●姜永偉

一、問題的提出與分析視角

自2004年《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》頒布實(shí)施以來，法治政府建設(shè)得到了中央層面的大力支持以及社會(huì)層面的廣泛關(guān)注。其中，有關(guān)法治評(píng)估的相關(guān)問題儼然成為了當(dāng)前全面依法治國(guó)的特色環(huán)節(jié)。在中央層面，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”〔1〕人民網(wǎng)：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html，2019年11月2日訪問。；《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》提出，要“把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實(shí)績(jī)重要內(nèi)容，納入政績(jī)考核指標(biāo)體系。”〔2〕人民網(wǎng)：《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html，2018年11月2日訪問。在各地發(fā)布的年度法治藍(lán)皮書中，法治評(píng)估報(bào)告都占據(jù)了極重的篇幅。同時(shí)，學(xué)界關(guān)于法治評(píng)估的研究也可謂“碩果累累”。學(xué)者們的研究既能從法治評(píng)估的功能定位、價(jià)值立場(chǎng)、生成邏輯、多元主體、范式轉(zhuǎn)軌等宏觀方面切入，〔3〕參見王利軍：《論法治評(píng)估功能的定位》，載《法學(xué)雜志》2019年第6期，第48-54頁；尹奎杰：《法治評(píng)估績(jī)效主義邏輯的反思與重構(gòu)》，載《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2018年第2期，第227-236頁；張?。骸斗ㄖ卧u(píng)估知識(shí)的生成邏輯及實(shí)踐反思》，載《東南大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2017年第5期，第65-74頁；王浩：《論我國(guó)法治評(píng)估的多元化》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第5期，第5-23頁；康蘭平：《法治評(píng)估理論的躍升空間：實(shí)效法治觀與我國(guó)法治評(píng)估實(shí)踐機(jī)制研究》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2017年第4期，第21-37頁。也能從法治評(píng)估中極具技術(shù)性的評(píng)估指數(shù)入手?！?〕參見錢弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期，第140-160頁；侯學(xué)賓、姚建宗：《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，載《法律科學(xué)》2013年第5期，第3-11頁；周尚君、彭浩：《可量化的正義：地方法治指數(shù)評(píng)估體系研究報(bào)告》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期，第117-128頁；汪全勝：《法治指數(shù)的中國(guó)引入：?jiǎn)栴}及可能進(jìn)路》，載《政治與法律》2015年第5期，第2-14頁；游騰飛、高奇琦：《法治指數(shù)的全球經(jīng)驗(yàn)與本土化構(gòu)建》，載《學(xué)習(xí)與探索》2016年第10期，第22-27頁；孟濤、江照：《中國(guó)法治評(píng)估的再評(píng)估：以余杭法治指數(shù)和全國(guó)法治政府評(píng)估為樣本》，載《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期，第127-136頁；伍德志：《論法治評(píng)估的“偽精確”》，載《法律科學(xué)》2020年第1期，第3-15頁。不論是宏觀層面還是微觀層面，都在智識(shí)上極大地豐富和提升了理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于法治評(píng)估的認(rèn)知。但是，既有的研究卻都忽視了一個(gè)中觀層次的問題：法治評(píng)估對(duì)于政府的行政行為而言，是一個(gè)“緊箍咒”，政府本能地應(yīng)該是“唯恐避之而不及”。然而，事實(shí)上恰恰相反，各層級(jí)政府紛紛熱衷于法治評(píng)估并為其設(shè)計(jì)評(píng)估指數(shù)，這種悖論該如何解釋？

近年來，社會(huì)科學(xué)（尤其是社會(huì)學(xué)）研究者越來越強(qiáng)調(diào)中觀層次的理論分析——在公理和描述之間的一個(gè)分析層次。這個(gè)分析層次強(qiáng)調(diào)對(duì)“機(jī)制”的關(guān)注，尤其是分析、解釋社會(huì)現(xiàn)象背后的“運(yùn)作機(jī)制”。〔5〕“機(jī)制本身就是指在通常未知的條件下被觸發(fā)的或是帶有不確定結(jié)果的、經(jīng)常發(fā)生且容易識(shí)別的因果模式。”［美］喬恩·埃爾斯特：《解釋社會(huì)行為：社會(huì)科學(xué)的機(jī)制視角》，劉驥、何淑靜、熊彩等譯，劉驥校，重慶大學(xué)出版社2019年版，第34頁。受自然科學(xué)影響，社會(huì)科學(xué)長(zhǎng)時(shí)間以來都較為偏愛提出具有普遍意義的因果規(guī)律及其理論命題，構(gòu)建宏大的邏輯推演體系。這種研究方法習(xí)慣于先討論理論的前提假設(shè)，而后在一個(gè)內(nèi)在的邏輯體系中進(jìn)行推理，進(jìn)而在此基礎(chǔ)上提出一些新的理論命題，并且從這些命題里推演出實(shí)證的假設(shè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論研究活動(dòng)是這方面的典型例子。這就必然采用一些大的概念以及非常宏觀的社會(huì)過程去解釋異常復(fù)雜的社會(huì)問題，其結(jié)果往往是問題越講越泛、越講越大，卻大而無當(dāng)，缺乏分析的力度?！?〕參見周雪光：《組織社會(huì)學(xué)十講》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2003年版，第15-16頁?；跀?shù)字指標(biāo)的實(shí)證研究，則往往容易陷入純粹操作性的泥沼，固化了理論研究應(yīng)有的延展性。有鑒于此，本文采用組織社會(huì)學(xué)的理論對(duì)法治評(píng)估展開中觀層次的分析：在組織社會(huì)學(xué)的視角下，觀察法治評(píng)估是如何展現(xiàn)的，其運(yùn)作又是如何展開的，以及這種運(yùn)作在實(shí)踐中的潛在風(fēng)險(xiǎn)又是什么。

二、法治評(píng)估的科層式運(yùn)作及其圖景

現(xiàn)代社會(huì)在某種意義上說是組織的社會(huì)。不論是從結(jié)構(gòu)、功能上還是從秩序意義上言，組織都極為重要。人們告別了原子式的生活，在與組織打交道的過程中實(shí)現(xiàn)了所謂的“社會(huì)生活”。這種組織中的社會(huì)生活實(shí)際上是非常具體的：工作單位、學(xué)校院系、公司企業(yè)甚至于街道社區(qū)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)都是形形色色的組織，人們通過這些組織實(shí)現(xiàn)了人際交往、升職加薪、養(yǎng)家糊口，等等。因此，組織及其組織化的生活是現(xiàn)代社會(huì)最為顯著的特征。在眾多的組織形式當(dāng)中，最為特殊的就是科層制。韋伯在分析科層制這一組織形式時(shí)認(rèn)為，它有以下幾個(gè)特點(diǎn)：明確界定職位的管轄范圍；官員職位遵循等級(jí)制原則；存在特意建立的抽象規(guī)則體系以指導(dǎo)官員的決策和行動(dòng)；工具和設(shè)備、權(quán)力和待遇等“生產(chǎn)資料與行政手段”屬于職位而不是占據(jù)職位的人，并且不許挪用；官員個(gè)人具有人身自由，選拔他們的根據(jù)是技術(shù)能力，職位是任命的而不是選舉的，并以工資作為補(bǔ)償手段；受雇于組織成為官員的一種職業(yè)?！?〕參見［美］W.理查德·斯科特、杰拉爾德·F.戴維斯：《組織理論：理性、自然與開放系統(tǒng)的視角》，高俊山譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2011年版，第55-56頁。事實(shí)上，很多討論韋伯的著作，對(duì)他的科層制概念可能都存在或多或少的誤解，正如蘭德爾·柯林斯所言：“在組織研究中，甚至可以說在整個(gè)社會(huì)學(xué)中，沒有什么會(huì)比韋伯的科層制模型更為著名。也恰好是在這兒，韋伯的組織理論也最為容易被美國(guó)的社會(huì)學(xué)家徹底地誤解?！盧andall Collins,Weberian Sociologic Theory,Cambrige University Press,1986,p.286.在此意義上，韋伯給出了為什么科層制支撐了資本主義興起的解釋，甚至解釋了普魯士邦的軍隊(duì)為何強(qiáng)大，乃至于近代中國(guó)何以總是落后挨打。其根本原因就是，一個(gè)國(guó)家政權(quán)采取科層制的組織形式就更有能力去獲取資源、動(dòng)員資源?！?〕同前注〔6〕，周雪光書，第12頁。不僅戰(zhàn)爭(zhēng)如此，一國(guó)的發(fā)展，不論是農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教育、環(huán)保，乃至于法治建設(shè)，一旦被賦予“迫在眉睫”的政治定位，就極易采用科層化運(yùn)作的方式來推進(jìn)——大幅度提升效率“以解燃眉之急”！組織社會(huì)學(xué)中的交易成本學(xué)派認(rèn)為，采用組織形式可以大幅提升規(guī)模效率，在生產(chǎn)領(lǐng)域采取組織形式，可以使產(chǎn)出/生產(chǎn)要素的比率大于1，亦即產(chǎn)生了規(guī)模報(bào)酬遞增。另外，組織可以提高“范圍經(jīng)濟(jì)”的效率。組織在進(jìn)行某一種生產(chǎn)后，可以獲得相關(guān)生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，組織將其通過內(nèi)部的管理和生產(chǎn)組合“無縫式”應(yīng)用到其擴(kuò)大生產(chǎn)的相關(guān)領(lǐng)域（即如果農(nóng)業(yè)、工業(yè)等領(lǐng)域應(yīng)用好的話，那么像環(huán)保、教育乃至于法治建設(shè)等方面，也會(huì)一體推行），降低總體生產(chǎn)的邊際成本，從而進(jìn)一步提高規(guī)模效率和范圍效率。在科層制運(yùn)作的過程中，當(dāng)組織和管理作為一只“有形的手”把更多的資源更有效地整合起來以后，經(jīng)過組織和管理過程的產(chǎn)出就會(huì)大于投入?！?〕事實(shí)上，在現(xiàn)代資本主義大工業(yè)時(shí)期，“有形的手”——組織管理就起到了非常顯著的作用，規(guī)模效益和范圍效益無不得益于此，據(jù)此，有學(xué)者提出“管理資本主義”這一概念來表征組織管理在資本主義發(fā)展過程中無可替代的作用。同上注，第32-33頁。從事實(shí)層面看，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展都離不開強(qiáng)大的行政科層體系。科層制作為一種組織形式，在提高和改善普通民眾生活質(zhì)量和生活水準(zhǔn)方面就體現(xiàn)出了極強(qiáng)的有效性。

隨著改革開放的持續(xù)與擴(kuò)大，社會(huì)整體急劇轉(zhuǎn)型，依靠傳統(tǒng)體制對(duì)資源進(jìn)行配置產(chǎn)生了諸多問題。社會(huì)普遍要求分享發(fā)展成果與改革紅利并呼喚公平正義，因此，國(guó)家必須調(diào)整其治理策略——依法治國(guó)這一基本方略由此應(yīng)運(yùn)而生。但是，建國(guó)以來在諸多領(lǐng)域采用行政化的科層式運(yùn)作所獲得的成功已經(jīng)形成了某種意義上的路徑依賴，國(guó)家對(duì)于社會(huì)普遍呼吁的事情會(huì)變得異常關(guān)注且極度敏感。這些事情在國(guó)家看來都是涉及執(zhí)政合法性的根本政治問題。對(duì)于能夠影響執(zhí)政合法性的問題，國(guó)家本能地就會(huì)擔(dān)心“夜長(zhǎng)夢(mèng)多”，從而希望“多快好省”地解決問題。因此，法治越是被全社會(huì)所關(guān)注，對(duì)法治的呼聲越高，通過科層制的組織方式及其內(nèi)在的壓力傳導(dǎo)機(jī)制來推進(jìn)法治的可能性就越大——法治評(píng)估即是在這一背景下生成的。不可避免地，法治評(píng)估帶有明顯的科層化運(yùn)作的相關(guān)特征——即法治評(píng)估的科層化運(yùn)作圖景。

第一，科層結(jié)構(gòu)下的“法治時(shí)間表設(shè)置”?？茖咏Y(jié)構(gòu)是典型的控制性結(jié)構(gòu)。雖然科層體系中存在通過技術(shù)設(shè)計(jì)和職位關(guān)系的規(guī)定、存在權(quán)力差異，但是這種權(quán)力差異在一個(gè)規(guī)范性體系中是被作為準(zhǔn)則接受的，而所有的參與者——不論級(jí)別高抑或級(jí)別低，都受制于同一個(gè)控制他們的規(guī)范構(gòu)架。在目標(biāo)既定的情況下，擁有結(jié)構(gòu)化權(quán)力的人無須其他動(dòng)員的手段就完全能夠推行其意志，而結(jié)構(gòu)內(nèi)的其他人則自然會(huì)相信：擁有結(jié)構(gòu)化權(quán)力的人“有資格”也“有能力”在關(guān)涉他們利益的場(chǎng)景中擁有絕對(duì)的發(fā)言權(quán)?！?0〕同前注〔7〕，W.理查德·斯科特、杰拉爾德·F.戴維斯書，第240頁。在法治評(píng)估當(dāng)中，正是如此。2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。2012年中共十八大報(bào)告也指出：“確保到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)……依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障。”2015年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）再次重申，“經(jīng)過堅(jiān)持不懈的努力，到2020年基本建成職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府。”同時(shí)，《綱要》還提出了規(guī)范性的要求，即“各地區(qū)各部門要明確提出時(shí)間進(jìn)度安排和可檢驗(yàn)的成果形式，黨政主要負(fù)責(zé)人要親自抓落實(shí)，各縣工作任務(wù)除本綱要有明確時(shí)間要求外，原則上應(yīng)當(dāng)在2019年年底前完成。”以上文件及其要求直接而又具體地體現(xiàn)了中央層面的意志，而中央對(duì)地方各級(jí)黨委、人民政府及其行政人員的支配在科層結(jié)構(gòu)中是顯而易見的。因而，在中央發(fā)布了有關(guān)法治評(píng)估的相關(guān)規(guī)范性文件之后，中央以下各級(jí)人民政府隨即為響應(yīng)“法治號(hào)召”，爭(zhēng)先恐后制定法治戰(zhàn)略并抓緊落實(shí)。在基本態(tài)度上，各地政府紛紛提出要成為法治建設(shè)的橋頭堡和排頭兵。例如，早在2004年，深圳市就提出要在“5年內(nèi)建成法治政府”，惠州市則提出“到2014年惠州法治政府建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”。上海市政府在《關(guān)于2013年至2017年本市進(jìn)一步推進(jìn)法治政府建設(shè)的意見》中提出要力爭(zhēng)5年率先建成法治政府的總體目標(biāo)。如果按照計(jì)劃，深圳、惠州等地都如期建成法治政府的話，上海到2017年建成法治政府也只能說是剛好趕上了末班車，而不可能稱之為“率先”，那么，上海所謂的“率先”恐怕也不過是不甘于落后的一種態(tài)度或者僅僅是“花錢買獎(jiǎng)狀”式的自我安慰罷了。

第二，科層目標(biāo)統(tǒng)合下的“法治指數(shù)競(jìng)爭(zhēng)”。科層組織的行為必然指向某個(gè)或某幾個(gè)目標(biāo)。組織社會(huì)學(xué)的理性系統(tǒng)分析家強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的認(rèn)知功能，認(rèn)為目標(biāo)是提供制定與選擇行動(dòng)方案的準(zhǔn)則，是決策與行動(dòng)的方向與約束；而自然系統(tǒng)分析家則強(qiáng)調(diào)目標(biāo)的激勵(lì)屬性，認(rèn)為目標(biāo)是參與者獲得認(rèn)同與激勵(lì)的源泉?！?1〕同上注，第209頁。論者不論是從強(qiáng)制性的角度還是從激勵(lì)性的角度出發(fā)，實(shí)際上都確認(rèn)了科層組織目標(biāo)對(duì)科層體系內(nèi)各方行動(dòng)的統(tǒng)合?！?2〕同上注，第210-211頁。自從2009年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見（討論稿）》以來，各省、市、縣的指標(biāo)體系建設(shè)都步入了一個(gè)發(fā)展的快車道，如2010—2013年間頒布實(shí)施的《湖北省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系（試行）》《遼寧省法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》《江蘇省法治政府建設(shè)階段性目標(biāo)考核評(píng)價(jià)辦法》《四川省市縣政府依法行政評(píng)估指標(biāo)》《蘇州市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》《沈陽市法治政府建設(shè)指標(biāo)體系》《鎮(zhèn)江市法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)辦法》。2015年12月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020）》以后，各省各市甚至縣區(qū)都紛紛出臺(tái)結(jié)合自身的實(shí)施細(xì)則。從各地的實(shí)施細(xì)則的結(jié)構(gòu)來看，幾乎是層層復(fù)制，內(nèi)容上的不同也多集中于“進(jìn)一步加強(qiáng)”“深入推進(jìn)”“加快建立和完善”等的話語表述。就具體機(jī)制來看，不少地方將法治評(píng)估的結(jié)果與被考核對(duì)象的績(jī)效掛鉤。例如，2015年8月，《南昌市法治政府建設(shè)考核辦法》規(guī)定：“法治政府建設(shè)考核應(yīng)當(dāng)納入政府績(jī)效考核體系，并作為被考核機(jī)關(guān)年度評(píng)先評(píng)優(yōu)等全市綜合性先進(jìn)榮譽(yù)評(píng)比的重要參考，同時(shí)作為對(duì)其領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核的重要內(nèi)容?！薄?3〕央廣網(wǎng)江西分網(wǎng)：《南昌市法治政府建設(shè)考核辦法10月1日起施行》，http://jx.cnr.cn/2011jxfw/qysc/20150803/t20150803_519409619.shtml，2019年12月3日訪問?！都质∫婪ㄐ姓己宿k法》則單辟一章“考核結(jié)果的運(yùn)用”（即該《辦法》第五章）規(guī)定：“考核結(jié)果連續(xù)3年或3年以上為優(yōu)秀等次的，作為省政府表彰依法行政先進(jìn)單位的依據(jù)?？己私Y(jié)果為較差的，給予通報(bào)批評(píng)，并責(zé)令其提交書面整改報(bào)告，限期整改。”（第28條）“考核對(duì)象連續(xù)2年考核結(jié)果為較差的，該考核對(duì)象在未能達(dá)到依法行政考核較好或較好以上等次之前，不得作為省內(nèi)表彰對(duì)象，也不能作為表彰對(duì)象向國(guó)家及有關(guān)部委推薦。”（第29條）〔14〕《吉林省依法行政考核辦法》，2010年吉林省人民政府第十三次常務(wù)會(huì)議通過。事實(shí)上，被考核對(duì)象如果喪失了依法行政先進(jìn)單位的評(píng)選資格，就意味著被考核對(duì)象所喪失的將遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于此，包括物質(zhì)嘉獎(jiǎng)、職位晉升等，這個(gè)道理是不言自明的。由此，法治評(píng)估對(duì)于很多地方乃至于部門單位而言，就具備了非凡的政治意義。與此同時(shí)，考核結(jié)果又往往由數(shù)字化的評(píng)估指數(shù)所呈現(xiàn)，那么，部門間、區(qū)域間基于自身利益的考量就不可避免地開展“法治指數(shù)的競(jìng)爭(zhēng)”?！?5〕2017年4月22日，廣東省法學(xué)會(huì)發(fā)布了國(guó)內(nèi)首個(gè)粵港澳大灣區(qū)城市群法治指標(biāo)體系和法治評(píng)價(jià)結(jié)果：香港占據(jù)榜首（89.13），澳門位居次席（85.41），第 3 名至第 11 名分別是深圳（76.75）、廣州（75.95）、珠海（70.63）、佛山（70.29）、中山（67.34）、東莞（67.15）、惠州（65.07）、江門（64.98）和肇慶（63.53）。眾所周知，法學(xué)會(huì)屬于學(xué)術(shù)性群團(tuán)組織，但其會(huì)長(zhǎng)往往是由相應(yīng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部來兼任，其本身又與政法委、人大、政府、法院、檢察院等存在著千絲萬縷的聯(lián)系，即使評(píng)價(jià)的體系和結(jié)果是完完全全的公正、透明，基于上述一些原因，也很難僅僅依靠這些數(shù)字和詰屈聱牙的計(jì)算方式就獲得社會(huì)大眾的普遍認(rèn)同，甚至越是大眾很難看懂和理解的計(jì)算，越會(huì)讓大眾產(chǎn)生一種存在“算法黑箱”的認(rèn)知傾向。即便這些問題都不考慮，至少還有兩個(gè)方面的問題難以獲得有效解決：其一，數(shù)字無法體現(xiàn)政府在法治建設(shè)的真實(shí)成就，無法通過數(shù)字獲得公眾對(duì)于法治政府建設(shè)的有效認(rèn)同；其二，即使數(shù)據(jù)是有效的，中山和東莞所相差的0.19分也無法具體指明其差距所在以及該如何調(diào)整，因而這些數(shù)字也不過只是具有排名意義而已了。參見《粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)：廣州深圳排名位居前列》，http://gd.sina.com.cn/news/b/2017-04-23/detail-ifyepsec0376760.shtml，2019年3月21日訪問。

第三，科層權(quán)威引發(fā)“法治溢出效應(yīng)”。“法治溢出效應(yīng)”又可稱為法治擴(kuò)大化，即法治話語在各個(gè)領(lǐng)域里的泛化。它實(shí)際上是法治評(píng)估科層化運(yùn)作的邏輯延伸，當(dāng)法治獲得一個(gè)相對(duì)重要的政治地位時(shí)，其他主體或事項(xiàng)如果能夠被法治的話語所附帶，那么至少在形象上就會(huì)獲得一種備受重視的既視感。也就是說，如果科層體系都在遵從法治，那么整個(gè)社會(huì)都會(huì)基于對(duì)科層體系權(quán)威的服從而向法治靠攏?！胺ㄖ我绯鲂?yīng)”表現(xiàn)為兩種規(guī)范形式：“依法治×”或者“法治××”。前者按照行政級(jí)別依次如“依法治國(guó)”“依法治省”“依法治市”“依法治縣”“依法治鄉(xiāng)”“依法治村”“依法治屯”，按照治理目標(biāo)則有“依法治路”“依法治水”“依法治林”“依法治?！?；而后者則應(yīng)用范圍更廣，例如從“法治國(guó)家”到“法治社區(qū)”，甚至“法治鄰里”，從“法治企業(yè)”到“法治校園”，再從“法治集體”到“法治家庭”。以“法治家庭”為例，2017年6月15日，安徽省宣城市通過安徽日?qǐng)?bào)公布首批20戶“法治家庭”典型。據(jù)報(bào)道，該市大力組織開展家庭法治教育讀本普及行動(dòng)，編印《公民的權(quán)利——手繪家庭普法讀本》《與法同行，共創(chuàng)法治家庭——致廣大市民的一封信》等法治教育資料，并免費(fèi)送到群眾手中。同時(shí)，該市還啟動(dòng)了“與法同行·法治家庭”創(chuàng)建工作，力爭(zhēng)利用3年時(shí)間，在全市評(píng)選出10 000戶法治家庭示范戶、1 000戶法治家庭標(biāo)兵戶?！?6〕參見《宣城“細(xì)胞工程”助法治家庭建設(shè)》，http://ah.anhuinews.com/system/2017/07/20/007670839.shtml，2017年9月1日訪問。不過，令人費(fèi)解的是，這種評(píng)選該如何進(jìn)行？換句話說，在張三、李四、王五家之間進(jìn)行比較，如何認(rèn)定誰家相對(duì)法治，誰家不夠法治甚至是喪失法治？這種比較會(huì)否有大家普遍能夠接受的標(biāo)準(zhǔn)或方案？大家大致能想到的比較公平的方案或許有兩個(gè)。其一是舉辦法治知識(shí)考試，但是這種勞民傷財(cái)?shù)姆绞娇峙聲?huì)將老百姓僅有的法治學(xué)習(xí)熱情磨滅掉。其二是到公民家里做調(diào)查，“感覺一下”誰家比較法治。但是感覺的素材無非是看家里有關(guān)法治的圖書多不多，或者看看家里的生活氛圍夠不夠和諧。前者的考察容易轉(zhuǎn)化為誰買書花的錢多甚至簡(jiǎn)單粗暴變成誰的錢多——這種考察方式明顯偏離了法治評(píng)比的初衷，而如若以和諧為評(píng)比的主要內(nèi)容，則無疑是疏離了法治的核心要義，相較而言，以和諧為核心內(nèi)容的評(píng)比似乎更加適用于類似“幸福家庭”“歡樂家庭”“平安家庭”的評(píng)選。

三、法治評(píng)估科層式運(yùn)作的解釋邏輯

基于科層自身的結(jié)構(gòu)、目標(biāo)與權(quán)威的特點(diǎn)，當(dāng)前的法治評(píng)估展現(xiàn)出了“法治時(shí)間表設(shè)置”“法治指數(shù)競(jìng)爭(zhēng)”及“法治溢出效應(yīng)”的特征。這些特征實(shí)際上都可以看作當(dāng)前法治評(píng)估在科層運(yùn)作下的現(xiàn)實(shí)白描，然而，法治評(píng)估為什么要依賴科層式運(yùn)作的方式予以推進(jìn)，尚需要進(jìn)一步從組織社會(huì)學(xué)的角度給出一個(gè)解釋邏輯。

（一）組織對(duì)制度環(huán)境具有應(yīng)激反應(yīng)

組織社會(huì)學(xué)認(rèn)為，如果想要準(zhǔn)確、清晰地認(rèn)識(shí)各種各樣的組織，并對(duì)組織現(xiàn)象提供有足夠說服力的解釋，那么就必須關(guān)注到組織環(huán)境。組織環(huán)境包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境兩類。技術(shù)環(huán)境體現(xiàn)基于效率的組織生產(chǎn)最大化，而制度環(huán)境則是指一個(gè)組織所處的法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等為人們所“廣為接受”的社會(huì)事實(shí)?！?7〕同前注〔6〕，周雪光書，第72頁。隨著改革開放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的引入，國(guó)家與社會(huì)的分離，社會(huì)自主性的發(fā)育和利益結(jié)構(gòu)的分化后，主流意識(shí)形態(tài)的中心符號(hào)和象征便與現(xiàn)實(shí)發(fā)生了尖銳的沖突。原本作為解釋和論證階級(jí)動(dòng)員，政治集權(quán)，趕超戰(zhàn)略，經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利平等而存在的主流意識(shí)形態(tài)，在回答個(gè)體自主、自由、分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)、社會(huì)分層和民主法制等問題時(shí)，就會(huì)變得較為蒼白無力?！?8〕參見陳明明：《危機(jī)與調(diào)試性變革：反思主流意識(shí)形態(tài)》，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2010年第6期，第106頁。針對(duì)這一系列問題的最有效的解決方式就是厲行法治。1982年《憲法》 規(guī)定，包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的任何政黨、團(tuán)體和組織“都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則”。中共十五大確立“依法治國(guó)”基本方略，確立了“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的政治目標(biāo)。國(guó)家在制度環(huán)境的不斷擠壓下，提出了法治的應(yīng)對(duì)策略。對(duì)西方而言，法治變革不是一個(gè)既存的官方觀念體系和權(quán)力體系發(fā)生問題而遭遇質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，而是沒有辦法產(chǎn)生一個(gè)卓越的、獲得普遍認(rèn)同的觀念和權(quán)力體系，因而是建構(gòu)性的。對(duì)中國(guó)而言則不然，中國(guó)的問題是變革性的，一個(gè)存續(xù)多年且被廣大人民信奉、擁戴的觀念和權(quán)力體系因社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型導(dǎo)致其自身日益貧困化，導(dǎo)致統(tǒng)攝的有效性不斷降低，因而需要革新和重建?！?9〕同上注，第104頁。這就使得法治建設(shè)在肇始之初便具有了非常明顯的應(yīng)激性及應(yīng)急性。

鄧小平指出：“過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！薄爱?dāng)前這個(gè)時(shí)期，特別需要強(qiáng)調(diào)民主”，而且“必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”同時(shí)，也為使日常工作能夠做到“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”，“所以，應(yīng)該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律，例如工廠法、人民公社法、森林法、草原法、環(huán)境保護(hù)法、勞動(dòng)法、外國(guó)人投資法，等等?！薄?0〕《鄧小平文選》第 2卷，人民出版社 2004年版，第 333、144、146、147頁。法律制度的重建與復(fù)興事關(guān)我黨“偉大光榮正確”的傳統(tǒng)，必須要作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作抓緊推進(jìn)，將所有工作都納入法制的軌道，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)鋪平道路。由此，我國(guó)進(jìn)入一個(gè)“系統(tǒng)式”“規(guī)?；钡囊粤⒎橹行牡姆l主義時(shí)代，“法律是解決具體問題的工具”這一法律工具主義思潮開始盛行。然而，法律一旦被作為工具去認(rèn)識(shí)且逐漸展開的話，那么所謂的法治建設(shè)則極易被有選擇性地、計(jì)劃性地推進(jìn)。制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境對(duì)組織的要求常常是互相矛盾的?！?1〕同前注〔6〕，周雪光書，第73頁。當(dāng)國(guó)家認(rèn)識(shí)到，法治對(duì)其有效治理和權(quán)威建構(gòu)具有基礎(chǔ)性意義的時(shí)候（制度環(huán)境意義上），它卻有可能在“一萬年太久，只爭(zhēng)朝夕”的革命熱情下，迫不及待地企圖將法治“畢其功于一役”（技術(shù)環(huán)境意義上）。那么，在現(xiàn)代化及社會(huì)轉(zhuǎn)型的剛性需求下，輔之以“趕超型”思維，法治則不可避免被“多快好省”地大跨步推進(jìn)，在事實(shí)上形成一種以各項(xiàng)指標(biāo)來衡量的法治建設(shè)——法治評(píng)估。

（二）組織具備行政發(fā)包的體制效能

中國(guó)在發(fā)展初期，完全不具備承載西方式多元民主政體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化條件，國(guó)家發(fā)展陷入“舊者已亡，新者未立，倀倀無歸”（嚴(yán)復(fù)語）的脫序狀態(tài)。〔22〕參見蕭功秦：《超越左右激進(jìn)主義》，浙江大學(xué)出版社2012年版，第6頁。換言之，哈耶克意義上的基于社會(huì)自生自發(fā)秩序的法治生成模式在中國(guó)缺乏本土資源，社會(huì)本身的發(fā)展及其權(quán)力不足以提供法治生成的基礎(chǔ)性條件，圍繞國(guó)家展開的新權(quán)威主義在那個(gè)歷史當(dāng)口就成了最為務(wù)實(shí)的道路選擇。這就促使法治建設(shè)實(shí)際上是依靠科層體系龐大的行政權(quán)力系統(tǒng)運(yùn)作實(shí)現(xiàn)的，在思想層面體現(xiàn)為“上下一心，團(tuán)結(jié)一致向前看”，在行動(dòng)層面則表現(xiàn)為“集中力量辦大事”的偏好。具體來說：一是需要將符合社會(huì)廣泛共識(shí)和迫切期待的特定問題作為馬上就要辦的大事，上升到政治層面去理解，在思想觀念層面贏得支持和理解；二是需要有一個(gè)強(qiáng)有力的權(quán)威力量去組織、動(dòng)員和調(diào)配社會(huì)資源。

組織的權(quán)力向上不斷集中恰好在這兩個(gè)前提方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)：第一，傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)系統(tǒng)可以強(qiáng)化社會(huì)和公民對(duì)中央權(quán)威的認(rèn)同與服從。作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，中國(guó)共產(chǎn)黨具有毋庸置疑的歷史正當(dāng)性，理應(yīng)獲得全社會(huì)的擁護(hù)和支持。第二，新中國(guó)成立之后，為使政治解體和社會(huì)解組迅速結(jié)束，恢復(fù)社會(huì)秩序并加快推進(jìn)工業(yè)化以富國(guó)強(qiáng)兵，“強(qiáng)國(guó)家—弱社會(huì)”模式得以建立。國(guó)家?guī)缀鯄艛嘀恐匾Y源，這種資源不僅包括物質(zhì)財(cái)富，也包括了人們生存發(fā)展乃至于遷徙的機(jī)會(huì)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了國(guó)家對(duì)社會(huì)的“總體性支配”?！?3〕參見孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期，第47-62頁；渠敬東、周飛舟、應(yīng)星：《從總體支配到技術(shù)治理——基于中國(guó)30年改革經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2009年第6期，第104-127頁?？梢哉f，“集中力量辦大事”的行動(dòng)邏輯需要權(quán)力相對(duì)集中的體制予以支持，同時(shí)，該體制在想要完成特定政治目標(biāo)和政治任務(wù)時(shí)，也會(huì)偏好“集中力量辦大事”的行動(dòng)邏輯。其典型的表現(xiàn)形式就是舉國(guó)體制下的“超大型項(xiàng)目”，“即以國(guó)家力量制定相關(guān)傾斜性政策，不計(jì)代價(jià)地為之聚集資源，并著力體現(xiàn)國(guó)家行為能力，標(biāo)桿性地展現(xiàn)國(guó)家迅速發(fā)展而布局和實(shí)施的項(xiàng)目?！薄?4〕任劍濤：《國(guó)家的均衡治理：超越舉國(guó)體制下的超大型項(xiàng)目偏好》，載《學(xué)術(shù)月刊》2014年第10期，第11頁。在分稅制條件下，收入愈加向上集中，國(guó)家有能力通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，以項(xiàng)目制突破行政層級(jí)制，達(dá)成特定的政治目標(biāo)?！?5〕參見周飛舟：《分稅制十年：制度及其影響》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期，第100-115頁；折曉葉、陳嬰嬰：《項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制和治理邏輯——對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的社會(huì)學(xué)分析》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2011年第4期，第126-148頁。以此首先是強(qiáng)化了中央強(qiáng)勢(shì)的財(cái)稅能力，但是若非在別無他法的非常情況下，中央一般不會(huì)采取“一竿子插到底”的方式來達(dá)成某種政策目的，而更傾向于借由行政發(fā)包的方式來運(yùn)作。正如周黎安所強(qiáng)調(diào)的：“中國(guó)政府的科層制與現(xiàn)代韋伯意義上的科層制相比，更多的是一個(gè)外在的特征和表象，其核心運(yùn)行的機(jī)制其實(shí)更接近于行政發(fā)包制的一些主要特征……更為關(guān)鍵的是，對(duì)于上級(jí)指定的任務(wù)目標(biāo)，下級(jí)政府通常需要全力調(diào)動(dòng)自身的財(cái)政和其他資源去完成，經(jīng)常的情況是‘中央請(qǐng)客，地方買單’或‘上級(jí)點(diǎn)菜，下級(jí)買單’。為了完成上級(jí)任務(wù)和籌集必要的財(cái)政資金，地方政府又是‘八仙過海，各顯神通’?！薄?6〕周黎安：《行政發(fā)包制》，載《社會(huì)》2014年第6期，第12-13頁。

（三）組織擁有對(duì)成員的強(qiáng)約束能力

周飛舟在對(duì)“大躍進(jìn)”期間“中央—地方”關(guān)系進(jìn)行考察后指出：“在高度中央集權(quán)的局面下，行政體制本身會(huì)生出一種‘錦標(biāo)賽’的獨(dú)特現(xiàn)象?！薄?7〕周飛舟：《錦標(biāo)賽體制》，載《社會(huì)學(xué)研究》2009年第3期，第54頁。其間，中央對(duì)地方放權(quán)，鼓勵(lì)地方在經(jīng)濟(jì)上的開放性發(fā)展，并在結(jié)果上賦予地方競(jìng)爭(zhēng)實(shí)質(zhì)意義。這種“錦標(biāo)賽”現(xiàn)象體現(xiàn)的就是組織對(duì)其成員所具有的超強(qiáng)的約束能力——組織成員圍繞組織的特定目標(biāo)指向爭(zhēng)先恐后地追逐高成效，并在彼此之間形成競(jìng)爭(zhēng)。組織的科層式運(yùn)作，就是以行政命令為中軸，以資源調(diào)配為杠桿，自上而下貫穿其政策意志。在“全國(guó)一盤棋”的發(fā)展圖譜中，權(quán)力指向誰，誰就擁有了在短時(shí)間內(nèi)改頭換面的巨大機(jī)遇，無論是行業(yè)、群體還是地域，莫不如此。尤其是在“趕超型”思維的影響下，我國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程的諸多方面都是在這樣一種范式下展開的。不論是政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)，還是文化建設(shè)、科教文衛(wèi)建設(shè)乃至于法治建設(shè)，既然都是在一種緊張且急迫的環(huán)境壓力下展開，則它們的運(yùn)作機(jī)制基本上也是同一的。這源于社會(huì)科學(xué)機(jī)制研究中的一種趨同現(xiàn)象——在相似的環(huán)境壓力下不同的種群逐漸形成了相似的適應(yīng)性——具有結(jié)構(gòu)性的特色?！?8〕同前注〔5〕，喬恩·埃爾斯特書，第28頁。

一方面，由于中央政府對(duì)各領(lǐng)域握有完全的掌控力，嚴(yán)格設(shè)計(jì)下的各級(jí)政府乃至于普通民眾都會(huì)被有效地動(dòng)員起來；〔29〕同前注〔27〕，周飛舟文。另一方面，上級(jí)政府會(huì)把是否積極參與落實(shí)法治建設(shè)作為考核下級(jí)在政治上是否合格的重要指標(biāo)。由于在政治科層制中職業(yè)階梯是高度政治化的，政治績(jī)效對(duì)于職業(yè)晉升和生涯具有決定性意義，因此，各地區(qū)各部門在爭(zhēng)先恐后的法治建設(shè)中會(huì)形成一種特殊的競(jìng)爭(zhēng)——通過政績(jī)?cè)u(píng)比中所展現(xiàn)出來的“態(tài)度競(jìng)爭(zhēng)”，即為了獲取所需要的利益而積極表現(xiàn)自己對(duì)特定任務(wù)的態(tài)度。所以，目標(biāo)一旦被錨定，剩下的就只是“不惜一切代價(jià)”了。正如戈登·塔洛克所言：“明智的決策不在于這些決策與特定組織宣稱的目標(biāo)一致，而在于它們事實(shí)上能促進(jìn)決策人的職務(wù)升遷?！薄?0〕［美］戈登·塔洛克：《官僚體制的政治》，柏克、鄭景勝譯，商務(wù)印書館2012年版，第28頁。譬如，當(dāng)“依法治國(guó)”作為基本方略被執(zhí)政黨推出，尤其是中央以總攬全局的方式制定了《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）之后，國(guó)務(wù)院下屬各部委（含各總署、總局、局、辦）及各地方政府在對(duì)待法治政府和依法行政的問題上都顯示出不同于以往的跟進(jìn)熱情和落實(shí)態(tài)度?！毒V要》印發(fā)后，各部門各地方普遍響應(yīng)并積極制定本部門本地方關(guān)于貫徹實(shí)施《綱要》的規(guī)范性文件。例如，《國(guó)家能源局貫徹〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）〉實(shí)施方案》《人力資源和社會(huì)保障法治建設(shè)實(shí)施綱要（2016—2020年）》《審計(jì)署貫徹落實(shí)〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）〉實(shí)施方案》《交通運(yùn)輸部關(guān)于貫徹實(shí)施〈法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）〉的通知》和《山東省法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2016—2020年）》《江西省法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2016—2020年）》《福建省法治政府建設(shè)實(shí)施方案》《北京市法治政府建設(shè)實(shí)施方案》《上海市法治政府建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等，并且自2017年6月21日至2018年1月11日，共有26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和9個(gè)中央部委向國(guó)務(wù)院提交了關(guān)于2016年貫徹落實(shí)《綱要》的報(bào)告。〔31〕參見國(guó)務(wù)院法制辦公室、中國(guó)政府法制信息網(wǎng)：http://www.chinalaw.gov.cn/col/col9/index.html，2018年3月15日訪問。

四、法治評(píng)估科層式運(yùn)作的實(shí)踐風(fēng)險(xiǎn)

組織社會(huì)學(xué)的理論要旨在于從組織（本文主要是從科層制）的角度系統(tǒng)性地揭示特定行為產(chǎn)生非預(yù)期性后果的根源。從邏輯上講，這必然不排斥對(duì)特定行為產(chǎn)生某些負(fù)面的非預(yù)期性后果的預(yù)測(cè)和推斷。組織所具備的特點(diǎn)其本身并不具有價(jià)值面向。換言之，科層制本身并無好壞之分，只不過基于科層制的運(yùn)作，在事實(shí)層面而言必然是成效與風(fēng)險(xiǎn)并存。當(dāng)下的法治評(píng)估展現(xiàn)出一種“東西南北中、工農(nóng)商學(xué)兵”式的全局性蔚然景觀，不論是參與主體還是目標(biāo)內(nèi)容皆涵蓋極廣。也就是說，這種法治評(píng)估在事實(shí)上可能已經(jīng)構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)一種嶄新的法治實(shí)踐范式。法治評(píng)估在觀感上所呈現(xiàn)出的如火如荼并不能掩蓋其在實(shí)施過程中的缺漏，因此必須要予以揭示。當(dāng)一種解釋邏輯被給定時(shí)，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)也呼之欲出。

（一）組織的應(yīng)激反應(yīng)與“策略性”中止的風(fēng)險(xiǎn)

在制度環(huán)境的層面上，組織（政府）基于應(yīng)激反應(yīng)發(fā)現(xiàn)了法治之于自身的合法性意義。但是，組織（政府）的應(yīng)激反應(yīng)往往與社會(huì)發(fā)展的應(yīng)急事項(xiàng)相關(guān)聯(lián)。也就是說，組織（政府）的應(yīng)激反應(yīng)的最大特征是靈活性和機(jī)動(dòng)性——這本身就與法治存在抵牾。

隨著社會(huì)局勢(shì)的變遷和社會(huì)問題的更迭，國(guó)家會(huì)隨時(shí)調(diào)整其策略選擇并轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略重心。從宏觀層面看，20世紀(jì)90年代初期的沿海特區(qū)建設(shè)、中央與地方兩級(jí)財(cái)政“分灶吃飯”、科學(xué)發(fā)展觀指引下和諧社會(huì)建設(shè)乃至于中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)期的“四個(gè)全面”布局，無疑都體現(xiàn)了這一點(diǎn)。聚焦在法治建設(shè)這一領(lǐng)域內(nèi)，依然如此。例如，大到“文革”結(jié)束后的法制重建，中共十五大確立的“依法治國(guó)”基本方略，中共十八大提出的建設(shè)“法治中國(guó)”；小到簡(jiǎn)化行政審批，“司法大調(diào)解”，裁判文書上網(wǎng)，司法的去地方化、去行政化，省以下法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)管，法官“員額制”及立案登記制改革，等等。仔細(xì)觀察則會(huì)發(fā)現(xiàn)，在特定歷史時(shí)期國(guó)家進(jìn)行的策略選擇及其戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)移，反映在具體事項(xiàng)的操作上實(shí)際上都存在一個(gè)“完成的節(jié)點(diǎn)”而被終結(jié)。法治評(píng)估在這個(gè)意義上來理解，也可以說，法治評(píng)估的具體內(nèi)容被科學(xué)化、體系化建立后，或許也就完成了其歷史使命。不可回避的問題是：當(dāng)法治評(píng)估作為一項(xiàng)改革“工程”被完結(jié)以后，組織對(duì)于其合法性基礎(chǔ)的認(rèn)識(shí)發(fā)生移轉(zhuǎn)，法治評(píng)估不再被置于“政治正確”的地位，那么法治評(píng)估是不是隨時(shí)就有可能被一種新的、不特定的組織需求所替代，亦即也被“策略性”中止？至少在邏輯上，任何人恐怕都無法否認(rèn)這種可能性的存在。

從本質(zhì)上講，基于科層式運(yùn)作的法治評(píng)估本身并不具有固定的根基，它是組織（政府）為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而采用的方法和手段。這種“工具主義”的法治評(píng)估認(rèn)知圖示，使得法治評(píng)估很容易被當(dāng)作政府自己的“化妝品”，而其本來作為社會(huì)對(duì)政府的一種監(jiān)督和壓力則被消解掉。事實(shí)上，現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，系統(tǒng)的持續(xù)運(yùn)行則依賴社會(huì)生活事實(shí)中“悖論”的不斷發(fā)酵與生成，而法治則提供了一個(gè)穩(wěn)定的“預(yù)期”，使生活事實(shí)中的“悖論”基于穩(wěn)定“預(yù)期”的框架內(nèi)進(jìn)行運(yùn)作。由此，才會(huì)形成某種秩序——復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)不會(huì)因?yàn)閺?fù)雜性的不斷累加而導(dǎo)致周期性“宕機(jī)”甚至是系統(tǒng)崩潰。法治評(píng)估的目的無非是形成一個(gè)名曰“法治”的秩序性框架，但這也僅僅是社會(huì)發(fā)展過程中的某一個(gè)面向。被組織納入考量范圍的絕不僅僅是這唯一的面向，還有諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、人口素質(zhì)提升、社會(huì)安定團(tuán)結(jié)等。如果這些面向的需求在實(shí)踐中要求法治暫時(shí)讓位或禁聲，那么法治評(píng)估自然也就會(huì)被束之高閣。畢竟，指望“刀”能削去自己的“把”，無疑是一種天真。而這也不過是外觀上基于宏觀策略變更的中止風(fēng)險(xiǎn)。還有一種微觀技術(shù)上的“策略性”中止——政府采取的一種組織策略：把社會(huì)上合法的理性要素整合進(jìn)其正式結(jié)構(gòu)，最大化其合法性，并增強(qiáng)其資源獲得和生存能力?！?2〕參見［美］約翰·W.邁耶、布利安·羅恩：《制度化的組織：作為神話與儀式的正式結(jié)構(gòu)》，載［美］沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧主編：《組織分析的新制度主義》，姚偉譯，上海人民出版社2008年版，第57頁。以浙江余杭的法治評(píng)估為例，它提出了法治余杭的九大目標(biāo)（參見下表）。〔33〕參見錢弘道等：《法治評(píng)估的實(shí)驗(yàn)——余杭案例》，法律出版社2013年版，第66-69頁。

黨委依法執(zhí)政 政府依法行政 司法公平正義權(quán)利依法保障 市場(chǎng)規(guī)范有序 監(jiān)督體系健全民主政治完善 全民素質(zhì)提升 社會(huì)平安和諧

這九大目標(biāo)毫無疑問全方面覆蓋了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、生活的各個(gè)方面，如若能實(shí)現(xiàn)這九大目標(biāo)，從某種程度上說或許就從根本上實(shí)現(xiàn)了中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”。然而，法律或法治所能解決的問題自有其邊界和限度，很多問題絕不僅僅是只依靠法治建設(shè)就可以達(dá)到的，更不能過分指望通過法治評(píng)估就可以求得。在浙江余杭的法治評(píng)估中，被納入的評(píng)估內(nèi)容事無巨細(xì)、面面俱到，并被賦予相應(yīng)的考核分值，其中社區(qū)風(fēng)氣良好，無封建迷信活動(dòng)，無邪教、賭博、吸毒等現(xiàn)象，無偷稅漏稅，無嚴(yán)重的家庭暴力事件占4分；社區(qū)環(huán)境整潔、衛(wèi)生良好占2分等。〔34〕同上注，第240頁。但這些價(jià)值目標(biāo)的追求與政府依法行政之間往往存在張力，也就是說，政府在達(dá)成這些治理目標(biāo)的過程中，很有可能犧牲掉信息公開、程序公正等重要的法治要素。雖然在考核結(jié)果中，依法行政的分?jǐn)?shù)會(huì)被克減，但是達(dá)成上述治理目標(biāo)的分?jǐn)?shù)則會(huì)上升。那么，法治評(píng)估的總體分值就有可能在法治不彰的境況下反而略有提升。如此一來，法治評(píng)估就脫離了對(duì)“法治”的核心評(píng)估，成了一個(gè)空架子。換言之，政府很有可能采取一套方案置于其組織結(jié)構(gòu)的外觀上——法治評(píng)估的目標(biāo)擴(kuò)容，當(dāng)組織基于應(yīng)激反應(yīng)發(fā)生目標(biāo)變化而需要暫時(shí)規(guī)避法治時(shí)，法治評(píng)估的存在就可以堂而皇之地應(yīng)對(duì)外部壓力，其內(nèi)部運(yùn)行則自有其玄妙——法治本身被悄無聲息地消解掉。

（二）組織的體制效能與目標(biāo)置換的風(fēng)險(xiǎn)

德國(guó)組織社會(huì)學(xué)家羅伯特·米歇爾斯在《政黨論》中通過對(duì)20世紀(jì)初歐洲國(guó)家勞工組織和社會(huì)主義黨派的研究發(fā)現(xiàn)了組織的局限性和弊端?！敖M織的內(nèi)在機(jī)制一方面可以產(chǎn)生堅(jiān)固的結(jié)構(gòu)，但另一方面也會(huì)造成內(nèi)部成員間的深刻變化……組織的結(jié)果在客觀上促使少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)人與多數(shù)被領(lǐng)導(dǎo)的民眾之間的兩極分化的出現(xiàn)?！薄?5〕Robert Michels,Political Parties,Free Press,1968,p.70.同為組織社會(huì)學(xué)家的塞爾茲尼克在對(duì)田納西水利大壩工程和管理機(jī)構(gòu)的研究中發(fā)現(xiàn)，雖然組織在初期是按理性設(shè)計(jì)運(yùn)作的，有嚴(yán)格的組織目標(biāo)，但是在實(shí)際運(yùn)作中產(chǎn)生了一個(gè)強(qiáng)大的利益集團(tuán)，地方勢(shì)力和全國(guó)性的利益組織都卷入了這一過程。這些利益集團(tuán)通過派自己人把持各大部門，占據(jù)各個(gè)大的工程部門，控制了很多政策的制定，從而在事實(shí)上控制了整個(gè)工程，最終導(dǎo)致很多項(xiàng)目的實(shí)施完全背離了工程的初衷?！?6〕參見［美］菲利普·塞爾茲尼克：《田納西河流域管理局與草根組織——一個(gè)正式組織的社會(huì)學(xué)研究》，李學(xué)譯，重慶大學(xué)出版社2014年版，第130-136頁。同理，在廣泛開展的法治評(píng)估中，有些人表面上在參與，甚至積極謀劃布置，實(shí)際上卻見縫插針地植入了自己的目標(biāo)，不斷以自己的政治利益為目標(biāo)來替代意圖實(shí)現(xiàn)法治的目標(biāo)。這就是組織運(yùn)作過程中常見的“目標(biāo)置換”。在對(duì)上負(fù)責(zé)的“政治科層制”中，法治會(huì)作為一種政績(jī)被全面推進(jìn)且在各級(jí)政府間被層層復(fù)制，而在具體實(shí)施的過程中，則必然以“兩本賬”〔37〕“兩本賬”由薄一波發(fā)明，指每級(jí)政府都制定“兩本賬”，第二本賬的指標(biāo)高出第一本賬，上級(jí)的第二本賬作為下級(jí)的第一本賬。在從上到下制訂計(jì)劃時(shí)按照第一本賬，但是在執(zhí)行計(jì)劃和對(duì)下級(jí)考察和評(píng)價(jià)時(shí)用第二本賬作為標(biāo)準(zhǔn)。同前注〔27〕，周飛舟文，第71頁；薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中共中央黨校出版社1991年版，第682頁。的方式被層層加碼，使下級(jí)政府完成或者超額完成上級(jí)政府關(guān)于法治績(jī)效的考核。在整個(gè)官僚體制中，“自上而下”的是法治的動(dòng)員口號(hào)，“自下而上”的則是法治的文牘匯報(bào)。經(jīng)過目標(biāo)置換過程被不斷消解，所謂法治建設(shè)就成了只有法治的口號(hào)而無法治的實(shí)踐的空殼。越是時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣，法治評(píng)估被目標(biāo)置換的風(fēng)險(xiǎn)就越高，其產(chǎn)生的問題也就越嚴(yán)重。按照常理，政府對(duì)此類“限權(quán)”的東西不會(huì)抱有什么喜聞樂見的態(tài)度，因?yàn)檫@對(duì)于政府部門尋求“跨越式”發(fā)展而言就是一塊巨大的絆腳石?？墒聦?shí)卻是：各級(jí)人民政府乃至行業(yè)部門都十分熱衷于設(shè)計(jì)“法治評(píng)估”，并將其置于自己的掌控之中而加大宣傳、推廣和應(yīng)用?！?8〕參見姚建宗、侯學(xué)賓：《中國(guó)“法治大躍進(jìn)”批判》，載《法律科學(xué)》2016年第4期，第16頁。本該被棄之如敝履的東西卻為何趨之若鶩？這恐怕是將對(duì)法治的全面高效推進(jìn)與政績(jī)策略捆綁在了一起，其中摻雜了太多的個(gè)人利益或部門利益。正是因?yàn)榻M織具有巨大的體制效能，事實(shí)上掌控并能在實(shí)踐中進(jìn)一步汲取大量的資源，這對(duì)任何部門甚至個(gè)人而言，都是一種極大的誘惑。事實(shí)上，已經(jīng)有學(xué)者尖銳地批評(píng)了法治評(píng)估的“偽精確性”，認(rèn)為法治評(píng)估抽空了法治的生活意義?！?9〕同前注〔4〕，伍德志文，第3頁。對(duì)這種評(píng)估的科學(xué)性提出質(zhì)疑的還可以舉出一例。以中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院編制的《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2017）》為例，該報(bào)告集合了依法全面履行政府職能、法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)、依法行政制度體系、行政決策、行政執(zhí)法、政務(wù)公開、監(jiān)督與問責(zé)、社會(huì)矛盾化解與行政爭(zhēng)議解決和社會(huì)公眾滿意調(diào)查共7個(gè)分報(bào)告，較為有代表性意義。但是，這里也至少存在兩處問題值得商榷。其一，法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)是否適合納入。該部分的考核有一項(xiàng)為“是否設(shè)置獨(dú)立的法制機(jī)構(gòu)”：被評(píng)估市級(jí)政府設(shè)置了獨(dú)立的政府法制機(jī)構(gòu)的得5分；未查詢到設(shè)有獨(dú)立法制機(jī)構(gòu)的得0分。但是，這樣一個(gè)法制機(jī)構(gòu)是否真的發(fā)揮了法治效用呢？如果所設(shè)立的該機(jī)構(gòu)被用于安置某些超額配備的相應(yīng)級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部，這豈不是與法治評(píng)估的初衷背道而馳？其二，該報(bào)告最后有一份各市政府一級(jí)指標(biāo)得分表。前30名除廣西南寧外，都是沿海及中部發(fā)達(dá)省份的城市，31至70絕大多數(shù)是中部地區(qū)及東北個(gè)別城市，而71至100則是中部與東北經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后城市與西部城市（川、渝除外）。這不得不讓人聯(lián)想，這究竟是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度與法治發(fā)達(dá)程度成正比的某種規(guī)律，還是純粹以政治、經(jīng)濟(jì)地位來人為地標(biāo)識(shí)法治地位？參見中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院編：《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告（2017）》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2017年版，第45、573頁。但是，應(yīng)該更進(jìn)一步地看到，“在現(xiàn)階段地方政府的規(guī)劃中，法治評(píng)估的價(jià)值首先是工具性的，最終目的是彰顯或論證地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合競(jìng)爭(zhēng)力?！薄?0〕陳林林：《法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第6期，第147頁。如果能夠很好地彰顯地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，就有很大可能獲得組織的關(guān)注，并吸引組織的體制效能向自己傾斜。至于法治評(píng)估本身，或許地方政府或部門一開始就洞悉了法治難以真正量化乃至精確化。因而，通過操作數(shù)據(jù)，輔之以大量的專門術(shù)語來掩蓋被抽空的生活事實(shí)——法治評(píng)估就極易異化為目標(biāo)置換的橋梁。

（三）組織的成員控制與重返“人治”的風(fēng)險(xiǎn)

“組織的人為本質(zhì)和對(duì)績(jī)效的高度關(guān)注，以及自然單位無法比擬的復(fù)雜性，使得非正式控制不夠用，只靠對(duì)崗位的認(rèn)同也不行。組織不應(yīng)該期待多數(shù)時(shí)間里多數(shù)參與者都能在沒有其他激勵(lì)的情況下，內(nèi)化和自愿兌現(xiàn)對(duì)所分派任務(wù)的承諾。因此，組織為了支撐規(guī)范準(zhǔn)則、規(guī)章制度和指示命令的執(zhí)行，需要有正式的結(jié)構(gòu)化機(jī)制分配獎(jiǎng)勵(lì)與處罰?！薄?1〕Amitai Etzioni,Modern Organizations,Prentice Hall,1964,p.59.并且，“由于一定要服從上司的命令這一社會(huì)準(zhǔn)則的發(fā)展，群組成員會(huì)把服從這些命令作為群組準(zhǔn)則的一部分加以強(qiáng)化。群組關(guān)于必須執(zhí)行上司命令的要求使得下屬的服從不再完全出自針對(duì)個(gè)人的強(qiáng)制權(quán)力和勸誘影響，從而將基于權(quán)力的社會(huì)控制轉(zhuǎn)變?yōu)榛跈?quán)威的控制。”〔42〕Peter M.Blau & W.Richard Scott,Formal Organizations: A Comparative Approach,Chandler Publications,1962,p.29.這是韋伯意義上“理性科層制”的基本邏輯。然而，“事實(shí)上這種邏輯無法適應(yīng)公共事務(wù)的跨界性、復(fù)雜性和不確定性?！薄?3〕李輝：《“運(yùn)動(dòng)式治理”緣何長(zhǎng)期存在？—— 一個(gè)本源性分析》，載《行政論壇》2017年第5期，第142頁。況且，從央地關(guān)系來看，“理性科層制”按部就班的行政運(yùn)作邏輯很多時(shí)候不能從根本上解決央地間的權(quán)力矛盾，反而容易慢慢形成地方勢(shì)力，與中央權(quán)威相抗衡。所以，這種“理性科層制”在中國(guó)實(shí)際上并不純粹，而是經(jīng)過了特定的改造——一個(gè)比較有解釋力的說法就是“政治科層制”（傅高義語）。塞爾茲尼克指出：“在正式組織中，必將出現(xiàn)非正式結(jié)構(gòu)，這將反映在個(gè)體或亞群體為控制自身生存環(huán)境而采取的行動(dòng)上。在與生存環(huán)境中的其他組織交往的過程中，同樣會(huì)演變出非正式的交流和控制渠道?！薄?4〕同前注〔36〕，菲利普·塞爾茲尼克書，第159-160頁。這種非正式的交流和控制渠道恰好就是界分“理性科層制”與“政治科層制”的關(guān)鍵點(diǎn)。這個(gè)時(shí)候，組織的成員控制就變成了組織的上級(jí)成員對(duì)下級(jí)成員的控制。法治評(píng)估的科層化運(yùn)作所帶來的就不僅僅是法治建設(shè)的高效率（如果可能的話），更將帶來下級(jí)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力認(rèn)同的強(qiáng)化，維系下級(jí)對(duì)上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的忠誠(chéng)。

當(dāng)前的法治評(píng)估實(shí)際上是自上而下的，由中央發(fā)起，地方各級(jí)政府和全社會(huì)被廣泛動(dòng)員的法治實(shí)踐。以此種方式來推進(jìn)法治建設(shè)確實(shí)能夠帶來效率優(yōu)勢(shì)，“因?yàn)樗艽蠓鳒p，甚至徹底消除多元治理狀態(tài)下自發(fā)性和不確定性所造成的交易成本和效率損失?！薄?5〕馮仕政：《中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，載《開放時(shí)代》2011年第1期，第90頁。但同時(shí)也將組織成員通過法治評(píng)估更加深刻地捆綁在一起。一旦上級(jí)命令希望得到下級(jí)的回應(yīng)，必然需要給予一些承諾和利益。在實(shí)踐過程中，這意味著上級(jí)基于自身的目的會(huì)利用某種非正式結(jié)構(gòu)嘗試與下級(jí)進(jìn)行溝通和勸說。與此同時(shí)，在進(jìn)行權(quán)力分配或政策調(diào)整的過程中，下級(jí)也會(huì)為了自己的某些利益，在預(yù)期范圍內(nèi)心甘情愿地付出某些代價(jià)?！?6〕同前注〔36〕，菲利普·塞爾茲尼克書，第160頁。也就是說，“政治科層制”的非正式結(jié)構(gòu)使得上下級(jí)之間存在某種人格性關(guān)系——“照章辦事”被“投其所好”所取代。事實(shí)上，大多數(shù)公務(wù)員，特別是處于高層的公務(wù)員都把投上級(jí)所好當(dāng)作分內(nèi)的工作（常常還不是件容易辦的差事），而且抱著希望這么做，期盼上級(jí)以后會(huì)用晉級(jí)來獎(jiǎng)勵(lì)這類行為，理由是：處于嚴(yán)格“政治”關(guān)系中的典型政府雇員，只能寄望于通過取悅上級(jí)得到提升?！?7〕同前注〔30〕，戈登·塔洛克書，第18頁。因此，只要法治評(píng)估是上級(jí)所制定、發(fā)起和動(dòng)員的，不論它是“偽精確”還是“看似多余、實(shí)則有害”，對(duì)下級(jí)官僚來說，以科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度去對(duì)待就是唯一的選擇。由于首長(zhǎng)就是特定政治路線或任務(wù)在特定范圍內(nèi)的人格化體現(xiàn)，所以對(duì)特定政治路線或政治任務(wù)的忠誠(chéng)往往被轉(zhuǎn)化為對(duì)特定首長(zhǎng)的忠誠(chéng)，最終使法治評(píng)估始終以人的意志尤其是以特定上級(jí)的意志為轉(zhuǎn)移。對(duì)于現(xiàn)代科層制度來說，對(duì)上負(fù)責(zé)是其最為明顯的形式性特征，但是狹隘的對(duì)上負(fù)責(zé)，則會(huì)使下層官僚僅僅圍繞上級(jí)意志、上級(jí)話語甚至是上級(jí)愛好而脫離了社會(huì)真正欲求來展開行政性工作。“在向上負(fù)責(zé)制體制激勵(lì)下，官吏只能聞風(fēng)而動(dòng)，甚至投機(jī)取巧?！薄?8〕周雪光：《運(yùn)動(dòng)型治理機(jī)制：中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯再思考》，載《開放時(shí)代》2012年第9期，第120頁。因此，“政治科層制”的權(quán)力系統(tǒng)在推動(dòng)法治建設(shè)的過程中存在固有的結(jié)構(gòu)性缺陷，法治評(píng)估在這一體系下的運(yùn)行極易使“法治”面臨自我解構(gòu)，進(jìn)而基于“人治”的邏輯展開并最終走向“人治”。

五、結(jié)語

法治評(píng)估是一場(chǎng)在轉(zhuǎn)型現(xiàn)代化的特殊場(chǎng)域下，國(guó)家自上而下予以剛性推進(jìn)，發(fā)動(dòng)、宣傳、組織整個(gè)科層體系以及全社會(huì)廣泛參與法治建設(shè)并且傾向于以數(shù)字指標(biāo)對(duì)其成效進(jìn)行檢驗(yàn)的法治實(shí)踐。在當(dāng)代世界和中國(guó)乃至于未來的世界和中國(guó)，法治都是制度環(huán)境中的一根“紅線”。然而，法治卻不存在一個(gè)普遍而一統(tǒng)的通用模式，即法治不會(huì)定于一尊。在此一背景下，法治評(píng)估或許是一種有益的嘗試。從實(shí)踐和事實(shí)的角度看，法治評(píng)估確實(shí)取得了相當(dāng)意義上的成效，即客觀上形塑了全社會(huì)公共領(lǐng)域的法治共識(shí)，同時(shí)也促使政府權(quán)力在法治的結(jié)構(gòu)化語境中展開。與此相對(duì)照的是，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)劇烈轉(zhuǎn)型的時(shí)期，各種矛盾集中、多發(fā)，普通民眾對(duì)法治在具體領(lǐng)域的實(shí)施懷有不同程度的消極情緒。因而，法治評(píng)估所表現(xiàn)出的欣欣向榮與法治具體成效的相對(duì)失落之間呈現(xiàn)出較大的張力和落差。誠(chéng)然，當(dāng)前法治建設(shè)（尤其是法治評(píng)估）借由科層化運(yùn)作取得的成效是有目共睹的，但是，“法治時(shí)間表設(shè)置”“法治指數(shù)競(jìng)爭(zhēng)”和“法治溢出效應(yīng)”已經(jīng)在些許層面暴露了法治評(píng)估科層化運(yùn)作的一些問題。作為一個(gè)解釋邏輯，筆者借鑒組織社會(huì)學(xué)的理論提出了法治評(píng)估科層化運(yùn)作的三方面要素（也是緣由）——組織對(duì)制度環(huán)境具有應(yīng)激反應(yīng)、組織具備行政發(fā)包的體制效能以及組織擁有對(duì)成員的強(qiáng)約束力。然而，“成也蕭何，敗也蕭何”的風(fēng)險(xiǎn)也恰恰在這里！基于科層式運(yùn)作的法治評(píng)估本身并不具有固定的根基，它是組織（政府）為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而采用的方法和手段。其一，當(dāng)組織基于應(yīng)激反應(yīng)發(fā)生目標(biāo)變化而需要暫時(shí)規(guī)避法治時(shí)，法治評(píng)估就可以通過價(jià)值目標(biāo)的擴(kuò)容，一方面足以應(yīng)對(duì)外部壓力，另一方面又通過組織內(nèi)部操作消解掉法治。其二，法治評(píng)估可以借由操控?cái)?shù)據(jù)黑箱，輔之以大量的專門術(shù)語來掩蓋被抽空的生活事實(shí)，異化成為組織內(nèi)部成員進(jìn)行目標(biāo)置換的橋梁。其三，“政治科層制”的權(quán)力系統(tǒng)及其邏輯在推動(dòng)法治建設(shè)的過程中存在固有的結(jié)構(gòu)性缺陷，法治評(píng)估在這一體系下的運(yùn)行面臨著基于“人治”邏輯展開并走向“人治”的自我解構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)?？梢哉f，這種檢視充滿了“辣味”，但對(duì)于深入推進(jìn)法治評(píng)估的理論研究和實(shí)踐發(fā)展而言，這種學(xué)術(shù)研究中具有“紅紅臉、出出汗”功能的批評(píng)檢視卻具有非凡的基礎(chǔ)性意義。限于本文的研究旨趣，筆者并未就法治評(píng)估的未來路向和具體方案做出更多的分析，這確實(shí)是一個(gè)遺憾。不過，用一句近似于自我安慰的話來說：一種未竟的遺憾，又何嘗不是對(duì)更加完美的期許。