●陳紅彥
自1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(UNFCCC)簽署以來(lái),全球氣候治理呈現(xiàn)螺旋式上升的發(fā)展特點(diǎn),雖挫折不斷,但始終向前。盡管2017年美國(guó)特朗普政府單方面宣布將退出《巴黎協(xié)定》,〔1〕2017年6月,美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布將退出《巴黎協(xié)定》。(See Statement by President Trump on the Paris Climate Accord,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/statement-president-trump-paris-climate-accord/,last visit on January 6,2020.)但根據(jù)《巴黎協(xié)定》第28條的規(guī)定,一締約方在本協(xié)定對(duì)其生效之日起3年后,方可發(fā)出書面通知退出本協(xié)定,并且在發(fā)出該退出通知之日起1年期滿時(shí)生效,因此,美國(guó)真正退出《巴黎協(xié)定》至少要到2020年年底。即便屆時(shí)美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》,但它依然是UNFCCC的締約國(guó),自然難以脫離全球氣候治理體系。這不是美國(guó)第一次“退群”,2001年小布什任總統(tǒng)期間,就退出了克林頓任期內(nèi)簽署的《京都議定書》。但2018年12月閉幕的聯(lián)合國(guó)氣候變化卡托維茲大會(huì)依然如期完成了《巴黎協(xié)定》絕大部分實(shí)施細(xì)則的談判。這表明,經(jīng)過(guò)近三十年的推動(dòng)和發(fā)展,國(guó)際社會(huì)在氣候變化問(wèn)題上已達(dá)成高度共識(shí)。即便是在威脅“退群”的美國(guó),與長(zhǎng)期受兩黨政治影響而碌碌無(wú)為的聯(lián)邦政府相比,美國(guó)地方政府一直是氣候友好制度最積極的踐行者,美國(guó)市場(chǎng)也一直是氣候友好型技術(shù)發(fā)展最快最好的地區(qū)之一。更為重要的是,作為全球最大的溫室氣體排放國(guó),氣候議題已被我國(guó)列為事關(guān)改革發(fā)展全局、推動(dòng)全球治理體系變革的優(yōu)先議題之一?!?〕近年來(lái),無(wú)論是我國(guó)的主場(chǎng)外交還是客場(chǎng)外交,氣候議題始終是我國(guó)推動(dòng)全球治理體系變革的優(yōu)先領(lǐng)域。僅2019年上半年,在第二屆“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇、中法全球治理論壇、第二十三屆圣彼得堡國(guó)際經(jīng)濟(jì)論壇等重要外交場(chǎng)合,習(xí)近平主席多次強(qiáng)調(diào)中國(guó)參與和引導(dǎo)全球氣候治理的決心。
我國(guó)正在“推動(dòng)和引導(dǎo)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系,彰顯我國(guó)負(fù)責(zé)任大國(guó)形象,推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體?!薄?〕新華社:《習(xí)近平出席全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)并發(fā)表重要講話》,載新華網(wǎng)2018年5月19日,http://www.xinhuanet.com/photo/2018-05/19/c_1122857688.htm.要實(shí)現(xiàn)對(duì)全球氣候治理體系的推動(dòng)和引導(dǎo),一個(gè)關(guān)鍵路徑是提高我國(guó)在該體系中的制度性話語(yǔ)權(quán),這其中,法律作為最為穩(wěn)定、最具預(yù)期的制度建構(gòu),成了制度性話語(yǔ)權(quán)的核心表達(dá)?;诖耍疚倪x取自由貿(mào)易協(xié)定(FTAs)這一具體的法律制度展開討論。在2008年國(guó)際金融危機(jī)后,聯(lián)合國(guó)機(jī)制外的氣候制度得到了快速發(fā)展,F(xiàn)TAs便是其中的一個(gè)典型代表。從理論上言,氣候變化與國(guó)際貿(mào)易的相互影響客觀存在,學(xué)者們對(duì)兩者之間的制度關(guān)聯(lián)問(wèn)題的研究較為多見,〔4〕參見彭水軍、張文城:《國(guó)際貿(mào)易與氣候變化問(wèn)題:一個(gè)文獻(xiàn)綜述》,載《世界經(jīng)濟(jì)》2016年第2期,第167-187頁(yè)。鮮見從制度性話語(yǔ)權(quán)角度展開對(duì)FTAs氣候制度的考察。研究表明,F(xiàn)TAs正在成為發(fā)達(dá)國(guó)家爭(zhēng)奪氣候話語(yǔ)權(quán)的新的制度載體。尤其是在聯(lián)合國(guó)氣候治理體系遭遇挫折、我國(guó)正積極引導(dǎo)氣候變化國(guó)際合作的今天,F(xiàn)TAs的這一發(fā)展動(dòng)向頗值關(guān)注和研究。
20世紀(jì)80年代中期,科學(xué)界對(duì)全球變暖問(wèn)題逐漸形成共識(shí)。為此,國(guó)際社會(huì)對(duì)此迅速做出回應(yīng),1990年聯(lián)大專門成立了“UNFCCC政府間談判委員會(huì)”,負(fù)責(zé)起草一份應(yīng)對(duì)全球變暖的國(guó)際條約。在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)上,154個(gè)國(guó)家和歐洲共同體簽署了UNFCCC?!?〕該條約1994年生效,截至目前,共有198個(gè)締約方。數(shù)據(jù)來(lái)源于UNFCCC官網(wǎng) https://unfccc.int/process/parties-nonparty-stakeholders/parties-convention-and-observer-states,2020年1月1日訪問(wèn)。近三十年來(lái),聯(lián)合國(guó)一直主導(dǎo)著全球氣候變化的談判,并逐漸形成了以UNFCCC、《京都議定書》《巴黎協(xié)定》為法律制度基礎(chǔ)的全球氣候治理體系?!?〕《京都議定書》是對(duì)UNFCCC這一框架公約的細(xì)化和延伸,是繼UNFCCC之后第二個(gè)具有法律約束力的全球氣候條約,于1997年簽訂,2005年生效?!栋屠鑵f(xié)定》是繼UNFCCC和《京都議定書》之后第三個(gè)具有法律約束力的全球氣候條約,于2015年簽訂,2016年生效。
基于氣候變化問(wèn)題的全球性和公共性,許多分析家都預(yù)設(shè)一個(gè)強(qiáng)制實(shí)施的全球協(xié)議是解決氣候變化威脅的唯一途徑?!?〕參見[美]埃莉諾·奧斯特洛姆:《應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題的多中心治理體制》,謝來(lái)輝譯,載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2013年第2期,第86頁(yè)。1990年開始的全球氣候談判及隨之建立起的全球氣候治理體系,遵循的正是這一路徑,其核心特征是以聯(lián)合國(guó)為核心、以UNFCCC為基礎(chǔ)的“自上而下”的模式??傮w上看,發(fā)達(dá)國(guó)家在這一治理體系中居于主導(dǎo)地位,這源于兩個(gè)基本事實(shí)——排放體量超大和應(yīng)對(duì)能力領(lǐng)先。氣候變化與其他環(huán)境問(wèn)題類似,根源于不當(dāng)?shù)墓I(yè)化生產(chǎn)方式。政府間氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)第五次研究報(bào)告顯示,氣候變化問(wèn)題與人類社會(huì)大規(guī)模使用化石能源存在直接關(guān)聯(lián)?!?〕See IPCC,Climate Change 2013: The Physical Science Basis,http://www.climatechange2013.org/images/report/WG1AR5_ALL_FINAL.pdf,last visit on January 1,2020.作為開啟和領(lǐng)跑工業(yè)化進(jìn)程的發(fā)達(dá)國(guó)家,其絕對(duì)排放量遙遙領(lǐng)先于發(fā)展中國(guó)家,也因此獲得了與其排放規(guī)模相對(duì)應(yīng)的強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)力量。與此同時(shí),應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題需要的是以資金和技術(shù)為核心支撐的減排能力和適應(yīng)能力,發(fā)達(dá)國(guó)家同樣遙遙領(lǐng)先??疾霼NFCCC1990—1992年的談判歷史不難發(fā)現(xiàn),核心談判議題都圍繞著發(fā)達(dá)國(guó)家,包括如何協(xié)調(diào)美國(guó)和歐盟在減排目標(biāo)和減排時(shí)間表問(wèn)題上的差異、發(fā)達(dá)國(guó)家如何對(duì)發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行資金支持和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等?!?〕See Daniel Bodansky,The United Nations Framework Convention on Climate Change: A Commentary,Yale Journal of International Law,Vol.18,No.2,1993,p.474-491.
然而,發(fā)達(dá)國(guó)家如此強(qiáng)勢(shì)的談判實(shí)力和話語(yǔ)力量并未完全轉(zhuǎn)化為制度性話語(yǔ)權(quán)。與同期的《保護(hù)臭氧層維也納公約》《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》等全球環(huán)境條約不同的是,發(fā)展中國(guó)家從一開始就深度參與了UNFCCC的談判并集體發(fā)聲,從而最大程度地運(yùn)用制度為自身的核心利益構(gòu)筑起一道屏障。
一是堅(jiān)持以聯(lián)合國(guó)為核心,構(gòu)建全球氣候治理體系。發(fā)展中國(guó)家深知,由于發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候問(wèn)題上擁有絕對(duì)的話語(yǔ)優(yōu)勢(shì),若不能通過(guò)聯(lián)合國(guó)實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)聲,最終只有妥協(xié)而很難獲得利益平衡,所以自UNFCCC談判初始,發(fā)展中國(guó)家就高度重視談判的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和組織形式問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家提出,將氣候談判交由聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署和世界氣象組織共同領(lǐng)導(dǎo),并具體通過(guò)IPCC組織和協(xié)調(diào)談判事宜。對(duì)此,發(fā)展中國(guó)家堅(jiān)決反對(duì),認(rèn)為氣候問(wèn)題不僅僅是技術(shù)問(wèn)題,其核心還是發(fā)展問(wèn)題,屬于政治范疇,而且發(fā)展中國(guó)家在IPCC中的參與度不高,〔10〕IPCC是世界氣象組織和聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于1988年聯(lián)合建立的政府間機(jī)構(gòu),主要任務(wù)是對(duì)氣候變化問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)的評(píng)估。發(fā)達(dá)國(guó)家(尤其是美國(guó))在IPCC的早期實(shí)踐中扮演了重要角色。因此,必須由聯(lián)大來(lái)主導(dǎo)談判,而不是由IPCC這樣的技術(shù)機(jī)構(gòu)來(lái)主導(dǎo)?!?1〕See Generally Report of the Ad Hoc Working Group of Government Representatives to Prepare for Negotiations on a Framework Convention on Climate Change,UNEP/WMO Doc.Prep./FCCC/L./REPORT,Sept.24-26,1990,Geneva,p.13.最終聯(lián)大通過(guò)45/212號(hào)決議,成立了政府間談判委員會(huì),作為氣候變化政府間談判的唯一程序,〔12〕See Protection of Global Climate for Present and Future Generations of Mankind,G.A.Res.45/212,U.N.GAOR,45th Sess.,71st plen.mtg.,Supp.No.49,U.N.Doc.A/45/49 (1990),p.148.并領(lǐng)導(dǎo)達(dá)成了UNFCCC這一全球首個(gè)氣候變化多邊條約。在隨后的二十多年里,鑒于UNFCCC的框架性特征,國(guó)際社會(huì)定期召開締約方大會(huì),不斷推動(dòng)UNFCCC的落實(shí),并相繼達(dá)成了兩個(gè)具有法律效力的多邊條約——《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》。UNFCCC、《京都議定書》《巴黎協(xié)定》成為全球氣候治理體系的核心法律制度。在此進(jìn)程中,發(fā)展中國(guó)家以集體發(fā)聲的優(yōu)勢(shì),不斷化解發(fā)達(dá)國(guó)家的話語(yǔ)優(yōu)勢(shì),從制度層面形成了對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的有效制約。
二是堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。與同時(shí)期的其他國(guó)際環(huán)境條約相比,UNFCCC在“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的制度構(gòu)建方面存在諸多亮點(diǎn)。首先在形式上,UNFCCC 是第一個(gè)將“共同但有區(qū)別的責(zé)任”作為基本原則,并明確納入條約文本的國(guó)際環(huán)境條約?!?3〕See Daniel Bodansky,Jutta Brunnee and Lavanya Rajamani,International Climate Change Law,Oxford University Press,2017,p.356.事實(shí)上,早在1972年聯(lián)合國(guó)通過(guò)《斯德哥爾摩環(huán)境宣言》,尤其是1974年聯(lián)大通過(guò)《建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序宣言》《建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序行動(dòng)綱領(lǐng)》《各國(guó)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與義務(wù)憲章》三個(gè)決議號(hào)召建立國(guó)際經(jīng)濟(jì)新秩序之后,國(guó)際環(huán)境條約給予發(fā)展中國(guó)家差別待遇的情況日益增多,〔14〕See Daniel Barstow Magraw,Legal Treatment of Developing Countries: Differential,Contextual,and Absolute Norms,Colorado Journal of International Environmental Law and Policy,Vol.1,No.1,1990,p.90.但從未提煉成“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則并明確規(guī)定在條約文本中。其次在內(nèi)容上,“共同但有區(qū)別的責(zé)任”與差別待遇雖都強(qiáng)調(diào)對(duì)發(fā)展中國(guó)家的差異化處理,但國(guó)家責(zé)任的邏輯起點(diǎn)并不相同。差別待遇強(qiáng)調(diào)不同的國(guó)家責(zé)任是基于不同的國(guó)家能力。比如,1972年《斯德哥爾摩環(huán)境宣言》第23條規(guī)定:“有些標(biāo)準(zhǔn)在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家是可行的,但由于發(fā)展中國(guó)家無(wú)力承擔(dān)實(shí)施這些標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)負(fù)擔(dān)而在這些國(guó)家是不可行的?!薄睹商乩麪柶茐某粞鯇游镔|(zhì)管制議定書》第5條規(guī)定“發(fā)展中國(guó)家可根據(jù)其財(cái)政和技術(shù)能力,享受10年的寬限期”等。若國(guó)家責(zé)任僅僅源于國(guó)家能力,事實(shí)上是將國(guó)家責(zé)任置于當(dāng)下的視角,而忽視了歷史原因。對(duì)氣候變化而言,發(fā)達(dá)國(guó)家自工業(yè)革命開始的歷史累積排放是造成全球變暖的主要原因,不認(rèn)清這一點(diǎn),將使發(fā)達(dá)國(guó)家的責(zé)任明顯減弱,而發(fā)展中國(guó)家的責(zé)任顯著增強(qiáng)。比如,在資金支持的議題談判中,發(fā)展中國(guó)家一直堅(jiān)持的主張是,因發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史排放導(dǎo)致了全球變暖,故只有獲得財(cái)政資助,它們才會(huì)減排;而發(fā)達(dá)國(guó)家則宣稱,是否給予財(cái)政資助取決于是否具備這個(gè)能力,它們甚至可以根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的表現(xiàn)來(lái)決定是否給予資助。最終,通過(guò)集體努力,發(fā)展中國(guó)家讓UNFCCC文本呈現(xiàn)出與之前的環(huán)境條約不同的表述方式,如第3條第1款即規(guī)定,各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上,根據(jù)它們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力保護(hù)氣候系統(tǒng)。將“共同但有區(qū)別的責(zé)任”和“各自的能力”同時(shí)寫進(jìn)文本,賦予了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”不同于“各自能力”的含義。這一制度的構(gòu)建對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家形成了有效制約,也為發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取了更靈活的經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。
從1994年UNFCCC生效到2005年《京都議定書》生效,聯(lián)合國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)著全球氣候治理體系向前發(fā)展。然而,自2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在氣候問(wèn)題上的分歧日漸凸顯。
首先,各國(guó)越來(lái)越清晰地認(rèn)識(shí)到氣候變化問(wèn)題的復(fù)雜性,利益協(xié)調(diào)變得愈發(fā)困難。解決氣候變化問(wèn)題歸根結(jié)底是要限制化石能源的使用,然自工業(yè)革命以來(lái),無(wú)論是歷經(jīng)完整的工業(yè)化洗禮的發(fā)達(dá)國(guó)家,抑或是正處于工業(yè)化進(jìn)程中的發(fā)展中國(guó)家,都建立起了以化石能源為基礎(chǔ)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系。這就意味著,只有對(duì)本國(guó)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行變革,才能真正應(yīng)對(duì)全球變暖,從而就使得氣候問(wèn)題不可能只是單純的環(huán)境問(wèn)題,還涉及各國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及與之相關(guān)的政治利益博弈。
其次,中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的快速發(fā)展使得原有的氣候利益格局發(fā)生了根本性改變。在UNFCCC談判之初,國(guó)際社會(huì)并未充分意識(shí)到氣候問(wèn)題的特殊性和政治屬性,很多國(guó)家樂觀地認(rèn)為,氣候問(wèn)題與臭氧等環(huán)境問(wèn)題類似,完全可復(fù)制既有的國(guó)際制度實(shí)踐加以解決?!?5〕同前注〔13〕,Daniel Bodansky、Jutta Brunnee、Lavanya Rajamani書,第 351-352 頁(yè)。認(rèn)識(shí)上的模糊加上樂觀主義情緒可以說(shuō)是發(fā)達(dá)國(guó)家接受“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則的重要原因。然而,隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)氣候問(wèn)題認(rèn)識(shí)的不斷深入,特別是《京都議定書》為發(fā)達(dá)國(guó)家確定量化減排義務(wù),同時(shí)免于發(fā)展中國(guó)家同等義務(wù)后,發(fā)達(dá)國(guó)家明顯感受到氣候責(zé)任對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后,新興經(jīng)濟(jì)體的迅速崛起及與之伴隨的碳排放總量的快速增長(zhǎng),使得發(fā)達(dá)國(guó)家與新興經(jīng)濟(jì)體在減排責(zé)任問(wèn)題上的矛盾日益激化。在發(fā)達(dá)國(guó)家看來(lái),正是這一原則使得像中國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家 “排放大戶”免于擔(dān)責(zé),這對(duì)它們是嚴(yán)重不公的,美國(guó)甚至據(jù)此退出《巴黎協(xié)定》。而發(fā)展中國(guó)家則堅(jiān)定認(rèn)為,經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的轉(zhuǎn)換需要足夠的能力支撐,為此,必須保證發(fā)展中國(guó)家具有足夠的靈活度及必要的資金和技術(shù),而這正是“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則之于發(fā)展中國(guó)家的重大意義。
最后,低碳市場(chǎng)發(fā)育的不足讓發(fā)達(dá)國(guó)家難以獲得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)收益。應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題需要整個(gè)國(guó)際社會(huì)從高碳運(yùn)行轉(zhuǎn)變?yōu)榈吞及l(fā)展,這就為低碳經(jīng)濟(jì)提供了重大機(jī)遇。由于低碳產(chǎn)業(yè)大多呈現(xiàn)技術(shù)密集型和資本密集型的特點(diǎn),發(fā)達(dá)國(guó)家比發(fā)展中國(guó)家明顯具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。根據(jù)經(jīng)合組織(OECD)2014年的專利統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),在“與環(huán)境相關(guān)的技術(shù)”中,30.9%、23.6%和20.9%分別由歐盟、日本和美國(guó)所掌握,而金磚五國(guó)(巴西、俄羅斯、印度、中國(guó)與南非)所掌握的專利技術(shù)僅占10.7%?!?6〕See OECD,Patents by Technology: Patents in Environment-related Technologies,http://stats.oecd.org#,last visit on January 1,2020.然而,由于發(fā)展中國(guó)家被免除承擔(dān)量化減排義務(wù),全球低碳市場(chǎng)的發(fā)育遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)期,所以導(dǎo)致發(fā)達(dá)國(guó)家從新興低碳產(chǎn)業(yè)獲取超額壟斷利潤(rùn)的如意算盤落空。
為了擺脫聯(lián)合國(guó)氣候制度對(duì)自身的束縛,近年來(lái),發(fā)達(dá)國(guó)家開始不斷尋求和搭建新的氣候話語(yǔ)平臺(tái),貿(mào)易制度成了它們的首要選擇。20世紀(jì)90年代之后,隨著全球化發(fā)展的不斷深入,議題之間的重疊與互嵌成為常態(tài),全球治理機(jī)制的關(guān)聯(lián)性日益凸顯。發(fā)達(dá)國(guó)家希望利用議題關(guān)聯(lián)手段,將貿(mào)易這一傳統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)議題與氣候議題打包,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其在氣候議題下的利益突破。
目前,發(fā)達(dá)國(guó)家正在努力通過(guò)三個(gè)層面的貿(mào)易手段來(lái)促進(jìn)氣候治理的發(fā)展。從多邊角度來(lái)看,在發(fā)達(dá)國(guó)家的努力下,2001年開始的WTO多哈回合談判首次將“貿(mào)易與環(huán)境”問(wèn)題納入多邊談判議程,發(fā)達(dá)國(guó)家希望憑借貿(mào)易優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)在環(huán)境問(wèn)題上的突破。然而,經(jīng)過(guò)十余年的談判,多邊貿(mào)易體制在此問(wèn)題上并未能形成任何傾向性意見。2013年年底,WTO達(dá)成的《巴厘一攬子協(xié)議》(早期收獲)并未涉及貿(mào)易與環(huán)境議題,而在與氣候變化直接相關(guān)的WTO環(huán)境產(chǎn)品和服務(wù)的自由化談判方面,成員國(guó)除了在環(huán)境貨物的覆蓋范圍(特別是環(huán)境貨物的協(xié)調(diào)稅則問(wèn)題)上有簡(jiǎn)單共識(shí)外,其他議題均無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展?!?7〕See WTO,TN/TE/20,21 April 2011(11-2083).為了推動(dòng)WTO環(huán)境產(chǎn)品的自由化,2014年7月,包括美歐在內(nèi)的14個(gè)WTO成員正式啟動(dòng)《環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議》談判,〔18〕參見《中美歐等14個(gè)世貿(mào)組織成員正式啟動(dòng)環(huán)境產(chǎn)品協(xié)議談判》,載新華網(wǎng)2014年7月9日,http://www.xinhuanet.com/world/2014-07/09/c_1111519014.htm.然至目前并未取得任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,處于暫停狀態(tài)?!?9〕參見劉國(guó)民:《專家呼吁重啟環(huán)境產(chǎn)品協(xié)定談判》,載《中國(guó)貿(mào)易報(bào)》2017年8月31日,第3版。
從單邊角度來(lái)看,“碳關(guān)稅”是發(fā)達(dá)國(guó)家的重要制度嘗試。自《京都議定書》后,發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立起更為嚴(yán)格的減排制度,產(chǎn)品的環(huán)境成本也隨之提高。為了保護(hù)本國(guó)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力,發(fā)達(dá)國(guó)家提出對(duì)未承擔(dān)同等減排成本的進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)施貿(mào)易限制,“碳關(guān)稅”爭(zhēng)議由此產(chǎn)生。對(duì)于“碳關(guān)稅”這樣一種典型的單邊貿(mào)易限制措施,發(fā)展中國(guó)家普遍認(rèn)為其有違WTO規(guī)則,〔20〕參見陳紅彥:《氣候變化制度引入邊境措施的現(xiàn)實(shí)困境及應(yīng)對(duì)》,載《法學(xué)》2015年第1期,第25-44頁(yè);王俊:《從制度設(shè)想到貿(mào)易政策:美國(guó)碳關(guān)稅蛻變之路障礙分析》,載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2011年第1期,第90-97頁(yè);等等。即便是在發(fā)達(dá)國(guó)家,這一措施的合法性也一直飽受質(zhì)疑?!?1〕See Christine Kaufmann,Carbon-related Border Tax Adjustment: Mitigating Climate Change or Restricting International Trade?,World Trade Review,Vol.10,No.4,2011,p.497-525.如果發(fā)達(dá)國(guó)家貿(mào)然實(shí)施“碳關(guān)稅”等單邊貿(mào)易手段,那么極易招致他國(guó)特別是發(fā)展中國(guó)家的抵制和貿(mào)易報(bào)復(fù)。
在多邊貿(mào)易進(jìn)程受阻、單邊貿(mào)易手段難以推進(jìn)的背景下,發(fā)達(dá)國(guó)家開始將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)移至雙邊或區(qū)域性的FTAs上。事實(shí)上,F(xiàn)TAs引入一般性環(huán)境條款已成為一種實(shí)踐共識(shí)。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示,1985年之前的貿(mào)易投資協(xié)定均不涵蓋環(huán)境條款;1985—2001年,只有不到10%的貿(mào)易投資協(xié)定涵蓋環(huán)境條款;而僅2012年一年,世界范圍內(nèi)簽訂的17個(gè)貿(mào)易投資協(xié)定都涵蓋了環(huán)境條款?!?2〕See Madison Condon,The Integration of Environmental Law into International Investment Treaties and Trade Agreements:Negotiation Process and the Legalization of Commitments,Virginia Environmental Law Journal,Vol.33,No.1,2015,p.103.然而,作為極具特殊性的環(huán)境問(wèn)題,氣候變化問(wèn)題一直游離于FTAs之外。但近年來(lái),發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體開始改變這一條約實(shí)踐,歐盟更是在幾乎所有近期完成的FTAs中明確納入了氣候條款?!?3〕See EU Trade Policy and Sustainable Development,http://ec.europa.eu/trade/policy/policy-making/sustainable-development/,last visit on January 1,2020.目前已簽訂的FTAs中明確包含氣候變化議題的主要有歐盟—日本經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(2017)、歐盟—越南自由貿(mào)易協(xié)定(2016)、歐盟—加拿大自由貿(mào)易協(xié)定(2014)、歐盟—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定(2014)、歐盟—哥倫比亞—秘魯貿(mào)易協(xié)定(2012)、歐盟—中美洲聯(lián)合協(xié)定(2012)、歐盟—韓國(guó)自由貿(mào)易協(xié)定(2011)等。在備受關(guān)注的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》(TPP)談判中,氣候議題也被明確納入(盡管后因美國(guó)國(guó)內(nèi)政治原因而被迫改變?yōu)椤跋虻团欧藕瓦m應(yīng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型”的表述)。〔24〕See Trans-pacific Partnership Agreement,Article 20.15.TPP是由美國(guó)前任總統(tǒng)奧巴馬主政白宮期間力推的一項(xiàng)FTA,12個(gè)環(huán)太平洋國(guó)家參與談判,并于2016年2月共同簽署該協(xié)議。2017年1月,特朗普主政白宮之后,宣布美國(guó)退出TPP。2018年3月,11個(gè)TPP簽署國(guó)重新簽訂《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》(Comprehensive Progressive Trans-Pacific Partnership,簡(jiǎn)稱CPTPP),基本沿用了TPP的文本。在FTAs中融入氣候議題正漸成一種趨勢(shì),凸顯出全球氣候治理體系的重大發(fā)展。
歐盟一直是全球氣候治理體系的積極參與者和重要貢獻(xiàn)者,也是運(yùn)用FTAs提升氣候話語(yǔ)權(quán)的實(shí)踐者。近年來(lái),歐盟在其簽訂的所有FTAs中均明確引入氣候變化議題,該議題正成為“歐盟版”FTAs的重要內(nèi)容,并不斷被推廣和擴(kuò)大。
歐盟在FTAs中大力推進(jìn)氣候議題的發(fā)展有其深刻的經(jīng)濟(jì)與法律考量。目前,其在低碳產(chǎn)品、服務(wù)和技術(shù)領(lǐng)域具有突出的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。比如,在環(huán)境產(chǎn)品的出口市場(chǎng)、〔25〕參見商務(wù)部研究院綠色貿(mào)易發(fā)展研究中心:《中國(guó)綠色貿(mào)易發(fā)展報(bào)告(2017)》,中國(guó)商務(wù)出版社2017年版,第15頁(yè)。環(huán)境專利的申請(qǐng)數(shù)量等方面,〔26〕同前注〔16〕。歐盟都占據(jù)了全球近三分之一的份額。因此,打破低碳經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)壁壘,建立環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)的自由貿(mào)易制度,對(duì)歐盟而言至關(guān)重要。然而,UNFCCC確立的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,不僅推高了歐盟企業(yè)的環(huán)保成本,產(chǎn)生了所謂的“碳泄漏”問(wèn)題,〔27〕所謂的“碳泄漏”問(wèn)題是指,因各國(guó)減排標(biāo)準(zhǔn)的不一致,導(dǎo)致企業(yè)所承擔(dān)的減排成本及產(chǎn)品所承擔(dān)的環(huán)境成本有所差異,減排標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的國(guó)家因此喪失了投資吸引力,大批資本轉(zhuǎn)而投向那些減排標(biāo)準(zhǔn)較為寬松的國(guó)家,從而使得全球性的減排安排及一國(guó)國(guó)內(nèi)的強(qiáng)制性減排安排發(fā)揮不了其應(yīng)有的減排功效。而且限縮了國(guó)際低碳市場(chǎng)原本應(yīng)有的規(guī)模和空間,影響了歐盟具有環(huán)境比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)品及服務(wù)的輸出。故此,改變于己不利的氣候規(guī)則、構(gòu)建于己有利的話語(yǔ)體系便成了其必然選擇。
歐盟很早就認(rèn)識(shí)到,有關(guān)氣候變化的適應(yīng)、削減行動(dòng)必須體現(xiàn)在所有的相關(guān)政策之中,〔28〕See Review of the EU Sustainable Development Strategy,DOC 10917/06,Council of the European Union,Brussels,26 June 2006,para.13.貿(mào)易政策可用來(lái)支持綠色發(fā)展和氣候變化,尤其是減排問(wèn)題。〔29〕See Trade Growth and World Affairs: Trade Policy as A Core Component of the EU’s 2020 Strategy,COM(2010)612,European Commission,Brussels,9.11.2010,para.2.3.事實(shí)上,氣候變化等可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)已內(nèi)化于歐盟的貿(mào)易政策中,并通過(guò)單邊、雙邊和多邊等多層次制度的推進(jìn),促使歐盟在貿(mào)易問(wèn)題、氣候問(wèn)題及其他可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題上獲得了越來(lái)越多的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。
從單邊角度看,歐盟通過(guò)“GSP+”制度向發(fā)展中國(guó)家明確輸出其在氣候變化等可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題上的立場(chǎng)。該制度是歐盟據(jù)其自身標(biāo)準(zhǔn),對(duì)那些在環(huán)境保護(hù)、勞工權(quán)利和政府管理方面表現(xiàn)良好的發(fā)展中國(guó)家給予特別優(yōu)惠的關(guān)稅待遇。判斷的依據(jù)在于這些發(fā)展中國(guó)家有無(wú)簽訂和違反歐盟指定的國(guó)際條約,其中就包括UNFCCC和《京都議定書》。〔30〕See Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences and Repealing Council Regulation (EC)No 732/2008,Regulation (EU)No 978/2012,Article 9,Annex VIII.從雙邊角度看,歐盟在FTAs中專設(shè)“貿(mào)易與可持續(xù)發(fā)展”條款,納入核心的國(guó)際環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)的雙邊自由化及可再生能源的貿(mào)易投資便利化。從多邊角度看,歐盟積極參與WTO“貿(mào)易與環(huán)境”議題的談判,力爭(zhēng)早日實(shí)現(xiàn)環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)的多邊自由化。歐盟通過(guò)單邊、雙邊、多邊互動(dòng)的機(jī)制有效地將氣候變化議題及其他可持續(xù)發(fā)展議題融入貿(mào)易政策之中,并得以相互促進(jìn)。單邊機(jī)制是基礎(chǔ),歐盟充分利用關(guān)稅優(yōu)惠等貿(mào)易手段,促使更多的發(fā)展中國(guó)家接受和采納其在氣候變化方面的觀點(diǎn)和立場(chǎng),形成了較為鞏固的利益同盟;雙邊機(jī)制是關(guān)鍵,可有效打通單邊機(jī)制與多邊機(jī)制之間的盲區(qū),歐盟運(yùn)用其在國(guó)際貿(mào)易中的優(yōu)勢(shì)地位,通過(guò)貿(mào)易談判和利益交換,輸出自身在氣候變化問(wèn)題上的立場(chǎng)和規(guī)則,從而形成了覆蓋范圍更廣的利益共同體。單邊和雙邊機(jī)制所累積的效應(yīng)將有效地幫助歐盟在WTO、UNFCCC等多邊機(jī)制內(nèi)獲取足夠的話語(yǔ)權(quán)和規(guī)則主導(dǎo)權(quán)。
首先,議題具體明確。早前的FTAs對(duì)氣候變化議題并不明確涉及,至多是間接相關(guān),條約語(yǔ)言更多地使用“加強(qiáng)能源和環(huán)境領(lǐng)域的合作水平”等類似表述。正如有學(xué)者所指出的,環(huán)境友好型自由貿(mào)易協(xié)定,除少數(shù)例外,大部分都僅是對(duì)環(huán)境保護(hù)的粗略同意及在綠色事務(wù)合作上的模糊約定?!?1〕See Rafael Leal-Arcas,Climate Change Mitigation from the Bottom up: Using Preferential Trade Agreements to Promote Climate Change Mitigation,Carbon & Climate Law Review,Vol.7,No.1,2013,p.37.
與此顯著不同的是,歐盟在2010年之后締結(jié)的FTAs均明確通過(guò)專門條款來(lái)規(guī)范氣候變化問(wèn)題。內(nèi)容主要包括:(1)將UNFCCC、《京都議定書》《巴黎協(xié)定》明確納入各方必須遵守的“多邊環(huán)境協(xié)定”范疇;〔32〕eg.Free Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and the Republic of Korea,of the Other Part(2011),Article 13.5; EU-Central America Association Agreement(2012),Article 287.2; Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and Colombia and Peru,of the Other Part(2012),Article 270.2; Free Trade Agreement Between the European Union and the Republic of Singapore(2014),Article 13.6.由于加拿大退出了《京都議定書》,所以歐盟—加拿大FTA中未明確提及UNFCCC和《京都議定書》。(2)加強(qiáng)各方與貿(mào)易相關(guān)的全球氣候治理合作,尤其是全球碳排放交易市場(chǎng)等領(lǐng)域的合作;〔33〕eg.Free Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and the Republic of Korea,of the Other Part(2011),ANNEX Article 13.5; EU-Central America Association Agreement(2012),Article 50.3; Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and Colombia and Peru,of the Other Part(2012),Article 286; Free Trade Agreement Between the European Union and the Republic of Singapore(2014),Article 13.10; EU-Canada Free Trade Agreement (CETA),Article X.9,X.12.(3)消除氣候友好型產(chǎn)品、服務(wù)與技術(shù)的貿(mào)易壁壘。〔34〕eg.Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and Colombia and Peru,of the Other Part(2012),Article 275.5; Free Trade Agreement Between the European Union and the Republic of Singapore(2014),Article 13.11; EUCanada Free Trade Agreement (CETA),Article X.9,X.12.這一條約實(shí)踐的變化使得氣候問(wèn)題不再是隱藏在環(huán)境議題背后的一個(gè)可有可無(wú)的角色,不再是一個(gè)需通過(guò)條約解釋才得以清晰的無(wú)關(guān)緊要的話題。通過(guò)專門條款來(lái)討論和規(guī)范氣候變化議題,這些FTAs使得該議題一開始即具有一席之地。
其次,未脫離UNFCCC基本制度,但強(qiáng)化了于己有利的國(guó)際實(shí)踐。從總體上看,歐盟FTAs中的氣候變化規(guī)則依然堅(jiān)持UNFCCC制度,未涉及全球氣候談判中的敏感問(wèn)題。比如,堅(jiān)持了UNFCCC的“公平原則”“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”“各自能力原則”?!?5〕Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the one part,and Colombia and Peru,of the Other Part(2012),Article 275.2.又如,盡管解決“碳泄漏”是歐盟對(duì)外氣候政策的重要目標(biāo)之一,但FTAs依然堅(jiān)持了各國(guó)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上的自主權(quán),〔36〕eg.EU-Central America Association Agreement(2012),Article 285; Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and Colombia and Peru,of the Other Part (2012),Article 277.對(duì)該問(wèn)題的關(guān)注更多的是通過(guò)擴(kuò)大歐盟減排標(biāo)準(zhǔn)域外影響力等方式來(lái)緩解。與此同時(shí),亦通過(guò)推動(dòng)新的對(duì)話和談判,不斷擴(kuò)大自身的減排實(shí)踐、經(jīng)驗(yàn)和規(guī)則的影響力。其中最突出的表現(xiàn)是,一是強(qiáng)化和擴(kuò)大碳排放交易體系的規(guī)模和影響力。歐盟的碳排放交易體系是目前全球最主要的碳排放交易市場(chǎng),其一直希望擴(kuò)大并積極促進(jìn)該交易市場(chǎng)與其他市場(chǎng)的連接,以便輸出其更為成熟的制度和經(jīng)驗(yàn)。為此,歐盟在FTAs中不斷強(qiáng)化締約對(duì)方對(duì)歐盟碳排放交易體系的認(rèn)可和接受,定期與已達(dá)成FTAs的國(guó)家舉行會(huì)晤,以保證相關(guān)規(guī)定的有效實(shí)施。比如,在歐盟—韓國(guó)FTA第三次聯(lián)席會(huì)議上,雙方就著手為建立歐韓碳交易共同市場(chǎng)做前期準(zhǔn)備?!?7〕See Joint Statement of the 3rd Meeting of the Committee on Trade and Sustainable Development Under the Korea-EU FTA,8 December 2014.二是強(qiáng)化和擴(kuò)大產(chǎn)品的環(huán)境標(biāo)簽制度。環(huán)境標(biāo)簽制度是歐盟應(yīng)對(duì)“碳泄漏”問(wèn)題,保護(hù)境內(nèi)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的主動(dòng)之舉。傳統(tǒng)的產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)核心要素是質(zhì)優(yōu)價(jià)廉。歐盟的高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)意味著企業(yè)的高環(huán)境成本,這就損害了產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。而環(huán)境標(biāo)簽制度要求企業(yè)將產(chǎn)品在生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷售等整個(gè)生命周期所產(chǎn)生的二氧化碳清晰地予以標(biāo)注,由此體現(xiàn)產(chǎn)品的低碳優(yōu)勢(shì)。所以,歐盟在FTAs中不遺余力地推進(jìn)環(huán)境標(biāo)簽制度,比如,在歐盟—韓國(guó)FTA中,雙方就各自的環(huán)境生態(tài)標(biāo)簽的合作,尤其是技術(shù)合作問(wèn)題達(dá)成了廣泛共識(shí);〔38〕同上注。在與哥倫比亞和秘魯?shù)腇TA中,歐盟則鼓勵(lì)兩國(guó)在諸如皮革、服裝、銅礦業(yè)等領(lǐng)域開始環(huán)境足跡的試點(diǎn)。〔39〕See Joint Statement of the Sub-committee on Trade and Sustainable Development Under the EU-Peru and Columbia Trade Agreement,February 6,2014.
再次,注重運(yùn)用環(huán)境合作機(jī)制,輸出本國(guó)的制度和規(guī)則優(yōu)勢(shì)。氣候問(wèn)題的解決,既需資金和技術(shù),也需先進(jìn)的制度和規(guī)則,即能力建設(shè)。在此方面發(fā)達(dá)國(guó)家顯然更具優(yōu)勢(shì),是故歐盟FTAs非常注重環(huán)境合作條款。比如,在歐盟—越南FTA中規(guī)定,雙方在氣候議題下分享經(jīng)驗(yàn)和信息,主要涉及碳定價(jià)的設(shè)計(jì)、實(shí)施和運(yùn)行機(jī)制,國(guó)內(nèi)和國(guó)際碳市場(chǎng)的建設(shè),能效、低碳技術(shù)和可再生能源的提升和優(yōu)化等?!?0〕See Free Trade Agreement Between the European Union and the Socialist Republic of Vietnam,Chapter 15,Article 5.2.這種看似互動(dòng)的信息分享,其實(shí)更多的是歐盟單方面在規(guī)則、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等制度方面的輸出。
最后,堅(jiān)持爭(zhēng)端解決機(jī)制的非強(qiáng)制性特征??傮w上看,歐盟FTAs規(guī)定的氣候爭(zhēng)端解決機(jī)制沿襲了UNFCCC的非強(qiáng)制性特征,〔41〕“歐盟版”FTAs環(huán)境章節(jié)與“美國(guó)版”FTAs環(huán)境章節(jié)的一個(gè)最大區(qū)別就在于爭(zhēng)端解決機(jī)制。在美國(guó)第一個(gè)引入環(huán)境條款的FTA——《北美自由貿(mào)易協(xié)定》中,環(huán)境義務(wù)的可執(zhí)行性特征被確立起來(lái),環(huán)境爭(zhēng)端可通過(guò)仲裁程序解決,同時(shí)違反環(huán)境義務(wù)可導(dǎo)致貿(mào)易制裁。(See North American Agreement on Environmental Cooperation,U.S.-Can.-Mex.,Sept.4-Sept.14,1993,32 I.L.M.1480.)美國(guó)認(rèn)為,這是確保締約方不通過(guò)削減環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)從而不當(dāng)?shù)匚Q(mào)易與投資的基本要求。但又比UNFCCC更完備和詳細(xì)。〔42〕eg.Free Trade Agreement Between the European Union and Its Member States,of the One Part,and the Republic of Korea,of the Other Part(2011),Article 13.14-13.15; EU-Central America Association Agreement (2012),Article 296-302.這一程序主要包括兩個(gè)步驟:政府間協(xié)商和專家小組裁判。協(xié)商程序需要由一方的書面請(qǐng)求報(bào)告來(lái)啟動(dòng),協(xié)商結(jié)果通常需要向社會(huì)公布。如果在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)協(xié)商未果,相關(guān)當(dāng)事方可通過(guò)書面形式提起專家小組程序。FTAs就專家的構(gòu)成、中立性要求、專家組的成立、適用的法律依據(jù)等皆有明定。經(jīng)過(guò)審理,專家組將出具臨時(shí)報(bào)告和最終報(bào)告,均涉及專家組所認(rèn)定的基本事實(shí)、適用的法律依據(jù)、具體的意見和建議及其原因等內(nèi)容。對(duì)于臨時(shí)報(bào)告,各方均可提出異議,由專家組視情況加以處理;對(duì)于最終報(bào)告,各方在“考慮”(take into account)報(bào)告意見的基礎(chǔ)上,商議采取合適的措施解決爭(zhēng)議??梢?,歐盟FTAs有關(guān)氣候變化爭(zhēng)端解決機(jī)制的規(guī)定并不具有強(qiáng)制性。
歐盟FTAs引入氣候變化議題,為提升歐盟在全球氣候治理體系中的制度性話語(yǔ)權(quán)提供了一條新路徑。以FTAs大力推行的碳排放交易制度為例,這為歐盟帶來(lái)的利益至少涵蓋如下三方面:(1)目前全球在碳定價(jià)制度的選擇問(wèn)題上更傾向于碳排放交易制度,這極大地減少了歐盟進(jìn)行制度轉(zhuǎn)換的風(fēng)險(xiǎn)和成本。碳稅和碳排放交易這兩種碳定價(jià)制度被認(rèn)為是最具效率的經(jīng)濟(jì)減排手段,但究竟誰(shuí)更具效率、更適合作為市場(chǎng)減排的制度工具,理論界一直存在較大歧見。〔43〕參見[美]威廉·諾德豪斯:《均衡問(wèn)題:全球變暖的政策選擇》,王少國(guó)譯,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2011年版,第145-154頁(yè)。從各國(guó)實(shí)踐看,碳稅作為國(guó)家制度實(shí)踐,明顯早于碳交易制度,〔44〕參見陳紅彥:《碳稅制度與國(guó)家戰(zhàn)略利益》,載《法學(xué)研究》2012年第2期,第85頁(yè)。但近年來(lái),在歐盟的極力推動(dòng)下,碳排放交易制度被越來(lái)越多的國(guó)家所采納與實(shí)施。(2)有助于歐盟擴(kuò)大對(duì)全球碳市場(chǎng)的定價(jià)權(quán),強(qiáng)化碳金融能力。經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展和精心培育,歐盟已成為全球最大的碳排放交易市場(chǎng)。碳市場(chǎng)的發(fā)育緊緊依附于金融市場(chǎng),“因?yàn)榘l(fā)展低碳經(jīng)濟(jì),需要構(gòu)筑一套推動(dòng)碳交易、低碳項(xiàng)目開展、低碳技術(shù)開發(fā)以減少溫室氣體排放的金融服務(wù)體系。該體系以金融中心為平臺(tái),以多元化的碳金融工具為載體,以各種參與機(jī)構(gòu)為實(shí)施主體,能夠有效整合各方面的資源,起到粘合劑的作用?!薄?5〕尹應(yīng)凱、崔茂中:《國(guó)際碳金融體系構(gòu)建中的“中國(guó)方案”研究》,載《國(guó)際金融研究》2010年第12期,第61頁(yè)。為此,歐盟碳排放交易體系相繼開發(fā)出排放配額(EUA)和減排量(CER)期貨期權(quán)交易產(chǎn)品。此外,許多金融機(jī)構(gòu)也相繼推出了以碳排放為關(guān)鍵參數(shù)的金融指數(shù),如巴克萊銀行推出的全球碳指數(shù)(BGCI)、匯豐銀行的氣候變化指數(shù)等。碳交易市場(chǎng)的迅速發(fā)展及碳金融領(lǐng)域的不斷創(chuàng)新,強(qiáng)化了歐盟對(duì)碳市場(chǎng)的定價(jià)權(quán),“在全世界創(chuàng)造一個(gè)廣泛相似的碳價(jià)格信號(hào)”正是歐盟不斷推動(dòng)和擴(kuò)大碳交易市場(chǎng)建設(shè)的核心目標(biāo);〔46〕參見[美] 索尼亞·拉巴特、羅德尼·R.懷特:《碳金融——碳減排良方還是金融陷阱》,王震、王宇譯,石油工業(yè)出版社2010年版,第128頁(yè)。而國(guó)際碳市場(chǎng)的不斷擴(kuò)大,碳定價(jià)權(quán)的不斷加強(qiáng),碳金融的不斷創(chuàng)新,均對(duì)強(qiáng)化歐盟本幣地位發(fā)揮了積極作用?!艾F(xiàn)有的碳交易市場(chǎng)與碳交易的買賣方結(jié)構(gòu)分布已然表明:在國(guó)際碳金融體系的推進(jìn)中,歐元、美元、日元等通過(guò)計(jì)價(jià)綁定權(quán)得以進(jìn)一步強(qiáng)化,而在碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域無(wú)作為及弱勢(shì)的他國(guó)貨幣則存在被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)。”〔47〕涂永前:《碳金融的法律再造》,載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第3期,第97頁(yè)。(3)有助于歐盟加強(qiáng)對(duì)全球碳排放規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)和掌控力。碳排放交易制度是一種典型的市場(chǎng)機(jī)制設(shè)計(jì),其運(yùn)行依賴于成熟的市場(chǎng)配套和規(guī)則體系。經(jīng)過(guò)十余年的不斷實(shí)踐、改進(jìn)和發(fā)展,歐盟在碳排放交易規(guī)則建設(shè)方面的表現(xiàn)十分突出。目前,中國(guó)、韓國(guó)、加拿大等國(guó)都相繼引入了碳排放交易制度,在碳排放交易制度的建立進(jìn)程中,歐盟主動(dòng)作為,積極引導(dǎo),促進(jìn)這些國(guó)家的市場(chǎng)、規(guī)則與歐盟的市場(chǎng)、規(guī)則相對(duì)接。例如,歐盟在與加拿大、韓國(guó)的FTAs中就雙邊之間碳排放交易市場(chǎng)的規(guī)則互通、市場(chǎng)互聯(lián)等問(wèn)題達(dá)成共識(shí);在中國(guó)碳排放市場(chǎng)的建設(shè)過(guò)程中,歐盟也一直發(fā)揮著重要影響力。〔48〕比如,在《中歐氣候變化聯(lián)合聲明》中,中歐就進(jìn)一步加強(qiáng)了碳市場(chǎng)方面的已有雙邊合作,并就今后幾年共同研究碳排放交易相關(guān)問(wèn)題達(dá)成廣泛一致。歐盟正在通過(guò)FTAs等諸多路徑,推進(jìn)全球碳排放交易市場(chǎng)的發(fā)展,輸出自己的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)其在未來(lái)全球碳排放交易市場(chǎng)中的規(guī)則主導(dǎo)權(quán)。
中國(guó)在氣候變化國(guó)際合作中的角色定位,經(jīng)歷了從被動(dòng)學(xué)習(xí)、積極參與到主動(dòng)引導(dǎo)的重大轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變是中國(guó)不斷完善經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、積極應(yīng)對(duì)全球氣候談判壓力、彰顯負(fù)責(zé)任大國(guó)的主動(dòng)之舉。
作為UNFCCC的初始成員國(guó),中國(guó)積極參與了公約的談判?!?9〕有關(guān)中國(guó)參與UNFCCC談判的過(guò)程,參見王之佳:《中國(guó)環(huán)境外交》,中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社1999年版,第145-146頁(yè)。在這一階段,國(guó)際社會(huì)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)全球氣候談判的領(lǐng)導(dǎo)角色是存在明確共識(shí)的,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在氣候問(wèn)題上的主要矛盾集中體現(xiàn)在資金支持的議題上。〔50〕同前注〔9〕。其時(shí)的中國(guó),與其他發(fā)展中國(guó)家一樣,無(wú)論是國(guó)際道義還是國(guó)際政治層面,都不存在明顯的氣候談判外圍壓力,更多的是學(xué)習(xí)氣候變化與全球治理這些陌生但又必須接觸和接受的新生事物。全球氣候治理進(jìn)入《京都議定書》階段后,中國(guó)在全球氣候談判中的壓力與日俱增。由于《京都議定書》將UNFCCC的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則具化為發(fā)達(dá)國(guó)家單方面的量化減排義務(wù),發(fā)達(dá)國(guó)家深刻感受到氣候問(wèn)題對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬約束,在自身履約意愿大幅降低的同時(shí),迫切希望向發(fā)展中國(guó)家推卸減排責(zé)任,發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家在減排問(wèn)題上的矛盾日漸上升為全球氣候治理的主要矛盾。2006年中國(guó)成為全球最大的二氧化碳排放國(guó),〔51〕參見王偉光、鄭國(guó)光主編:《應(yīng)對(duì)氣候變化報(bào)告(2014)》,社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版,第15頁(yè)。首當(dāng)其沖成了發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)難對(duì)象。其時(shí)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)經(jīng)過(guò)多年的高速增長(zhǎng),資源與環(huán)境對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸制約開始顯現(xiàn)。自2002年黨的十六大報(bào)告把“生態(tài)環(huán)境得到改善,推動(dòng)整個(gè)社會(huì)走上生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路”作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重要目標(biāo)后,國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。內(nèi)因與外因的結(jié)合讓中國(guó)開始以更加積極的姿態(tài)主動(dòng)參與全球的氣候治理。
2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后,受經(jīng)濟(jì)拖累,發(fā)達(dá)國(guó)家在氣候問(wèn)題上的立場(chǎng)日趨保守,與發(fā)展中國(guó)家尤其是中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體的矛盾愈發(fā)突出。2009年被寄予厚望的聯(lián)合國(guó)哥本哈根氣候談判失敗之后,全球氣候治理一度進(jìn)入低潮期,美國(guó)、加拿大、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體相繼退出或威脅退出《京都議定書》,全球氣候治理體系出現(xiàn)重大風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)日益緊迫的全球氣候變化威脅,這種顯然“多輸”的結(jié)果并不符合包括中國(guó)在內(nèi)的廣大發(fā)展中國(guó)家的根本利益。在此關(guān)鍵時(shí)刻,中國(guó)勇于擔(dān)當(dāng)、積極協(xié)調(diào),最終促成了《巴黎協(xié)定》的成功簽署和快速生效,這是中國(guó)從全球氣候談判的參與者到引導(dǎo)者的一次積極實(shí)踐。〔52〕參見新華社:《綜述:國(guó)際社會(huì)高度評(píng)價(jià)〈巴黎協(xié)定〉生效意義和中國(guó)貢獻(xiàn)》,載新華網(wǎng)2016年11月4日,http://www.xinhuanet.com/world/2016-11/04/c_1119854049.htm;唐穎俠:《氣候變化〈巴黎協(xié)定〉簽署的意義及中國(guó)貢獻(xiàn)》,載《人民日?qǐng)?bào)》 2016年4月28日,第11版。
角色的轉(zhuǎn)變首要的是中國(guó)對(duì)自身發(fā)展方式的變革調(diào)整。黨的十九大報(bào)告指出,我國(guó)社會(huì)的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。2018年《憲法》修正案明確納入“貫徹新發(fā)展理念”“推動(dòng)……生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”等內(nèi)容,表明建設(shè)生態(tài)文明已經(jīng)成為堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的內(nèi)在邏輯,而面對(duì)氣候變化這一全球性公共風(fēng)險(xiǎn),中國(guó)積極推動(dòng)和主動(dòng)引導(dǎo)氣候變化國(guó)際合作,彰顯出大國(guó)擔(dān)當(dāng)和對(duì)人類命運(yùn)共同體的守護(hù)。
客觀地看,截至目前,中國(guó)對(duì)全球氣候治理體系的推動(dòng)和引導(dǎo)主要體現(xiàn)在UNFCCC等聯(lián)合國(guó)制度范圍內(nèi),尤其是對(duì)《巴黎協(xié)定》的成功簽署和生效。前已述及,F(xiàn)TAs正成為全球氣候治理體系的組成部分,并在有效提升發(fā)達(dá)國(guó)家制度性話語(yǔ)權(quán)方面取得實(shí)效,這是否意味著以FTAs為典型代表的UNFCCC外制度也可為我所用,并發(fā)揮重要作用呢?要回答這一問(wèn)題,首先需解決幾個(gè)先決性問(wèn)題,即UNFCCC外制度的發(fā)展是否具有一定的必然性?中國(guó)對(duì)UNFCCC的引導(dǎo)能力和引導(dǎo)效果如何?進(jìn)而,是否有必要拓展對(duì)UNFCCC外制度的話語(yǔ)影響?如果是,F(xiàn)TAs是否是重要的備選項(xiàng)?
當(dāng)今的全球氣候治理體系與20世紀(jì)90年代初的景象已大有不同,此種變化自2008年國(guó)際金融危機(jī)時(shí)就開始了:危機(jī)前,UNFCCC幾乎可以等同于全球氣候治理體系,那是一種典型的“自上而下”的治理路徑;危機(jī)后,“自下而上”的治理路徑得以快速發(fā)展,且特點(diǎn)鮮明:一是治理主體更為多元,突破了早先的“聯(lián)合國(guó)—國(guó)家”模式,八國(guó)集團(tuán)、二十國(guó)集團(tuán)、亞太經(jīng)濟(jì)合作組織、國(guó)際海事組織、國(guó)際民用航空組織等紛紛涉獵氣候變化議題;二是治理議題更為分散。與UNFCCC將所有氣候議題一攬子包括不同,隨著氣候治理主體的多元化,不同的治理機(jī)構(gòu)和機(jī)制在涉及氣候變化問(wèn)題時(shí),僅將與本機(jī)構(gòu)或本機(jī)制相關(guān)的氣候議題納入,弱化了氣候議題之間的關(guān)聯(lián)性,增強(qiáng)了氣候與非氣候議題之間的關(guān)聯(lián)性。
《巴黎協(xié)定》的簽署使國(guó)際社會(huì)對(duì)UNFCCC模式重拾信心,表面上看這似乎是為“自上而下”模式打入了一劑強(qiáng)心針。然而,《巴黎協(xié)定》 成功的關(guān)鍵在于其摒棄了《京都議定書》單純采用“自上而下”的為各國(guó)分配氣候義務(wù)的模式,轉(zhuǎn)而采用“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”這一“自下而上”的減排模式+“全球盤點(diǎn)”這一“自上而下”的核查模式。這表明,“自下而上”的氣候治理模式不再游離于UNFCCC之外,它已然被正式采納和認(rèn)同,從而內(nèi)化于其中了。
由是可見,當(dāng)今UNFCCC外制度的發(fā)展是其自身發(fā)展的內(nèi)在需要。由于全球氣候治理高度復(fù)雜,盡管事關(guān)人類的當(dāng)下和未來(lái)并且形勢(shì)日益嚴(yán)峻,但若忽略它對(duì)現(xiàn)實(shí)國(guó)家利益的巨大沖擊而喪失具體治理路徑上的靈活性,最終只能裹足不前。各種“自下而上”的UNFCCC外制度的發(fā)展其實(shí)是用更靈活的方式來(lái)探索各國(guó)在氣候議題上的相似點(diǎn)與不同點(diǎn),并最終促成各國(guó)在UNFCCC這一最廣泛的制度平臺(tái)上達(dá)成利益的平衡和妥協(xié)。國(guó)際實(shí)踐反復(fù)表明,“國(guó)際制度通常并不是來(lái)自某次國(guó)際會(huì)議上深思熟慮的決定,而是通過(guò)期望趨同或心照不宣的討價(jià)還價(jià),對(duì)隨時(shí)間而逐漸演變的非正式權(quán)利和規(guī)則進(jìn)行法律化編撰的結(jié)果?!薄?3〕[美]羅伯特·O.基歐漢、戴維·G.維克托:《氣候變化的制度叢結(jié)》,劉昌義譯,載《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》 2013年第2期,第102頁(yè)。全球氣候治理體系自《巴黎協(xié)定》 始,正式將“自上而下”與“自下而上”治理路徑相結(jié)合,開啟了國(guó)際社會(huì)更加務(wù)實(shí)的應(yīng)對(duì)氣候危機(jī)之路。
近年來(lái),中國(guó)對(duì)UNFCCC的實(shí)際影響力日增,這主要?dú)w因于兩個(gè)基本事實(shí):一是中國(guó)是全球最大的溫室氣體排放國(guó);二是中國(guó)正在踐行新發(fā)展理念,國(guó)內(nèi)減排力度不斷加大,表明中國(guó)在全球氣候談判中的出價(jià)能力不斷增強(qiáng)。同時(shí),作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó),中國(guó)能深刻體會(huì)和照顧發(fā)展中國(guó)家的合理關(guān)切,因此,在UNFCCC的談判中,中國(guó)對(duì)重大的框架性事項(xiàng)具有較強(qiáng)的話語(yǔ)影響力。而在話語(yǔ)實(shí)現(xiàn)的具體路徑上,中國(guó)也越來(lái)越主動(dòng)地運(yùn)用UNFCCC外制度,推動(dòng)UNFCCC的發(fā)展。以《巴黎協(xié)定》為例,在協(xié)定簽署前,中國(guó)就積極促成中美兩國(guó)達(dá)成《中美氣候變化聯(lián)合聲明》,雙方各自公布了自主貢獻(xiàn)的目標(biāo),為《巴黎協(xié)定》確立“自下而上”的自主貢獻(xiàn)減排模式掃清了障礙,而為了促使協(xié)定盡快生效,中國(guó)又將氣候議題納入G20杭州峰會(huì)的核心議題,使得協(xié)定在短短一年時(shí)間迅速生效。
與在重大框架性問(wèn)題上具有優(yōu)勢(shì)話語(yǔ)力量不同的是,中國(guó)目前的話語(yǔ)短板主要表現(xiàn)在具體制度的構(gòu)建上,這種不足歸因于中國(guó)的氣候制度發(fā)展起步較晚?!毒┒甲h定書》確立了發(fā)達(dá)國(guó)家的量化減排義務(wù),發(fā)達(dá)國(guó)家隨之建立起一整套可持續(xù)發(fā)展制度,尤其是市場(chǎng)減排制度,以及由這些制度所支撐的全球低碳市場(chǎng),在客觀上使得發(fā)達(dá)國(guó)家把握了低碳制度和低碳市場(chǎng)的發(fā)展先機(jī)。相應(yīng)地,中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家雖然在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)被免除量化減排的義務(wù),但同時(shí)也造成了相關(guān)減排制度發(fā)展的落后,以及參與全球低碳市場(chǎng)的被動(dòng)。于中國(guó)而言,這種后發(fā)性和被動(dòng)性很大程度上制約了中國(guó)在UNFCCC的制度話語(yǔ)構(gòu)建能力。近年來(lái),中國(guó)加速了低碳規(guī)則的構(gòu)建和低碳市場(chǎng)的培育,鑒于國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的超大規(guī)模性,這些低碳規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn),以及由此建立起來(lái)的低碳市場(chǎng)無(wú)疑會(huì)得到快速發(fā)展。然而,要真正具有國(guó)際影響力,并進(jìn)而轉(zhuǎn)化成在國(guó)際規(guī)則制定時(shí)的話語(yǔ)力量,則需要這些規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)不斷地與外部進(jìn)行連接和擴(kuò)散。由于UNFCCC是全球氣候制度最終博弈的平臺(tái),中國(guó)國(guó)內(nèi)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)的連接及擴(kuò)散顯然不能起步于UNFCCC,這在客觀上也難以做到??尚械姆椒ㄊ墙柚鶸NFCCC外的各種制度平臺(tái)擴(kuò)大影響,凝聚共識(shí),并最終構(gòu)成中國(guó)在UNFCCC中的制度性話語(yǔ)權(quán)。
對(duì)《巴黎協(xié)定》將拓展FTAs的發(fā)展空間的判斷主要基于如下兩點(diǎn)觀察。
一是《巴黎協(xié)定》的市場(chǎng)機(jī)制條款為貿(mào)易制度進(jìn)一步促進(jìn)氣候制度的發(fā)展提供了支撐。在制度層面,從UNFCCC到《京都議定書》《巴黎協(xié)定》,貿(mào)易制度與氣候制度的關(guān)聯(lián)性呈現(xiàn)出漸次發(fā)展、逐步明晰、日益強(qiáng)化的特點(diǎn)。UNFCCC中與貿(mào)易有關(guān)的條款主要體現(xiàn)在第3條第5款的規(guī)定,即“為應(yīng)對(duì)氣候變化而采取的措施,包括單方面措施,不應(yīng)當(dāng)成為國(guó)際貿(mào)易上的任意或無(wú)理的歧視手段或者隱蔽的限制?!边@是兩者關(guān)系的制度底限,而不是相互促進(jìn)的制度設(shè)計(jì)?!毒┒甲h定書》在兩者關(guān)系問(wèn)題上取得了明顯突破。它通過(guò)第6條的聯(lián)合履約制度、第12條的清潔發(fā)展制度和第17條的排放貿(mào)易制度,將貿(mào)易手段深度融入碳減排的制度設(shè)計(jì)之中。正是這些靈活的制度,促使《京都議定書》 這一極具剛性的國(guó)際條約獲得了各國(guó)的批準(zhǔn)并最終生效?!?4〕See Cinnamon P.Carlarne,Kevin R.Gray and Richard G.Tarasofsky,International Climate Change Law,Oxford University Press,2016,p.8.然而,《京都議定書》存在一個(gè)巨大的實(shí)施障礙,即它免除發(fā)展中國(guó)家強(qiáng)制減排義務(wù)的規(guī)定讓發(fā)達(dá)國(guó)家普遍不滿,嚴(yán)重影響了京都機(jī)制本身的效率,也抑制了各種基于該框架的非UNFCCC制度,包括FTAs氣候制度的發(fā)展。相形之下,在貿(mào)易與氣候的互動(dòng)發(fā)展問(wèn)題上,《巴黎協(xié)定》必將更有作為。其第6條規(guī)定了市場(chǎng)機(jī)制,〔55〕See Daniel Klsin,The Paris Agreement on Climate Change: Analysis and Commentary,Oxford University Press,2017,p.178-195; 同前注〔13〕,Daniel Bodansky書,第 236-237頁(yè)。其中第2款“使用國(guó)際轉(zhuǎn)讓的減緩成果來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)”的規(guī)定〔56〕參見《巴黎協(xié)定》第6條第2款。2018年聯(lián)合國(guó)卡托維茨氣候談判基本確定了《巴黎協(xié)定》的實(shí)施細(xì)則,而第6條是唯一未獲得通過(guò)的核心內(nèi)容,有待后續(xù)的氣候談判繼續(xù)推動(dòng)。其中,第6條第2款實(shí)施細(xì)則草案文本詳細(xì)規(guī)定了“國(guó)際轉(zhuǎn)讓的減緩成果”這一核心制度的定義、單位、監(jiān)管等問(wèn)題。See Draft CMA Decision on Guidance on Cooperative Approaches Referred to in Article 6,paragraph 2,of the Paris Agreement,https://unfccc.int/documents/187631,last visit on January 1,2020.被認(rèn)為是基于現(xiàn)行排放貿(mào)易基礎(chǔ)上的發(fā)展和創(chuàng)新;第4款創(chuàng)設(shè)的全新制度〔57〕卡托維茨氣候談判第6條第4款的草案文本詳細(xì)規(guī)定了新機(jī)制的監(jiān)督機(jī)構(gòu)、基準(zhǔn)線設(shè)定、項(xiàng)目周期、額外性論證、相應(yīng)調(diào)整等內(nèi)容。See Draft CMA Decision Containing the Rules,Modalities and Procedures for the Mechanism Established by Article 6,paragraph 4,of the Paris Agreement,https://unfccc.int/documents/187631,last visit on January 1,2020.被認(rèn)為是對(duì)清潔發(fā)展制度與聯(lián)合履約制度的繼承、發(fā)展和突破,尤其是該新制度不再要求減排必須基于某一個(gè)“項(xiàng)目”,也不再要求該項(xiàng)目必須投資于發(fā)展中國(guó)家等規(guī)定,〔58〕同前注〔55〕,Daniel Klsin書,第 188頁(yè);同前注〔13〕,Daniel Bodansky、Jutta Brunnee、Lavanya Rajamani書,第 237頁(yè)。其實(shí)意在打破原有制度的條條框框,在更廣范圍和更大程度上將貿(mào)易與氣候制度進(jìn)行連接。這樣看來(lái),《巴黎協(xié)定》第6條在整體上進(jìn)一步增強(qiáng)了運(yùn)用貿(mào)易手段促進(jìn)氣候制度發(fā)展的空間。
二是《巴黎協(xié)定》為各國(guó)實(shí)現(xiàn)“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”設(shè)置了靈活的合作方式,將為FTAs的發(fā)展提供廣闊機(jī)遇。即強(qiáng)化減排的剛性,首次將發(fā)展中國(guó)家納入全球減排機(jī)制,同時(shí)大幅提升減排的靈活性,各國(guó)不僅可通過(guò)“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”實(shí)現(xiàn)減排義務(wù),亦可選擇三種自愿合作方式來(lái)執(zhí)行“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”。第一種方式最為靈活,是基于市場(chǎng)方法的雙邊或諸邊合作?!栋屠鑵f(xié)定》第6條第2、3款規(guī)定,各國(guó)通過(guò)自愿合作,使用國(guó)際轉(zhuǎn)讓的減緩成果實(shí)現(xiàn)國(guó)家自主貢獻(xiàn)。這意味著通過(guò)FTAs等形式的合作,促進(jìn)各國(guó)國(guó)內(nèi)碳排放交易市場(chǎng)的連接、碳抵消制度的銜接或者其他形式的政府間合作,符合《巴黎協(xié)定》的主旨。第二種方式則是在UNFCCC框架之內(nèi)的基于市場(chǎng)方法的合作?!栋屠鑵f(xié)定》第6條第4-7款對(duì)此作出了規(guī)定,其核心是在《京都議定書》已有的合作履約基礎(chǔ)之上創(chuàng)設(shè)一種新機(jī)制,從而拓展各國(guó)在履約合作方面的廣度和深度。第三種方式是根據(jù)第6條第8、9款實(shí)現(xiàn)的基于非市場(chǎng)方法的協(xié)同合作。此種方式所強(qiáng)調(diào)的非市場(chǎng)方法與《京都議定書》所推進(jìn)的市場(chǎng)方法,以及歐盟、美國(guó)等地區(qū)正在實(shí)踐的碳市場(chǎng)連接等市場(chǎng)方法迥然不同。此種合作對(duì)于諸多發(fā)展中國(guó)家意義非凡,因?yàn)榘l(fā)展中國(guó)家普遍存在市場(chǎng)減排制度發(fā)展不足的問(wèn)題,所以給予其創(chuàng)新性地運(yùn)用基于非市場(chǎng)方法的靈活的合作履約機(jī)制,對(duì)于提升發(fā)展中國(guó)家的履約意愿和能力,增強(qiáng)全球氣候治理的實(shí)效,可謂意義重大。
可見,《巴黎協(xié)定》鼓勵(lì)各國(guó)之間基于自愿基礎(chǔ)之上的合作行動(dòng),并將其與執(zhí)行國(guó)家自主貢獻(xiàn)相掛鉤。這就意味著,各國(guó)通過(guò)FTAs這種自愿合作模式加強(qiáng)國(guó)內(nèi)氣候制度的溝通、協(xié)調(diào)和對(duì)接,將更具可行性和吸引力。于中國(guó)而言,作為全球第一大溫室氣體排放國(guó)和第二大經(jīng)濟(jì)體,通過(guò)FTAs強(qiáng)化貿(mào)易與氣候議題的關(guān)聯(lián)性,讓兩者互為支撐,不僅符合全球氣候治理的發(fā)展趨勢(shì),也有助于我們將現(xiàn)實(shí)影響力轉(zhuǎn)化為氣候治理領(lǐng)域的制度性話語(yǔ)權(quán)。
2017年5月我國(guó)環(huán)保部發(fā)布《“一帶一路”生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作規(guī)劃》,明確提出“探討將環(huán)境章節(jié)納入我國(guó)與一帶一路沿線重點(diǎn)國(guó)家自貿(mào)協(xié)定的可行性”,我國(guó)FTAs環(huán)境章節(jié)的擴(kuò)圍與細(xì)化已被提上日程。目前,在我國(guó)已經(jīng)簽訂的14個(gè)FTAs(包括內(nèi)地與港澳更緊密經(jīng)貿(mào)關(guān)系安排)中,明確涉及環(huán)境問(wèn)題的有中國(guó)—韓國(guó)FTA、中國(guó)—瑞士FTA、中國(guó)—智利FTA、中國(guó)—格魯吉亞FTA、中國(guó)—冰島FTA、中國(guó)—新加坡FTA、中國(guó)—新西蘭FTA等協(xié)定,只是這些協(xié)定中的環(huán)境條款十分簡(jiǎn)略,并未提及更為具體的氣候變化問(wèn)題?!?9〕參見中國(guó)自由貿(mào)易區(qū)官方網(wǎng)站:http://fta.mofcom.gov.cn/index.shtml,2019年1月30日訪問(wèn)?;诖耍P者以為,下一步打造“中國(guó)版”FTAs的氣候變化規(guī)則應(yīng)該主要包括如下考量。
一方面,我國(guó)FTAs的氣候變化規(guī)則,無(wú)論締約對(duì)方是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家,必須堅(jiān)持聯(lián)合國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)作用和UNFCCC制度的核心地位,堅(jiān)持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則,堅(jiān)持減排規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的自主權(quán);同時(shí),堅(jiān)決反對(duì)氣候爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)制性。這些立場(chǎng)將表明,盡管我國(guó)FTAs涉及氣候議題,但我們的根本立場(chǎng)和態(tài)度不是要另起爐灶,而是為了促進(jìn)聯(lián)合國(guó)多邊制度的發(fā)展,在氣候變化問(wèn)題上,我國(guó)是負(fù)責(zé)任的大國(guó)。另一方面,解決氣候變化問(wèn)題絕不可能通過(guò)對(duì)局部經(jīng)濟(jì)的修修補(bǔ)補(bǔ)即可完成,它需要的是對(duì)本國(guó)整體的能源結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式進(jìn)行根本性變革。這一涉及各國(guó)根本利益的重大戰(zhàn)略問(wèn)題必須尊重各國(guó)的自主決定權(quán),反對(duì)氣候爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)制性。
整體而言,在低碳產(chǎn)品與技術(shù)方面,發(fā)達(dá)國(guó)家擁有明顯的比較優(yōu)勢(shì),貿(mào)易自由化將使其在經(jīng)濟(jì)上受益。即便如此,我國(guó)依然應(yīng)該積極參與到綠色貿(mào)易自由化的行列之中,這不僅是國(guó)際社會(huì)邁向可持續(xù)發(fā)展道路的理性選擇,于我國(guó)而言,更意義非凡。黨的十八大以來(lái),我國(guó)把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容,顯示出我國(guó)正在對(duì)傳統(tǒng)的發(fā)展路徑進(jìn)行深刻反思。這種發(fā)展路徑不僅造成我國(guó)環(huán)境生態(tài)的持續(xù)惡化,而且也在一定程度上鎖定了我國(guó)在全球價(jià)值鏈上的分工和定位,限制了技術(shù)創(chuàng)新和制度發(fā)展。故此,促進(jìn)綠色貿(mào)易自由化,是倒逼我國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫舊有發(fā)展模式的有效路徑。
從實(shí)踐層面看,發(fā)達(dá)國(guó)家一直是我國(guó)環(huán)境產(chǎn)品的主要進(jìn)出口國(guó),僅2016年,美歐日就占到我國(guó)環(huán)境產(chǎn)品和技術(shù)出口市場(chǎng)的45.4%和進(jìn)口市場(chǎng)的53.73%?!?0〕數(shù)據(jù)來(lái)源:World Trade Atlas,轉(zhuǎn)引自前注〔25〕,第 27 頁(yè)。盡管我國(guó)在環(huán)境產(chǎn)品和技術(shù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)力明顯落后于發(fā)達(dá)國(guó)家,比如,根據(jù)APEC環(huán)境產(chǎn)品清單(共計(jì)54種)計(jì)算,我國(guó)處于劣勢(shì)的有31個(gè)(主要為資本密集型和技術(shù)密集型產(chǎn)品),〔61〕參見屠新泉、劉斌:《環(huán)境產(chǎn)品談判現(xiàn)狀與中國(guó)談判策略》,載《國(guó)際經(jīng)貿(mào)探索》2015年第3期,第88-89頁(yè)。但我國(guó)的貿(mào)易結(jié)構(gòu)與產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力總體上趨于一致,〔62〕同前注〔25〕,第 30 頁(yè)。與發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境產(chǎn)品的貿(mào)易同質(zhì)性較低,貿(mào)易空間大?!?3〕同上注,第33頁(yè)。因此,環(huán)境產(chǎn)品自由化對(duì)加速中國(guó)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是有益的。需要注意的是,由于我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)境產(chǎn)品的同質(zhì)性較低、互補(bǔ)性較強(qiáng),所以在談判中我們應(yīng)該采取以優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品自由化換取劣勢(shì)技術(shù)自由化的基本策略。而在與發(fā)展中國(guó)家的FTAs中,我國(guó)在降低關(guān)稅稅率問(wèn)題上可更為主動(dòng)。事實(shí)上,無(wú)論是從出口維度還是進(jìn)口維度,發(fā)展中國(guó)家在我國(guó)綠色貿(mào)易的占比都很小,主動(dòng)降低關(guān)稅稅率,不僅是我國(guó)積極促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的有為擔(dān)當(dāng),而且也將為我們?cè)贔TAs談判中爭(zhēng)取更為靈活和主動(dòng)的空間。
當(dāng)前,全球區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化普遍依托區(qū)域貿(mào)易協(xié)定開展環(huán)境合作?!?4〕參見余振:《軸心機(jī)制與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中環(huán)境合作的效率改善——以中國(guó)FTA戰(zhàn)略為案例的分析》,載《世界經(jīng)濟(jì)研究》2009年第9期,第81頁(yè)。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視FTAs的環(huán)境合作,其中通過(guò)傳播本國(guó)的理念、制度、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等是提升制度性話語(yǔ)權(quán)的重要方式。
我國(guó)的對(duì)外環(huán)境合作始于20世紀(jì)80年代,主要以簽訂環(huán)境保護(hù)協(xié)定或者備忘錄等形式展開。近年來(lái),還加大了與主要國(guó)家在氣候變化問(wèn)題上的合作,簽署了大量雙邊氣候變化聯(lián)合聲明。因此,我國(guó)的對(duì)外環(huán)境合作是具有制度基礎(chǔ)的。下一步FTAs需要做的,重點(diǎn)有如下幾個(gè)方面。
一是將聯(lián)合聲明中的相關(guān)內(nèi)容移植入FTAs,因?yàn)榕c聯(lián)合聲明這種政治宣言相比,F(xiàn)TAs所具有的法律效力無(wú)疑將明顯提升相同表述的制度性話語(yǔ)力量。
二是借助FTAs環(huán)境合作,發(fā)展我國(guó)的低碳產(chǎn)業(yè)。盡管與發(fā)達(dá)國(guó)家相比,我國(guó)在低碳產(chǎn)業(yè)方面依然處于追趕階段,但也不乏有部分處于相對(duì)優(yōu)勢(shì);而與發(fā)展中國(guó)家相比,則整體上處于優(yōu)勢(shì)。以低碳技術(shù)為例,在與環(huán)境相關(guān)的技術(shù)方面,中國(guó)在全球的占比分別為2013年的7.26%和2014年的8.36%,而同期金磚五國(guó)總體占比為9.32%和10.69%。〔65〕同前注〔16〕。因此,F(xiàn)TAs應(yīng)有意識(shí)地通過(guò)環(huán)境合作,加強(qiáng)我國(guó)具有比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品輸出。目前,個(gè)別的聯(lián)合聲明已意識(shí)到這一合作空間,比如,在《中國(guó)和巴西關(guān)于氣候變化的聯(lián)合聲明》中明確提到“加強(qiáng)太陽(yáng)能方面的合作,推動(dòng)中國(guó)太陽(yáng)能企業(yè)在巴西投資建廠和項(xiàng)目開發(fā)”等。下一步,F(xiàn)TAs應(yīng)基于我國(guó)的比較優(yōu)勢(shì),進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)低碳產(chǎn)業(yè)的國(guó)際化。
三是借助FTAs環(huán)境合作,推動(dòng)我國(guó)低碳規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化。規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展至為關(guān)鍵。以自愿減排標(biāo)準(zhǔn)為例,目前,國(guó)際上一些成熟的自愿減排標(biāo)準(zhǔn),如 “CAR標(biāo)準(zhǔn)”“CCX標(biāo)準(zhǔn)”,基本上是由發(fā)達(dá)國(guó)家開發(fā)和使用的,這些標(biāo)準(zhǔn)不僅被很多國(guó)家國(guó)內(nèi)的自愿減排市場(chǎng)廣泛接受,也成為國(guó)際碳信用市場(chǎng)的主流標(biāo)準(zhǔn)。其導(dǎo)致的結(jié)果便是,雖然發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際碳信用市場(chǎng)提供了大量的減排信用,但因不掌握標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán),也就無(wú)法掌握定價(jià)權(quán),進(jìn)而喪失了獲取合理對(duì)價(jià)的能力。
近年來(lái),我國(guó)已經(jīng)加快了自主規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。比如,北京環(huán)境交易所于2009年推出我國(guó)首個(gè)自愿減排標(biāo)準(zhǔn)“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”,〔66〕See China Beijing Environment Exchange,The Panda Standard (Version 1.0),http://www.pandastandard.org/standard/standard.html,last visit on January 1,2020.但該標(biāo)準(zhǔn)目前的國(guó)際影響力依然不足。事實(shí)上,在發(fā)展中國(guó)家推動(dòng)低碳轉(zhuǎn)型的過(guò)程中,因?yàn)榇嬖诤芏嗖煌谖鞣降膶?shí)踐做法,也因此需要一套適合于自身的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。比如,與西方諸多標(biāo)準(zhǔn)不同的是,“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”致力于推動(dòng)農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)等生態(tài)補(bǔ)償類項(xiàng)目,促進(jìn)向農(nóng)村市場(chǎng)進(jìn)行投資以實(shí)現(xiàn)脫貧。由是可見,推動(dòng)“熊貓標(biāo)準(zhǔn)”等中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際化不僅有助于提升我國(guó)對(duì)國(guó)際碳市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)的話語(yǔ)力量,而且也整體有利于發(fā)展中國(guó)家的低碳發(fā)展。
在加強(qiáng)氣候領(lǐng)域的環(huán)境合作方面,應(yīng)優(yōu)先考慮“一帶一路”沿線國(guó)家。2017年我國(guó)同聯(lián)合國(guó)環(huán)境署等國(guó)際機(jī)構(gòu)一道發(fā)起建立“一帶一路”綠色發(fā)展國(guó)際聯(lián)盟,這表明,中國(guó)正努力讓生態(tài)文明的理念和實(shí)踐造福沿線各國(guó)人民。從氣候合作的角度看,“一帶一路”氣候合作的確大有空間。一方面,沿線國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家,既有氣候脆弱型的島嶼國(guó)家,也有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一的能源輸出大國(guó),這些國(guó)家都有向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切需要,故而對(duì)于低碳的投資、產(chǎn)品、技術(shù)等存在大量需求;另一方面,我國(guó)在沿線國(guó)家有許多大投資、大項(xiàng)目。通過(guò)FTAs的引導(dǎo),可以將我國(guó)的低碳理念、制度、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)在東道國(guó)落地,整體提升我國(guó)的話語(yǔ)力量。
《巴黎協(xié)定》第6條為國(guó)際碳市場(chǎng)機(jī)制的進(jìn)一步發(fā)展進(jìn)行了法律背書。調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示,從國(guó)家層面來(lái)看,有一半以上的《巴黎協(xié)定》締約方都計(jì)劃使用國(guó)際碳市場(chǎng)機(jī)制以實(shí)現(xiàn)“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”?!?7〕See International Carbon Action Partnership’s (ICAP),Emission Trading Worldwide: International Carbon Action Partnership:Status Report 2016,https://icapcarbonaction.com/en/publications,last visit on January 1,2020.于此情形,爭(zhēng)奪全球碳市場(chǎng)制度性話語(yǔ)權(quán)的重要性不言而喻。
近年來(lái),我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化進(jìn)程正在加速推進(jìn)。2017年12月,全國(guó)碳排放交易體系正式啟動(dòng);2018年7月,國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機(jī)制的意見》等。這些舉措表明,國(guó)內(nèi)的環(huán)境交易市場(chǎng)和環(huán)境交易制度進(jìn)入了發(fā)展快車道。FTAs作為連接國(guó)內(nèi)市場(chǎng)和國(guó)際市場(chǎng)的制度橋梁,在提升我國(guó)對(duì)國(guó)際碳市場(chǎng)的制度性話語(yǔ)權(quán)方面應(yīng)該有所作為。
目前,國(guó)際碳市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展大體包括兩種類型,一種是基于配額的總量控制與交易制度,另一種是基于項(xiàng)目的信用交易制度。我國(guó)的FTAs應(yīng)該從這兩方面著手,尋找機(jī)會(huì)。
就第一種基于配額的總量控制與交易制度而言,F(xiàn)TAs應(yīng)重點(diǎn)促進(jìn)我國(guó)碳市場(chǎng)與其他碳市場(chǎng)的連接,使中國(guó)市場(chǎng)成為區(qū)域和全球碳交易市場(chǎng)的中心。學(xué)界有關(guān)碳稅與碳交易的制度優(yōu)劣的爭(zhēng)論中,一個(gè)普遍共識(shí)是,碳交易價(jià)格隨行就市,因此市場(chǎng)預(yù)期不太穩(wěn)定,這從近年來(lái)歐盟碳配額價(jià)格的起起落落可見一斑。要解決此問(wèn)題,關(guān)鍵是促進(jìn)交易制度的靈活性,讓交易主體獲得更多的交易選擇機(jī)會(huì),而這正是碳市場(chǎng)連接后可以帶來(lái)的收益。此為其一。其二,中國(guó)碳市場(chǎng)具有規(guī)模優(yōu)勢(shì),促進(jìn)碳市場(chǎng)的連接有助于中國(guó)碳市場(chǎng)成為區(qū)域和全球碳市場(chǎng)的中心。近年來(lái),歐盟一直在極力推動(dòng)全球碳市場(chǎng)的發(fā)展,但由于中國(guó)和美國(guó)這兩個(gè)全球最大的碳排放國(guó)未全面采用和進(jìn)入該市場(chǎng),全球碳市場(chǎng)的發(fā)展一直不溫不火。隨著中國(guó)正式啟動(dòng)全國(guó)性的碳排放交易市場(chǎng),全球碳交易市場(chǎng)格局將會(huì)發(fā)生顯著變化,中美歐對(duì)這個(gè)擴(kuò)容市場(chǎng)的話語(yǔ)權(quán)爭(zhēng)奪必將加劇。相較而言,歐盟的優(yōu)勢(shì)是統(tǒng)一的市場(chǎng)、更多的市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和趨于完善的制度規(guī)則,美國(guó)目前尚不存在全國(guó)性的碳交易市場(chǎng),但區(qū)域性的碳交易市場(chǎng)影響很大,在市場(chǎng)運(yùn)行和規(guī)則建設(shè)方面已有諸多累積,而中國(guó)的優(yōu)勢(shì)主要在規(guī)模,即便是在建設(shè)初期的試點(diǎn)階段,根據(jù)《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案(發(fā)電行業(yè))》的測(cè)算,中國(guó)碳交易市場(chǎng)將涵蓋1700多家發(fā)電企業(yè),排放量超過(guò)30億噸,〔68〕參見《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng),首批納入1700余家發(fā)電企業(yè)》,載新華網(wǎng)2018年9月15日,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1611626748260406246&wfr=spider&for=pc.遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)世界上正在運(yùn)行的任何一個(gè)碳市場(chǎng)。因此,做大做強(qiáng)中國(guó)碳市場(chǎng)的根本路徑就是要建立一個(gè)更加開放、更加包容的市場(chǎng)體系,并不斷完善市場(chǎng)制度和規(guī)則。FTAs可以做的,正是憑借中國(guó)市場(chǎng)本身已具備的規(guī)模優(yōu)勢(shì),加速中國(guó)碳市場(chǎng)的開放性和包容性。
就第二種基于項(xiàng)目的信用交易制度而言,F(xiàn)TAs應(yīng)促進(jìn)我國(guó)國(guó)內(nèi)的碳信用交易制度融入全球碳市場(chǎng)。前文提及,《巴黎協(xié)定》第6條第4款事實(shí)上是對(duì)《京都議定書》創(chuàng)設(shè)的清潔發(fā)展制度與聯(lián)合履約制度這兩種碳信用制度的肯定和拓展。同時(shí),國(guó)際民航組織已明確采用碳信用制度作為今后全球民航業(yè)的市場(chǎng)減排機(jī)制,〔69〕2016年10月,國(guó)際民航組織第三十九屆大會(huì)通過(guò)了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——?dú)夂蜃兓泛汀蛾P(guān)于環(huán)境保護(hù)的持續(xù)政策和做法的綜合聲明——全球市場(chǎng)措施機(jī)制》兩份重要文件,決定采用碳抵消制度作為全球民航企業(yè)的市場(chǎng)減排制度。碳抵消就是通過(guò)購(gòu)買碳信用額度的方法來(lái)抵消民航企業(yè)在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中產(chǎn)生的碳排放。因此,碳信用交易的重要性正在穩(wěn)步提升。我國(guó)的碳信用交易起步于《京都議定書》的清潔發(fā)展制度。中國(guó)企業(yè)通過(guò)該制度獲取“可核證減排量”(Certification Emission Reduction,CER),參與全球碳交易市場(chǎng)。同時(shí),中國(guó)國(guó)內(nèi)通過(guò)自愿減排市場(chǎng)所形成的碳信用市場(chǎng)也正在穩(wěn)步發(fā)展,但該市場(chǎng)所形成的核證自愿減排量(Chinese Certified Emission Reduction,CCER)的國(guó)際化程度明顯不足,這將帶來(lái)諸多顯見的問(wèn)題。比如,依據(jù)《巴黎協(xié)定》對(duì)國(guó)家自主貢獻(xiàn)進(jìn)行核查時(shí),如果不接受CCER,將嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)的利益。又如,國(guó)際民航組織的碳抵消規(guī)則如不能接納和認(rèn)可CCER,將直接損害中國(guó)民航企業(yè)的利益。因此,必須加強(qiáng)CCER的國(guó)際公信力。做到此點(diǎn)的根本路徑當(dāng)然是促進(jìn)CCER在規(guī)則和運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)一步完善,但FTAs也可有所作為,主要是通過(guò)協(xié)商方式,加強(qiáng)CCER在對(duì)方碳交易市場(chǎng)的使用程度。例如,是否可考慮通過(guò)互認(rèn)機(jī)制,將CCER納入對(duì)方國(guó)家的碳配額交易市場(chǎng)。目前,許多基于配額的總量控制與交易制度,都允許使用一定額度的碳信用來(lái)完成履約,我國(guó)前期試點(diǎn)省市的碳交易規(guī)則也大多允許履約企業(yè)將一定比例的CCER用于履約。因此,對(duì)于互認(rèn),我國(guó)是有國(guó)內(nèi)制度基礎(chǔ)的,在此基礎(chǔ)上,如能通過(guò)FTAs推動(dòng)互認(rèn)工作,將加速CCER的國(guó)際化。