陳家剛 陳凌宇

[摘 要]黨內(nèi)民主是將民主的原則運用于黨內(nèi)事務(wù)的一種制度形式。黨內(nèi)民主是黨的生命，發(fā)展黨內(nèi)民主，就是要規(guī)范和約束黨內(nèi)權(quán)力、維護和保障黨員權(quán)益、激發(fā)和促進黨內(nèi)活力。不斷深化和推進黨內(nèi)民主的發(fā)展，對明確黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方向、提升黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量、切實推動黨內(nèi)法規(guī)落地生根、增強全黨制度意識和內(nèi)生活力具有顯著的正向價值。黨內(nèi)法規(guī)制度是保障黨內(nèi)民主的重要制度規(guī)范，健全和完善黨內(nèi)法規(guī)制度，有利于將黨內(nèi)民主的基本價值與原則、黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系、黨內(nèi)民主的具體程序等固定下來，使之保持穩(wěn)定性、權(quán)威性和長期性。繼承和弘揚黨的歷史和實踐中的好做法好經(jīng)驗，實現(xiàn)黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的雙向增強，對于實現(xiàn)新時代政黨治理現(xiàn)代化具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]黨內(nèi)民主; 黨內(nèi)法規(guī) ;黨的建設(shè); 制度建設(shè)

中圖分類號：D263.2 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-410X（2020）06-0018-09

在革命、建設(shè)和改革開放的實踐歷程中，中國共產(chǎn)黨的自身建設(shè)過程始終注意把握兩個關(guān)鍵內(nèi)容。一是致力于推進黨內(nèi)民主，高揚民主的旗幟，用民主的方式方法來化解黨內(nèi)沖突、實現(xiàn)黨內(nèi)團結(jié)、推進黨的事業(yè);二是致力于完善黨內(nèi)制度，堅持制度治黨，用黨內(nèi)法規(guī)制度來規(guī)范黨員個體和組織的行為活動，確保黨的組織性、統(tǒng)一性、凝聚力和戰(zhàn)斗力。就前者來說，黨內(nèi)民主有助于保持黨的生機與活力、團結(jié)各方面的力量共同前進、推行正確的路線方針和政策、實現(xiàn)黨自身在不同歷史時期的目標(biāo)任務(wù)。黨的歷史實踐表明，黨的事業(yè)繁榮發(fā)展的時候，就是黨內(nèi)民主受到重視的時候;黨的事業(yè)遭受損失的時候，也就是黨內(nèi)民主遭遇波折的時候。就后者而言，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)能夠?qū)Ⅻh內(nèi)民主的基本價值訴求與原則、黨內(nèi)權(quán)力與權(quán)利關(guān)系、黨內(nèi)民主的具體程序，以及黨的建設(shè)實踐形成的好經(jīng)驗好做法固定下來，從而用黨的組織、制度和紀(jì)律保障黨的民主、團結(jié)與活力。在中國這樣的大國推進執(zhí)政黨自身的建設(shè)，尤其需要以黨內(nèi)民主引領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，以黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)范黨內(nèi)民主的探索。

一、中國共產(chǎn)黨高度重視黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)

黨內(nèi)民主指的是將民主的原則運用于政黨內(nèi)部事務(wù)的一種制度形式。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主，本質(zhì)上是尊重黨員的主體地位，保障黨員的權(quán)利，充分發(fā)揮和調(diào)動其主動性和自覺性的一種民主形式。黨內(nèi)法規(guī)主要是指用以規(guī)范黨組織和黨員的工作、活動和行為的規(guī)章制度，重點在于規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)。中國共產(chǎn)黨是依靠其組織的嚴(yán)密性、行動的一致性來領(lǐng)導(dǎo)人民群眾實現(xiàn)和維護自身利益的，既注重黨員的意志與權(quán)利，又注重維護組織的統(tǒng)一與效能。中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)民主是政黨組織內(nèi)的民主形式，與國家形態(tài)民主不同;黨內(nèi)法規(guī)也是政黨組織內(nèi)的制度，與國家形態(tài)的法律不同。黨內(nèi)民主是一種有限度的民主，黨內(nèi)法規(guī)是一種絕對的規(guī)制。黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)都是有邊界的。

（一）始終堅持用無產(chǎn)階級政黨的先進理念指導(dǎo)自身建設(shè)和活動

馬克思和恩格斯為無產(chǎn)階級設(shè)計未來理想社會時，明確指出在未來的“聯(lián)合體”中，“每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[1]（P51）。為了實現(xiàn)未來的理想社會，“工人革命的第一步就是使無產(chǎn)階級上升為統(tǒng)治階級，爭得民主” [2]（P421）。早在1845年，恩格斯明確提出“民主已經(jīng)成了無產(chǎn)階級的原則”“當(dāng)各民族的無產(chǎn)階級政黨彼此聯(lián)合起來的時候，它們完全有權(quán)把‘民主一詞寫在自己的旗幟上” [3]（P664）。雖然有生之年馬克思恩格斯未能見證自己所設(shè)想的理想社會的充分實踐，但巴黎公社短短七十二天英勇的壯舉依然給他們以深刻的影響?！肮缃o共和國奠定了真正民主制度的基礎(chǔ)” [4]（P63）。

列寧關(guān)于無產(chǎn)階級政黨民主建設(shè)的主張在今天依然具有啟發(fā)意義。列寧指出，“工人階級是爭取民主制的先進戰(zhàn)士” [5]（P362）?！岸韲鐣裰鞴h是民主地組織起來的。這就是說，黨內(nèi)的一切事務(wù)是由全體黨員直接或者通過代表，在一律平等和毫無例外的條件下來處理的”[6]（P249）。而如何組織起“黨組織內(nèi)的民主制”[7]（P325）？就是要“在黨內(nèi)生活中盡可能真正實行選舉原則” [8]（P166）?！包h的所有負(fù)責(zé)人員、所有領(lǐng)導(dǎo)成員、所有機構(gòu)都是選舉產(chǎn)生的” [6]（P249）。馬克思主義經(jīng)典作家同時高度重視黨內(nèi)紀(jì)律的重要作用，“要使無產(chǎn)階級能夠正確地、有效地、勝利地發(fā)揮自己的組織作用（而這正是它的主要作用），無產(chǎn)階級政黨的內(nèi)部就必須實行極嚴(yán)格的集中和極嚴(yán)格的紀(jì)律” [9]（P24）。

中國共產(chǎn)黨人堅持以馬克思主義為指導(dǎo)，并在黨的建設(shè)理論創(chuàng)新和實踐探索中，將黨內(nèi)民主和法規(guī)建設(shè)放在重要位置上。在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨人就認(rèn)為，“擴大黨內(nèi)民主，應(yīng)看作是鞏固黨和發(fā)展黨的必要的步驟，是使黨在偉大斗爭中生動活躍，勝任愉快，生長新的力量，突破戰(zhàn)爭難關(guān)的一個重要的武器” [10]（P529）。平等地對待有不同意見的人、允許任何不同意見的提出與討論、通過民主造就適應(yīng)革命形勢的人才等，都是中國共產(chǎn)黨人在黨內(nèi)民主方面的積極探索。

毛澤東主張通過調(diào)查、討論和協(xié)商的民主方式來統(tǒng)一思想，在1929年針對黨內(nèi)和軍隊少數(shù)不服從多數(shù)的情況，他提出“開會時要到會的人盡量發(fā)表意見”[11]（P89），保證與會者的發(fā)言權(quán);當(dāng)面對產(chǎn)生爭議的問題時，“要把是非弄明白，不要調(diào)和敷衍。一次不能解決的，二次再議（以不妨礙工作為條件），以期得到明晰的結(jié)論”[11]（P90）。

但黨內(nèi)民主絕不是無原則的民主，“必須重申黨的紀(jì)律”“還必須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的行動” [10]（P528）。在社會主義建設(shè)和改革開放時期，中國共產(chǎn)黨進一步明確了政治的、經(jīng)濟的改革路徑，“這些改革的總方向，都是為了發(fā)揚和保證黨內(nèi)民主，發(fā)揚和保證人民民主”[12]（P372-373）。 推動黨內(nèi)民主的發(fā)展，并以此帶動人民民主，是中國共產(chǎn)黨人發(fā)展民主的路線圖?！包h內(nèi)民主是黨的生命”[13]（P50），這將黨內(nèi)民主提升到前所未有的高度。中國特色社會主義進入新時代，中國共產(chǎn)黨強調(diào)“要發(fā)揚黨內(nèi)民主，營造民主討論的良好氛圍，鼓勵講真話、講實話、講心里話，允許不同意見碰撞和爭論” [14]（P352）。

（二）積極推進制度探索，為黨內(nèi)民主提供堅實的基礎(chǔ)

1921年中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》提出了黨內(nèi)監(jiān)督和少數(shù)服從多數(shù)的民主原則。1922年中共二大通過的首部《中國共產(chǎn)黨章程》體現(xiàn)了民主集中制的雛形。“區(qū)執(zhí)行委員會得派員至該地方召集全體黨員大會或代表會”[15]（P4），“中央執(zhí)行委員會認(rèn)為有必要時，得召集全國代表臨時會議” [15]（P4）?！肮啤薄巴婆e“選舉”等相關(guān)規(guī)定則開啟了黨內(nèi)選舉制度的實踐。1927年的《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》，首次把“民主集中制”明確寫入黨章，“黨部的指導(dǎo)原則為民主集中制”，首次明確“各級黨部最高的機關(guān)為：全體黨員大會及代表大會”[15]（P21），首次提出建立黨的監(jiān)察委員會，“鞏固黨的一致及權(quán)威” [15]（P27），推進黨內(nèi)監(jiān)督朝著制度化組織化方向前進。1945年中共七大黨章明確了黨員的四項義務(wù)和四項權(quán)利。改革開放以來，鄧小平在總結(jié)正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出，“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”[12]（P146）。在全黨共同努力下，黨內(nèi)民主的制度建設(shè)進一步完善，創(chuàng)新探索不斷拓展。黨代會常任制試點、黨內(nèi)選舉、黨務(wù)公開、黨員權(quán)利保障、黨代表任期制、差額選舉、干部選拔任用制度等全方位探索，逐步形成了一個體系完備、內(nèi)涵豐富、程序規(guī)范、效力清晰的黨內(nèi)民主制度體系，即以民主集中制為根本原則，以黨員權(quán)利保障和黨內(nèi)權(quán)力規(guī)范為核心，以黨的代表大會制度、黨的委員會制度、黨內(nèi)選舉制度、民主決策制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度和民主生活會制度為依托，以基層民主建設(shè)為支撐的制度體系。黨內(nèi)民主制度建設(shè)“四梁八柱”基本確立。

（三）不斷總結(jié)實踐經(jīng)驗，黨內(nèi)民主和制度建設(shè)更加成熟

善于總結(jié)經(jīng)驗，是一個成熟的執(zhí)政黨的重要標(biāo)志?？偨Y(jié)經(jīng)驗，既是將那些行之有效的好做法加以概括、抽象和理論化，以便指導(dǎo)今后的實踐，也是對以往存在的不足和缺陷進行反思，以期未來不再重蹈覆轍。

例如，大革命失敗后，黨內(nèi)的組織問題不斷被暴露出來，對此黨中央提出了五項改造方法，第四項就是“擴大黨的民主化至最高限度，激發(fā)黨員群眾對黨內(nèi)問題的討論，一切實際斗爭的策略上的決定，盡可能經(jīng)過黨員群眾的討論”[16]（P560）。

在黨員權(quán)利的民主保障方面，1995年頒布實施了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例（試行）》，試行十年之后，2004年正式頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》。隨著實踐的發(fā)展、黨建的探索積累的許多新經(jīng)驗，2020年這一條例將再度修訂[17]。又如，黨內(nèi)選舉制度建設(shè)和黨內(nèi)基層民主創(chuàng)新方面，黨內(nèi)選舉制度、候選人提名制度和選舉方式也越來越成熟。再如，在黨務(wù)公開方面，2010年的《關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》首次對黨務(wù)公開的指導(dǎo)思想、基本原則、實施內(nèi)容、運行程序和公開方式進行規(guī)定。經(jīng)過七年的運行和實踐，2017年頒布實施了《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》，改敘述式為條款式，將黨務(wù)公開的范圍從黨的基層組織擴寬至全黨的各級組織，并針對此前實踐中黨務(wù)公開不能很好落實的問題，明確提出了監(jiān)督與追責(zé)機制，強化了黨務(wù)公開的執(zhí)行力。例如，從黨內(nèi)決策和監(jiān)督制度來看，我們黨逐步建立和完善了中央政治局向中央委員會全體會議、地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作并接受監(jiān)督的制度，地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部的票決制等。

二、黨內(nèi)民主推動黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

無產(chǎn)階級政黨的根本目標(biāo)是實現(xiàn)人的自由和解放，中國共產(chǎn)黨的根本宗旨也是為人民服務(wù)。黨內(nèi)民主堅持平等的價值訴求，用民主原則處理黨內(nèi)事務(wù)，為形成完善的法規(guī)制度體系創(chuàng)造了條件。在黨內(nèi)民主充分實踐的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)才更加符合黨的建設(shè)規(guī)律、符合黨的建設(shè)實際、符合全體黨員的根本利益。

（一）黨內(nèi)民主明確了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的邏輯起點

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個全方位的制度構(gòu)造過程，既包括黨內(nèi)法規(guī)“四梁八柱”的頂層設(shè)計，也包括法規(guī)制定的廣泛參與;既包括法規(guī)的文本規(guī)范，也包括文本的實踐操作。在可操作的技術(shù)規(guī)范與程序之外，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)應(yīng)該遵循特定的價值取向，即作為制度規(guī)范平等對待黨的組織和黨內(nèi)成員、尊重黨員的主體地位并將他們的意志反映在法規(guī)制度之中、明確對黨內(nèi)權(quán)力的制約和對權(quán)利的維護、堅持公開和透明。首先，在價值層面，堅持平等的精神?！懊裰骶袷鞘裁矗烤褪瞧降染瘛盵18]（P313）。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，每一位黨員都有平等參與的權(quán)利，每一位黨員的意見都應(yīng)該得到平等的尊重?！耙盐覀冞@樣一個大黨大國治理好，就要掌握方方面面的情況，這就要靠發(fā)揚黨內(nèi)民主而來，靠各級黨組織和廣大黨員、干部廣泛聽取民聲、匯聚民意而來”[19]。其次，在制度層面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)平等規(guī)定了每位黨員的權(quán)利義務(wù)，“在黨內(nèi)，所有黨員都應(yīng)該平等相待，都應(yīng)該平等享有一切應(yīng)該享有的權(quán)利、履行一切應(yīng)該履行的義務(wù)”[14]（P770）。黨內(nèi)民主所要求的對權(quán)力配置和權(quán)利保障的制度邏輯，在黨內(nèi)法規(guī)制度中前者體現(xiàn)為紀(jì)檢監(jiān)督等，實現(xiàn)用權(quán)力制約權(quán)力，后者體現(xiàn)為選舉、申訴等，實現(xiàn)用權(quán)利制約權(quán)力。再次，在實務(wù)層面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)遵循公開原則，保障黨員的知情權(quán)?！巴七M黨務(wù)公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務(wù)、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道”[20]（P53）。堅持“能公開就公開”的原則發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)，讓全體黨員可以通過黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等渠道了解黨內(nèi)法規(guī)的頒布實施情況。最后，在主體層面，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)必然體現(xiàn)黨員主體地位這一原則。《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》指出，“必須尊重黨員主體地位、保障黨員民主權(quán)利”[21]（P26）。只有實際有效地維護黨員民主權(quán)利，才能夠在規(guī)則的約束和要求下真正激發(fā)組織成員的創(chuàng)造活力。

（二）黨內(nèi)民主有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是保證黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量。黨的十八大之后，我們黨針對曾經(jīng)存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致等問題，進行了集中的清理規(guī)范工作。但黨內(nèi)法規(guī)是否立得住、行得通、管得了，也就是黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量如何，依然是一大挑戰(zhàn)。“黨內(nèi)法規(guī)的制定是否科學(xué)、民主、依法，直接影響黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量和生命力”[22]。只有更積極地發(fā)揚黨內(nèi)民主，才能不斷改善黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的質(zhì)量，使之適應(yīng)時代和實踐的要求、與國家法律相銜接、在黨內(nèi)得到廣泛認(rèn)可、在實踐中具有可行性和可操作性。首先，“堅持民主集中制，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主”的原則，使黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)劃制定之初就具有民主底色，符合時代要求?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》和《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》在制定過程中，向中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委廣泛征求制定建議和意見，調(diào)動各方積極性，讓各方都能參與到規(guī)劃制定過程之中，使黨內(nèi)法規(guī)的制定符合時代性、實踐性、邏輯性?！巴怀鲋攸c、整體推進，構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運行有效的黨內(nèi)法規(guī)體系”[23]。其次，黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威和效力來源于制定過程的民主，民主程度越髙，起草制定過程的參與越廣泛，其權(quán)威性和效力就越高。例如，在起草階段“充分了解各級黨組織和廣大黨員的意見和建議”，采取座談會、論證會和網(wǎng)上征詢等多種方式，廣泛征求黨代表大會代表、基層黨員、干部等的意見，“調(diào)查研究可以吸收黨委及其工作機關(guān)法律顧問和有關(guān)專家學(xué)者參加”[23]等?！蛾P(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》制定過程征求意見時，“共提出1955條修改意見，扣除重復(fù)意見后為1582條，其中原則性意見354條、具體意見1228條”[24]。再次，嚴(yán)格黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查工作，通過政治性、合法合規(guī)性、合理性和規(guī)范性審查，保證了黨內(nèi)法規(guī)符合黨章要求，并與國家法律相協(xié)調(diào)相銜接。審查過程的民主性體現(xiàn)為廣泛聽取意見、認(rèn)真開展“會商”、積極反饋意見等。

（三）黨內(nèi)民主有利于推動黨內(nèi)法規(guī)制度的實施

制度的價值在于執(zhí)行，制度的權(quán)威性來源于實踐。黨內(nèi)法規(guī)的制定是經(jīng)由廣泛的民主集中全黨意志的結(jié)果，成文的黨內(nèi)法規(guī)則需要在集中指導(dǎo)下通過更民主的方式加以實施。文本的法規(guī)制度是否能夠得到順利實施，是否能夠得到普遍遵循，是否能夠得到有效執(zhí)行，真正有賴于制度對象的認(rèn)同程度。黨內(nèi)民主不僅有利于提升黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量，還有利于推動黨內(nèi)法規(guī)的制度實踐。首先，黨內(nèi)民主保障黨內(nèi)活動主體知情權(quán)，有利于黨內(nèi)法規(guī)制度的實施?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定黨員有權(quán)參加關(guān)于黨的政策和理論問題的討論、發(fā)表自己的意見、就各方面工作提出意見和建議。公開透明的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，能夠讓廣大黨員知曉黨規(guī)、掌握黨規(guī)，因而也就能夠更好地遵守黨規(guī)、執(zhí)行黨規(guī)。其次，積極參與黨內(nèi)法規(guī)的實踐可以增強黨員遵守黨內(nèi)法規(guī)的切身感受，提升黨員對于黨內(nèi)法規(guī)實施的自覺性。黨內(nèi)會議上討論黨內(nèi)法規(guī)、黨的教育培訓(xùn)活動中學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)，能夠使黨員更深刻地理解黨內(nèi)法規(guī)，從而既能夠減少黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行過程中遇到的阻力，又可以避免黨內(nèi)法規(guī)制度流于形式。最后，黨內(nèi)民主能夠?qū)崿F(xiàn)對于黨內(nèi)法規(guī)實踐的有效監(jiān)督。黨內(nèi)民主是黨內(nèi)監(jiān)督的基礎(chǔ)，自下而上的監(jiān)督是推動黨內(nèi)法規(guī)落實、改善黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。充分依靠黨內(nèi)民主的監(jiān)督機制，倒逼執(zhí)紀(jì)必嚴(yán)、違紀(jì)必糾的落實，能夠增強黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行主體執(zhí)行的自覺性、主動性和嚴(yán)肅性，最大程度發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的制度優(yōu)勢，更深層次地推動黨內(nèi)法規(guī)的實踐。對于一個擁有9100多萬黨員的大黨來說，我們黨充分發(fā)揚黨內(nèi)民主、廣泛吸收黨員參與制度建設(shè)，能夠有效增強黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同與實踐?！霸诖蠖鄶?shù)情況下，公民參與的動力通常來自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實施的先決條件”[25]（P98）。當(dāng)每一部黨內(nèi)法規(guī)都充分匯聚黨意和民意、體現(xiàn)黨心和民心時，黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)同度和支持力就會得到提升，權(quán)威性和實效性就會得到彰顯。

（四）黨內(nèi)民主有利于增強黨內(nèi)制度意識

制度意識是人們對于制度的主觀感受、理性認(rèn)知和客觀評價。黨內(nèi)制度意識，就是黨員將黨內(nèi)法規(guī)制度看作是各種行為和活動的最基本規(guī)則，制度具有最終的權(quán)威性，制度是各種行為的規(guī)范與依據(jù)，違反制度要受到懲處，遵守制度應(yīng)得到褒獎的觀念形態(tài)，是黨內(nèi)政治文化的重要組成部分。在黨內(nèi)民主的實踐中，尊重黨員的主體地位能夠使廣大黨員意識到法規(guī)制度事關(guān)每一個黨員的權(quán)利與義務(wù)，每一個黨員都必須將黨內(nèi)法規(guī)視為最基本的行為規(guī)則。通過調(diào)動黨員參與的積極性，黨內(nèi)民主能夠使全體黨員主動參與制度制定、執(zhí)行和完善的全過程，深化黨員對制度內(nèi)在精神的理解，增強黨員對于制度內(nèi)涵和實質(zhì)的掌握。廣泛的參與能夠使廣大黨員意識到，黨內(nèi)法規(guī)是關(guān)住權(quán)力的“籠子”，是維護權(quán)利的保障，制度有約束和激勵作用。平等的民主觀念能夠使黨內(nèi)法規(guī)制度公平實施、嚴(yán)肅處理各種違紀(jì)行為、保護遵章守紀(jì)的黨員干部，筑牢拒腐防變的政治底線，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。

同時，對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的民主評估、民主評議能夠進一步完善和發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)民主是黨的生命，發(fā)展黨內(nèi)民主的目的是激發(fā)全黨上下的創(chuàng)新活力。黨員的主體性既有制度保障，更有自我認(rèn)可，平等、和諧、民主的氛圍能夠激發(fā)全體黨員奮斗創(chuàng)業(yè)的熱情，進而調(diào)動全黨干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

三、黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)為黨內(nèi)民主提供制度保障

對于黨的建設(shè)來說，黨內(nèi)民主意義重大。其一，有利于推進全面從嚴(yán)治黨。在全面從嚴(yán)治黨的新常態(tài)之下，黨內(nèi)民主可以推動“嚴(yán)”的行動，也可以維護“嚴(yán)”的成果。其二，有利于團結(jié)各方面的力量共同前進。黨內(nèi)民主是黨內(nèi)的“凝聚劑”，通過民主凝聚共識，能夠增強黨員的歸屬感、責(zé)任感和使命感。其三，有利于保持黨的生機與活力。黨內(nèi)民主能夠保障廣大黨員在權(quán)利、義務(wù)、人格上的真正平等，搭建好黨內(nèi)利益表達和溝通的平臺，調(diào)動黨員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，激發(fā)黨組織的創(chuàng)新活力。其四，有利于完成黨在不同歷史時期的目標(biāo)任務(wù)。黨內(nèi)民主能夠激發(fā)思想活力、組織動力和制度執(zhí)行力，切實貫徹黨的方針政策，推動完成社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興等目標(biāo)任務(wù)。黨內(nèi)民主實踐的程度、完善的狀態(tài)，需要黨內(nèi)制度來保障，更需要黨內(nèi)成員的民主信仰。黨內(nèi)法規(guī)是“體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度”[23]。信仰的“軟約束”與制度的“硬約束”為基于規(guī)則認(rèn)同的黨內(nèi)民主提供了共同保證。黨內(nèi)法規(guī)制度是保障黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)性制度設(shè)施。如果不用制度和法規(guī)將民主價值、形式、做法和經(jīng)驗固定下來，黨內(nèi)民主就會成為虛置的符號。只有從制度上加強對黨內(nèi)權(quán)力的監(jiān)督與制約，黨內(nèi)民主才能夠真正得以實現(xiàn)。

（一）黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)民主原則制度化的重要載體

黨內(nèi)民主是黨的生命，是增強黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一的重要保證。堅持和發(fā)揚黨內(nèi)民主必須堅持民主集中制的原則。具體來說，在維護黨的權(quán)威和紀(jì)律方面，堅持“黨員個人服從黨的組織、少數(shù)服從多數(shù)、下級組織服從上級組織、全黨各個組織和全體黨員服從黨的全國代表大會和中央委員會”的原則;在黨的組織建設(shè)方面，堅持“黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”“都由選舉產(chǎn)生”的原則;在黨內(nèi)決策方面，堅持“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則;在民主監(jiān)督方面，堅持“禁止任何形式的個人崇拜。要保證黨的領(lǐng)導(dǎo)人的活動處于黨和人民的監(jiān)督之下”的原則[26]（P15-16）;在踐行宗旨意識方面，堅持“密切聯(lián)系群眾”、時刻“保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”的原則[21]（P2，19）;在改進作風(fēng)方面，堅持“正確地開展批評和自我批評”的原則[26]（P10）。

原則具有生命力的一個重要基礎(chǔ)是具體化為可以執(zhí)行、可操作的制度形式。黨內(nèi)民主是有序的、依規(guī)的民主活動。黨的十八大以來，黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等不同位階的黨內(nèi)法規(guī)與決定、意見等不同形式的規(guī)范性文件共同構(gòu)筑了有機統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，對黨內(nèi)民主的原則、黨組織的民主活動、黨員的民主權(quán)利等都作了相應(yīng)規(guī)定。例如，《中國共產(chǎn)黨章程》將“民主集中制”這一原則明確為黨的建設(shè)必須要實現(xiàn)的“五項要求”之一，特別指出“必須充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，發(fā)揮各級黨組織和廣大黨員的積極性創(chuàng)造性” [26]（P10）?！蛾P(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》將黨的代表大會報告及各種相關(guān)重要文獻所列“建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利”“積極發(fā)展黨內(nèi)民主，增強黨的創(chuàng)造力”等內(nèi)容作出了詳細(xì)的規(guī)定?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》突出了清正廉潔的訴求。處于黨內(nèi)法規(guī)第三位階的“條例”，有將近40部從不同領(lǐng)域規(guī)范了黨內(nèi)民主的內(nèi)容。例如，《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》彰顯了“讓權(quán)力在陽光下運行”的理念[27]（P27）;《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)控告申訴工作條例》體現(xiàn)了公平正義精神;其他如規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則等從不同方面對黨內(nèi)民主的保障和規(guī)范作出了規(guī)定。黨內(nèi)規(guī)范性文件如《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)?dāng)新作為的意見》強調(diào)了激勵擔(dān)當(dāng)?shù)膬r值取向。

（二）黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)民主活動規(guī)范的基本遵循

黨的十六大報告明確要求“建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度”[27]（P50）。黨內(nèi)民主法規(guī)制度是圍繞黨內(nèi)民主發(fā)展出來的具備結(jié)構(gòu)化特征的制度體系。黨內(nèi)民主的制度硬件至少要包括權(quán)利保障制度、權(quán)力監(jiān)督和紀(jì)律約束制度、組織制度等三大類型，同時不同類型的制度形式需要一系列具體制度的支撐。在黨內(nèi)民主法規(guī)制度體系中，《中國共產(chǎn)黨章程》是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是最具權(quán)威的黨內(nèi)法規(guī)。黨章、權(quán)利保障制度、監(jiān)督保障制度、組織保障制度構(gòu)成了“1+3”的黨內(nèi)民主法規(guī)制度體系。其一，在規(guī)范黨內(nèi)民主活動的法規(guī)制度建設(shè)中，《中國共產(chǎn)黨章程》就是發(fā)揮核心和統(tǒng)領(lǐng)作用的制度規(guī)范，黨內(nèi)民主的基本原則、黨內(nèi)權(quán)力-權(quán)利關(guān)系、黨組織類型和職責(zé)等都可以從中找到最權(quán)威的根據(jù)。其二，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》將“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利”[28]（P50）落實在具體的制度條款、工作機制和程序之中。黨員參加黨的會議、閱讀黨的文件、接受教育和培訓(xùn)，參加黨內(nèi)討論、提出意見建議，批評、檢舉，選舉權(quán)和被選舉權(quán)，保留不同意見，申辯、申訴、控告等權(quán)利，也分別有相應(yīng)的法規(guī)加以規(guī)定，如《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作暫行條例》《紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等。其三，《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將“嚴(yán)肅黨的紀(jì)律，純潔黨的組織，保障黨員民主權(quán)利” [29]（P1）的要求制度化、程序化、具體化。除了人民的利益，黨沒有自己的特殊利益。但權(quán)力同時必須加以監(jiān)督和制約?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”“要防止權(quán)力濫用，就必須以權(quán)力約束權(quán)力” [30]（P154）。因此，在維護黨規(guī)黨紀(jì)、實施紀(jì)律處分時必須遵循民主的原則，如“黨紀(jì)面前一律平等”“民主集中制”“懲前毖后、治病救人”等?！吨袊伯a(chǎn)黨問責(zé)條例》重點強調(diào)“管黨治黨政治責(zé)任” [31];《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》重在以民主集中制原則鞏固和強化“組織監(jiān)督”“民主監(jiān)督”和“相互監(jiān)督”。黨內(nèi)權(quán)利保障與黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督是一個問題的兩個方面。黨內(nèi)監(jiān)督的實現(xiàn)，有賴于黨內(nèi)民主所激發(fā)的黨員積極性、主動性和創(chuàng)造性。其四，黨內(nèi)民主的組織保障體現(xiàn)在《中國共產(chǎn)黨章程》關(guān)于黨的全國代表大會的規(guī)定，以及《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》《中共中央組織部關(guān)于黨的地方各級代表大會若干具體問題的暫行規(guī)定》關(guān)于黨的權(quán)力機關(guān)的職責(zé)、結(jié)構(gòu)和程序等內(nèi)容。《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》提出了建立各級黨代表大會代表提案制度，完善黨代表大會代表任期制度，黨代表參與重大事項決策、列席會議制度、黨代表聯(lián)系群眾制度等各方面制度，推動既有制度優(yōu)化運行，切實保障黨內(nèi)民主。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)民主程序化的重要保障

在明確黨內(nèi)民主基本原則和制度的基礎(chǔ)上，黨內(nèi)法規(guī)要具體規(guī)定能夠體現(xiàn)這種原則和支撐這些制度的程序、環(huán)節(jié)與技術(shù)。程序和技術(shù)能夠使黨內(nèi)民主科學(xué)有效地運轉(zhuǎn)起來。黨內(nèi)法規(guī)制度對黨內(nèi)民主程序作了規(guī)定，黨組織和黨員按照黨內(nèi)法規(guī)制度規(guī)定的民主程序開展活動，有利于推動和保障黨內(nèi)民主的程序化?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》明確規(guī)定黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)要由選舉產(chǎn)生，但是，如何組織選舉？選舉的環(huán)節(jié)如何規(guī)范？選票如何制作？如何介紹候選人？拉票賄選如何處理等，都需要有明確的法規(guī)制度作出規(guī)定、作為根據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》就具體寫明了選舉過程中，黨員作為選舉人參與候選人名單的醞釀過程;對候選人的情況應(yīng)向選舉人作介紹;選舉采用無記名投票的方式;在選舉結(jié)束后，不得以任何方式追查選舉人的投票意向等。不同組織層級和領(lǐng)域，各種具體程序規(guī)定也都不同，例如，針對國有企業(yè)黨委及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部選舉程序有《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》作依據(jù);基層自治組織和基層政權(quán)組織的黨組織活動則有《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定（試行）》進行規(guī)定等。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔也必須遵循民主的方式?！饵h政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》指出，“選拔任用黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過民主推薦”[32]。民主推薦包括談話調(diào)研推薦和會議推薦，而且不同的推薦方式參與對象也有所不同，較為全面地覆蓋方方面面，能夠使黨組織更充分地了解掌握情況?！陡刹窟x拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》對干部選拔任用“一報告兩評議”的具體規(guī)定，明確了民主評議人員的范圍、民主評議的對象、評議結(jié)果和整改情況等程序規(guī)定，保障了干部任用的民主性?！吨袊伯a(chǎn)黨地方委員會工作條例》對于黨內(nèi)的議事和決策程序作了具體規(guī)定，如議事決策原則、決策咨詢機制、主持人、到會人數(shù)、贊同人數(shù)、表決方式等，程序完整、技術(shù)完備。其他如黨內(nèi)民主生活會、組織生活會等各種程序環(huán)節(jié)在操作性上越來越完善。對民主權(quán)利和民主程序的規(guī)定使黨內(nèi)民主的實踐具備了可靠的制度保障。

（四）黨內(nèi)法規(guī)制度是黨內(nèi)民主實踐創(chuàng)新經(jīng)驗的集成器

在創(chuàng)新實踐中總結(jié)出具有廣泛適用性的原則和制度并逐步推廣，是我們黨治國理政的重要經(jīng)驗。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進行革命、建設(shè)和改革開放實踐進程的產(chǎn)物?，F(xiàn)實提出了問題并找到了解決問題的路徑、辦法，積累了行之有效的經(jīng)驗做法，黨內(nèi)法規(guī)則是用制度的形式將這些好做法好經(jīng)驗加以概括、總結(jié)和規(guī)范化，進而成為黨內(nèi)共同遵循的原則和規(guī)則。黨內(nèi)民主是黨的生命，黨內(nèi)民主是黨內(nèi)干部群眾圍繞黨和國家中心工作大局推進現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)生動力。在改革開放的實踐探索中，黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、黨員干部和群眾、地方各級黨的部門針對現(xiàn)實遇到的新鮮問題，探索了各種解決思路、制度設(shè)計和操作技術(shù)，有效地克服了面臨的挑戰(zhàn)。例如，黨代會常任制試點、差額選舉、公開競爭選拔等，豐富和拓展了黨內(nèi)民主的邊界，對于黨內(nèi)民主的發(fā)展具有重要意義。黨內(nèi)法規(guī)則不斷地將黨內(nèi)的各種創(chuàng)新實踐加以總結(jié)，形成具體的權(quán)威性的規(guī)則，進而有力地鞏固了黨內(nèi)民主。根據(jù)實際工作經(jīng)驗，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》明確規(guī)定，“公開選拔、競爭上崗應(yīng)當(dāng)結(jié)合崗位特點”“防止簡單以分?jǐn)?shù)、票數(shù)取人”[32]，既重視民主過程的競爭性，又強調(diào)綜合考慮政治、專業(yè)、實績和表現(xiàn)?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》也根據(jù)全面從嚴(yán)治黨的實踐，在修訂后的條例中更加具體地突出了“六項紀(jì)律”的規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)的修訂、完善過程就是不斷地肯定改革創(chuàng)新、實踐探索，并將經(jīng)驗上升為制度的過程。

四、結(jié) 論

在中國共產(chǎn)黨的歷史上，自黨章以下如準(zhǔn)則、條例等黨內(nèi)法規(guī)制度體系建構(gòu)了最為完善的黨內(nèi)權(quán)利保護機制、明確了最為清晰的用權(quán)邊界、形成了較為合理的工作程序機制，黨內(nèi)民主的存量資源極大豐富。在新民主主義革命時期，黨建立了請示報告制度、集體討論決策制度，使得黨內(nèi)決策更加民主和規(guī)范;社會主義革命和建設(shè)時期，黨豐富并發(fā)展了民主集中制，并提出在縣級以上的黨的代表大會實行常任制更好地發(fā)揮民主決策價值;在改革開放新時期，黨全面加強民主建設(shè)，對民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各種黨內(nèi)民主活動進行了制度規(guī)范，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)成果也非常豐富。但在實踐中，黨內(nèi)法規(guī)所蘊含的民主精神在很大程度上并未得到深入貫徹，黨員權(quán)利的制度保護力度還有提升的空間，如何監(jiān)督“一把手”還未實現(xiàn)破題，“一言堂”“家長制”“極端化”依然存在。缺乏民主的制度建設(shè)和缺乏制度的民主建設(shè)都不能很好地推動黨的自身建設(shè)。

中國特色社會主義進入新時代，我們黨面臨的執(zhí)政環(huán)境更加復(fù)雜，改革開放需要解決的深層次問題也更加突出。黨面臨的各種考驗的長期性和復(fù)雜性，各種危險的尖銳性和嚴(yán)峻性，要求我們既要維護好黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要進一步發(fā)揚民主，凝聚全黨力量。

只有實現(xiàn)黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的良性互動，才能夠進一步深入推進黨的建設(shè)偉大工程。一方面，“只有認(rèn)真地擴大黨內(nèi)民主，才能鞏固黨內(nèi)的自覺的紀(jì)律，才能建立與鞏固黨內(nèi)的集中制，才能使領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)工作臻于正確” [33]（P365）。黨內(nèi)民主“應(yīng)是為著鞏固紀(jì)律和增強戰(zhàn)斗力，而不是削弱這種紀(jì)律和戰(zhàn)斗力”[10]（P529）。 另一方面，“良法是善治之前提”，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)在管黨治黨中發(fā)揮著重要的作用。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，增強黨員干部的法規(guī)意識、制度意識，同時會帶動人們的平等意識、權(quán)利意識、參與意識、競爭和創(chuàng)新意識，實現(xiàn)民主精神的歷史傳承、民主制度的規(guī)范化建設(shè)。在黨內(nèi)民主與黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的關(guān)系上，既不是黨內(nèi)民主的單兵獨進，也不是純粹的完善法規(guī)后再推動民主。我們要將黨內(nèi)民主建立在法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)之上，同時要用黨內(nèi)民主來引導(dǎo)和促進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨的歷史表明，缺乏民主的制度建設(shè)和缺乏制度的民主建設(shè)都容易在實踐中產(chǎn)生消極的影響。實現(xiàn)黨內(nèi)民主和黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的互動與融合，有利于進一步加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，提升黨的執(zhí)政能力，推進新時代黨的建設(shè)偉大工程，實現(xiàn)國家長治久安。

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責(zé)任編輯：王 篆