，只強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)清晰同樣會(huì)降低兩種民主相互協(xié)作的可能性。顯然，優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織所代表的黨內(nèi)民主與村民自治所代表的人民民主之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，是實(shí)現(xiàn)兩種民主模式有效對(duì)接的關(guān)鍵，也將成為推進(jìn)村民自治有序發(fā)展的重中之重。

（二）自我革新推進(jìn)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的地方探索

中國共產(chǎn)黨最大的優(yōu)勢就是尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，并敢于通過自我革新帶動(dòng)社會(huì)革新。其實(shí)，對(duì)于村“兩委”矛盾的解決途徑一直存在著兩種爭論：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)大力發(fā)展“草根民主”，以促進(jìn)村民自治的茁壯成長;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該整合制度內(nèi)資源優(yōu)勢，通過黨內(nèi)民主推進(jìn)村民自治。實(shí)踐證明，優(yōu)先發(fā)展“草根民主”雖可以在短期內(nèi)動(dòng)員社會(huì)力量參與村級(jí)治理，但只能做到治標(biāo)不治本，無法解決村級(jí)治理結(jié)構(gòu)的不完善及“兩委”關(guān)系異化等深層次問題。而源自基層群眾自主創(chuàng)造涌現(xiàn)出的一批具有原創(chuàng)性、充滿活力的黨內(nèi)民主實(shí)踐，為如何實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主的有效對(duì)接，解決村民自治民主發(fā)展的制度瓶頸提供了重要思路。

從全國各地農(nóng)村的實(shí)踐來看，這些創(chuàng)新主要包括五種方式。一是廣東、山東、湖北等試點(diǎn)的“一肩挑”改革。“一肩挑”鼓勵(lì)村黨支部書記及其他成員經(jīng)由法定程序兼任村委會(huì)主任與村委會(huì)成員。如果村委會(huì)主任和其他成員是黨員且具備相關(guān)條件，也可以按照法定程序進(jìn)入黨支部班子。二是緣起于山西河曲的“兩票制”?！皟善敝啤币筠r(nóng)村黨支部換屆選舉中先由全體村民對(duì)黨員投信任票，再由全體黨員對(duì)信任票確定的候選人投選舉票。三是在四川、湖南、江蘇等試點(diǎn)的“公推直選”?！肮浦边x”是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由村莊全體黨員直接差額選舉產(chǎn)生村黨支部書記和委員的黨內(nèi)民主創(chuàng)新。四是借鑒吉林省梨樹縣北老壕村的村委會(huì)“海選”而形成的村黨支部“海選”制度。村黨支部“海選”制度要求不事先設(shè)定候選人，而是將候選人提名與正式選舉合二為一，由黨員直接選舉產(chǎn)生黨支部書記和委員。五是全國范圍內(nèi)普遍實(shí)施的“兩推一選”，又稱“雙推一選”。“兩推一選”由群眾與黨員先推薦來確定提名候選人，經(jīng)組織考核確定后再由黨員大會(huì)或代表大會(huì)正式選舉產(chǎn)生村黨支部成員。此外，在地方實(shí)踐中還發(fā)展出了測評(píng)、公示、推選候選人等選舉環(huán)節(jié)上的創(chuàng)新做法，如溫嶺的“一評(píng)兩推一選”、雞西的“雙投直選”、貴陽的“一推一測一選”等。

（三）結(jié)構(gòu)創(chuàng)新激發(fā)民主活力的核心機(jī)制

近些年，黨內(nèi)民主創(chuàng)新一直是西方學(xué)界研究的重點(diǎn)。這主要是因?yàn)閿U(kuò)大黨內(nèi)民主可以重塑黨群聯(lián)系機(jī)制，強(qiáng)化政黨在黨外民主中的競爭力[12]（P68-70，P105）。與西方一些政黨不同的是，作為人民利益忠誠代表的中國共產(chǎn)黨，本身就與人民之間有著血肉聯(lián)系，黨內(nèi)民主創(chuàng)新無疑會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)黨與人民的聯(lián)系及黨內(nèi)民主對(duì)人民民主的引領(lǐng)作用。我國地方的實(shí)踐主要是在村黨支部成員產(chǎn)生方式上加以創(chuàng)新，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主的方式實(shí)現(xiàn)與人民民主的對(duì)接，從而做到了對(duì)村“兩委”之間關(guān)系結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。具體而言，其機(jī)制可以概括為兩個(gè)層面。

第一個(gè)層面，將黨內(nèi)選舉擴(kuò)大到黨外，推動(dòng)了村黨支部合法性的提升。此前，村黨支部采取的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委授意和村內(nèi)黨員選舉的形式化操作明顯缺乏群眾基礎(chǔ)。這不僅弱化了黨員民主選舉的權(quán)利，還產(chǎn)生了黨支部委員易于脫離群眾的風(fēng)險(xiǎn)，致使村黨支部合法性受到前所未有的挑戰(zhàn)。“兩票制”“海選”“公推直選”等實(shí)踐創(chuàng)新了村黨組織的產(chǎn)生方式，動(dòng)員廣大人民群眾參與其中，這無疑增強(qiáng)了黨內(nèi)選舉的公開性、平等性與民主性，使村黨支部的合法性基礎(chǔ)得到大幅度提升。第二個(gè)層面，將黨員權(quán)利擴(kuò)大到黨外，促進(jìn)了村民自治內(nèi)涵與形式的統(tǒng)一。上述農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)新實(shí)踐，使村民在黨支部的產(chǎn)生上擁有了一定的民主權(quán)利，如“兩票制”中的“初選權(quán)”，“公推直選”中的“推薦權(quán)”，就達(dá)到了這一目的。通過改革創(chuàng)新不僅可以保障村民的意愿在基層黨組織中得到更為直接的體現(xiàn)，還可以從體制上解決村黨支部委員會(huì)對(duì)上負(fù)責(zé)而對(duì)下不負(fù)責(zé)的問題，真正做到將“人民贊成不贊成、滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”作為工作準(zhǔn)則。

總體而言，農(nóng)村基層黨組織擴(kuò)大黨內(nèi)民主的創(chuàng)新實(shí)踐，不僅充分尊重了廣大黨員的民主權(quán)利和人民群眾的真實(shí)意愿，還能夠有效激發(fā)廣大黨員與人民群眾的政治熱情，最為核心的是理順了黨內(nèi)民主與人民民主的結(jié)構(gòu)關(guān)系。通過理順黨內(nèi)民主與人民民主之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系，既增強(qiáng)了農(nóng)村基層黨組織的引領(lǐng)作用，又規(guī)范了黨內(nèi)民主的運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)了兩種民主模式的相互補(bǔ)充與共同發(fā)展。

三、功能創(chuàng)新：職能拓展實(shí)現(xiàn)治理有效

當(dāng)前，我國農(nóng)村社會(huì)呈現(xiàn)社會(huì)關(guān)系高度復(fù)雜且利益關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)的狀態(tài)，這就要求農(nóng)村基層治理體系具有較強(qiáng)的資源整合能力、社會(huì)動(dòng)員能力和及時(shí)應(yīng)變能力。黨在農(nóng)村基層的領(lǐng)導(dǎo)核心地位不能僅限于政治場域，更應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的整個(gè)農(nóng)村社會(huì)[13]。僅靠農(nóng)村基層黨組織的原有職能無法承擔(dān)起這一重任，必須促進(jìn)農(nóng)村基層黨組織的再次革新，并有序推進(jìn)黨組織職能向縱橫兩個(gè)方向同步拓展。

（一）政治職能擴(kuò)展與治理形態(tài)再造

政治職能的縱向擴(kuò)展主要表現(xiàn)為：向上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委密切聯(lián)系，獲得上級(jí)黨委的政治賦權(quán);向下下沉黨建單元，確保與自治單元下沉相一致。雖然黨內(nèi)民主創(chuàng)新擴(kuò)大了農(nóng)村基層黨組織的群眾基礎(chǔ)，但沒有改善基層黨組織動(dòng)員能力不足的問題。為此，近些年來不少地方黨組織開始著眼于農(nóng)村基層黨組織的建設(shè)，打造互聯(lián)互通的組織聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強(qiáng)組織層級(jí)與自治層級(jí)的匹配性，這無疑為推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理形態(tài)的再造提供了前提條件。

第一，面對(duì)農(nóng)村基層黨組織作用分散、不同層級(jí)黨組織聯(lián)系機(jī)制弱化的難題，多地紛紛嘗試加強(qiáng)各級(jí)黨組織之間的縱橫聯(lián)結(jié)。中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入開展農(nóng)村黨的建設(shè)“三級(jí)聯(lián)創(chuàng)”活動(dòng)的意見》要求縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)黨組織之間強(qiáng)化聯(lián)動(dòng)和有效銜接。該意見下達(dá)后，各地積極嘗試創(chuàng)新，北京安定鎮(zhèn)所推動(dòng)的“聯(lián)村黨總支”的做法便屬其中典型。近年來，安定鎮(zhèn)按照產(chǎn)業(yè)相近、地域相鄰、利益相關(guān)等原則重新構(gòu)造農(nóng)村基層黨組織的組織框架，其主要目的便是為了疏通黨組織之間的溝通渠道，整合分散的農(nóng)村基層黨組織。其一，將轄區(qū)內(nèi)的33個(gè)村黨支部整合為6個(gè)聯(lián)村黨總支。黨總支書記由鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子成員兼任，領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)村黨總支總體事務(wù);副書記與委員由包片科長和原村支部書記擔(dān)任，主要處理所在村的日常事務(wù)。其二，在全鎮(zhèn)成立5個(gè)黨群工作站。由聯(lián)村黨總支書記帶領(lǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能部門定期下村，開展便民服務(wù)，密切黨組織與人民群眾的聯(lián)系。其三，日常工作突出“三帶動(dòng)”。依托聯(lián)村黨總支，帶動(dòng)村黨支部、各類農(nóng)民合作社建設(shè)及黨員個(gè)人發(fā)展。整體來看，“聯(lián)村黨總支”創(chuàng)新的要點(diǎn)可以歸結(jié)為以聯(lián)村黨總支為抓手，密切農(nóng)村基層黨組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)自上而下的政治賦權(quán)，進(jìn)而提高黨組織在農(nóng)村社會(huì)中的政治權(quán)威[14]。正是通過這一實(shí)踐創(chuàng)新，安定鎮(zhèn)讓原本獨(dú)立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委聯(lián)系的各村黨組織重組為一個(gè)相互聯(lián)接的網(wǎng)絡(luò)，這極大地增強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)內(nèi)黨組織的政治功能、協(xié)作能力和治理效能?！奥?lián)村黨支部”的建立為重塑基層治理形態(tài)帶來了契機(jī)。

第二，面對(duì)行政村自治難以落地、農(nóng)村基層黨組織引領(lǐng)作用弱化的困境，一些地方開始探索劃小自治單元和黨建單元，即在自然村、村民小組、屋場等層面開展“微自治”，并構(gòu)建黨建單元下沉推動(dòng)下的有效自治。安徽滁州市的探索便是其中的代表。伴隨著農(nóng)村人口的大量外流，安徽滁州的不少村莊出現(xiàn)了公共事務(wù)無人愿管、公益事業(yè)無人牽頭、公共建設(shè)無人推進(jìn)等治理難題。為扭轉(zhuǎn)這一不利局面，滁州市開始試點(diǎn)黨建單元與自治單元下沉，取得了一定的成效。當(dāng)?shù)貎?yōu)先在村民小組組建以調(diào)解矛盾糾紛等為核心治理對(duì)象的村民理事會(huì)，并隨之主動(dòng)下沉黨建單元，確保黨對(duì)村民理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。為進(jìn)一步夯實(shí)黨組織下沉所帶來的積極效應(yīng)，著力提升黨組織級(jí)別和擴(kuò)充黨組織規(guī)模便成了滁州市另一個(gè)工作重點(diǎn)。當(dāng)?shù)卣畬⒌赜蛞?guī)模大、集體經(jīng)濟(jì)好、黨員人數(shù)多的行政村黨支部升級(jí)為黨總支，在黨員數(shù)量超過3名的村民小組同步組建黨支部，黨員人數(shù)不足3人的則與鄰近村民小組聯(lián)合組建黨支部。通過上述舉措，滁州市豐富了農(nóng)村基層黨組織的架構(gòu)層級(jí)，增強(qiáng)了每一層級(jí)內(nèi)黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，形成了“橫向覆蓋到邊、縱向延伸到底，支部規(guī)范運(yùn)行、村民民主管理”的“滁州經(jīng)驗(yàn)”。黨建下沉的實(shí)踐不僅帶動(dòng)了農(nóng)村基層黨組織政治職能的擴(kuò)展，更促進(jìn)了黨建單元與自治單元的深度結(jié)合，從根本上解決了黨組織如何引領(lǐng)和參與農(nóng)村基層治理的制度性難題。

（二）經(jīng)濟(jì)職能延展與發(fā)展模式重塑

隨著農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的強(qiáng)化，村黨支部、村委會(huì)與農(nóng)民專業(yè)合作社三者之間的關(guān)系也在悄然發(fā)生著變化。村黨支部開始延伸經(jīng)濟(jì)職能，建立起與農(nóng)村一些經(jīng)濟(jì)組織的直接聯(lián)系，而“黨支部+合作社”“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”等聯(lián)動(dòng)模式的出現(xiàn)就是這一變化的具體體現(xiàn)。

為激發(fā)黨組織引領(lǐng)村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，近些年江蘇省射陽縣開始推行“黨支部+合作社”模式。一是支部領(lǐng)辦型，即黨支部帶頭，與村民一起創(chuàng)辦合作社，并將合作社產(chǎn)業(yè)打造成當(dāng)?shù)貎?yōu)勢產(chǎn)業(yè)。二是支部介入型，即按照雙方自愿原則，黨支部安排黨員加入已經(jīng)由專業(yè)大戶、經(jīng)濟(jì)能人建立的合作社，在合作社重要崗位發(fā)揮模范帶頭作用。三是支部引導(dǎo)型，即黨支部指導(dǎo)與幫助合作社建立健全機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)章制度，規(guī)范其內(nèi)部管理，并通過“雙培”“雙帶”活動(dòng)培養(yǎng)合作社中的黨員力量。四是支部服務(wù)型，即黨支部做好對(duì)合作社的社會(huì)服務(wù)職能，如為當(dāng)?shù)睾献魃缏?lián)系龍頭企業(yè)等，支持合作社發(fā)展。無論哪一種模式，黨支部都與合作社產(chǎn)生著直接聯(lián)系，并促進(jìn)了農(nóng)村基層黨建與合作社發(fā)展的相輔相成。在引導(dǎo)合作社有序發(fā)展的同時(shí)，黨的組織優(yōu)勢與合作社的市場優(yōu)勢連接在一起，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村基層黨組織建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、脫貧致富的聯(lián)動(dòng)。

“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”突出了第一書記的經(jīng)濟(jì)帶頭作用，這一創(chuàng)新最早產(chǎn)生于廣西龍州縣。當(dāng)?shù)貚{崗村駐村扶貧的“第一書記”李國興，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境優(yōu)勢，主動(dòng)帶領(lǐng)村民發(fā)展菌類種植業(yè)。為解決農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢等問題，李國興聯(lián)合其他第一書記組建了“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，以此擴(kuò)大菌類種植業(yè)的市場影響力。2014年龍州縣看到了“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”的潛在價(jià)值，開始整合財(cái)政資金加以扶持，并在縣域內(nèi)逐步建立了多個(gè)“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”試點(diǎn)。2015年崇左市在總結(jié)龍州縣經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步創(chuàng)立和推廣了“第一書記+農(nóng)民專業(yè)合作社+黨支部”模式。截至2016年，崇左市已成立的565家農(nóng)民合作社中有339家加入了“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”，吸納了6563戶貧困戶[15]?！暗谝粫洰a(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”模式在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)中取得了顯著的治理成效。崇左市充分挖掘“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”的經(jīng)濟(jì)示范作用，走出了一條變“輸血式扶貧”為“造血式扶貧”的可持續(xù)發(fā)展之路，極大地改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。達(dá)成這一成就的背后反映出：基層黨建由政治領(lǐng)域向經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行職能延展能夠產(chǎn)生發(fā)展模式重塑的不竭動(dòng)力，農(nóng)村基層黨組織的功能并不僅僅局限于政治領(lǐng)域。

（三）功能創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)治理有效的內(nèi)在邏輯

一般而言，治理有效需要多元主體的共同參與，而多元化的主體在治理過程中可以是平等關(guān)系，也可以是協(xié)同關(guān)系。但在農(nóng)村社會(huì)利益關(guān)系日趨復(fù)雜，社會(huì)階層結(jié)構(gòu)分化，社會(huì)矛盾和問題交織疊加，村民對(duì)于村莊公共事務(wù)參與意愿顯著增強(qiáng)的背景下，現(xiàn)代化的政黨組織與政黨網(wǎng)絡(luò)必須承擔(dān)起統(tǒng)合各種關(guān)系的重要職責(zé)。農(nóng)村基層黨組織作為農(nóng)村公共事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)核心，不僅能在構(gòu)建治理體系和治理規(guī)則方面發(fā)揮作用，還能通過緊密聯(lián)系群眾的機(jī)制引導(dǎo)各種力量有序參與到治理中。但是，農(nóng)村黨組織聯(lián)系能力、組織能力和影響力的下降，以及基層黨員個(gè)人能力的不足使其在農(nóng)村基層治理中的作用不斷弱化、地位不斷邊緣化[16]。實(shí)際上，農(nóng)村基層黨組織已有功能的固化也是造成上述現(xiàn)象的重要原因。

為了改善農(nóng)村基層黨組織地位下降的局面，近些年黨中央和國務(wù)院對(duì)增強(qiáng)黨組織在農(nóng)村基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位提出了明確要求。

如《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，要把加強(qiáng)基層黨的建設(shè)、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)作為貫穿城鄉(xiāng)社會(huì)治理和基層建設(shè)的主線，以改革創(chuàng)新的精神，探索加強(qiáng)基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會(huì)治理的路徑。該意見強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村基層黨組織在基層治理中的核心作用，并為農(nóng)村基層黨建如何促進(jìn)有效治理指明了方向。而中央所推動(dòng)的“一肩挑”“第一書記”等改革舉措同樣說明農(nóng)村社會(huì)治理的主導(dǎo)作用正逐漸落在農(nóng)村基層黨組織身上。換言之，中央正在有目的地強(qiáng)化基層黨組織及黨員在治理方面的功能，也就是通過農(nóng)村黨組織的引領(lǐng)作用促進(jìn) “治理有效” 的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村基層黨組織能夠領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)走向“治理有效”的重點(diǎn)不僅在于強(qiáng)化組織的凝練力和黨員的工作能力，還在于黨組織能夠通過職能擴(kuò)展引領(lǐng)各種治理主體有序參與到由其主導(dǎo)的治理網(wǎng)絡(luò)中，這樣才能重建治理形態(tài)和發(fā)展模式。

綜合各地的實(shí)踐來看，基層黨組織的職能拓展主要體現(xiàn)為政治職能的縱向擴(kuò)展與經(jīng)濟(jì)職能的橫向延伸。村級(jí)黨組織既可以通過上聯(lián)上級(jí)黨委，獲取政治賦權(quán)，又能下沉黨建單元，耦合自治權(quán)。雙管齊下實(shí)現(xiàn)了黨組織的縱向政治職能拓展，提升了村級(jí)黨組織的政治權(quán)威。通過創(chuàng)新“黨支部+合作社”“第一書記產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”等形式，可以將農(nóng)村黨組織與村集體、市場經(jīng)營主體、農(nóng)民聯(lián)結(jié)起來，實(shí)現(xiàn)村級(jí)黨組織橫向經(jīng)濟(jì)職能的延展，提高了村級(jí)黨組織對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)?？梢姡ㄟ^縱橫的職能拓展與創(chuàng)新，農(nóng)村基層黨組織促進(jìn)了基層治理體系與發(fā)展模式的革新，統(tǒng)合了對(duì)于政治、經(jīng)濟(jì)等重要公共事務(wù)的治理，從而使其真正成為帶領(lǐng)村民實(shí)現(xiàn)治理有效的核心角色。

四、結(jié)論與討論

無論是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中對(duì)于“治理有效”這一目標(biāo)的明確要求，還是中央近幾年對(duì)于創(chuàng)新基層治理體系的反復(fù)強(qiáng)調(diào)，都表明村民自治發(fā)展路徑正在發(fā)生著轉(zhuǎn)換。當(dāng)然，突出治理并不意味著不要民主，兩者具有高度的關(guān)聯(lián)性，但并不總是和諧一致的。因此，我們必須通過特定的機(jī)制將民主與治理聯(lián)結(jié)起來，促成兩者形成合力。

（一）民主與治理合力共促下的善治

在描述歷史發(fā)展的一般規(guī)律時(shí)，恩格斯曾提出了著名的“合力論”：“這樣就有無數(shù)互相交錯(cuò)的力量，有無數(shù)個(gè)力的平行四邊形，因此就產(chǎn)生出一個(gè)合力，即歷史結(jié)果;而這個(gè)結(jié)果又可以看作一個(gè)作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產(chǎn)物”[17]（P697）。 過去三十多年村民自治的發(fā)展歷程正是這一“合力論”的體現(xiàn)：村民自治最初被賦予了較高的民主期許，前期村民自治發(fā)展的過程也是現(xiàn)代民主要素不斷增多的過程，民主導(dǎo)向?yàn)榇迕褡灾蔚於撕戏ㄐ曰A(chǔ)。近些年，村民自治被置于治理的框架下，成為“治理有效”的重要條件，而治理導(dǎo)向?yàn)榇迕褡灾蔚於擞行曰A(chǔ)。民主與治理之間的組合及其產(chǎn)生出的合力既決定著村民自治的未來走向，又決定著農(nóng)村社會(huì)的善治之路。

李普塞特指出，一個(gè)特定政治系統(tǒng)的穩(wěn)定性與實(shí)效性主要取決于它自身的合法性與有效性[2]（P47） 。村民自治的合法性（基層民主）與有效性（治理有效）自然也決定著它的實(shí)際運(yùn)行效果。不過，合法性與有效性會(huì)有高低之分，它們之間的不同組合會(huì)產(chǎn)生不同的結(jié)果（見圖1）。

如圖1所示，A象限具有高合法性與高有效性，表明村民自治不僅能夠體現(xiàn)民意，還能有效解決村莊公共問題，村民自治運(yùn)行良好，可以走向善治。C象限具有低合法性與低有效性，表明村民自治既不能體現(xiàn)民主，也不能解決現(xiàn)實(shí)問題，村民自治運(yùn)行低效或無效，背離善治。B象限具有高合法性與低有效性，表明村民自治民主制度運(yùn)行較好，但無法有效解決實(shí)際問題，持續(xù)的低有效性最終會(huì)降低村民的認(rèn)同，村民自治也會(huì)走向低效或無效，背離善治。D象限具有低合法性與高有效性，雖然持續(xù)的高有效性可能會(huì)賦予村民自治一定的合法性，但治理缺少了村民的廣泛參與，村民自治最終也無法實(shí)現(xiàn)善治。反思我國村民自治的發(fā)展軌跡可以看到，前期村民自治主要在B象限中運(yùn)行，民主制度建設(shè)取得明顯成效，但治理有效性不足，村莊不少公共事務(wù)還需依靠政府力量進(jìn)行處理。當(dāng)前，鄉(xiāng)村振興中提出的治理有效，是對(duì)村民自治的深化探索，也是增強(qiáng)村民自治有效性的重要舉措。它試圖在既有合法性基礎(chǔ)上提升村民自治的有效性，從而讓民主與治理能夠真正做到有機(jī)互聯(lián)，促進(jìn)合力形成并最終實(shí)現(xiàn)善治。

（二）農(nóng)村基層黨組織在合力形成方面的比較優(yōu)勢

民主與治理往往會(huì)對(duì)現(xiàn)代政治產(chǎn)生雙重壓力。因此，一方面要通過治理化解民主帶來的風(fēng)險(xiǎn)，另一方面要以民主的體系與機(jī)制為治理提供合法性基礎(chǔ)，21世紀(jì)世界民主的實(shí)踐恰恰朝著這一方向不斷發(fā)展[18]。從各國的情況來看，聯(lián)結(jié)民主與治理的方式有很多種。就我國農(nóng)村社會(huì)而言，基層黨組織在此方面具有天然優(yōu)勢。

首先，農(nóng)村基層黨組織具有功能優(yōu)勢。農(nóng)村基層黨組織具有推動(dòng)農(nóng)村發(fā)展、服務(wù)農(nóng)民群眾、凝聚農(nóng)村人心、促進(jìn)農(nóng)村和諧等多重功能[19]。可以說，農(nóng)村基層黨組織的功能基本涵蓋了農(nóng)村公共事務(wù)和公共生活的方方面面，但實(shí)現(xiàn)上述功能最為關(guān)鍵的是其所具有的政治功能。在農(nóng)村社會(huì)的實(shí)踐中，農(nóng)村基層黨組織的政治功能在聯(lián)系、組織、引領(lǐng)、動(dòng)員、統(tǒng)合等方面得以具體展現(xiàn)。因此，政治功能的實(shí)現(xiàn)及其他功能的發(fā)揮，為農(nóng)村基層黨組織重新組合農(nóng)村社會(huì)和再造相應(yīng)的民主和治理機(jī)制奠定了前提條件。

其次，農(nóng)村基層黨組織具有主體優(yōu)勢。政黨具有相對(duì)的自主性，是獨(dú)立于國家與社會(huì)的政治力量。與西方政黨不同的是，中國共產(chǎn)黨的行動(dòng)策略不是為了維護(hù)自身的利益，而是要實(shí)現(xiàn)最廣大人民的根本利益。因此，農(nóng)村基層及其上級(jí)黨組織便擁有了其他主體所無法擁有的戰(zhàn)略視野，可以著眼于國家的總體性目標(biāo)和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)基層群眾創(chuàng)構(gòu)具有高度適應(yīng)性的治理機(jī)制。同時(shí)，政黨在塑造社會(huì)的過程中，必須將自身融入社會(huì)，植根于社會(huì)。

中國共產(chǎn)黨“從群眾中來，到群眾中去”的理念和方法體現(xiàn)了其與西方政黨的不同[20]。注重引領(lǐng)群眾、聯(lián)系群眾和服務(wù)群眾使得農(nóng)村基層黨組織更能體會(huì)社區(qū)內(nèi)所有村民的利益訴求，并在綜合各種訴求的基礎(chǔ)上適時(shí)調(diào)整自身目標(biāo)，將引領(lǐng)群眾的作用最大化。

因此，農(nóng)村基層黨組織更愿意采取求變策略推動(dòng)民主與治理機(jī)制變革，不會(huì)像其他擁有特定利益的主體一樣固守己見。

最后，農(nóng)村基層黨組織具有整合優(yōu)勢。從各地的實(shí)踐來看，農(nóng)村基層黨組織一方面可以創(chuàng)新黨內(nèi)民主，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主與人民民主對(duì)接，增強(qiáng)村民自治的民主要素;另一方面可以創(chuàng)新黨政職能，通過縱向政治職能擴(kuò)展與橫向經(jīng)濟(jì)職能延展，實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村各類事務(wù)的有效治理。由此可見，農(nóng)村基層黨組織不僅可以通過聯(lián)系群眾的機(jī)制整合日益原子化的農(nóng)村社區(qū)，更能通過自身優(yōu)勢將基層民主和治理機(jī)制整合成一個(gè)有序的系統(tǒng)，解決民主發(fā)育不健全和治理模式碎片化的問題。在這背后反映的是，中國共產(chǎn)黨所采取的整合模式不同于西方政黨基于協(xié)商的去中心化的整合模式[21]。基于一元多樣的整合模式，農(nóng)村基層黨組織可以綜合運(yùn)用多種治理手段有效整合相對(duì)獨(dú)立的各種機(jī)制，黨組織所具有的權(quán)威性使得村民樂于接受由其所主導(dǎo)的整合。

總體來看，農(nóng)村基層黨組織對(duì)于促成民主與治理兩者的合力具有巨大優(yōu)勢。面對(duì)農(nóng)村社會(huì)民主與治理的種種困境，黨組織敢于肩負(fù)使命和敢于求變的作風(fēng)，都使其必然能夠通過自我革新帶動(dòng)社會(huì)革新，從而開創(chuàng)一條合力共促善治之路。

（三）進(jìn)一步的思考與建議

各地的實(shí)踐表明，通過基層黨建創(chuàng)新引領(lǐng)民主與治理有效互聯(lián)已經(jīng)成為一種趨勢，這為農(nóng)村社會(huì)注入了全新的要素，也為實(shí)現(xiàn)善治鋪平了道路。但是，我們?cè)诳隙ㄒ延谐晒耐瑫r(shí)應(yīng)看到存在的不足，需要在已有的基礎(chǔ)上繼續(xù)推動(dòng)改革和創(chuàng)新。

第一，發(fā)展民主與治理的融合機(jī)制。當(dāng)今，打通民主與治理之間的隔閡，促進(jìn)兩者有機(jī)融合已然成為學(xué)界的研究重點(diǎn)。學(xué)者們近年提出了“民主治理”“治理民主”“民主促進(jìn)治理”和“治理吸納民主”等觀點(diǎn)。不過，地方黨建創(chuàng)新的實(shí)踐雖然強(qiáng)化了黨建對(duì)于農(nóng)村基層民主和治理發(fā)展的促進(jìn)作用，大多數(shù)案例卻仍采取優(yōu)先發(fā)展一方面，之后兼顧另一方面的做法。目前民主與治理的融合程度相對(duì)較低，多數(shù)情況下仍是在不同的領(lǐng)域中發(fā)揮著作用。在這種背景下，就需要依托黨建創(chuàng)新強(qiáng)化民主與治理的互聯(lián)機(jī)制，可在優(yōu)先發(fā)展民主或治理的基礎(chǔ)上將另一方導(dǎo)入其中，并建構(gòu)黨引領(lǐng)下復(fù)合化的民主治理體系或治理民主體系。

第二，構(gòu)建“一元多樣”的復(fù)合治理形態(tài)。我們不能因強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層黨組織的優(yōu)勢而忽略其他治理主體的重要作用。相反，要想促進(jìn)村民自治制度的不斷完善，不能依靠單一的治理結(jié)構(gòu)，而應(yīng)探索“一元多樣”的復(fù)合型治理形態(tài)。所謂“一元”就是指農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)要遵循國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這個(gè)總體目標(biāo)。具體到實(shí)踐，就是要?jiǎng)?chuàng)新與強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織力量，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。所謂“多樣”就是要充分動(dòng)員農(nóng)村社會(huì)中的其他各類組織及廣大群眾參與其中，在農(nóng)村基層黨組織的帶領(lǐng)下，共同處理公共事務(wù)與公益事業(yè)。換言之，就是要在農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)新與引領(lǐng)下，將各類主體聚合起來，探索符合本社區(qū)實(shí)際情況和群眾需求的村民自治。

第三，強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織自身的聯(lián)結(jié)能力。從地方成功的案例不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村基層黨組織在農(nóng)村基層核心地位的鞏固，并不僅僅在于其自身結(jié)構(gòu)和功能的創(chuàng)新，還在于其聯(lián)結(jié)模式的創(chuàng)新。因此，我們有必要持續(xù)推動(dòng)黨組織聯(lián)結(jié)模式的創(chuàng)新，并以此構(gòu)建黨組織堅(jiān)實(shí)有力的聯(lián)結(jié)能力。一方面，農(nóng)村基層黨組織不僅著眼于本社區(qū)，還要實(shí)現(xiàn)與上級(jí)、同級(jí)黨組織的互聯(lián)互通，甚至可以向下延展組織架構(gòu)。如此便能搭建一個(gè)組織網(wǎng)絡(luò)，將各層級(jí)黨組織與各類主體囊括其中，為更加有效的信息溝通、資源整合、協(xié)商對(duì)話、資源調(diào)配夯實(shí)基礎(chǔ)。另一方面，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)該成為框架提供者和相應(yīng)規(guī)則的供給者，以框架和規(guī)則聯(lián)結(jié)廣大群眾，規(guī)約群眾行為。面對(duì)千變?nèi)f化的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)在民主、治理框架搭建和相應(yīng)規(guī)則供給方面下功夫，這樣才能解決村民在自治中無法自主供給制度和參與意愿不足的難題。當(dāng)然，由黨組織供給框架和規(guī)則并不意味著要否定群眾的自主創(chuàng)新，反而其可依托自身的權(quán)威地位吸納運(yùn)行成效不錯(cuò)且符合當(dāng)代民主或治理要求的非正式制度。在此基礎(chǔ)上，黨組織還應(yīng)思考如何將自身嵌入民主、治理框架內(nèi)，以及如何將自身原則與民主、治理相關(guān)機(jī)制整合為一體的問題。

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責(zé)任編輯：陳文杰