摘 要：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生成的特殊社會(huì)區(qū)是一種有別于城鄉(xiāng)社會(huì)的獨(dú)特社會(huì)樣態(tài)，從社會(huì)形態(tài)上突破了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，重構(gòu)了基層社會(huì)治理的條件，并造成了當(dāng)前特殊社會(huì)區(qū)治理的傳統(tǒng)體制“失靈”，要求基層社會(huì)治理的適應(yīng)性調(diào)整與制度創(chuàng)新。融合型治理是新時(shí)代特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的目標(biāo)模式，其主要內(nèi)涵與特點(diǎn)包括：治理主體的多元共治、治理方式的差等協(xié)同、治理結(jié)果的利益共享、治理體制的多制兼容、治理形態(tài)的多樣統(tǒng)一，實(shí)質(zhì)是有別于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的第三類治理，促進(jìn)了中國(guó)基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)性變遷?；鶎由鐣?huì)治理從二元結(jié)構(gòu)到三元結(jié)構(gòu)的變遷是一個(gè)自然歷史過程，取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變;同時(shí)又是一個(gè)建構(gòu)過程，需要有關(guān)部門采取針對(duì)性的行動(dòng)策略。應(yīng)當(dāng)消除特殊社會(huì)區(qū)融合型治理創(chuàng)新的制度障礙，創(chuàng)新特殊社會(huì)區(qū)融合型治理的制度體系，建構(gòu)新時(shí)代中國(guó)基層治理的“一體三類”格局。

關(guān)鍵詞：基層社會(huì)治理;特殊社會(huì)區(qū);融合型治理;治理結(jié)構(gòu)變遷;三元結(jié)構(gòu)

中圖分類號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0257-5833（2020）05-0072-10

作者簡(jiǎn)介：盧福營(yíng)，杭州師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 （浙江 杭州 311121）

改革開放以來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)了一系列的結(jié)構(gòu)性變遷。其中之一，就是在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)社會(huì)與鄉(xiāng)村社會(huì)之外生成了一些新的特殊社會(huì)區(qū)。在一定意義上，特殊社會(huì)區(qū)突破了城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，形成了獨(dú)特的治理?xiàng)l件，造成了城鄉(xiāng)二元社會(huì)治理體制的“失靈”，勢(shì)必要求基層社會(huì)治理的制度創(chuàng)新，在城鄉(xiāng)二元治理之外建構(gòu)新型融合型治理，進(jìn)而促進(jìn)基層社會(huì)治理從二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向三元結(jié)構(gòu)。

一、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生成的特殊社會(huì)區(qū)

改革開放以來，地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演了至關(guān)重要的角色。對(duì)此，學(xué)界已經(jīng)做出大量研究。然而，在不同的發(fā)展階段，地方政府的角色與職能有著明顯的差異。在改革開放初期，地方政府主要致力于經(jīng)營(yíng)本地企業(yè)。隨著市場(chǎng)化改革的不斷深入，地方政府逐漸地從經(jīng)營(yíng)企業(yè)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)轄區(qū)。在此基礎(chǔ)上，陸續(xù)生成了一系列新的特殊社會(huì)區(qū)。

一是開發(fā)區(qū)。在改革開放過程中，各地政府建立了名目繁多的各類開發(fā)區(qū)。各地開發(fā)區(qū)的名稱雖有不同，但本質(zhì)上都是實(shí)現(xiàn)地方快速資本積累的空間載體。這些開發(fā)區(qū)往往建立在城鎮(zhèn)邊緣或農(nóng)村地區(qū)，“通過政府權(quán)力和治理資源的空間集聚，在較短時(shí)間內(nèi)完善物質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施和組織制度條件，建構(gòu)起符合現(xiàn)代市場(chǎng)要求的資本投資與產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，從而吸引國(guó)內(nèi)外投資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”。開發(fā)區(qū)建設(shè)無疑是想通過土地開發(fā)和資源集聚加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成地方競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。其結(jié)果則推動(dòng)了開發(fā)區(qū)從鄉(xiāng)村社會(huì)向城鎮(zhèn)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新社會(huì)空間。然而，在相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，開發(fā)區(qū)處于鄉(xiāng)村社會(huì)到城鎮(zhèn)社會(huì)的轉(zhuǎn)變過程之中，形成為一種介于兩者之間的特殊社會(huì)區(qū)。有研究認(rèn)為，開發(fā)區(qū)“區(qū)別于傳統(tǒng)的城市區(qū)域和鄉(xiāng)村區(qū)域”，已經(jīng)形成為相對(duì)獨(dú)立的“第三區(qū)域”。在英文文獻(xiàn)中，一般用Special Economic Zone（特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)）來稱呼開發(fā)區(qū)。

二是城中村。城中村主要指城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)處于鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)變過程、介于鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)之間的一種特殊社會(huì)單元。對(duì)于城中村，國(guó)內(nèi)學(xué)界賦予了多樣化的名稱。比如城鄉(xiāng)接合部、城市邊緣區(qū)、城市郊區(qū)、城鄉(xiāng)交錯(cuò)帶、城村、近郊村落、城郊村、城邊村，等等。國(guó)際學(xué)術(shù)界有人稱之為半城市化地區(qū)。。歷史地看，城中村并非從來就有，也不是自然成長(zhǎng)的，而是過去幾十年中國(guó)城鎮(zhèn)化政策推行的特殊產(chǎn)物，也是城郊村城鎮(zhèn)化一定階段的特殊表現(xiàn)形態(tài)。在中國(guó)的城鎮(zhèn)化過程中，伴隨著城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)張，一批批城郊村落通過政府實(shí)施的一系列城鎮(zhèn)化行動(dòng)，土地被征用、房屋被拆遷、村民戶籍被改變、村落性質(zhì)被轉(zhuǎn)換，等等，逐漸地被納入到了城鎮(zhèn)范圍，但又沒有充分地融入到城鎮(zhèn)社會(huì)體系，呈現(xiàn)“是村非村”、“是城非城”的結(jié)構(gòu)特征，形成為一種與城鎮(zhèn)社會(huì)和鄉(xiāng)村社會(huì)既有聯(lián)系又有區(qū)別的過渡性社會(huì)單元，一種獨(dú)特的邊緣性社會(huì)樣態(tài)。發(fā)展地看，城中村“不僅僅是一個(gè)單純的過渡性空間，更是一種特殊的‘社會(huì)樣態(tài)”。某一城中村將伴隨城鎮(zhèn)化逐漸融入城鎮(zhèn)社會(huì)而終結(jié)，但作為一種特殊社會(huì)樣態(tài)的城中村將長(zhǎng)期存在。而且，伴隨城鎮(zhèn)空間的擴(kuò)張，城中村的數(shù)量和規(guī)模在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期里不僅不會(huì)縮小，反而會(huì)有所擴(kuò)大。如此，城中村成為了一種中國(guó)城鎮(zhèn)化過程生成并長(zhǎng)期存在的特殊社會(huì)區(qū)。

三是特色小鎮(zhèn)。特色小鎮(zhèn)首創(chuàng)于浙江省。2014年10月，時(shí)任浙江省省長(zhǎng)的李強(qiáng)在參觀云棲小鎮(zhèn)時(shí)首次提出了特色小鎮(zhèn)概念。2015年，浙江省政府在全國(guó)率先開展特色小鎮(zhèn)建設(shè)，迅即得到了中央肯定并在全國(guó)推廣。隨后，全國(guó)各地特色小鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃蜂擁而至。截至2018年2月，全國(guó)兩批特色小鎮(zhèn)試點(diǎn)403個(gè)，加上各地創(chuàng)建的省級(jí)特色小鎮(zhèn)，數(shù)量超過2000個(gè)。從一定意義上說，特色小鎮(zhèn)建設(shè)是在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，尋找地方經(jīng)濟(jì)新生長(zhǎng)點(diǎn)的創(chuàng)新嘗試。特色小鎮(zhèn)植根于特色產(chǎn)業(yè)，旨在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但不僅僅限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事實(shí)已經(jīng)形成為一種獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)空間。首先，特色小鎮(zhèn)是一個(gè)特色產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。產(chǎn)業(yè)定位上強(qiáng)調(diào)特色性、集聚性，在一個(gè)精致的小空間上集聚特色產(chǎn)業(yè)，做強(qiáng)、做新、做活特色產(chǎn)業(yè)。其次，特色小鎮(zhèn)是一個(gè)共生共融的社會(huì)空間。功能定位上強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”，產(chǎn)業(yè)、文化、旅游、社區(qū)“四位一體”何花、盧福營(yíng)：《特色小鎮(zhèn)建設(shè)中縣級(jí)政府的角色偏差——以浙江A小鎮(zhèn)為例》，《中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)》2019年第1期。。再次，特色小鎮(zhèn)是一個(gè)多元共治的公共空間。運(yùn)行定位上強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、企業(yè)主體和社會(huì)共同參與的有機(jī)結(jié)合，形成多元參與、共建共治共享的格局。總之，特色小鎮(zhèn)立足于自身經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展特色，既不同于市區(qū)、小城鎮(zhèn)，又不同于開發(fā)區(qū)，是一種“非區(qū)非鎮(zhèn)”的特殊社會(huì)區(qū)。

四是田園綜合體。田園綜合體最早出現(xiàn)于江蘇省，2012年創(chuàng)立于江蘇無錫的田園東方是全國(guó)第一個(gè)田園綜合體項(xiàng)目。經(jīng)過幾年的發(fā)展后，田園綜合體建設(shè)得到了中央的肯定。2017年中央一號(hào)文件明確指出：“支持有條件的鄉(xiāng)村建設(shè)以農(nóng)民合作社為主要載體、讓農(nóng)民充分參與和受益，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體的田園綜合體?！彪S后，田園綜合體的試點(diǎn)和建設(shè)在全國(guó)各地廣泛展開，由此在中國(guó)農(nóng)村建構(gòu)了一種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)一體化綜合發(fā)展的特殊社會(huì)區(qū)。首先，田園綜合體堅(jiān)持以農(nóng)為本。突出農(nóng)業(yè)特色，集循環(huán)農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、農(nóng)事體驗(yàn)于一體，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和現(xiàn)代化水平。保護(hù)農(nóng)村綠水青山，實(shí)現(xiàn)生態(tài)可持續(xù)、鄉(xiāng)村美麗宜居。強(qiáng)調(diào)以農(nóng)民合作社為主要載體，讓農(nóng)民充分參與和受益。旨在重塑鄉(xiāng)村價(jià)值，促進(jìn)人與自然和諧共生，建設(shè)田園社區(qū)。其次，田園綜合體突出綜合發(fā)展。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生同步”，一、二、三產(chǎn)業(yè)“三產(chǎn)融合”，農(nóng)業(yè)、文化、旅游“三位一體”，城市元素與鄉(xiāng)村元素相互滲透，通過鄉(xiāng)村較大范圍的整體規(guī)劃、綜合開發(fā)、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，田園綜合體強(qiáng)調(diào)共建共享。堅(jiān)持政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作，全面激活市場(chǎng)、激活要素、激活主體。構(gòu)建政府、企業(yè)、合作社和農(nóng)民多元參與、相互聯(lián)結(jié)，原住民、新住民和游客共同受益的有效機(jī)制。

總之，地方政府在經(jīng)營(yíng)轄區(qū)的過程中，既有力地推動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展，又找到了新型城鎮(zhèn)化的多樣化實(shí)現(xiàn)形式，并由此生成了眾多形態(tài)不一的特殊社會(huì)區(qū)。各種特殊社會(huì)區(qū)雖然存在著許多差異，但是也具有一些共同性。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上，多種經(jīng)濟(jì)多種經(jīng)營(yíng)同時(shí)發(fā)展;在成員構(gòu)成上，戶籍居民與外來人口共同生活;在空間格局上，生產(chǎn)、生活、生態(tài)相互嵌套;在社會(huì)形態(tài)上，城鄉(xiāng)兩種社會(huì)元素彼此滲透;在治理方式上，政府、企業(yè)、基層群眾等多元參與。總體呈現(xiàn)出多元性、包容性、共生性等社會(huì)特點(diǎn)?？梢?，特殊社會(huì)區(qū)既不同于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)社會(huì)，又有別于傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會(huì)，在城鄉(xiāng)兩種社會(huì)之外建構(gòu)了一種相對(duì)獨(dú)立的新型社會(huì)樣態(tài)。如此，從社會(huì)形態(tài)上進(jìn)一步地突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)由二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向三元結(jié)構(gòu)。

二、特殊社會(huì)區(qū)治理中的傳統(tǒng)體制“失靈”

伴隨著特殊社會(huì)區(qū)的生成與發(fā)展，基層社會(huì)治理?xiàng)l件發(fā)生了重大改變，進(jìn)而造成了社會(huì)治理制度與現(xiàn)實(shí)條件之間的種種矛盾和問題，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)治理體制遭遇嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，甚至出現(xiàn)了一系列“失靈”現(xiàn)象。突出地表現(xiàn)在：

（一）基層社會(huì)治理制度的不適應(yīng)

基層社會(huì)治理的有效實(shí)施和運(yùn)行需要一定的條件，只有條件具備才能夠有效實(shí)現(xiàn)。新中國(guó)成立以來，中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元體制，在此基礎(chǔ)上建立了城鄉(xiāng)有別的兩種基層社會(huì)治理制度。開發(fā)區(qū)、城中村、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等特殊社會(huì)區(qū)的生成與發(fā)展，在傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村之外形成了第三種社會(huì)形態(tài)，實(shí)現(xiàn)了基層社會(huì)治理環(huán)境與條件的重構(gòu)。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理制度無法適應(yīng)特殊社會(huì)區(qū)的社會(huì)環(huán)境和治理?xiàng)l件，由此在特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理領(lǐng)域產(chǎn)生了治理體制與治理?xiàng)l件之間的矛盾，影響了治理的有效性。

一是制度空缺。特殊社會(huì)區(qū)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中生成的新生事物，或者說新型社會(huì)樣態(tài)，勢(shì)必具有眾多新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素，進(jìn)而產(chǎn)生新的治理對(duì)象、治理事務(wù)，需要特殊的治理資源和治理制度的支撐。然而，由于制度建設(shè)的相對(duì)滯后，未能及時(shí)根據(jù)特殊社會(huì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的獨(dú)特性做出針對(duì)性的治理制度創(chuàng)新，而是沿用傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)或鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理制度，致使特殊社會(huì)區(qū)的一些治理工作出現(xiàn)制度空缺，由此形成了某種意義上的治理行為“自由空間”。因無制可依而導(dǎo)致基層社會(huì)治理的行為依據(jù)和判斷標(biāo)準(zhǔn)缺失，各個(gè)治理主體甚至治理對(duì)象均可以自以為是、各行其是，進(jìn)而造成基層社會(huì)治理某些環(huán)節(jié)、某些方面的“無政府”狀態(tài)。治理制度的空缺也造成了某種狀態(tài)上的管理服務(wù)無序化、治理行為選擇主觀化，各治理主體有可能在基層社會(huì)治理過程中“不作為”或“亂作為”。相應(yīng)地，治理對(duì)象也有可能隨意、胡亂行動(dòng)。如此，造成基層社會(huì)治理領(lǐng)域的種種亂象。

二是制度失效。特殊社會(huì)區(qū)是應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要?jiǎng)?chuàng)新的，并非憑空發(fā)展起來的，必然有其賴以生成與發(fā)展的基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，特殊社會(huì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展有超越，但也有傳承。相應(yīng)地，其基層社會(huì)治理也要求在創(chuàng)新制度的同時(shí)，繼承和沿用一些既有的傳統(tǒng)制度。特別在制度創(chuàng)新尚未完成的情況下，相當(dāng)部分治理工作只能沿用傳統(tǒng)城鎮(zhèn)社會(huì)治理或者鄉(xiāng)村社會(huì)治理制度，因此有可能導(dǎo)致部分治理制度的不適合。一些沿用的傳統(tǒng)制度因不適應(yīng)特殊社會(huì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而過時(shí)，因與特殊社會(huì)區(qū)的治理?xiàng)l件相沖突而失效。比如，特殊社會(huì)區(qū)原住民的生活因土地被征用而失去了傳統(tǒng)農(nóng)民那樣的土地保障，而又因多種因素難以獲得城鎮(zhèn)市民那樣的社會(huì)保障，在特殊社會(huì)區(qū)原住民生活保障中沿用傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障制度明顯已經(jīng)不適應(yīng)。又如，特殊社會(huì)區(qū)原住民的房產(chǎn)不再僅僅是作為生活消費(fèi)的住宅，同時(shí)也可作為生產(chǎn)資料用于出租、開店、辦廠、做民宿等，沿用原有的城鎮(zhèn)住房或農(nóng)村住房政策顯然不適合，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元住房制度在這里已經(jīng)失效。然而，客觀的事實(shí)是，特殊社會(huì)區(qū)的基層社會(huì)管理服務(wù)制度創(chuàng)新相對(duì)滯后，實(shí)踐中依然主要沿用傳統(tǒng)二元體制機(jī)制進(jìn)行規(guī)范，遭遇了一系列的治理困境與挑戰(zhàn)，甚至使得特殊社會(huì)區(qū)成為了當(dāng)今中國(guó)社會(huì)矛盾最為集中、問題最為突出的焦點(diǎn)地區(qū)之一。

（二）基層社會(huì)治理制度的不確定

人們的認(rèn)識(shí)往往滯后于改革發(fā)展實(shí)踐。受多種因素影響，人們未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和全面認(rèn)識(shí)特殊社會(huì)區(qū)的生成和發(fā)展，以及由此帶來的基層社會(huì)治理問題和挑戰(zhàn)，學(xué)術(shù)界也還沒有來得及做出廣泛而深入的研究。正因?yàn)槿绱?，有關(guān)部門也未能對(duì)特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理做出系統(tǒng)的制度安排，尤其是黨和國(guó)家尚未做出全面而統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)。在缺乏有效制度供給的背景下，各地政府及其領(lǐng)導(dǎo)在基層社會(huì)管理服務(wù)過程中，可以根據(jù)自己的理解和具體實(shí)際較為自由地選用鄉(xiāng)村或城鎮(zhèn)社會(huì)治理制度為依據(jù)，造成了一定程度的制度不確定性及其實(shí)踐隨意化。比如，在社區(qū)文明建設(shè)和管理服務(wù)上時(shí)常將特殊社會(huì)區(qū)內(nèi)的基本社會(huì)單元視為城鎮(zhèn)社區(qū)，以城鎮(zhèn)文明社區(qū)甚至更高標(biāo)準(zhǔn)要求;在社會(huì)保障、公共服務(wù)上又往往將特殊社會(huì)區(qū)內(nèi)的基本社會(huì)單元和居民視為農(nóng)村和農(nóng)民，主要沿用鄉(xiāng)村社會(huì)治理制度。治理制度的不確定性和制度選擇的隨意性造成了基層干部的無所適從和廣大民眾的無可奈何，部分民眾特別是特殊社會(huì)區(qū)原住民有可能因?yàn)榈匚徊灰恢露l(fā)社會(huì)焦慮和社會(huì)不滿。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前實(shí)踐中，特殊社會(huì)區(qū)的基層社會(huì)治理時(shí)常呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)兩種社會(huì)治理制度同時(shí)并存、兩種社會(huì)治理因素相互滲透的多元混合特點(diǎn)，導(dǎo)致了界限分明的城鄉(xiāng)兩種基層社會(huì)治理的模糊，形成了一種獨(dú)特的“邊緣治理”。邊緣治理意味著城鄉(xiāng)二元社會(huì)治理體制的“失靈”，同時(shí)也可能帶來獨(dú)特的“邊緣效應(yīng)”。

（三）傳統(tǒng)基層社會(huì)治理體制的局部突破

20世紀(jì)80年代以來的中國(guó)改革，選擇的是一條漸進(jìn)式改革道路。強(qiáng)調(diào)逐步改革、分步前進(jìn)，尊重地方政府和基層群眾的創(chuàng)造。伴隨著特殊社會(huì)區(qū)逐漸生成與發(fā)展，中央和地方政府根據(jù)特殊社會(huì)區(qū)的具體環(huán)境和條件實(shí)施了多樣化的實(shí)踐探索和制度創(chuàng)新，傳統(tǒng)基層社會(huì)治理體制出現(xiàn)了局部性突破。局部突破實(shí)質(zhì)從特定側(cè)面表明了傳統(tǒng)體制的不適應(yīng)性。

從相關(guān)政策文本和特殊社會(huì)區(qū)的治理實(shí)踐分析，在當(dāng)前的特殊社會(huì)區(qū)治理領(lǐng)域，借助制度創(chuàng)新，初步形成了若干有別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社會(huì)治理的新型治理方式。諸如開發(fā)區(qū)和特色小鎮(zhèn)的“政企統(tǒng)合治理”、城中村的“邊緣治理”、田園綜合體的地方政府引導(dǎo)的企業(yè)與合作社共治等。這些新型治理方式顯然不能簡(jiǎn)單地歸于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)社會(huì)治理抑或鄉(xiāng)村社會(huì)治理，其實(shí)是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)治理體制之外的一種另類治理。當(dāng)然，也應(yīng)當(dāng)理性地看到，特殊社會(huì)區(qū)仍然沿襲著眾多傳統(tǒng)社會(huì)治理制度，尚未實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的根本性轉(zhuǎn)換?，F(xiàn)有的治理制度創(chuàng)新只是一種不充分的創(chuàng)新、局部性的突破，還沒有形成一個(gè)完整的、獨(dú)立的基層社會(huì)治理制度體系。

同時(shí)，特殊社會(huì)區(qū)在某種意義上是地方政府經(jīng)營(yíng)轄區(qū)的產(chǎn)物。地方政府之所以強(qiáng)力推動(dòng)特殊社會(huì)區(qū)建設(shè)，主要源于促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)能力。正是這個(gè)原因，特殊社會(huì)區(qū)建設(shè)和治理中的地方創(chuàng)新主要著眼于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)管理制度創(chuàng)新受到特別重視，做出了較全面的制度安排;但公共管理服務(wù)和基層群眾自治制度創(chuàng)新未能得到充分關(guān)注，很多停留于口頭和字面上，沒有付諸于實(shí)踐行動(dòng)。突出了政府的引導(dǎo)和主導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)了企業(yè)的主體地位，但基層群眾的自治權(quán)、原住民的受益權(quán)等有意無意地被忽略，未能得到充分的尊重和保障。應(yīng)當(dāng)說，原住民在特殊社會(huì)區(qū)建設(shè)和發(fā)展中客觀上獲得了相當(dāng)收益，但因?yàn)橐恍┲贫热毕莺蜋?quán)益不公平，帶來了不少矛盾與問題，引發(fā)了一系列的不滿甚至怨恨。如此，特殊社會(huì)區(qū)被人為地分割為兩個(gè)極其不同的區(qū)塊：現(xiàn)代化的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)區(qū)與相對(duì)落后的原住民生活區(qū)。我們看到的是“一個(gè)區(qū)域、兩個(gè)世界”，而不是“三生共融”。

三、特殊社會(huì)區(qū)的治理創(chuàng)新：融合型治理

特殊社會(huì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了并仍在發(fā)生著廣泛而深刻的結(jié)構(gòu)性變遷，構(gòu)建了一種多元包容的特殊社會(huì)樣態(tài)，創(chuàng)新了基層社會(huì)治理的社會(huì)基礎(chǔ)和環(huán)境條件，由此決定著治理方式的轉(zhuǎn)換與選擇。傳統(tǒng)體制在當(dāng)前特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理中的“失靈”，表明傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)治理體制難以為繼。這就要求將現(xiàn)代治理理論、新時(shí)代國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略與特殊社會(huì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)相結(jié)合，探索新時(shí)代特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新目標(biāo)和創(chuàng)新策略。同時(shí)，正確回應(yīng)特殊社會(huì)區(qū)的治理需求和治理問題，以需求與問題為導(dǎo)向，建構(gòu)特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理的新型模式。

綜合多方因素，我們認(rèn)為融合型治理是新時(shí)代特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理創(chuàng)新的理性選擇。融合型治理的主要特點(diǎn)在于融合性，具體表現(xiàn)在：

第一，多元共治性。融合型治理的首要特點(diǎn)是治理主體的多元共治。與排斥性治理不同，現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)治理多元性、包容性。特殊社會(huì)區(qū)融合型治理將努力實(shí)現(xiàn)各方力量的廣泛參與，不再把基層社會(huì)治理主體局限于戶籍居民之類特定群體或一小撮人，而是創(chuàng)造條件盡可能地吸納多方力量以不同形式參與基層社會(huì)治理。強(qiáng)調(diào)在黨組織的全面統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、群眾自治為基礎(chǔ)，廣泛吸納特殊社會(huì)區(qū)內(nèi)的原住民（包括在家的、外出的）、新住民（包括新移居的、非戶籍外來創(chuàng)業(yè)者和租客等）、流動(dòng)的游客等各類群體，參與特殊社會(huì)區(qū)建設(shè)的黨派、政府、群團(tuán)組織、企業(yè)組織、社會(huì)組織等各類組織，以及受到特殊社會(huì)區(qū)發(fā)展影響的各種利益相關(guān)者等多種力量的參與。如此，在治理主體結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出黨領(lǐng)導(dǎo)的多元共治格局。需要特別提出的是：融合型治理極其重視弱勢(shì)群體利益保護(hù)和治理參與。“之所以如此，主要是因?yàn)橄啾扔谄渌后w，弱勢(shì)群體參與社會(huì)治理、社會(huì)發(fā)展的可行能力極弱，發(fā)展機(jī)會(huì)匱乏，特別值得重點(diǎn)關(guān)注?！备鶕?jù)對(duì)當(dāng)前特殊社會(huì)區(qū)治理現(xiàn)實(shí)的調(diào)查，在融合型治理創(chuàng)新過程中，尤其需要關(guān)注原住民特別是其中的外嫁女和外出流動(dòng)人口等，以及外來農(nóng)民工和租客等弱勢(shì)群體的參與和權(quán)益。

第二，差等協(xié)同性。融合型治理在方式上要求體現(xiàn)差等協(xié)同性，這是由特殊社會(huì)區(qū)的特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)決定的。平等合作是現(xiàn)代公共治理理論的重要主張，也是現(xiàn)代治理的發(fā)展趨向。但是，治理方式取決于經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。特殊社會(huì)區(qū)是在社會(huì)主義初級(jí)階段的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中生成的，畢竟與后現(xiàn)代的西方社會(huì)不可同日而語，具有特殊的社會(huì)治理基礎(chǔ)和條件。當(dāng)前中國(guó)的特殊社會(huì)區(qū)是一個(gè)極其特殊、復(fù)雜多元的社會(huì)樣態(tài)，各種社會(huì)群體和利益主體客觀存在著地位和能力上的差異，在特殊社會(huì)區(qū)建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮著不同的作用，由此構(gòu)成了一種差等社會(huì)。故此，特殊社會(huì)區(qū)治理過程需要多元主體的協(xié)同，但尚不具備實(shí)行理想的平等合作的充分條件。即使賦予平等參與機(jī)會(huì)，事實(shí)也不可能達(dá)到平等的結(jié)果，最終勢(shì)必形成機(jī)會(huì)平等與結(jié)果不平等之間的矛盾。在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的語境中，特殊社會(huì)區(qū)融合型治理方式的平等合作應(yīng)當(dāng)具體表現(xiàn)為差等協(xié)同。在這里，既強(qiáng)調(diào)多元主體之間的互動(dòng)合作，又承認(rèn)互動(dòng)合作中各主體之間的差異。建構(gòu)一種黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、基層群眾自治為基礎(chǔ)、各方社會(huì)力量參與的協(xié)同性治理機(jī)制。

第三，利益共享性。結(jié)果共享是融合型治理追求的主要目標(biāo)之一。共享性是現(xiàn)代公共治理理論的一致要求，也是新時(shí)代中國(guó)以人民為中心原則和國(guó)家治理政策的重要體現(xiàn)。特殊社會(huì)區(qū)融合型治理的共享性，主要表現(xiàn)在治理資源和治理收益的分配上強(qiáng)調(diào)全體社會(huì)成員或利益相關(guān)者的共享。一方面，要求治理資源的分配能夠促進(jìn)公共利益的最大化;另一方面，治理成果的分配能夠?qū)崿F(xiàn)利益分配的最優(yōu)化。各種利益相關(guān)的社會(huì)成員和社會(huì)組織都能夠根據(jù)公開合理的標(biāo)準(zhǔn)獲得治理資源，共同享受治理成果，著力消除各類利益相關(guān)者在治理結(jié)果上的不公平。

第四，多制兼容性。融合型治理的融合也表現(xiàn)為治理體制的兼容性。與當(dāng)前特殊社會(huì)區(qū)治理實(shí)踐中的邊緣治理不同，融合型治理根據(jù)特殊社會(huì)區(qū)城鄉(xiāng)兩種社會(huì)元素相互滲透的結(jié)構(gòu)特征，要求從根本上改變基層社會(huì)治理的城鄉(xiāng)二元對(duì)立，把城鄉(xiāng)兩種基層社會(huì)治理因子有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩種基層社會(huì)治理機(jī)制的相互嵌套。同時(shí)，進(jìn)一步地嵌入基于特殊社會(huì)區(qū)的新環(huán)境、新條件而構(gòu)建的一些獨(dú)特治理機(jī)制，進(jìn)而形成多種基層社會(huì)治理體制機(jī)制有效整合的兼容性治理體系。

第五，多樣統(tǒng)一性。融合型治理承認(rèn)特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理模式的多樣性。特殊社會(huì)區(qū)是一個(gè)多元化、不平衡發(fā)展的社會(huì)存在，不同形態(tài)的特殊社會(huì)區(qū)及其不同發(fā)展階段具有不同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和基層社會(huì)治理?xiàng)l件，因此決定著特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理具有多樣性模式。融合型治理允許和鼓勵(lì)多種治理模式的并存發(fā)展，并由此建構(gòu)一種多樣性統(tǒng)一的特殊社會(huì)區(qū)治理格局。

總之，融合型治理并非簡(jiǎn)單地依據(jù)理論所做的推論，而是基于新時(shí)代中國(guó)特殊社會(huì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)，回應(yīng)當(dāng)前特殊社會(huì)區(qū)治理需求和問題做出的治理制度創(chuàng)新。它具有豐富特色，是一種基層社會(huì)治理的新型模式。換句話說，融合型治理是新時(shí)代中國(guó)特殊社會(huì)區(qū)的充滿融合特點(diǎn)的基層社會(huì)治理創(chuàng)新模式。它有別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理，構(gòu)成了基層社會(huì)的第三類治理。

四、基層社會(huì)治理從二元結(jié)構(gòu)到三元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變

任何一種政治現(xiàn)象均有其特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，總是在具體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境中產(chǎn)生和運(yùn)行的。在這個(gè)意義上說，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決定著基層社會(huì)治理變遷和治理方式選擇?；鶎由鐣?huì)治理結(jié)構(gòu)伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而變遷，是一個(gè)自然歷史過程。特殊社會(huì)區(qū)的生成與發(fā)展意味著中國(guó)傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)被打破，由二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)。與此相應(yīng)，基層社會(huì)治理順理成章地也要從二元結(jié)構(gòu)向三元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。

歷史地看，二元社會(huì)結(jié)構(gòu)并非從來就有，而是城鄉(xiāng)社會(huì)分工的產(chǎn)物。在漫長(zhǎng)的人類歷史上并沒有城市社會(huì)，只有在城鄉(xiāng)社會(huì)分工以后，人類社會(huì)才逐漸地被分割為兩種結(jié)構(gòu)：城鎮(zhèn)工業(yè)社會(huì)與鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)社會(huì)。兩種社會(huì)結(jié)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，彼此遵循著自身獨(dú)有的規(guī)律運(yùn)行，在此基礎(chǔ)上，通過一系列的制度建設(shè)形成了城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村兩類基層社會(huì)治理體系。

在長(zhǎng)達(dá)數(shù)千年的歷史里，中國(guó)以農(nóng)立國(guó)，是一個(gè)以家戶經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)國(guó)。城市工業(yè)相對(duì)落后，城鄉(xiāng)社會(huì)分工不明顯?；趥鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展，較早地形成了較為完整的官僚體制。在基層社會(huì)治理領(lǐng)域，實(shí)行“官督紳辦”體制。當(dāng)然，在不同時(shí)期，基層社會(huì)治理體制也有微調(diào)性改革，進(jìn)而形成一定差異，但基本原則長(zhǎng)期堅(jiān)持，沒有發(fā)生根本性改變。

新中國(guó)成立以后，經(jīng)過社會(huì)主義改造迅速建立了以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)主義制度，在隨后的社會(huì)主義建設(shè)過程中，逐漸形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)。國(guó)家先后出臺(tái)了戶籍制度，以及諸如糧油供應(yīng)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、住房、教育等一系列附著在戶籍制度之上的公共政策，以戶籍為核心實(shí)施基層社會(huì)治理，形成了城鄉(xiāng)有別的兩類基層社會(huì)治理體制。如此，中國(guó)公民被劃分為地位與權(quán)利不平等的兩類人口，中國(guó)社會(huì)被分割為發(fā)展與治理不相同的兩類社會(huì)，彼此之間形成了難以逾越的制度障礙與社會(huì)界限。

20世紀(jì)80年代初，先是在農(nóng)村然后在全國(guó)逐步實(shí)行以權(quán)力下放為中心的經(jīng)濟(jì)體制改革，與此同時(shí)，基層社會(huì)治理領(lǐng)域也進(jìn)行放權(quán)式改革，推行了基層群眾自治制度。這一具有中國(guó)特色的社會(huì)主義政治制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)基層社會(huì)治理體制的重構(gòu)，推動(dòng)中國(guó)基層社會(huì)治理進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。但是，依然沿襲了城鄉(xiāng)社會(huì)二元分治的傳統(tǒng)做法，在城鎮(zhèn)實(shí)行居民自治制度，在農(nóng)村實(shí)行村民自治制度。

伴隨著改革開放的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)受到了來自多個(gè)方面的沖擊。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起使中國(guó)農(nóng)村工業(yè)部門逐步形成，成為介于現(xiàn)代工業(yè)部門和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門之間的新興部門。農(nóng)村的工業(yè)化發(fā)展打破了農(nóng)村農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)工業(yè)的傳統(tǒng)格局，農(nóng)村在從事農(nóng)業(yè)的同時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)村工業(yè)，由此從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)分工上突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。在原有城鎮(zhèn)工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)之外，增加了農(nóng)村工業(yè)這一新的產(chǎn)業(yè)形態(tài)，促使中國(guó)經(jīng)濟(jì)由二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向了三元結(jié)構(gòu)。其次，農(nóng)村人口的鄉(xiāng)城流動(dòng)。20世紀(jì)80年代以來，國(guó)家漸漸地放開了人口鄉(xiāng)城流動(dòng)的政策限制，從起初允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，到最后鼓勵(lì)農(nóng)民流動(dòng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。在政策允許和激勵(lì)下，大批農(nóng)民受利益驅(qū)動(dòng)在城鄉(xiāng)之間展開了多元性的社會(huì)流動(dòng)，形成了一個(gè)獨(dú)特的新興社會(huì)群體——進(jìn)城農(nóng)民工，由此從社會(huì)成員結(jié)構(gòu)上突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在原有城鎮(zhèn)工人、農(nóng)村農(nóng)民之外，增加了進(jìn)城農(nóng)民工這一新的社會(huì)群體，促使中國(guó)社會(huì)由二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向了三元結(jié)構(gòu)。正是這些結(jié)構(gòu)性變遷，使得城鄉(xiāng)二元分割的基層社會(huì)治理體制遭遇了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中有所松動(dòng)。然而，由于這些結(jié)構(gòu)性變遷未能根本改變城鄉(xiāng)二元的社會(huì)形態(tài)和空間格局，基層社會(huì)治理二元結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生根本性改變。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中逐漸生成的開發(fā)區(qū)、城中村、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等特殊社會(huì)區(qū)，構(gòu)成了一種新的獨(dú)立的社會(huì)樣態(tài)，進(jìn)一步地從社會(huì)形態(tài)和空間格局上突破了傳統(tǒng)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。在原有城鎮(zhèn)社會(huì)、鄉(xiāng)村社會(huì)之外，增加了特殊社會(huì)區(qū)這一社會(huì)樣態(tài)，促使中國(guó)社會(huì)從二元社會(huì)向三元社會(huì)轉(zhuǎn)變。這一社會(huì)形態(tài)和空間的結(jié)構(gòu)性變遷勢(shì)必形成一種獨(dú)特的治理生態(tài)，進(jìn)而要求創(chuàng)新一種有別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理的第三類治理。在原有城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理之外，建構(gòu)一種具有融合特征的特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理，促進(jìn)中國(guó)基層社會(huì)治理由二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槿Y(jié)構(gòu)?？梢姡鶎由鐣?huì)治理從二元結(jié)構(gòu)到三元結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變是伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的自然歷史過程。

五、二元治理轉(zhuǎn)向三元治理的建構(gòu)行動(dòng)

現(xiàn)代社會(huì)是建構(gòu)性社會(huì)，實(shí)踐中的基層社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)形式很大程度上是國(guó)家建構(gòu)的產(chǎn)物。借助特殊社會(huì)區(qū)的融合型治理創(chuàng)新，推動(dòng)基層社會(huì)由二元治理轉(zhuǎn)向三元治理，是一項(xiàng)艱難復(fù)雜的建構(gòu)工程。完成這一建構(gòu)工程固然需要多方力量的共同努力，但政府應(yīng)當(dāng)扮演主導(dǎo)角色，積極主動(dòng)地采取一系列有效的建構(gòu)行動(dòng)?；蛘哒f，政府需要實(shí)施有效的行動(dòng)策略，推動(dòng)特殊社會(huì)區(qū)融合型治理創(chuàng)新，進(jìn)而促進(jìn)基層社會(huì)從二元治理向三元治理轉(zhuǎn)變。

（一）消除特殊社會(huì)區(qū)融合型治理創(chuàng)新的制度障礙

傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)治理體制已經(jīng)在特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理中“失靈”，但依然束縛著治理制度創(chuàng)新?！坝捎谥贫仍O(shè)計(jì)方面的缺陷，或改革還不夠深入、徹底等原因，一些原有的制度（ 如戶籍制度、土地產(chǎn)權(quán)制度） 障礙尚未克服，又增加了一些新的制度障礙，包括義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房、基本養(yǎng)老、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等在內(nèi)的社會(huì)公共事務(wù)管理方面的制度障礙。這些新舊障礙共同作用，不僅固化和強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而且引發(fā)了許多的社會(huì)問題?！币虼耍焕谌诤闲椭卫韯?chuàng)新的制度障礙成為了當(dāng)務(wù)之急。最為關(guān)鍵地是打破城鄉(xiāng)二元治理的體制傳統(tǒng)。

首先，改革戶籍制度。戶籍制度是形成城鄉(xiāng)對(duì)立、區(qū)域分割的根本性制度，眾多城鄉(xiāng)二元、區(qū)域差異的制度設(shè)置均以戶籍為基礎(chǔ)。不同居民群體之間的地位與權(quán)利差異正是因?yàn)橐詰艏贫葹榛A(chǔ)的一系列差異性制度而形成和固化的。中國(guó)公民的權(quán)利待遇與戶籍制度密切相關(guān)，并且因戶籍不同形成了城鄉(xiāng)分割的二元性權(quán)利待遇體系，給融合型治理制造了困難。在特殊社會(huì)區(qū)創(chuàng)新融合型治理，應(yīng)當(dāng)剝離戶籍與就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療以及社會(huì)保障權(quán)益等之間的關(guān)系，消除依附于分割性戶籍制度之上的社會(huì)成員福利制度性差別與歧視。要以公平公正為導(dǎo)向，建構(gòu)開放、包容的“權(quán)利—待遇”政策體系。讓特殊社會(huì)區(qū)的所有社會(huì)成員有均等機(jī)會(huì)共享發(fā)展和治理成果，并承認(rèn)社會(huì)成員之間客觀存在的權(quán)利、待遇享受結(jié)果上的差異性。同時(shí)，要建立和完善基礎(chǔ)性社會(huì)保障統(tǒng)一化和基本公共服務(wù)均等化政策，保障社會(huì)成員基本“權(quán)利—待遇”的結(jié)果平等。為此，需要采取一些針對(duì)性的傾斜政策，給予弱勢(shì)群體更多支持，促進(jìn)弱勢(shì)群體實(shí)際享有的基本權(quán)利和待遇趨同化。

其次，改革人口流動(dòng)管理政策。20世紀(jì)80年代以來，中國(guó)的人口流動(dòng)政策逐漸放開，允許城鄉(xiāng)人口自由流動(dòng)。然而，當(dāng)前的人口流動(dòng)自由只是相對(duì)而言的。當(dāng)前的人口流動(dòng)管理更多關(guān)注的是作為勞動(dòng)力的人口流動(dòng)，相對(duì)忽視了作為社會(huì)成員的人口流動(dòng)，特別是流動(dòng)人口的社會(huì)權(quán)利時(shí)常得不到有效保障。特殊社會(huì)區(qū)的一個(gè)重要特點(diǎn)就在于堅(jiān)持開放發(fā)展，因而需要社會(huì)成員的開放化管理。既允許原住民外出創(chuàng)業(yè)就業(yè)甚至移居外地，又允許外來人口到特殊社會(huì)區(qū)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、居住生活甚至移居落戶。同時(shí)，努力保障流出或流入特殊社會(huì)區(qū)的各類社會(huì)成員的合法權(quán)益，流動(dòng)人口的權(quán)益不能因?yàn)榱鲃?dòng)而流失。

再次，創(chuàng)新社會(huì)成員管理制度。傳統(tǒng)的社會(huì)成員管理實(shí)行籍地管理制度，即社會(huì)成員的戶籍在什么地方，就歸屬什么地方管理。這種制度在相對(duì)封閉、缺乏流動(dòng)的傳統(tǒng)社會(huì)具有合理性，但在開放、流動(dòng)的當(dāng)代中國(guó)社會(huì)日益呈現(xiàn)出不適應(yīng)性。當(dāng)社會(huì)成員流出戶籍所在地時(shí)，無法在實(shí)際工作和生活的流入地獲得基本的公民權(quán)利，同時(shí)戶籍所在地也難以保障其基本公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，由此有可能成為被排斥的邊緣人，給融合型治理造成特殊制約。特殊社會(huì)區(qū)是多元性、流動(dòng)性、開放性社會(huì)，融合型治理創(chuàng)新無疑需要解除社會(huì)成員籍地管理制度的束縛，探索和創(chuàng)新社會(huì)成員在地管理制度。即工作和生活在什么地方，就由什么地方管理。在特殊社會(huì)區(qū)融合型治理創(chuàng)新中，尤其要為新住民提供均等機(jī)會(huì)與平等權(quán)利。除不能分享原有集體經(jīng)濟(jì)合作社的權(quán)益外，新住民在基層群眾自治、社區(qū)事務(wù)管理、社區(qū)公共服務(wù)、鄰里關(guān)系調(diào)處等方面擁有平等權(quán)利。在此基礎(chǔ)上，逐步促進(jìn)新住民從地理入住到社會(huì)融入，從外來人員轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲饬x上的社會(huì)成員。

（二）創(chuàng)新特殊社會(huì)區(qū)融合型治理的制度體系

融合型治理是基層社會(huì)治理的新模式，結(jié)構(gòu)與功能完備的新體系，需要建立一套系統(tǒng)的治理制度。況且融合型治理的最重要特點(diǎn)就是融合性，在制度建構(gòu)中更應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)多元性、包容性。

首先，適當(dāng)保留和吸收現(xiàn)有城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理的有效制度。正如特殊社會(huì)區(qū)是在原有經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)上生成與發(fā)展一樣，融合型治理也不能完全脫離和排斥原有治理制度。融合型治理創(chuàng)新應(yīng)該是辯證的“揚(yáng)棄”過程，拋棄不適應(yīng)的傳統(tǒng)治理制度，吸收合理的、適用的傳統(tǒng)治理制度。從一定意義上講，融合型治理與傳統(tǒng)城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理是聯(lián)系的，具有基層社會(huì)治理的一般性，需要遵循基層社會(huì)治理的基本原則和基本制度。而這些正是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社會(huì)治理體制包含的，可以直接傳承或微調(diào)后融入特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理制度體系。比如，黨建引領(lǐng)制度、政府主導(dǎo)的制度、基層群眾自治制度，等等。即便一些具體的管理服務(wù)機(jī)制，同樣也具有可借鑒性，應(yīng)當(dāng)充分利用，為特殊社會(huì)區(qū)融合型治理所用。

其次，全面建構(gòu)特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理的特色性制度。從一定意義上看，融合型治理創(chuàng)新的根源在于特殊社會(huì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特殊性。正是其獨(dú)特的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)決定了特殊社會(huì)區(qū)需要建構(gòu)特殊的基層社會(huì)治理模式。這就意味著融合型治理必然包含具有區(qū)別于傳統(tǒng)城鄉(xiāng)社會(huì)治理的制度機(jī)制，需要?jiǎng)?chuàng)新一系列獨(dú)特的專門性治理制度，特別是能夠體現(xiàn)特殊社會(huì)區(qū)融合型治理核心特征的特色性制度。比如，投資企業(yè)參與制度、多元治理主體差等協(xié)同機(jī)制、城鄉(xiāng)治理因子兼容機(jī)制、多類社會(huì)成員利益共享機(jī)制，等等。

再次，實(shí)現(xiàn)特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理制度的系統(tǒng)性整合。應(yīng)當(dāng)肯定，在特殊社會(huì)區(qū)建設(shè)過程中，地方政府十分重視制度創(chuàng)新，出臺(tái)了一系列新政策，實(shí)施了一系列新制度，對(duì)特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理做出了初步的制度安排。然而，理性地觀察，當(dāng)前特殊社會(huì)區(qū)的基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新存在著明顯的局限性。一是制度創(chuàng)新不充分。特殊社會(huì)區(qū)的一些事務(wù)、一些管理服務(wù)工作缺乏針對(duì)性的制度供給，不同程度地存在無制可依或找不到適用性制度的情況。一些創(chuàng)新制度未能充分體現(xiàn)融合型治理的本質(zhì)和要求，甚至與融合型治理原則相背離。二是制度安排不系統(tǒng)。一方面，當(dāng)前特殊社會(huì)區(qū)的治理制度創(chuàng)新具有局部性，缺乏制度創(chuàng)新的全面性、配套性;另一方面，創(chuàng)新制度與原有制度之間、不同創(chuàng)新制度之間存在著不協(xié)調(diào)。如此，當(dāng)前特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理的制度安排缺乏系統(tǒng)性，融合性體現(xiàn)不足，造成了基層社會(huì)治理的碎片化、不協(xié)調(diào)，帶來了一系列的治理困境與挑戰(zhàn)。國(guó)家需要做好頂層設(shè)計(jì)，根據(jù)融合型治理的目標(biāo)與要求進(jìn)行系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新，建構(gòu)一套全面系統(tǒng)的、具有鮮明融合特色的體制機(jī)制，實(shí)現(xiàn)特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理的整合與融合。

最后，允許和鼓勵(lì)探索不同情況下特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理有效實(shí)現(xiàn)形式。特殊社會(huì)區(qū)具有多樣形態(tài)，而且每個(gè)特殊社會(huì)區(qū)的具體情況不同，因而特殊社會(huì)區(qū)融合型治理必然包含多樣性的具體實(shí)現(xiàn)形式。需要探索不同情況下特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理的有效實(shí)現(xiàn)形式，進(jìn)而促進(jìn)融合型治理的多樣化。在特殊社會(huì)區(qū)融合型治理制度建構(gòu)過程中，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)差異性和多樣性，而不是一味強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一，實(shí)行“一刀切”政策。應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持融合型治理主要原則和基本方式統(tǒng)一性的基礎(chǔ)上，積極鼓勵(lì)各地、各特殊社會(huì)區(qū)的自主探索與創(chuàng)新，形成融合型治理統(tǒng)一性與多樣性相結(jié)合的特殊社會(huì)區(qū)基層社會(huì)治理格局。

（三）建構(gòu)新時(shí)代基層社會(huì)治理的“一體三類”格局

融合型治理創(chuàng)新不僅關(guān)系到特殊社會(huì)區(qū)，而且涉及整個(gè)國(guó)家的基層社會(huì)治理。它突破了傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，促進(jìn)基層社會(huì)從二元治理向三元治理轉(zhuǎn)變。這就意味著需要實(shí)施新時(shí)代基層社會(huì)治理格局的調(diào)整，建構(gòu)“一體三類”的新格局。為此，有必要采取以下行動(dòng)策略：

首先，加強(qiáng)理論研究和指導(dǎo)。基層社會(huì)二元治理到三元治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變，以及“一體三類”基層社會(huì)治理格局的建構(gòu)是前所未有的重大社會(huì)工程，缺乏現(xiàn)成的理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。一方面，需要加強(qiáng)相關(guān)理論研究，爭(zhēng)取豐富的理論成果;另一方面，把理論成果有效地付諸于實(shí)踐，發(fā)揮理論指導(dǎo)功能，積極推動(dòng)新時(shí)代基層社會(huì)治理制度創(chuàng)新和治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，有序?qū)崿F(xiàn)從二元治理到三元治理的轉(zhuǎn)變，避免和克服當(dāng)前基層社會(huì)治理實(shí)踐中較為普遍地存在的經(jīng)驗(yàn)主義、盲從主義、主觀主義等做法。

其次，做好頂層設(shè)計(jì)。特殊社會(huì)區(qū)融合型治理與傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)社會(huì)治理有著明顯的差異，是一種相對(duì)獨(dú)立的新型基層社會(huì)治理模式，由此形成了新時(shí)代中國(guó)基層社會(huì)治理三種類型并存的局面，或者說三元治理結(jié)構(gòu)。但是，三類治理又有著一致性，遵循著一些共同的基本治理原則，具有統(tǒng)一的基本治理制度，呈現(xiàn)出基層社會(huì)治理的一體性。如此，形成了“一體三類”的格局。這就要求有關(guān)部門正視基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)性變遷的客觀事實(shí)和時(shí)代特點(diǎn)，特別是中央政府要適時(shí)做好新時(shí)代中國(guó)基層社會(huì)治理“一體三類“格局的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。一方面，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，認(rèn)真檢視基層社會(huì)治理的理論與經(jīng)驗(yàn)，系統(tǒng)梳理基層社會(huì)治理一般性原則和統(tǒng)一性規(guī)范，明確界定三類基層社會(huì)治理共同持有和遵循的基本原則和基本制度，以及均等的基本公共服務(wù)和平等的公民權(quán)利待遇，等等。另一方面，從新時(shí)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀實(shí)際出發(fā)，認(rèn)真分析經(jīng)濟(jì)社會(huì)三元化發(fā)展決定的基層社會(huì)治理由二元到三元的結(jié)構(gòu)變遷趨勢(shì)，科學(xué)定位城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村、特殊社會(huì)區(qū)三種基層社會(huì)治理類型，明確三類基層社會(huì)治理的邊界和類別特征，理清三類基層社會(huì)治理各自的主體、對(duì)象、內(nèi)容、方式、資源等，分別建設(shè)三類基層社會(huì)治理制度體系。如此，在宏觀層面上建構(gòu)起既相統(tǒng)一又有區(qū)別的“一體三類”治理格局。

最后，鼓勵(lì)地方探索。創(chuàng)新特殊社會(huì)區(qū)的融合型治理，推動(dòng)基層社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，建構(gòu)“一體三類”基層社會(huì)治理格局，都沒有現(xiàn)成的、可以照搬的經(jīng)驗(yàn)。這就需要樹立實(shí)踐第一的價(jià)值理念，積極推動(dòng)地方的創(chuàng)新實(shí)踐。允許和鼓勵(lì)各地政府結(jié)合實(shí)際探索和創(chuàng)新“一體三類”基層社會(huì)治理，重視各地實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。同時(shí)，建構(gòu)多種有效機(jī)制主動(dòng)推廣業(yè)已取得成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。只有當(dāng)成功的經(jīng)驗(yàn)被廣泛而持續(xù)地?cái)U(kuò)散時(shí)，才能充分呈現(xiàn)其社會(huì)價(jià)值。

（責(zé)任編輯：薛立勇）

Dual Structure to Ternary Structure： The Structural Change of

Grass-Roots Social Governance

Lu Fuying

Abstract：The special social areas generated in the economic and social development is a kind of unique social pattern which is different from the urban and rural society. It breaks through the dual social structure in social form， reconstructs the conditions of social governance at the grass-roots level， and causes the “failure” of traditional system in special social areas governance at present， which requires the adaptive adjustment and institutional innovation of social governance at the grass-roots level. The integrative governance is the target mode of grass-roots social governance innovation in special social areas in the new era， the main connotation and characteristics are the multiple co-governance of governance subjects， the unequal synergy of governance methods， the benefit sharing of governance results， the multi-system compatibility of governance systems， and the unity of diversity of governance forms. The essence is the third kind of governance which is distinct from the traditional urban and rural social governance， facilitates the structural change of social governance at the grass-roots level in China. The change from dual structure to ternary structure of grass-roots social governance is a natural historical process， which depends on the development of economic society and structural change. At the same time， it is a construction process， which requires relevant departments to take targeted action strategies. To eliminate the institutional barriers of the integrative governance innovation in special social areas， Innovate the institutional system of the integrative governance in special social areas， and construct the “one body with three types” pattern of Chinas grass-roots governance in the new era.

Keywords：Grass-Roots Social Governance; Special Social Area; The Integrative Governance; Change of Governance Structure; Ternary Structure

收稿日期：2020-02-25

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新發(fā)展理念引領(lǐng)的基層治理‘一體三類多態(tài)格局研究”（項(xiàng)目編號(hào)：16AZZ010）的階段性研究成果。