何艷玲 趙俊源

摘 要：土地是地方政府掌握的重要資源。新中國成立以來，隨著國家治理目標的變化，土地制度一直處于變遷之中，包括土地權屬、土地使用方式、土地收益分配方式都在變化，并影響和塑造著城市治理。中國城市治理史，在一定程度上就是一部土地開發(fā)史。在工業(yè)化主導時期，土地作為資源，形成調配型治理。在市場化主導階段，土地作為商品，形成增長型治理。在城市化主導階段，土地作為資本，形成投資型治理?！耙赖囟巍蓖苿恿酥袊鞘械陌l(fā)展過程，也促使城市治理的核心要素——城市治理結構及公共服務方式發(fā)生變化，體現(xiàn)為治理主體多元化、治理任務復雜化以及公共服務出現(xiàn)偏差，同時也隱含了更深層次的城市發(fā)展風險。

關鍵詞：土地制度;地方政府;依地而治;城市治理

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）05-0013-12

作者簡介：何艷玲，中國人民大學公共管理學院教授;趙俊源，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生 （北京 100872）

2019年末，中國城市化率上升至60.6%，城市化進程從快速增長期進入到穩(wěn)定深化期，城市中國成為結構性特征。無論是從國家治理還是地方治理的角度而言，城市及其治理實踐都已變成當下的重要議題。十九屆四中全會指出，要努力提高城市治理現(xiàn)代化水平，把城市治理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的突破口。土地作為城市化的核心資源，在國家治理以及城市治理轉型中發(fā)揮著重要作用。但在很長一段時間里，對土地制度這一重要的城市治理對象，特別是其與城市治理的關聯(lián)仍然未給予足夠關注。本文的基本觀點是，改革至今的中國城市治理史，在一定程度上就是一部土地開發(fā)史。對土地的研究，不應囿于資源角度，也不應囿于資產角度，而是需要從土地制度作為復雜制度和治理機制的角度進行深入討論。

一、城市、土地開發(fā)與城市治理

土地對于城市政府（地方政府）的重要性不言而喻。政府經營開發(fā)土地創(chuàng)造了經濟增長奇跡，而土地資源緊張也會限制政府的土地再開發(fā)。土地的兩種功能，使其成為構建城市治理體系的基本要素。其一，土地具有經濟功能。土地制度旨在促進土地資源和土地價值相互匹配、土地供應指標與城市資源實現(xiàn)最佳配置，否則可能造成土地增值不均衡、城鄉(xiāng)收入差距擴大、區(qū)域發(fā)展失衡等問題;其二，土地具有社會功能。土地是再分配的工具，城鄉(xiāng)建設用地往往附著較高的使用價值和交換價值，確定土地的使用者和使用功能本質上是對土地價值的分配;土地是公共服務的基礎，城市政府開發(fā)土地不僅僅是為了增加財政收入，還會將非農用地的增值收益用于城市基礎設施建設和社會福利;土地是基層組織的載體，集體土地所有制確定了農地利用的公共領域，它要求基層農村保持彈性的組織能力參見。這兩種土地功能涵蓋了城市經濟增長、城市社會生活的方方面面，既為國家現(xiàn)代化提供“制度紅利”，也保障了人民權益。

新中國成立以來，土地制度不斷發(fā)生變化。土地制度這里介紹的土地制度根據2020年1月1日實施的《中華人民共和國土地管理法》而定，在此之前，《土地管理法》的內容經歷了數次修訂，表述皆有不同。包含三個維度：（1）土地權屬，即土地由誰獲得。其中，城市市區(qū)的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地、宅基地、自留地屬于農民集體所有。（2）土地經營，即土地由誰經營、如何經營。其中，國家所有的土地由縣級以上地方人民政府管理，農民集體所有的土地由村集體經濟組織或者村民委員會經營管理，可以依法確定給單位或者個人使用。（3）土地收益，即土地收益如何分配、由誰獲得。其中，國有土地的出讓收益由中央和地方政府獲得，農業(yè)用地的征收補償由村集體和村民個人獲得。土地制度的變化促使土地占有者、使用者、收益者及其相互關系也在不斷變化，并影響著城市治理。

雖然城市治理建立在土地制度的基礎之上，但現(xiàn)有研究中城市治理與土地制度的關聯(lián)機制仍不明確。由于地方政府在城市治理中居于核心地位，相關研究多數集中在土地開發(fā)與地方政府行為的關系上，并未聚焦于土地開發(fā)與整體性城市治理結構的關系。此外，在城市治理和地方政府的土地開發(fā)過程中，往往假定土地是被動的改造物，沒有從動態(tài)、縱深的視角對土地制度變遷進行探討?；诖?，梳理并分析土地制度的變遷如何影響城市治理轉型是本文的中心任務。

二、基于土地制度與土地開發(fā)的政府研究

地方政府是城市治理的核心，考察土地制度與城市治理的關系，一定程度上就是考察地方政府如何開發(fā)城市土地。土地對于地方政府的重要性表現(xiàn)在：首先，土地是政府財政收入的主要來源，包括土地出讓金、土地使用費、土地交易稅，政府建設圍繞著土地產出最大化展開;其次，土地與資金、技術、勞動力一樣，是促進經濟增長的重要生產要素，政府建設圍繞著土地利用效率最大化展開;再次，土地也是政府分配社會利益的工具，土地開發(fā)不僅涉及土地租讓及拆遷政策，還涉及到拆遷過程中的權益保障及社會公平，政府建設旨在實現(xiàn)土地收益的均衡分配?？梢哉J為，城市治理建立在地方政府土地出讓、開發(fā)和收益的基礎之上。

（一）地方政府的土地開發(fā)機制及其爭論

在土地制度的幾個維度上——即誰占有土地、如何開發(fā)、誰獲益及如何分配，城市土地權屬較為明確，主要由政府掌握國有建設用地，因而無需過多討論，大多數研究圍繞地方政府的土地開發(fā)機制以及土地收益分配而展開?？傮w而言，地方政府的土地開發(fā)經歷了從以經濟增長為目標向以綜合發(fā)展為目標的轉變。

首先，在晉升競爭的壓力下，地方政府建立了以經濟增長為目標的土地出讓機制。為了保持競爭優(yōu)勢，同一層級的地方政府會盡可能優(yōu)化土地資源配置、增加土地產出，根據土地的工業(yè)、商住、農業(yè)功能制定不同策略，促使土地的規(guī)模、結構與城市產業(yè)布局保持一致。對于商業(yè)和居住用地，政府引進地產開發(fā)企業(yè)進行開發(fā)，促進城市消費和土地使用價值增值，進而促進經濟增長。相應地，城市規(guī)劃部門形成了增長主義規(guī)劃觀念，即認為土地規(guī)劃既不遵循計劃經濟時期的國民經濟統(tǒng)籌方針，也不同于西方市場經濟的管制和規(guī)范力量，而是服務于城市經濟增長。同樣，不同層級的政府（市、區(qū)、鎮(zhèn)街）會在土地開發(fā)中相互競爭。特別是，由于基層政府在土地開發(fā)中發(fā)揮重要作用而不僅是順從、依附、延續(xù)的角色，在財政收入和競爭晉升的雙重激勵下，基層政府可能“違規(guī)”開發(fā)被嚴格控制使用功能的土地，造成土地結構失衡、集約化程度低、土地資源浪費和流失等問題。

其次，與這種地方政府增長主義不同，另一些研究認為地方政府承擔了更復合的角色、更多樣的任務。特別是在社會穩(wěn)定的壓力下，政府的土地開發(fā)必須從追求土地效益轉向追求社會福利。在“多重目標-綜合開發(fā)”的機制下，地方政府兼具“地方國家”“地方政府”“科層組織”三重角色，其行為既受晉升邏輯支配，又要維持社會秩序，同時還要滿足決策者的收益最大化。也有觀點認為由于縱向問責機制的局限性弱化了政府的外在約束，地方政府要在中央的各項安排中尋求平衡，主要體現(xiàn)在其對社會福利和經濟增長政策的選擇上，而并非只有經濟增長這一單一選項。還有討論認為，盡管地方政府控制城市土地供應，希望獲取土地的商業(yè)價值和住宅用地價值，將短期土地開發(fā)和銷售收入轉化為長期稅收，使得政府既獲得經濟增長又獲得稅收收入，但這沒有很好地解釋地方政府為何進行城市更新、市郊開發(fā)、鄉(xiāng)村重建。研究認為，城市建設是在不同層級政府的復雜互動下完成的，其中最重要的是對國家權力的維護，因而呈現(xiàn)出超越“地方商業(yè)創(chuàng)業(yè)主義”的“國家企業(yè)家主義”。換言之，中央并沒有完全將權力轉移到地方政府手中。例如2004年以來，中央為了保護農業(yè)用地、加強土地管理，限制并分配土地開發(fā)配額，這在一定程度上減緩了地方政府征收土地的步伐，使得地方政府兼具“市場化企業(yè)家型國家”和“發(fā)展型國家”兩種角色。

與以上視角不同，還有研究者試圖從政企關系視角對地方政府增長主義進行糾偏，認為地方政府和企業(yè)的關系決定了城市經濟增長。這一視角不是自上而下進行考察（即從政府的組織結構、運作方式對企業(yè)的產權結構、經營方式的影響去考察），而是著重于二者之間的互動關系，例如黨政干部與企業(yè)家的互動以及政府與國有企業(yè)、私營企業(yè)及外資企業(yè)的互動，等等。從政府政策制定和企業(yè)產權的關系看，當地方政府明晰界定并保護私營企業(yè)的產權時，構成了“服務型國家”。當地方政府在制定政策時較少考慮投資者，而是根據自身需要進行選擇性招商引資時，則構成“發(fā)展型國家”。從土地開發(fā)的視角看，地方政府與地方企業(yè)家的合作形成了“地方企業(yè)家型政府”，其合作類型豐富多樣，如企業(yè)家型、侍從型、掠奪型、發(fā)展型。而劃分類型的標準在于政府在土地開發(fā)的過程中，是側重于滿足企業(yè)家的生產需求，還是側重于公共服務和基礎設施建設，實現(xiàn)社會公平和社會福利。

上述研究及其爭論表明，地方政府并不是按照單一目標開發(fā)土地，除了實現(xiàn)經濟增長，還需要考慮外部資源、政企關系、中央與地方的制度安排。相應地，土地或者用來招商引資滿足企業(yè)的生產需要，或者用來開發(fā)房地產滿足居民的居住需要，或者用來滿足社會福利。在這種地方政府土地開發(fā)機制下，城市治理的側重點各有不同，時而側重于經濟增長，時而側重于公共服務，時而側重于二者的均衡。

（二）地方政府的土地收益分配機制及其爭論

關于土地開發(fā)中的收益分配機制，主要有兩種研究取向，一種是認為地方政府由于壟斷土地一級市場，因而完全掌握土地收益，并以財政收入的形式呈現(xiàn)出來，這方面的相關研究非常豐富。從內容上看，土地財政包括“租、稅、費”三種。其中，“租”即土地出讓金，是土地使用權的經濟實現(xiàn)形式;“稅”即土地和房地產交易稅收，是政府參與土地收益分配的基本方式;“費”即土地使用者向政府支付的費用。從形成原因上看，分稅制改革是土地財政出現(xiàn)的主要原因，并形成以土地財政為中心的城市擴張模式。在地方橫向競爭和慣性依賴的背景下，政府通過土地征收、開發(fā)、出讓來獲得城市建設資金，并將重點放在能夠拉動土地財政的產業(yè)上，如房地產行業(yè)。從結果上看，土地財政產生兩種相反效果：一是開啟中國城市化進程，對城市化進程的原始資本積累起著積極的推動作用;二是造成城市盲目擴張、房地產過度增長、擠占公共服務資源，產生潛在金融風險。

另一種觀點認為土地收益并不僅僅以財政收入的形式表現(xiàn)出來，它的內涵更為寬泛。這種土地收益是以土地價值的增值表現(xiàn)出來，且并非由地方政府獨享，而是由城市建設的參與者共享。其中，城市政體和城市增長機器理論回答的是利益是如何在多元行動者之間進行分配的。它認為，城市增長機器由地方政府、商業(yè)機構、社會組織、精英團體、土地占有者在內的多方參與者組成，追求城市土地交換價值最大化。這一理論在一定程度上適合用來解釋中國城市建設。這是因為，改革以前，土地由中央和地方政府統(tǒng)一分配，土地的使用成本和交換價值較低，土地使用者之間的沖突并不明顯。然而，隨著市場化改革以及城市化進程的深入，土地開發(fā)過程中各類參與者的影響力越來越大。為了協(xié)調復雜的利益關系，政府與地產開發(fā)商、動遷戶、外來務工人員、專家圍繞著土地價值的增值與分配展開互動，以合作或抗爭等方式進行開發(fā) 。

一方面，由于土地資源緊張，擁有資源的個體形成了正式和非正式關系，通過城市更新和土地再開發(fā)推動著城市經濟增長。這一過程中產生的租金是土地使用價值轉換為交換價值的差額，這種差額是他們合作的目標所在。相較于西方城市增長機器，中國城市增長機器由強勢政府領導、弱勢私人部門組成，缺少社區(qū)組織的聲音。因而，為了實現(xiàn)城市土地價值的增值，土地開發(fā)的參與者共同合作，而政府居于主導地位。

另一方面，土地收益以及土地收益分配存在分歧，造成不同參與者的目標差異，進而阻礙土地開發(fā)。例如，很多城市出現(xiàn)“地王”，正是中央政府、地方政府、商業(yè)社區(qū)與反增長聯(lián)盟相互博弈的結果。地方政府希望通過土地投機和發(fā)展房地產業(yè)來增加地方財政收入，而地方商業(yè)企業(yè)則希望降低土地使用成本，社區(qū)組織認為土地投機會妨礙社會資本的再分配并產生社會問題。其中，結構型地產商（全國性民營企業(yè)或央企）、地方型地產商（地方性民營企業(yè)或地方政府主導的地方開發(fā)企業(yè)）擁有強力的資金支持以及政府支持，是土地價值增值的支持者。民眾和拆遷戶則形成力量相對薄弱的反對聯(lián)盟。類似的觀點認為，并不是所有的參與者都會支持土地價值的增值。通常，在不影響政府、地產開發(fā)商、村集體土地租賃收入的情況下，他們會選擇合作和城市增長策略。而一旦城市更新和改造有損于任何一方的土地租賃收入，則可能暫?；蚍磳Τ鞘性鲩L策略。

上述研究及爭論表明，土地開發(fā)的收益包括土地財政、土地租賃收入等，既有可能由地方政府獨占，也有可能由城市建設的參與者共享。土地收益分配會影響城市治理的穩(wěn)定性，因為城市治理本質上是城市利益相關者在城市建設過程中形成的利益分擔和參與決策機制。從土地的視角看，這種利益分擔和決策機制圍繞著土地收益的分配展開。收益分配方式是否公平，關系到城市能否實現(xiàn)善治。

通過對地方政府土地開發(fā)及收益分配方式的討論，可以認為土地的經營和開發(fā)方式是理解城市治理的起點。改革以來地方政府的自主性和影響力逐漸增強，經濟利益最大化、土地收益最大化、公共服務和社會福利被視為城市土地開發(fā)的目標。因而，對土地開發(fā)方式和目標的區(qū)分影響了城市治理。按照土地開發(fā)是為了滿足企業(yè)生產、商業(yè)利益還是滿足社會福利的不同，城市治理會偏向經濟增長、公共服務或均衡發(fā)展。此外，土地收益的分配是維持城市治理體系穩(wěn)定的基礎。改革之初，土地收益由地方政府獨享。隨著城市化進程的深入，土地收益以土地價值的增值和租賃收入表現(xiàn)出來，并由城市政府、地產開發(fā)商、土地占有者、銀行、外來務工人員共同享有。作為城市治理的參與者，他們之間選擇合作還是對抗取決于土地開發(fā)的收益分配是否公平。這兩個方面的討論涵蓋了土地制度的兩個基本要素，即土地如何開發(fā)、土地收益如何分配，并從土地制度的視角解釋了中國城市治理的內在動力機制（見圖1）。

然而，對于地方政府行為與城市土地開發(fā)之間的關系，我們的討論還可以更進一步。

首先，已有研究指出了分稅制以后地方政府的公司化傾向及土地開發(fā)模式，形成了“以地引資-稅收增加-經濟增值-土地價值增值”的邏輯鏈。但是，這一邏輯比較單一。由于很少關注土地制度的變化，城市治理建立在地方政府對土地的排他性主導權之上，村集體、農民、企業(yè)和金融機構處于被支配地位。實際上，土地制度并非一成不變，土地權屬也并非一成不變。隨著土地資源日趨緊張，城市蔓延將市郊農村覆蓋其中。城市中的土地既包含了國有土地，也包含了農村集體土地，以往明確的城鄉(xiāng)土地邊界變得模糊。此時，占有農村集體土地和宅基地的村集體經濟組織及村民個人參與到城市土地開發(fā)當中。顯然，城鄉(xiāng)二元土地制度下的土地開發(fā)及收益分配機制與改革開放初期地方政府一元壟斷下的土地開發(fā)機制完全不同。地方政府對城市土地的控制力減弱，建立在土地開發(fā)基礎之上的城市治理理論受到挑戰(zhàn)。

其次，由于地方政府在城市建設中居于主導地位，因而與西方“城市增長機器”“城市政體”等理論所強調的利益多元化相比，中國更強調地方政府的土地利益最大化。然而，盡管地方政府掌握著城市土地的規(guī)劃權、建設權、招商權，但相應的土地收益分配機制十分復雜。例如，政府希望獲得“稅、費、租”，而村民和村集體希望獲得超額地租和土地拆遷補償，開發(fā)商則掌握土地開發(fā)的資金，旨在獲得房地產開發(fā)的平均利潤和土地交換價值的增值。因而，地方政府的土地收益取決于城市治理參與者的互動方式，建立在土地收益分配基礎之上的城市治理理論也受到挑戰(zhàn)。

再次，地方政府的土地開發(fā)研究沒有解決一個問題，即有什么樣的土地開發(fā)方式，就有什么樣的土地收益方式，而土地的使用方式與土地收益的獲得方式可能存在矛盾。反映在理論上，就是經濟增長傾向和土地財政增收傾向存在矛盾。地方政府從土地中獲得經濟增長和汲取財政收入是沖突的，通過調節(jié)土地使用成本來降低企業(yè)生產的成本，從而推動經濟增長，提高地區(qū)競爭力，但卻可能減少土地財政收入。這種矛盾也被稱為“租稅悖論”或“租稅替代”，即來自土地的租金越高，則其他行業(yè)的稅收越低。因而，地方政府要在“土地引資”和“土地財政”之間選擇，不能過于追求土地財政和房地產行業(yè)的發(fā)展，而是要兼顧其他行業(yè)的土地使用成本，從而實現(xiàn)“租稅等價”和長期均衡。但很多時候，這種均衡不一定是政府可以選擇的，會受到城市土地用途的限制。例如，土地開發(fā)涵蓋了零散工業(yè)園區(qū)、高密度城市社區(qū)、不連續(xù)城市中心區(qū)、城市周邊地區(qū)，它們的開發(fā)不僅與土地財政和市場運作機制有關，更受到土地使用方式、土地制度的約束。因此，要在地方政府的土地開發(fā)機制和土地收益機制之間建立聯(lián)系，必須弄清楚土地制度變化對地方政府的影響。

綜上可知，土地是地方政府特別是城市政府掌握的核心資源，是實現(xiàn)城市治理目標的重要工具，但現(xiàn)有研究沒有很好地理清地方政府與土地之間的關系。其中，有的研究認為地方政府按照自身的發(fā)展邏輯主導土地開發(fā)，有的認為地方政府獨占土地開發(fā)收益。實際上，土地資源的有限性、用途的多樣性、價值和收益分配的不一致性，決定了土地開發(fā)是一個復雜過程。地方政府開發(fā)土地不僅受到激勵機制、財政資源分配機制、社會參與機制的影響，還受到土地制度本身的約束。這種約束不是靜態(tài)、固定、不變的，或者說，“依地而治”顯然存在，但其內在機理復雜多樣。新中國成立以來，土地制度一直處于變化之中，這不僅改變了土地的權屬、用途、收益分配，還改變了政府行為和城市治理。因此，迫切需要梳理土地制度變遷與地方政府的關聯(lián)。接下來我們將繼續(xù)討論土地制度變遷如何支持了治理轉型及對地方政府產生影響，進而對以土地制度為基礎的中國城市治理進行探討。

三、工業(yè)化主導時期：作為資源的土地與調配型治理

土地制度是社會主義國家建設中最重要的制度安排之一，并在不同的發(fā)展階段擔負不同的使命。新中國成立以來，為了順應不同時期的國家治理目標，國家和中央對城鄉(xiāng)土地制度進行改革，通過一系列的土地規(guī)劃、產權、出讓制度來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地開發(fā)，并成立相應的行政管理部門。這不僅為工業(yè)建設和市場經濟改革創(chuàng)造了條件，也為社會主義城市治理打下基礎。接下來，我們對這一階段進行簡單介紹。

在計劃經濟和工業(yè)化建設時期，土地是重要的資源和生產資料。社會主義工業(yè)化建設的一大特征是以集體化的土地制度來統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地，以此來統(tǒng)一工業(yè)產品的生產和消費。為了集中力量發(fā)展重工業(yè)，黨和國家建立了與工業(yè)生產相匹配的土地管理制度。在農村建立集體土地所有制，并以生產合作社的形式統(tǒng)一經營。在城市實現(xiàn)城市土地國有化，包括征用（收、購）私有、集體土地轉為國有建設用地，將經過生產資料私有制改造后的土地產權國有化，進行城市私房的社會主義改造，等等。這一時期，土地作為重要的生產資源，發(fā)揮了三種作用：土地是居民享受城市公共服務的依據;土地是經濟資產和社會資本的主要來源，為工業(yè)生產提供了近乎為零的土地使用成本;中央統(tǒng)一安排產品的生產和資源分配，積累農村土地的生產剩余用以支持工業(yè)生產。因而，地方政府只負責將土地劃撥給單位使用，使用原則是無償、無租金、無期限、無流動，使用方式是建設工廠、住房以及其他所需的生活設施，并且沒有土地收益，從而形成了“土地劃撥-調配型政府”。

這一時期的土地制度規(guī)定城市土地權屬屬于國家、土地開發(fā)由中央統(tǒng)籌、土地收益不分配，由此也構成了本文所指稱的調配型城市治理。從城市治理各主體的關系以及公共服務供給的方式來看，這一模式的特征首先是中央主導下的一元化治理。中央政府在城市開發(fā)和規(guī)劃中占據絕對主導地位，統(tǒng)籌各個城市的建設、規(guī)劃，安排重大工業(yè)項目，地方政府按照中央計劃保障城市生產、提供公共服務，不存在私營企業(yè)或社會組織、公眾參與城市治理。其次，地方政府提供低標準的公共服務，確保土地使用成本最小化。城市土地既要用于生產，也要用于提供住房和消費。為了實現(xiàn)工業(yè)化，盡可能充分發(fā)揮土地的生產屬性，壓低土地的消費和公共服務屬性，從而使得城市公共服務處于短缺、低標準、按計劃供應的狀態(tài)。

顯然，這種城市治理模式與這一時期靜態(tài)、固定的城市社會結構是匹配的。一方面，城市社會以單位職工為主，在中央政府的統(tǒng)籌安排下進行生產。另一方面，地方政府通過城市單位限量提供集體消費品和公共服務，確保城市再生產。這種治理模式的優(yōu)勢在于最大程度地促進城市生產，快速實現(xiàn)工業(yè)化。但是，不足之處在于城市社會對于外界的反應程度低，城市治理缺乏自主性，一旦巨大的轉型促使人口、土地、資金等生產要素流動起來，將給城市治理帶來壓力。

四、市場化主導時期：作為商品的土地與增長型治理

市場經濟改革的一個重要內容就是土地制度改革。在農村推行家庭聯(lián)產承包責任制，開放鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)經營農村土地;在城市推行國有土地改革，允許地方政府通過土地招商引資、獲得財政收入。這意味著要改變計劃經濟時代無償、統(tǒng)一劃撥的土地使用原則，建立符合市場經濟的土地制度。與工業(yè)化主導時期不同，在市場化主導時期，土地開始變成重要的商品。

土地要變成政府掌握的可交易商品，需要經過三個步驟。第一，土地權屬可分離，確立了土地交易主體。1988年，全國人大常委會修訂了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），明確“國有土地和集體所有土地使用權可以依法轉讓，依法實行國有土地有償使用制度”。由于土地使用權和所有權分離，政府和村集體分別掌握了國有土地和集體土地所有權，可以通過出讓和承包方式轉讓土地經營權，但土地經營者無權處置所使用的土地。第二，土地可交易且有收益，確立了土地交易方式和收益分配方式。1990年，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規(guī)定了城鎮(zhèn)國有土地使用權的出讓方式，包括協(xié)議、招標、拍賣。1998年，全國人大常委會修訂《土地管理法》，規(guī)定了土地的使用方式和出讓收益的分配方式，包括租賃、作價出資或入股，并規(guī)定“新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有關地方人民政府”。這種收益分為兩部分，一部分是對中外合資企業(yè)征收土地使用費，所征收的費用用來彌補城市基礎設施建設資金;另一部分是建立土地稅收制度，按照不同等級對國內土地使用者征稅，將具有經濟補償性質的土地使用費轉變?yōu)榫哂袕娭菩院蜔o償性的土地使用稅。第三，土地權屬可變更，確立了地方政府對一級土地市場的壟斷地位。《土地管理法》明確劃定了城鄉(xiāng)土地的權屬邊界，并規(guī)定“城市土地歸國家所有、農村土地歸集體所有”。2004年，全國人大常務委員會對《土地管理法》做出修改，規(guī)定“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”，政府保留土地的征收權，可以將農業(yè)用地征收為國有用地。此時，土地發(fā)揮了兩種作用。一方面，土地為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)生產提供場所。特別是改革開放之初，很多城市積極招商引資并推行各類稅收優(yōu)惠政策，為企業(yè)生產提供低廉的土地使用成本。另一方面，土地是人力、技術、資金、信息等生產要素集聚的載體。為了實現(xiàn)增長目標，地方政府會盡可能降低土地出讓金和土地使用成本，促進企業(yè)進駐和生產要素的低成本聚集，獲得規(guī)模紅利。在此過程中，土地取替了地方國有企業(yè)，成為地方政府壟斷支配和經營的主要資源。地方政府通過調整土地供應量、供應價格和提供配套基礎設施來招商引資，使用原則是以“稅、租、費”的形式有償出讓，使用方式是建設工業(yè)園區(qū)、產業(yè)新城，土地收益則由中央與地方共同支配。土地從重要資源轉變?yōu)橹匾Y產，從而形成了“土地出讓-增長型政府”。

這一時期的土地制度規(guī)定土地出讓主體為地方政府，境內外公司、企業(yè)、其他組織和個人參與土地交易，并由政府的土地和房產管理部門對土地交易進行監(jiān)督檢查，明確土地交易方式、年限、使用范圍，規(guī)范征地程序和出讓、轉讓、抵押流程。同時，劃分地方政府的土地收入上繳比例，完善征地補償制度，保障公共利益。由此也構成了本文所指稱的增長型治理。從城市治理各主體的關系以及公共服務的方式看，這一模式的特征是：

首先，城市治理主體從一元化轉向多元化。當土地開發(fā)從城市單位轉向工業(yè)園區(qū)，城市需要向外擴張和進行“三舊”即舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊。改造。很多農村土地、舊社區(qū)被納入到城市建成區(qū)，城市土地開發(fā)的參與者包括村集體、村民、地產企業(yè)、城市居民和外來務工人員，他們構成了城市治理的參與主體。

其次，地方政府在城市治理中居于有限的主導地位。一是由于土地權屬的有限性。土地制度改革使土地權屬由中央計劃轉向地方政府壟斷，地方政府掌握城市國有建設用地，可以自主進行招商引資，但地方政府的土地開發(fā)會受到中央的限制。2006年國土資源部發(fā)布《關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》，2010年國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》等等，都規(guī)范了土地的征收、使用和補償方式，禁止違法征地拆遷。同時，地方政府可以進行大規(guī)模土地征收，推動農村城市化，在城市市郊的農村地區(qū)，也可以通過“七通一平”即通給水、通排水、通電力、通電訊、通燃氣、通熱力、通道路、場地平整。將市郊農村土地從“生地”變?yōu)椤笆斓亍薄５捎谵r村集體土地制度改革形成了以農村股份經濟合作社或股份公司為載體的組織形式，城市土地不再由地方政府單獨掌握，而是由政府與農村集體經濟組織共同掌握。二是由于土地用途的有限性。城市蔓延使得不同性質、不同用途的土地交織在一起，但土地資源是有限的，其用途存在分歧：（1）地方政府與中央政府的分歧。例如，中央限制房地產開發(fā)，嚴格堅守農業(yè)用地和生態(tài)用地指標。（2）地方政府與村集體的分歧。村集體的土地結構是零散、碎片化的，決定了引進的企業(yè)往往規(guī)模小、粗放式、效益低、能耗大且污染嚴重，這與政府規(guī)模化、現(xiàn)代化、集約化的土地用途格格不入。城鄉(xiāng)二元土地的用途差異，導致地方政府和村集體的發(fā)展目標存在差異。（3）地方政府不同部門的分歧。地方政府需要通過劃分土地用途和功能來實現(xiàn)目標，既要為實現(xiàn)經濟增長而開發(fā)產業(yè)用地，還要為實現(xiàn)社會福利而開發(fā)公共設施用地。然而不同職能的部門，對于土地的用途有著不同的訴求。例如，市級政府會對城市土地的用途、使用方式進行規(guī)劃和統(tǒng)籌，根據國家環(huán)保政策規(guī)劃的“三區(qū)三線”，將城市分為城鎮(zhèn)區(qū)、農業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，如生態(tài)保護紅線線、永久基本農田保護線。在生態(tài)空間面積不減少、功能不降低的原則下，市郊農村地區(qū)被劃為生態(tài)控制區(qū)、公共綠地或公益性用地。相反，區(qū)級政府及基層政府則希望挖掘土地資源，在土地用途限制和生態(tài)保護的前提下提高土地利用率。因而，土地的用途和邊界分割了由不同層級政府所構建的城市治理模式。三是由于土地收益的有限性。這種有限性，指的是土地開發(fā)成本與收益的分離。具體而言，市場化改革之初，土地從無收益轉向地方政府壟斷。當地方政府開始征收農村集體土地時，它不再是唯一的土地供應者，相應地，土地收益變得多樣化，它不再由政府獨享，而是與村集體、村民共享。地方政府和村集體分別掌握著城市國有土地和農村集體土地，前者享受的土地收益包括土地稅收、使用費、土地出讓金，后者享受的土地收益包括土地租賃收入、土地征收補償款，等等。這可能出現(xiàn)一種情況，即村集體享有土地開發(fā)收益，但集體土地開發(fā)所產生的負外部性卻增加了政府監(jiān)管成本和企業(yè)經營成本。這種土地成本收益的不統(tǒng)一，造成舊村社、舊社區(qū)無法適應城市轉型，也違背了地方政府的土地開發(fā)政策。

再次，地方政府提供低標準的公共服務，確保土地利用率最大化。城市治理面臨兩難，一方面，為了實現(xiàn)經濟增長，地方政府盡可能促進生產要素與土地資源的匹配。當人口、資本、技術在城市中聚集，會造成土地需求量增大，城市擴張、蔓延并覆蓋市郊農村。另一方面，城鄉(xiāng)二元土地制度將農村土地排除在市政建設的范圍之外，使得公共服務難以深入到村社。在土地價格高昂、財政緊張的情況下，政府無法完成土地征收，無力規(guī)劃和管理農村土地。盡管《土地管理法》規(guī)定農民集體所有的土地由村集體經濟組織或村民委員會經營管理，自負盈虧，但村集體管理能力不足，使得村社公共服務處于低標準甚至缺失狀態(tài)。

穩(wěn)定的城市治理體系建立在合理劃分土地用途和功能、統(tǒng)一土地收益與成本（公共服務）的基礎之上。盡管市場化促使土地從工業(yè)生產的資源轉變?yōu)榻洕鲩L的資產，城市治理主體變得多元，并使地方政府居于有限的主導地位，但由于沒有建立起與這種土地制度相匹配的城市治理模式，大多數地方土地的用途、收益以及公共服務供給都存在偏差，并隱含了更加深刻的城市社會風險。

五、城市化主導時期：作為資本的土地與投資型治理

土地兼具使用價值和交換價值。改革開放以前和市場化初期，一般更關注其使用價值。但城市不僅是工業(yè)生產的場所，還是居民生活和消費的場所。當越來越多的人口進入城市，土地功能從生產轉向了居住和消費，土地價值及其資本屬性更為凸顯，這使得城市化本身成為一種增長機制。因此這部分，我們特意將城市化與市場化進行區(qū)分，并用來特指相對深入的市場化階段。

隨著城市化進程的推進，土地變成可增值的資本，這是由兩種相反的改革造成的。一種是放開性政策，即住房制度改革。1987年，深圳市政府首次公開招標出讓住房用地，開始了住房商品化試點工作。1988年，國務院頒布《關于在全國城鎮(zhèn)分批推行住房制度改革的實施方案》，隨后發(fā)布《關于解決穩(wěn)妥地開展城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》，停止住房實物分配，建立住房市場化供應體系。另一種是緊縮性政策。在住房制度改革一段時間后，由于房價升高，中央政府出臺并執(zhí)行以限購限貸為核心的房地產調控政策，如2011年的“新國八條”、2013年的“新國五條”、2016年國務院發(fā)布的《關于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的若干意見》等，旨在抑制投資投機性購房，重視住房租賃市場，保障租房者、無房者的權益。這兩種相反的政策造成了一個結果，地方政府為了促進土地價值增值和經濟發(fā)展，更青睞發(fā)展房地產行業(yè)，但一系列的緊縮性政策造成以房地產形式經營的土地資源越來越少。當土地資源日益緊缺，城市從增量發(fā)展模式進入到存量發(fā)展模式，如何獲得城市建設的資金，就成為困擾政府的難題。

為此，城市政府通過土地融資來獲得城市建設資金，創(chuàng)造更大的城市化紅利：政府將征收來的土地到銀行抵押或質押以獲得貸款。根據國家審計署統(tǒng)計，截至2013年6月底，全國各級政府債務高達30.28萬億元，其中絕大部分來源于土地抵押或質押。甚至在東部地區(qū)的城市建設資金中，這一比例高達60%。地方國有企業(yè)通過土地入股的方式對原存量劃撥土地進行處置，相應的地價款作為初始資本投入到新企業(yè)中。這使得國有企業(yè)在沒有繳納地價款的情況下，取得土地使用權，降低了國有企業(yè)生產成本;商品化住宅作為重要資產，創(chuàng)造出大量信用貨幣，降低了融資成本。這一過程中，土地成為資本“擴增器”，城市政府通過金融機構獲取城市建設資金。土地從重要資產轉變?yōu)橹匾Y本，從而形成了“土地擔保-投資型政府”（見圖2）。

這一時期，土地變得稀缺并作為抵押品納入到資本循環(huán)過程中，成為地方政府擴大城市建設資金的重要渠道，由此構成了投資型治理。從城市治理各主體的關系以及公共服務的方式看，這一模式的特征是：

首先，各類地方投融資平臺參與到城市治理之中，造成城市治理主體的復雜化。在土地資本化下，地方政府為了讓土地成為城市政府與資本增值的中介，從“以地生財”轉向“以地生資”，不僅直接經營土地，而且成立城市投資、建設投資或資產管理公司。這些企業(yè)和平臺的運行方式與市場化改革之初的生產性企業(yè)有所不同。在市場化改革初期，企業(yè)需要更為低廉的土地租金進行生產，獲得成本優(yōu)勢。但是，這些城市投資、城市建設企業(yè)則以土地價值的增值為目標，力求盡可能多提升土地價值，籌措城市建設資金。土地價值的提升會同時提升生產性企業(yè)的經營成本、工人的居住成本，使得城市治理各主體之間的目標差異更為突出。

其次，地方政府面臨更為復雜的任務。如果說土地資產化過程中，如何在地方政府、企業(yè)、村集體、外來人口之間分配有限的土地資源及收益，是城市治理的主要議題。那么，在土地資本化進程中，如何化解城市風險就成為城市治理的主要議題。這種風險包含兩個方面的內容，一是城市金融風險。經由政府擔保的投資可能增加地方債務風險，具體包括政府違約風險、土地交易風險和融資平臺經營風險。政府違約風險是指當政府信用透支、無力按時還本付息時，財政無法正常運作，導致社會福利減少、城市建設停滯;土地交易風險，即土地是優(yōu)質資產和償債保障，但在很多城市的建設資金中土地出讓收入占比小，土地抵押融資和收益權質押融資占比大，這可能提高土地價格，導致地產泡沫化;融資平臺經營風險，即由于償債能力不足導致融資平臺存在著“新債償舊債”的情況，一旦出現(xiàn)緊縮性監(jiān)管政策，會加大融資平臺再融資難度，增大債務壓力。2019年自然資源部發(fā)布《關于進一步規(guī)范儲備土地抵押融資加快批而未供土地處置有關問題的通知》，嚴禁新增以政府儲備土地進行抵押融資的行為，這從側面反映出中央對于土地資本化的嚴格控制，以預防債務違約風險。二是城市產業(yè)結構和土地結構失衡?；谕恋刭Y產化與土地資本化所構建起來的城市治理體系有所不同。前者遵循土地財政邏輯，地方政府為了獲得經濟增長和土地收入，在城市空間的規(guī)劃和投入上存在差異，傾向于將公共資源集中到區(qū)位、交通、經濟條件好且開發(fā)難度較小的地區(qū)，容易造成城市發(fā)展的不平衡。后者遵循土地金融邏輯，土地成為最受青睞的抵押品。地方政府成立土地儲備中心、政府性公司和開發(fā)區(qū)，通過土地抵押來融資，以公司化方式運作融資平臺，以政府信用為背書，以城市投資的名義發(fā)行債券。顯然，土地金融的融資能力超過土地財政的融資能力。但為了保持高收益率，城市政府往往將融來的資金投入到基礎設施建設或舊城改造上，可能會忽視收益率低但社會福利高的領域。此外，當土地貸款的用途和出口集中在收益率比較高的行業(yè)，可能導致地方政府大面積圈占土地資源，造成城市土地結構失衡。

再次，地方政府傾向于提供低標準的公共服務，以確保資本利潤率最大化。原則上，地方政府應當保持經濟增長和公共服務的平衡。但在土地資本化下，政府將公共財政投入到資本回報率較高的領域，而社會福利和公共服務會被抑制。當城市產業(yè)轉型時，需要大量高技能勞動力，人口增加意味著更大的公共服務需求。而以資本化為基礎的城市土地開發(fā)需要不斷擠占城市建設用地，公共服務選址只能在城市邊緣地帶，這反過來又會限制城市人口的流入和產業(yè)的升級，給城市治理帶來困難。

六、城市：從依地而治到為民而治

總結以上，土地是城市財富的重要來源，新中國城市建設史的核心就是土地制度變遷史，而這種變遷對地方政府和城市治理產生了巨大影響，形成了“依地而治”的傳統(tǒng)。 “依地而治”的城市治理有三個方面的特點。第一，土地的開發(fā)與國家治理目標、地方發(fā)展目標保持一致。通過挖掘土地的特性，如集聚屬性、價值屬性、投資屬性，實現(xiàn)工業(yè)生產、經濟增長、價值增值的目標，進而形成不同的地方政府土地開發(fā)方式。城市治理則以“政府目標—土地開發(fā)”這一邏輯為基礎。第二，土地是政府掌握的資源和行動的基礎。土地制度改革使得土地經歷了從資源化、資產化到資本化的轉變，相應地，地方政府的土地開發(fā)經歷了從土地劃撥、土地出讓到土地融資的轉變，由此形成了調配型、增長型、投資型城市治理。第三，不同城市治理類型所面臨的矛盾和挑戰(zhàn)是不同的。究其原因，在于土地制度的改變促使土地權屬、開發(fā)方式及收益方式發(fā)生改變，即城市治理的主體結構、互動機制發(fā)生了改變，當城市公共服務和政府管理體制無法適應這種改變時，城市治理會出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，甚至產生治理風險。

“依地而治”必然帶來一些始料不及的問題。首先，地方政府無論是追求經濟增長、晉升激勵還是社會福利，都是以土地為基礎，政府作出判斷往往取決于“這里”的土地有什么資源。但土地制度其實一直處于變化狀態(tài)，復雜的城市土地結構和用途決定了地方政府無法作出統(tǒng)一判斷，使得城市治理很難匹配地方政府的土地開發(fā)方式。其次，“依地而治”會造成城市發(fā)展的路徑依賴，無論是城市政府、地方企業(yè)還是城市居民，都會將土地視為增長的來源，甚至是唯一來源。在工業(yè)化時期，國家通過強制性、計劃性的經濟體系來保持工業(yè)生產與公共服務的暫時平衡，而一旦開啟市場經濟改革，這種以土地為發(fā)展基礎的路徑依賴會促使資本、生產要素、公共資源投入到土地之中，造成城市產業(yè)結構和公共服務的失衡。再次，“依地而治”側重于關注土地占有者的利益，容易忽視沒有占有土地的城市外來者。由于政府和村集體分別占有城市國有土地和集體土地，而城市治理圍繞著土地開發(fā)和收益分配展開。政府既可以享有城市土地的出讓所得，還享有土地價值的增值和資本市場融資，村集體和村民則享有集體土地的租金。然而更多的群體，顯然無法分享城市土地開發(fā)的收益。針對這些問題，近年來中央圍繞著土地收益的分配、土地的用途進行了一系列的改革和設計。2012年，國務院常務會議通過《土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地的征收補償進行修改。2017年，國土部也針對土地征收、土地增值及收益分配等問題公開征求建議。2019年，中共中央、國務院正式公布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》。這些都是國家層面的重大部署，為城市功能、土地利用規(guī)劃提供了指南，也將在一定程度上改變地方政府“依地而治”的邏輯。

當前，國家對政府的職能和治理能力現(xiàn)代化提出了要求，如“為人民服務的政府”“服務型政府”“以人民為中心的政府”。基于土地開發(fā)的地方政府轉型必須與政府職能相匹配，因此土地開發(fā)是否滿足人民需求、是否符合人民根本利益，也是判斷政府職能轉型成功與否的根本依據。毫無疑問，新時代的城市治理還會繼續(xù)圍繞著土地的規(guī)劃、使用、經營和分配展開。但在國家治理理念轉向“以人民為中心”的時候，城市治理及政府行為如何實現(xiàn)從“依地而治”到“為民而治”，是真正從根本上推動城市治理能力提升的關鍵。

（責任編輯：彤 弓 羅 燕）

Governance by Land：How the Evolution of the Land System

Affects Urban Governance in China

He Yanling Zhao Junyuan

Abstract：Land is an important resource controlled by local government. Since the founding of the Peoples Republic of China， with the change of the national governance objectives， the land system has been undergoing changes， including changes in the land ownership， the land-use methods and the land income distribution system， which have affected and shaped urban governance. To some extent， the history of urban governance in China is a history of land development. In the stage of industrialization， land is used as a productive resource to form “distributive governance”. In the market-oriented stage， land is used as an asset to form “growth-oriented governance”. In the stage of the urbanization， land is used as special capital to form “investment-oriented governance”. “Governance by Land” promotes urbanization process， and also promotes the change of the structure of urban governance as well as the deviation of public service. The change， embodied by the diversification of governing subjects， the complexity of governance tasks and the public service problems， implies a higher level of urban development risk.

Keywords： Land System; Local Government; Governance by Land; Urban Governance

收稿日期：2020-02-10

本文系國家社科基金重大項目“中國改革開放創(chuàng)造的治理經驗及政府理論提升研究”（項目編號：19ZDA125）、國家自然科學基金面上項目“抱怨群體的用戶畫像及其在復雜性社會治理中的應用”（項目編號：71974216）的階段性成果。本研究同時受上海交通大學中國城市治理研究院與華東政法大學“新時代政治學理論的創(chuàng)新與發(fā)展”創(chuàng)新團隊支持。