葉斌

[摘要]參與式治理是反思傳統(tǒng)治理基礎(chǔ)上的治理模式創(chuàng)新，將民主理論引入治理理念，實現(xiàn)增進(jìn)政治合法性和深化擴(kuò)展民主的雙贏效果。基層社會治理的開展離不開基層公眾的有效參與，只有將基層公眾的參與熱情轉(zhuǎn)化為具體的參與行動，才能將基層社會治理的工作落到實處。

[關(guān)鍵詞]參與式民主；基層社會治理；村民小組長隊伍；參與基層治理

[中圖分類號] C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-928X（2016）03-0031-03

基層社會治理的主體力量是廣大人民群眾，群眾的有序參與是完善基層社會治理格局的重要內(nèi)容。當(dāng)前，在農(nóng)村，群眾參與基層治理的動力不足。一方面源于許多村級事務(wù)事不關(guān)己，另一方面源于參與和不參與差異不大。由此在一些地方基層社會治理陷入一種“空轉(zhuǎn)”乃至“反轉(zhuǎn)”的治理危機(jī)中。所以，激發(fā)群眾的政治參與積極性，在村級事務(wù)的決策、管理和監(jiān)督上能有效地提高村級事務(wù)的效率，避免基層政府的熱情與基層群眾的冷漠之間的反差，化解基層政府與群眾之間的矛盾，從而增強(qiáng)基層治理的實效。在這當(dāng)中，村民小組長作為村民的帶頭人，他們上連村級黨組織和村民委員會，下連普通百姓，參與基層社會治理既可以發(fā)揮橋梁紐帶作用，又可以得到群眾認(rèn)可。因此，上海市崇明縣新村鄉(xiāng)以開展基層社會治理工作為契機(jī)，把村民小組長隊伍納入基層社會治理范疇，賦予村民小組長一定的社會治理權(quán)力，大力建設(shè)村民小組長隊伍，激發(fā)了群眾參與基層社會治理的熱情，在基層農(nóng)村網(wǎng)格化管理中，發(fā)揮了重要作用。

一、崇明縣新村鄉(xiāng)村民小組長參與基層社會治理的主要做法

崇明縣新村鄉(xiāng)在基層社會治理工作中，以參與式治理理念為指導(dǎo)，把選優(yōu)配強(qiáng)村民小組長作為重要抓手，有效發(fā)揮了村民組長在農(nóng)村工作中與群眾聯(lián)系緊密的優(yōu)勢，開創(chuàng)了發(fā)動群眾、依靠群眾開展基層社會治理的工作新格局。

（一）暢通渠道，嚴(yán)把“選人關(guān)”。新村鄉(xiāng)黨委針對過去村民小組長年齡大、文化低、無人干的現(xiàn)象，以村民小組長換屆選舉為契機(jī)，實行戶代表推薦、黨員代表推薦、各職能條線推薦、村黨組織推薦相結(jié)合的公開推薦方式，由村民委員會組織召開全體戶代表會議，由戶代表會議直接選舉產(chǎn)生村民小組長。嚴(yán)格規(guī)范村民小組長選配標(biāo)準(zhǔn)，堅持以“年輕化、知識化、技能化”為標(biāo)準(zhǔn)，將一批有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的農(nóng)村青年骨干推選到村民小組長的隊伍中來。

（二）明確職責(zé)，嚴(yán)把“履職關(guān)”。新村鄉(xiāng)黨委明確了村民小組長農(nóng)村網(wǎng)格化治理中的“六大職責(zé)”即當(dāng)好“六個員”：一是負(fù)責(zé)向村民宣傳黨的政策和法律法規(guī)，傳達(dá)縣相關(guān)會議精神和工作部署，當(dāng)好“宣傳員”；二是組織引導(dǎo)村民推廣新品種、新技術(shù)，搞好農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，帶領(lǐng)村民致富，當(dāng)好“示范員”；三是了解掌握村民的所思所盼，積極向村“兩委”反映村民的意見建議，當(dāng)好“聯(lián)絡(luò)員”；四是關(guān)注基層矛盾苗頭，積極化解村民之間的矛盾和糾紛，促進(jìn)基層和諧穩(wěn)定，當(dāng)好“調(diào)解員”；五是圍繞防汛抗旱、水利興修、土地流轉(zhuǎn)、重點工程建設(shè)等村級事務(wù)，積極做好監(jiān)督檢查和落實反饋工作，當(dāng)好“監(jiān)督員”；六是負(fù)責(zé)本組的資產(chǎn)、資金、資源的管理，及時制止和匯報各類違法建設(shè)，當(dāng)好“管理員”。

（三）健全制度，嚴(yán)把“育人關(guān)”。針對村民小組長學(xué)習(xí)機(jī)會少、成長慢、考核難的問題，新村鄉(xiāng)黨委健全“三大機(jī)制”，加強(qiáng)對村民小組長的培育：一是建立教育培訓(xùn)制度，將村民小組列入村干部培訓(xùn)工作規(guī)劃，突出農(nóng)村政策、法律法規(guī)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、村組工作等方面的教育培訓(xùn)；二是建立聯(lián)系幫帶制度，每位鎮(zhèn)黨委班子成員和村兩委“班子”成員分別聯(lián)系幫帶3—5位村民小組長，加強(qiáng)溝通聯(lián)系、幫帶示范，提高村民小組長的履職能力；三是建立考核評價制度，健全完善村民小組長考核細(xì)則，考核結(jié)果作為評先評優(yōu)、經(jīng)濟(jì)報酬發(fā)放和提拔使用或提請罷免的重要依據(jù)，提高村民小組長的履職積極性和責(zé)任感。

（四）健全體系，嚴(yán)把“服務(wù)關(guān)”。村民小組與群眾接觸最緊密，做好服務(wù)群眾工作是村民小組長的基本職責(zé)。新村鄉(xiāng)黨委根據(jù)村民小組長的這一特點，建立“鎮(zhèn)黨委統(tǒng)籌、村‘兩委負(fù)責(zé)、村民小組落實”的服務(wù)體系，發(fā)揮鎮(zhèn)黨委統(tǒng)籌社會資源、村“兩委”落實服務(wù)項目、村民小組自我服務(wù)的積極作用，增強(qiáng)村民小組長的服務(wù)能力，提高群眾對其的信任感。

（五）激發(fā)動力，嚴(yán)把“激勵關(guān)”。針對過去村民小組長隊伍中存在的補貼少、動力弱的問題，新村鄉(xiāng)黨委通過“三大激勵機(jī)制”，激發(fā)村民小組長的內(nèi)在動力：落實報酬機(jī)制，建立基本報酬與考核報酬相掛鉤的激勵機(jī)制，鼓勵村民小組長多勞多得、優(yōu)勞優(yōu)酬；注重精神激勵，通過優(yōu)秀村民小組長的評比表彰，樹立先進(jìn)典型、發(fā)揮示范引領(lǐng)作用；強(qiáng)化政治關(guān)懷，建立“把黨員推選為村民小組長、把村民小組長培養(yǎng)成黨員或村干部”的機(jī)制，把優(yōu)秀的村民小組長作為村級后備干部加以重點培養(yǎng)，真正做到政治上關(guān)心、工作上支持、生活上關(guān)照，激發(fā)村民小組長的工作積極性。

二、村民小組長參與基層社會治理存在的主要問題

（一）崗位吸引力有限。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為我國最末端的行政層級，所掌握的資源力量有限，由其作為改革創(chuàng)新主體，所掌握的各種資源要素難以支撐較大的制度創(chuàng)新。新村鄉(xiāng)政府在吸納優(yōu)秀人才充實村民組長隊伍方面盡管出臺了相對應(yīng)的政策措施，但是面對崇明縣本地戶籍人才輸出大于人才流入的現(xiàn)狀，無法推出更有吸引力的措施選配更高素質(zhì)的優(yōu)秀人才充實村民組長隊伍。數(shù)據(jù)顯示，新村鄉(xiāng)本次換屆選舉中，村民組長連任人數(shù)達(dá)到86人，占109個村民組的78.9%。

（二）能力素質(zhì)有待提高。盡管新村鄉(xiāng)在本次村民組長換屆選舉中拿出了硬性規(guī)定，降低了村民組長的平均任職年齡，但是本屆村民組長隊伍仍呈現(xiàn)出思想政治素質(zhì)不強(qiáng)（黨員占比為11%）、年齡老化（平均年齡為60.4歲）、學(xué)歷低（初中以下學(xué)歷占一半以上）、業(yè)務(wù)素質(zhì)不強(qiáng)（80%以上缺乏專業(yè)技術(shù)）等特點，掌握一定專業(yè)技能的服務(wù)型人才更加匱乏。在面對轉(zhuǎn)型期的社會矛盾和農(nóng)村艱巨的基層社會治理任務(wù)面前，素質(zhì)不強(qiáng)的村民組長隊伍難以實現(xiàn)大的作為，在工作中表現(xiàn)出進(jìn)取心不足、主動發(fā)現(xiàn)和解決社會問題的意識不強(qiáng)等問題，其工作局限于信息傳達(dá)、物資發(fā)放等實務(wù)工作方面。

（三）權(quán)責(zé)不相稱。村民小組長的權(quán)利義務(wù)不對等，存在著義務(wù)多權(quán)利少的現(xiàn)象。在調(diào)研中，村民小組長普遍反映，他們的權(quán)利少至已影響到職責(zé)的履行和作用的發(fā)揮。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級黨組織給村民小組長安排了不少有關(guān)基層治理的職責(zé)，如維護(hù)環(huán)境衛(wèi)生、糾紛排摸、示范帶頭、維護(hù)權(quán)益等，并設(shè)置了嚴(yán)格的考核標(biāo)準(zhǔn)。但在待遇方面，低廉的工作報酬制約了村民小組長的工作積極性發(fā)揮。據(jù)調(diào)查，村民小組長每年的生活補貼收入在1000-1500元之間，原本起到激勵作用的績效考核效果也不明顯。另外，村民小組長的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的缺失，政治參與意識的薄弱，都影響了村民小組長的參與程度和效果。

（四）參與意識薄弱。參與式治理要求群眾以平等的身份參與到基層社會治理中，并推進(jìn)民主化的進(jìn)程。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村民小組長的民主意識還不強(qiáng)，參與的積極性不高，在涉及群眾住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、社保以及與群眾生產(chǎn)生活密切相關(guān)、涉及群眾切身利益等問題上，參與不夠，建言不多，作用不明顯。

（五）培訓(xùn)效果不佳。在調(diào)研中村民小組長普遍反映，為履行好職責(zé)，他們亟需黨的方針政策、農(nóng)村法律法規(guī)、生產(chǎn)實用技術(shù)、社保養(yǎng)老、土地流轉(zhuǎn)、止違拆違等方面相關(guān)知識的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。有一位村民小組長說，由于他們對相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)掌握不準(zhǔn)確，因而難以向群眾做準(zhǔn)確的宣傳教育說服，影響了工作的開展。在農(nóng)村基層，針對村民小組長的學(xué)習(xí)培訓(xùn)存在著諸多問題：一是機(jī)會少，一年難得有一兩次；二是內(nèi)容缺乏針對性，與村民小組長的需求脫節(jié)；三是培訓(xùn)方式單一，缺乏靈活性，使培訓(xùn)的效果大打折扣，影響了村民小組長綜合素質(zhì)的提升。

（六）基層政府職能轉(zhuǎn)型緩慢。參與式治理要求基層政府讓渡一部分權(quán)力給群眾，及時從“全能型政府”向“合作共治型”政府轉(zhuǎn)變。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級黨組織的職能轉(zhuǎn)變意識不強(qiáng)，“越位、錯位、缺位”現(xiàn)象非常普遍。這不僅妨礙了基層政府效率和應(yīng)有職能的發(fā)揮，而且造成基層政府與市場、社會及民眾之間關(guān)系的緊張?；鶎诱€沒有完全放下“身段”，以一種平等的身份、以一種合作共治的姿態(tài)與村民小組長之間建立平等共治的關(guān)系，使基層參與治理的進(jìn)程受阻，也不利于公民社會的培育。

三、推進(jìn)村民小組長參與基層社會治理的幾點思考

（一）嚴(yán)格選任標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)。一是完善組內(nèi)村民民主推薦候選人和村兩委推薦候選人制度，把學(xué)歷高、年輕有為、熱心公益、政治素質(zhì)強(qiáng)的回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、發(fā)家致富帶頭人、“萬人、百千人項目”從業(yè)人員、有威望的村組“能人”推選擔(dān)任村民組長，不斷優(yōu)化人才隊伍結(jié)構(gòu)。二是建立健全崗位吸引機(jī)制，建立村民組長培育成長計劃，將綜合素質(zhì)較高、年輕有活力的村民組長作為村委后備干部人才進(jìn)行培養(yǎng)，派任務(wù)、壓擔(dān)子，歷練村民組長的工作能力。三是強(qiáng)化監(jiān)督考核，完善村民評議、村民組長互議、村兩委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)考核的各項制度，優(yōu)化定期考核與不定期考核相結(jié)合的考核模式，明確考核關(guān)鍵指標(biāo)、重點指標(biāo)，采用“一票否決”等考核標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)肅考核結(jié)果的運用，提升管理的科學(xué)化水平。

（二）完善培訓(xùn)機(jī)制，提高素質(zhì)能力。一是完善培訓(xùn)機(jī)制。加強(qiáng)與組織部、民政局、黨校等單位和部門的合作，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、條線部門和專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等多方力量參與的立體培訓(xùn)體系，提升培訓(xùn)的專業(yè)化水平。二是創(chuàng)新培訓(xùn)方式。著眼于村民小組長的學(xué)習(xí)特點和農(nóng)村工作特殊性，以農(nóng)村基層治理中遇到的問題為抓手，采用小班化教學(xué)、實踐教學(xué)、參觀考察、問題討論等多元培訓(xùn)模式，切實提高村民小組長的履職能力。三是突出培訓(xùn)內(nèi)容。著重強(qiáng)化政策法規(guī)、矛盾化解、群眾工作、土地流轉(zhuǎn)、止違拆違、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面知識的傳授，提升村民組長的綜合素質(zhì)，增強(qiáng)村民組長的干事創(chuàng)業(yè)本領(lǐng)。

（三）完善保障機(jī)制，增強(qiáng)崗位吸引力。一是建立健全補貼增長機(jī)制，將村民組長的補貼支出作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政統(tǒng)籌考慮，根據(jù)村民小組長的工作實際，結(jié)合當(dāng)?shù)毓べY水平，逐年提升報酬標(biāo)準(zhǔn)。同時，進(jìn)一步完善績效考核標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化業(yè)務(wù)考核，適當(dāng)運用獎懲措施，發(fā)揮績效考核對村民小組長的激勵作用。二是將社會工作者項目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)定向崗位面向村民組長開放，在考錄標(biāo)準(zhǔn)等方面給予適當(dāng)照顧，使表現(xiàn)優(yōu)秀的村民組長走向更高的平臺施展抱負(fù)，激發(fā)村民組長的工作積極性。三是建立鎮(zhèn)村聯(lián)系村民組長制度，關(guān)心幫扶村民組長成長。建立與村民組長的幫扶成長機(jī)制，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村居負(fù)責(zé)人和村民組長合作互動的幫扶格局，通過走訪、談心、了解工作狀況等方式和途徑，了解和掌握村民組長的思想動態(tài)，幫助村民組長解決和克服工作困難，優(yōu)化村民組長工作環(huán)境。

（四）提高參與意識，增強(qiáng)治理效果。從中國基層民主實踐來看，《中華人民共和國村民委員會組織法》實施至今已近三十多年了，但從基層群眾自治的目標(biāo)指向來看，基層群眾的自我教育、自我管理、自我服務(wù)的能力還不強(qiáng)，基層群眾的自治意識薄弱、自治機(jī)制不完善、公民社會發(fā)育滯后、自治能力不強(qiáng)、參與政治社會的程度、層次、范圍還十分有限，干群矛盾緊張，影響社會穩(wěn)定的群體性事件頻發(fā)，使基層群眾自治遇到了民主困境。因此，參與式治理正是紓解基層民主困境的方式，它通過基層群眾、群眾組織、社會組織與基層政府、社會的良性互動、平等協(xié)商、自主參與，影響公共政策，實現(xiàn)自我利益的表達(dá)。村民小組長正是群眾的代言人，村民小組長有序的政治參與，能夠避免公共決策的盲目性和非理性而造成的公共資源浪費和公共決策危機(jī)。在政府與公民、公民組織的深入互動、民主決策過程中，提高決策的科學(xué)化水平。因此，要通過參與實踐來提高村民小組長的參與意識、參與程度、參與范圍、參與能力和參與效果，切實發(fā)揮村民小組長的參與作用。

（五）轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)基層治理。參與式治理倡導(dǎo)政府與社會的伙伴關(guān)系。基層政府必須轉(zhuǎn)變服務(wù)理念，從管理公民、公民組織到在與公民、公民組織的共同合作治理中，為公民、公民社會提供更好的服務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村級黨組織、村民委員會、村民小組長、群眾之間建立真正意義上的合作伙伴關(guān)系，基層政府要主動讓渡權(quán)力，在與群眾合作共治的過程中，使基層政府由統(tǒng)治管理向互動治理、主動服務(wù)轉(zhuǎn)變，使基層政府真正回歸到公共事務(wù)服務(wù)的本位上來。

作者單位：中共上海市崇明縣委黨校

責(zé)任編輯：周奕韻