●應(yīng)飛虎

食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度旨在使消費(fèi)者了解待購(gòu)買或待消費(fèi)食品的能量和營(yíng)養(yǎng)信息，以使消費(fèi)者作出正確的購(gòu)買或消費(fèi)決策。這一制度在20世紀(jì)八九十年代發(fā)達(dá)國(guó)家的肥胖率不斷飆升的背景下產(chǎn)生并發(fā)展，在經(jīng)營(yíng)者信息強(qiáng)制披露的制度框架下不斷得以展開(kāi)。近十年來(lái)，伴隨食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的快速發(fā)展，尤其是食品、營(yíng)養(yǎng)及健康研究的深入，以及對(duì)國(guó)民肥胖的擔(dān)憂和心臟健康的保障，歐美國(guó)家加強(qiáng)了對(duì)糖和反式脂肪酸的規(guī)制，通過(guò)改變信息表達(dá)的方式增強(qiáng)了信息的易注意性，提升了信息使用的便利性。我國(guó)于2007年頒布了《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》，又于2011年頒布了《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》，囿于當(dāng)時(shí)的理論認(rèn)知不足，該制度凸顯出在標(biāo)示要素、標(biāo)示方式、信息簡(jiǎn)化及適用范圍等方面的缺陷。

多年來(lái)，我國(guó)對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的研究較為多見(jiàn)的是各地對(duì)制度實(shí)施效果的調(diào)研報(bào)告，除了對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的使用行為及其影響因素、〔1〕參見(jiàn)陳衛(wèi)平、牛明嬋：《消費(fèi)者對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的使用行為及其影響因素》，載《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息對(duì)消費(fèi)者態(tài)度的影響，〔2〕參見(jiàn)王爽、陸娟：《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息對(duì)消費(fèi)者態(tài)度的影響》，載《中國(guó)軟科學(xué)》2011年第10期。以及對(duì)2016年美國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽改革的研究或評(píng)述〔3〕參見(jiàn)廖迅：《美國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽改革評(píng)述》，載《社會(huì)治理》2017年第8期。等研究成果外，鮮見(jiàn)對(duì)該制度的理論研究，對(duì)改革食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度更幾無(wú)涉及。究其原因，一是因?yàn)槭称窢I(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度尚屬于一種新型制度，二是因?yàn)樯鐣?huì)和政府更強(qiáng)烈關(guān)注高頻發(fā)的食品安全事故，導(dǎo)致學(xué)界對(duì)食品法律的研究更多集中于食品安全問(wèn)題，而相對(duì)輕視對(duì)健康問(wèn)題的研究。2017年6月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃（2017—2030年）》，指出要“加快修訂預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則”；2019年6月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見(jiàn)》，要求“修訂預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則”，〔4〕參見(jiàn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2019〕13號(hào)），載中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)2019年7月15日，http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-07/15/content_5409492.htm?？茖W(xué)的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度是“實(shí)施合理膳食行動(dòng)”的前提和基礎(chǔ)。在此背景下，亟待改變當(dāng)前對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度研究不足的狀況。

由于營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度直接涉及信息和標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)民健康和行業(yè)利益等多個(gè)因素，以及需參考食品行業(yè)、消費(fèi)者、社會(huì)的不同反應(yīng)，且進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)還會(huì)涉及市場(chǎng)自由和公權(quán)干預(yù)的度的界定，所以對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽展開(kāi)以理論闡述為基礎(chǔ)的制度變遷研究確有必要。

一、食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的成因及功能

任何一種制度的產(chǎn)生和發(fā)展都有其內(nèi)在原因。有關(guān)食品安全的法律自古有之，現(xiàn)代意義上的食品安全法伴隨著現(xiàn)代食品工業(yè)的發(fā)展而產(chǎn)生，如1906年美國(guó)的《純凈食品與藥品法》。但是，食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度并未與食品安全立法同時(shí)出現(xiàn)，如美國(guó)全面的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽立法始于1990年，這是因?yàn)橐越】禐閷?dǎo)向的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽所提供的食品能量和營(yíng)養(yǎng)信息并不必然包含于食品安全法中。健康是一個(gè)比安全含義更廣的概念，食品安全法視域下的安全食品并不必然健康，而健康的食品一般是安全的。另外，人的健康有賴于攝入總能量限制下的各營(yíng)養(yǎng)素的均衡。任何營(yíng)養(yǎng)素的攝入若是過(guò)度，都可能對(duì)人體帶來(lái)不利，也就是說(shuō)，過(guò)度攝入安全食品，也可能會(huì)不健康。基于這兩個(gè)因素，對(duì)健康的追求僅有食品安全法是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)然，對(duì)整體國(guó)民而言，在食品供應(yīng)不充分的情形下這并不會(huì)成為問(wèn)題，反之，在食品供應(yīng)充分，尤其是在廉價(jià)的垃圾食品極易獲得的情形下，這就會(huì)成為一個(gè)需要應(yīng)對(duì)的問(wèn)題。垃圾食品往往味美，常人難以主動(dòng)抵御，這便成了促成肥胖的主要原因之一。當(dāng)肥胖的私人代價(jià)和社會(huì)成本變得足夠高，公權(quán)的反應(yīng)就可能開(kāi)始，這種反應(yīng)體現(xiàn)在法律上，就是在食品安全理念之外，引入健康理念。于是乎，健康食品和健康消費(fèi)開(kāi)始被強(qiáng)調(diào)和重視。食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度就是在這樣的背景下出現(xiàn)的。譬如，對(duì)2016年?duì)I養(yǎng)標(biāo)簽制度的改革，美國(guó)食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）局長(zhǎng)評(píng)論道：“消費(fèi)者可以更好地對(duì)食品做出知情選擇，這是消費(fèi)者減少心臟疾病和肥胖風(fēng)險(xiǎn)所能采取的重要措施?！薄?〕The White House and FDA Announce Modernized Nutrition Facts Label,https://obamawhitehouse.archives.gov/the-pressoffice/2016/05/20/white-house-and-fda-announce-modernized-nutrition-facts-label.簡(jiǎn)言之，這種制度是在食品安全法不足以預(yù)防肥胖問(wèn)題的情況下產(chǎn)生的，是社會(huì)對(duì)食品的追求從安全走向健康在立法中的反映，是健康食品立法的重要表現(xiàn)。

在消費(fèi)者知情權(quán)的框架下，民眾有權(quán)知曉待消費(fèi)食品的具體情況，經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)披露有關(guān)食品的信息。消費(fèi)者的知情權(quán)需求對(duì)經(jīng)營(yíng)者的信息披露義務(wù)構(gòu)成了強(qiáng)大壓力，多年來(lái)，這種壓力使得經(jīng)營(yíng)者的信息披露義務(wù)的內(nèi)涵不斷擴(kuò)展和深化。早期的食品信息披露一般僅為食品生產(chǎn)者、食品名稱、重量、質(zhì)量等信息，后來(lái)出現(xiàn)了食品的過(guò)敏物信息，甚至出現(xiàn)了與消費(fèi)者的食品交易利益直接關(guān)聯(lián)度很弱的信息，如美國(guó)1990年通過(guò)《海豚保護(hù)消費(fèi)者信息法》，規(guī)定只有通過(guò)非圍網(wǎng)等不危及海豚安全的方式捕撈的金槍魚(yú)，才能在外包裝上貼有“海豚安全”的標(biāo)簽，〔6〕See Dolphin Protection Consumer Information Act （16 USC 1385: Dolphin Protection）.這是基于通過(guò)圍網(wǎng)方式捕捉金槍魚(yú)可能危及海豚等哺乳動(dòng)物的安全而作出的信息披露規(guī)定。在食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度出現(xiàn)以前，食品的營(yíng)養(yǎng)信息對(duì)消費(fèi)者而言是一個(gè)信息黑箱，消費(fèi)者不清楚其消費(fèi)的食品的能量和營(yíng)養(yǎng)素狀況，正是在肥胖和健康成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)議題時(shí)，食品能量和營(yíng)養(yǎng)信息才逐漸成為消費(fèi)者知情權(quán)的重要內(nèi)容，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度也通過(guò)消除食品營(yíng)養(yǎng)的信息黑箱而成為促進(jìn)消費(fèi)者做出健康選擇的重要制度。

對(duì)心臟疾病和肥胖風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂以及對(duì)健康的追求促成了食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的產(chǎn)生與發(fā)展。這種擔(dān)憂和要求不僅來(lái)自大部分民眾，而且來(lái)自政府和社會(huì)。多數(shù)情況下，出于對(duì)美味的向往和追求，以及大腦中上癮機(jī)制的作用，在消費(fèi)食品之時(shí)，有相當(dāng)部分的消費(fèi)者并不會(huì)或不能在意能量等營(yíng)養(yǎng)信息。高能量食品本身對(duì)人類具有很強(qiáng)的吸引力，這種吸引力具有強(qiáng)大的神經(jīng)基礎(chǔ)。在人類進(jìn)化過(guò)程中，大腦的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制形成了對(duì)高能量食品攝入的獎(jiǎng)勵(lì)，這就決定了這種知情權(quán)的特殊性，也就是說(shuō)，制度的設(shè)計(jì)不能僅止于知情權(quán)本身，還應(yīng)進(jìn)一步關(guān)注是否所有的消費(fèi)者都在意這種知情權(quán)，這是這種制度的實(shí)施效果必須要加以考慮的。事實(shí)上，食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度自產(chǎn)生以來(lái)就天然地存在制度實(shí)施效果不佳的問(wèn)題，這需要通過(guò)教育等方式加強(qiáng)實(shí)施，更需要制度設(shè)計(jì)時(shí)在信息的吸引力、信息的易理解、信息使用的便捷性等諸方面予以重點(diǎn)考量，這是其與普通情形下知情權(quán)立法的最大差異。

食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的功能并不僅僅限于信息披露和知情權(quán)，在實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者知情權(quán)的同時(shí)，它也能夠?qū)ιa(chǎn)者的生產(chǎn)行為產(chǎn)生倒逼效果。在信息披露的情形下，經(jīng)由市場(chǎng)的壓力傳導(dǎo)，生產(chǎn)者會(huì)主動(dòng)減少高脂、高糖、高鹽食品（以下簡(jiǎn)稱“三高食品”）的生產(chǎn)，最終促進(jìn)更多的健康食品的生成。當(dāng)然，這一效果須經(jīng)由食品營(yíng)養(yǎng)信息的公開(kāi)、比較、傳播及消費(fèi)者的選擇等機(jī)制方能實(shí)現(xiàn)。信息的比較與傳播并非難事，而消費(fèi)者對(duì)低能量食品的選擇會(huì)受到多個(gè)因素尤其是大腦中上癮機(jī)制的影響，如果缺乏有針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，那么實(shí)踐中信息披露、消費(fèi)者選擇及更健康食品的信息生成之間的良性循環(huán)將難以形成。

二、食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的演變及基本規(guī)律

（一）食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的制度史

營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的形成，國(guó)際組織走在了世界各國(guó)的前列。1985年食品法典委員會(huì)（Codex Alimentarius Commission）制定了指導(dǎo)性文件《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽指南》（CAC/GL 2_1985,revised 1993），要求凡是對(duì)食品作出營(yíng)養(yǎng)聲稱，就必須同時(shí)附有營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽?！?〕2012年食品法典委員會(huì)對(duì)該指南進(jìn)行修改時(shí)推薦即使在沒(méi)有作出營(yíng)養(yǎng)聲稱的情形下，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽也應(yīng)該是強(qiáng)制性的。1985年制定的《特殊膳食用預(yù)包裝食品標(biāo)簽與聲稱的通用標(biāo)準(zhǔn)》（Codex Stan 146_1985）也要求特殊營(yíng)養(yǎng)食品需要有營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽。之后，一些國(guó)家和地區(qū)通過(guò)了食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的制度。

以色列于1993年通過(guò)《公共健康法》（食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽）（該法最近修改在2017年）成為全球第一個(gè)實(shí)施營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的國(guó)家，其食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度在全球也處于最嚴(yán)格之列。

美國(guó)于1994 年開(kāi)始實(shí)施《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽與教育法》（The Nutrition Labeling and Education Act），該法要求食品生產(chǎn)者必須披露食品營(yíng)養(yǎng)信息，除能量、脂肪、總碳水化合物、蛋白質(zhì)、鈉等重要營(yíng)養(yǎng)信息外，還要求同時(shí)標(biāo)示飽和脂肪、反式脂肪酸、膽固醇、糖、膳食纖維、維生素A、維生素C、鈣和鐵等，同時(shí)還規(guī)定了企業(yè)自愿標(biāo)示的項(xiàng)目。在這個(gè)制度確立之前，尤其是自20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)以各種法律形式先后確立了營(yíng)養(yǎng)信息的主動(dòng)披露制度及特定營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目的強(qiáng)制披露制度。如1969年美國(guó)聯(lián)邦政府在白宮舉行的全美第一次食品營(yíng)養(yǎng)與健康會(huì)議要求FDA考慮制定一種確認(rèn)食品營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量的制度。1973年FDA發(fā)布了預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)主動(dòng)披露制度，同年還發(fā)布了膽固醇、脂肪、脂肪類別在食品標(biāo)簽中的披露制度。1977年美國(guó)參議院營(yíng)養(yǎng)與人類需要特別委員會(huì)發(fā)布的“美國(guó)人膳食目標(biāo)”要求美國(guó)民眾攝入適量的卡路里以避免肥胖，增加復(fù)合碳水化合物和天然糖的攝入至總能量的48%，減少高糖、高脂、高鹽、高能量的食物。〔8〕See https://thescienceofnutrition.files.wordpress.com/2014/03/dietary-goals-for-the-united-states.pdf,last visit on October 20,2019.《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽與教育法》頒布后，F(xiàn)DA又公布了一系列的適用規(guī)則，如1993年發(fā)布了根據(jù)消費(fèi)習(xí)慣確定計(jì)算能量和營(yíng)養(yǎng)素含量的食物分量的規(guī)則。鑒于《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽與教育法》未對(duì)餐飲業(yè)的營(yíng)養(yǎng)信息披露作出規(guī)定，2010年的《患者保護(hù)和醫(yī)療平價(jià)法》雖是一個(gè)有關(guān)醫(yī)療保障為中心的法律，但出于對(duì)肥胖的關(guān)注，也在其第4205條對(duì)餐飲業(yè)的營(yíng)養(yǎng)信息披露，尤其是能量信息的披露作出了規(guī)定。2016年5月FDA 發(fā)布了《營(yíng)養(yǎng)成分和營(yíng)養(yǎng)補(bǔ)充信息標(biāo)簽修訂最終法規(guī)》和《食用分量最終法規(guī)》，對(duì)食用分量、標(biāo)示樣式、添加糖等作了較多修改，如食用分量確定更接近于美國(guó)人每次的實(shí)際消費(fèi)量；增加了“添加糖”的含量披露和日攝入量占比，是美國(guó)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度通過(guò)以來(lái)最大程度的修改。

歐共體1990年頒布了《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽指令》（90/496/EEC），其中第2條規(guī)定，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽除營(yíng)養(yǎng)聲稱出現(xiàn)于標(biāo)簽、陳述、廣告等情形需要強(qiáng)制標(biāo)示外，其他情形下的標(biāo)示是自愿性的。此一情形被2011年歐盟頒布的《針對(duì)消費(fèi)者的食品信息提供法》（EU No 1169/2011）所改變，該法第30條規(guī)定了食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的強(qiáng)制性。

在發(fā)達(dá)國(guó)家中，日本的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度較為保守。其在2003年的《健康促進(jìn)法》中對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度作出了不具強(qiáng)制性的規(guī)定，直到2013年的《食品標(biāo)簽法》才使?fàn)I養(yǎng)標(biāo)簽制度成為強(qiáng)制性的，但強(qiáng)制性標(biāo)示的內(nèi)容只限制在總能量、蛋白質(zhì)、總脂肪、碳水化合物和鹽5項(xiàng)。

2008年香港特別行政區(qū)食物環(huán)境衛(wèi)生署訂立《2008年食物及藥物（成分組合及標(biāo)簽）（修訂：關(guān)于營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽及營(yíng)養(yǎng)聲稱的規(guī)定）規(guī)例》，該《修訂規(guī)例》規(guī)定所有預(yù)包裝食物必須標(biāo)示能量和7種核心營(yíng)養(yǎng)素，包括蛋白質(zhì)、碳水化合物、脂肪總量、飽和脂肪、反式脂肪酸、鈉和糖。

多年來(lái)，一些國(guó)家也不斷進(jìn)行制度嘗試，為其他國(guó)家營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的改進(jìn)提供經(jīng)驗(yàn)。如2004年丹麥立法對(duì)反式脂肪酸在食品中的含量進(jìn)行規(guī)制，使反式脂肪酸不再出現(xiàn)于食品中。2006年英國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)局發(fā)展出一種自主標(biāo)示的交通燈制度（traffic light system），用顯著的紅、黃、綠三種燈狀圖案分別標(biāo)示鹽、糖、脂肪和飽和脂肪含量的高、中、低，幫助消費(fèi)者更便捷地了解食品中營(yíng)養(yǎng)素含量的高低，據(jù)此快速做出正確的消費(fèi)選擇。2016年10月“荷蘭政府下令取消已使用多年的由食品行業(yè)提供的健康食品選擇標(biāo)志，授權(quán)由一個(gè)政府全額資助的營(yíng)養(yǎng)中心開(kāi)發(fā)APP，使消費(fèi)者能夠通過(guò)智能手機(jī)獲取食品的營(yíng)養(yǎng)信息?！薄?〕https://www.foodnavigator.com/Article/2016/10/25/Dutch-ditch-healthy-eating-logo-for-an-app,last visit on October 20,2019.

（二）營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度演變的基本規(guī)律

觀察營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽產(chǎn)生與發(fā)展過(guò)程及世界各國(guó)對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的規(guī)制史，我們可以發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律，這些規(guī)律的揭示不僅有助于更為清晰地認(rèn)識(shí)制度、預(yù)測(cè)制度的發(fā)展與走向，也能為我們今后營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的變革確立指引和方向。

1.食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度從無(wú)到有，不斷走向深入和科學(xué)。縱觀食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的世界制度史，食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度基于滿足消費(fèi)者知情權(quán)及解決肥胖等社會(huì)問(wèn)題的考慮而產(chǎn)生并得到不斷發(fā)展，需要標(biāo)示的營(yíng)養(yǎng)要素、標(biāo)示標(biāo)準(zhǔn)及標(biāo)示方式等的不斷改變，可以更為有效地解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。總體上言，此一制度處于一個(gè)標(biāo)示內(nèi)容不斷擴(kuò)展、標(biāo)示標(biāo)準(zhǔn)更趨科學(xué)、表達(dá)方式更加親民的過(guò)程，并且目前還處在變革進(jìn)程中，以適應(yīng)民眾和社會(huì)的需求。

2.營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽中的較多要素披露在成為強(qiáng)制性義務(wù)之前，經(jīng)歷了較長(zhǎng)的自主或選擇性標(biāo)示階段。比如，歐盟經(jīng)歷了二十多年?duì)I養(yǎng)標(biāo)簽制度才具有強(qiáng)制性，日本在2013年才有強(qiáng)制性的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度，美國(guó)的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度在成為強(qiáng)制性制度之前也經(jīng)歷了二十多年自主標(biāo)示的歷程。雖然不是一步到位，但這是一種利用市場(chǎng)力量促使標(biāo)示走向強(qiáng)制的舉措。因?yàn)樵趶?qiáng)制標(biāo)示的條件不盡成熟時(shí)，設(shè)置非強(qiáng)制性的自主標(biāo)示制度不失為一種好的選擇。自主標(biāo)示雖無(wú)強(qiáng)制力，但在制度框架下，必然會(huì)有企業(yè)主動(dòng)予以標(biāo)示，如食品營(yíng)養(yǎng)要素的含量更為健康的企業(yè)更樂(lè)于標(biāo)示，而這些有標(biāo)示的食品被消費(fèi)者更多的選擇及獲得更好的社會(huì)評(píng)價(jià)和聲譽(yù)，會(huì)使更多的企業(yè)加入到自主標(biāo)示的行列中，假以時(shí)日，標(biāo)示行為的生態(tài)就會(huì)發(fā)生改變，采取強(qiáng)制標(biāo)示也就水到渠成。

值得關(guān)注的是，較多制度的演變并非從主動(dòng)標(biāo)示直接走向強(qiáng)制標(biāo)示，其間常有一些階段性的制度促成政府與企業(yè)或行業(yè)的互動(dòng)。第一，政府通過(guò)與企業(yè)簽訂責(zé)任協(xié)議的方式推廣營(yíng)養(yǎng)信息的披露。如英國(guó)的健康部在2011年3月曾發(fā)起過(guò)一個(gè)名為公共健康責(zé)任協(xié)議，簽署并同意該協(xié)議的食品企業(yè)必須在其食品或非酒精飲料上標(biāo)示能量信息?！?0〕See https://www.nutrition.org.uk/nutritioninthenews/reports/responsibility-deal.html,last visit on October 20,2019.第二，政府通過(guò)認(rèn)可（endorse）行業(yè)做法推廣信息披露。如在法國(guó)，行業(yè)中發(fā)展出一種基于營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量的評(píng)價(jià)信號(hào)，即根據(jù)一定的評(píng)分規(guī)則對(duì)食品的營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量進(jìn)行全面評(píng)估，評(píng)估結(jié)果以5個(gè)不同顏色的框并內(nèi)置ABCDE來(lái)表示，深綠色的A代表最高質(zhì)量，深橘色的E代表最劣質(zhì)量。2017年10月法國(guó)政府簽署法令，正式認(rèn)可了營(yíng)養(yǎng)分制度（Nutri-score system），支持在食品包裝正面主動(dòng)標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)分信息?！?1〕See https://www.foodnavigator.com/Article/2017/10/31/Nutri-Score-labelling-comes-into-force-in-France,last visit on October 20,2019.2019年2月法國(guó)議會(huì)通過(guò)法案，營(yíng)養(yǎng)分制度的適用在所有的食品廣告上成為強(qiáng)制性規(guī)定?！?2〕See https://www.connexionfrance.com/French-news/All-food-adverts-must-now-show-Nutri-Score-health-level-French-Assemblee-Nationale-votes,last visit on October 20,2019.第三，行業(yè)協(xié)會(huì)促成企業(yè)的主動(dòng)披露。如2016年美國(guó)啤酒行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)起啤酒業(yè)主動(dòng)披露倡議，要求啤酒業(yè)根據(jù)美國(guó)酒類煙草稅收與貿(mào)易局2013年的主動(dòng)披露指引，披露包括能量等營(yíng)養(yǎng)信息在內(nèi)的多類信息。美國(guó)主要的啤酒企業(yè)（占啤酒供應(yīng)的80%以上）簽署了這一倡議，同意進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)信息的披露。第四，在主動(dòng)披露制度中加入一些強(qiáng)制元素，使制度不斷向強(qiáng)制披露的方向傾斜，這也是一種立法策略。如歐盟《針對(duì)消費(fèi)者的食品信息提供法》第30條第3款規(guī)定，對(duì)需要強(qiáng)制性披露的營(yíng)養(yǎng)信息，企業(yè)可進(jìn)行再次標(biāo)示，但標(biāo)示范圍必須是能量或者能量與脂肪、飽和脂肪、糖和鹽這兩類，其他任何形式的能量與營(yíng)養(yǎng)素的組合禁止進(jìn)行再次標(biāo)示。另外，標(biāo)示方式也必須根據(jù)該法第34條第2款的要求進(jìn)行。簡(jiǎn)言之，是否再次標(biāo)示由企業(yè)決定，但如果企業(yè)選擇了，那么如何標(biāo)示就由法律從多個(gè)角度強(qiáng)制規(guī)定，企業(yè)再無(wú)選擇權(quán)。

3.在制度形成或變遷的過(guò)程中，食品行業(yè)的阻力不容小覷。營(yíng)養(yǎng)信息保障了消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)，但也影響了經(jīng)營(yíng)者及食品行業(yè)的利益，尤其在營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度產(chǎn)生及變遷時(shí)，食品行業(yè)及其利益相關(guān)者常常會(huì)成為一種阻力。前述的多個(gè)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度在產(chǎn)生時(shí)不具強(qiáng)制性，這是主因。例如，受食品行業(yè)游說(shuō)行動(dòng)的影響，歐洲議會(huì)在2010年6月阻止了類似英國(guó)交通燈制度的引入。〔13〕See https://www.theguardian.com/lifeandstyle/2010/jun/16/meps-reject-traffic-light-food-labelling,last visit on October 20,2019.美國(guó)紐約市健康局要求餐飲行業(yè)在其菜單上對(duì)菜的能量值予以標(biāo)示，針對(duì)這一規(guī)定，紐約州餐飲業(yè)協(xié)會(huì)向法院起訴，訴稱在法律的適用上聯(lián)邦法律優(yōu)先。2008年，能量值標(biāo)示的規(guī)定作出修改后，紐約州餐飲業(yè)協(xié)會(huì)再次向法院起訴，訴稱這一規(guī)定侵犯了商業(yè)言論自由?！?4〕See Lawrence O.Gostin.Bloomberg’s Health Legacy: Urban Innovator or Meddling Nanny? The Hastings Center Report,Vol.43,No.5,p.20.又如，2015年9月美國(guó)紐約市健康局要求在全國(guó)有15個(gè)以上營(yíng)業(yè)機(jī)構(gòu)的餐館對(duì)鈉含量超過(guò)2 300毫克的菜必須在菜單邊標(biāo)記警示圖案以及高鹽攝入的健康風(fēng)險(xiǎn)。〔15〕See https://www1.nyc.gov/site/doh/health/health-topics/national-salt-reduction-initiative.page,last visit on October 20,2019.美國(guó)全國(guó)餐飲業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)這一規(guī)定提出了訴訟?！?6〕See https://www.reuters.com/article/us-new-york-salt-lawsuit-idUSKBN0TN02820151204,last visit on October 20,2019.從制度史上看，這些阻力雖可在一定時(shí)期內(nèi)阻止制度的引入或改進(jìn)，但較多情況下最終并不能成功阻止。

4.在制度形成或變遷過(guò)程中，科學(xué)的力量不可或缺。與對(duì)行為進(jìn)行規(guī)制完全不同，對(duì)營(yíng)養(yǎng)要素最高或最低攝入量的規(guī)制首先是一個(gè)科學(xué)問(wèn)題，科學(xué)的發(fā)現(xiàn)是對(duì)營(yíng)養(yǎng)要素的攝入量進(jìn)行規(guī)制的前提和基礎(chǔ)。2016年美國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度改革，把鉀和維生素D改成強(qiáng)制標(biāo)示，把維生素A和維生素C變?yōu)樽栽笜?biāo)示，并且刪除了“來(lái)自脂肪的熱量”這一標(biāo)示項(xiàng)目，這些都是對(duì)營(yíng)養(yǎng)素的基礎(chǔ)性研究以及運(yùn)用技術(shù)手段了解國(guó)民身體素質(zhì)后在制度上的及時(shí)反應(yīng)。世界各國(guó)對(duì)反式脂肪酸〔17〕在正常的脂肪酸中，與兩個(gè)碳原子結(jié)合的兩個(gè)氫原子分布在碳鏈同側(cè)，而反式脂肪酸酸中兩個(gè)氫原子的其中一個(gè)跨過(guò)了（trans）碳鏈，分布在碳鏈的兩側(cè)，因此被稱為“Trans fatty”。及其公權(quán)規(guī)制也經(jīng)歷了一個(gè)認(rèn)識(shí)不斷深化和清晰化的過(guò)程。反式脂肪酸的產(chǎn)生最早可追溯于法國(guó)化學(xué)家薩巴蒂埃（Paul Sabatier）1890年對(duì)有機(jī)化合物的氫化技術(shù)的研究，〔18〕薩巴蒂埃因這個(gè)研究與格利雅分享了1912年諾貝爾化學(xué)獎(jiǎng)。See https://www.nobelprize.org/prizes/chemistry/1912/sabatier/facts/,lastvisitonOctober20,2019.20世紀(jì)初，德國(guó)化學(xué)家Wilhelm Normann把這一研究成功地應(yīng)用于植物油的氫化，之后由于氫化植物油具有固體動(dòng)物油的特質(zhì)，且價(jià)格低，得以在食品行業(yè)中大量使用，但在把液體的植物油氫化成固體人工黃油的過(guò)程中因氫化不完全而產(chǎn)生了反式脂肪酸這一副產(chǎn)品。反式脂肪酸是否對(duì)人體有害一直未有具有說(shuō)服力的科學(xué)認(rèn)識(shí)，直到1990年Ronald P.Mensink等人的研究揭示了反式脂肪酸的攝入對(duì)膽固醇的影響，〔19〕See Mensink R,Katan M.,Effect of Dietary Trans Fatty Acids on High-density and Low-density Lipoprotein Cholesterol Levels in Healthy Subjects,New England Journal of Medicine 1990,323,439-445.其危害才逐漸被揭示。近些年來(lái)，科學(xué)研究最終發(fā)現(xiàn)反式脂肪酸不僅沒(méi)有營(yíng)養(yǎng)價(jià)值，它的攝入會(huì)提升人體內(nèi)的低密度膽固醇，減少高密度膽固醇，前者會(huì)導(dǎo)致血管梗塞，后者有助防止血管硬化，從而導(dǎo)致心血管疾病。達(dá)成這樣的一致認(rèn)識(shí)歷經(jīng)了近百年，而制度也是在認(rèn)知不斷進(jìn)步的情形下逐漸確立的。

5.在制度內(nèi)容及形式上，不斷強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者對(duì)信息的注意、接受和運(yùn)用能力。消費(fèi)者對(duì)營(yíng)養(yǎng)信息的接受和運(yùn)用是制度發(fā)揮效果的最后一環(huán)，該環(huán)節(jié)一旦出錯(cuò)，這些信息的功能就會(huì)僅限于標(biāo)簽的框框之內(nèi)。因此，自制度形成始，這一環(huán)節(jié)就備受重視，只是早期從制度的實(shí)施層面關(guān)注消費(fèi)者對(duì)標(biāo)簽信息的運(yùn)用，如以營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽為內(nèi)容的消費(fèi)教育，近期則開(kāi)始從制度的自身層面關(guān)注消費(fèi)者對(duì)這一信息的注意、接受與運(yùn)用。如美國(guó)2016年的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽改革特別強(qiáng)調(diào)了能量信息，通過(guò)對(duì)標(biāo)簽中卡路里欄目設(shè)定特別大的字體，以強(qiáng)化消費(fèi)者對(duì)該信息的注意。以色列2017年修改的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度，對(duì)食品中糖、鈉及飽和脂肪酸含量高的情形，給食品企業(yè)設(shè)定了用特定圖案進(jìn)行標(biāo)示的強(qiáng)制性義務(wù)，這種圖案有助于消費(fèi)者快速識(shí)別特定營(yíng)養(yǎng)要素含量是否過(guò)高，從而促進(jìn)消費(fèi)者作出有利于自身的消費(fèi)決策。

三、我國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的不足及其后果

（一）我國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的基本史及制度關(guān)系

我國(guó)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度主要由食品標(biāo)簽通則和食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則兩類法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。1987年我國(guó)制定了《食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》（GB7718-1987），并分別于1994年、2002年、2011年進(jìn)行了修改，自2002年起更名為《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》，目前適用的標(biāo)準(zhǔn)為《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》（GB7718-2011），主要適用于直接提供給消費(fèi)者的預(yù)包裝食品標(biāo)簽和非直接提供給消費(fèi)者的預(yù)包裝食品標(biāo)簽。由于食品標(biāo)簽通則是對(duì)食品標(biāo)簽上通過(guò)文字、圖形、符號(hào)及其他說(shuō)明物等方式進(jìn)行的信息披露作出規(guī)定或設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，而作為食品信息一部分的營(yíng)養(yǎng)信息，通則自然會(huì)有所涉及，只是這些規(guī)定相對(duì)更為原則，一些制度也可構(gòu)成對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則的有效補(bǔ)充。如1994年在對(duì)1987年《食品標(biāo)簽通用標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行修改時(shí)，增加了“熱量”“營(yíng)養(yǎng)素”兩個(gè)推薦標(biāo)示內(nèi)容，規(guī)定“可以按GB13432的規(guī)定，標(biāo)明熱量和營(yíng)養(yǎng)素的含量”。GB13432僅僅是特殊營(yíng)養(yǎng)食品標(biāo)簽的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，此處的“可以按GB13432的規(guī)定”應(yīng)理解為可按GB13432規(guī)定的方式標(biāo)明熱量和營(yíng)養(yǎng)素的含量，而不是按GB13432制度內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)注。這一規(guī)定雖屬于推薦性的，但其在一定程度上彌補(bǔ)了我國(guó)當(dāng)時(shí)普通食品無(wú)專門營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的缺陷。

我國(guó)最早的專門的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度可追溯至1992年發(fā)布的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)——《特殊營(yíng)養(yǎng)食品標(biāo)簽》（GB13432-1992），該標(biāo)準(zhǔn)要求銷售包裝嬰幼兒食品、營(yíng)養(yǎng)強(qiáng)化食品、調(diào)整營(yíng)養(yǎng)素的食品時(shí)必須標(biāo)明產(chǎn)品在保質(zhì)期內(nèi)所能保證的熱量數(shù)值和營(yíng)養(yǎng)素的含量。經(jīng)過(guò)2004年和2013年的修改，目前有效的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)是其更名后的《預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽》（GB13432-2013），主要適用于為滿足特殊身體或生理狀況和（或）滿足疾病、紊亂等狀態(tài)下的特殊膳食需求而專門加工或配方的食品的標(biāo)簽。由于特殊營(yíng)養(yǎng)食品適用于嬰兒、病人及老人等特殊群體，他們對(duì)食品的營(yíng)養(yǎng)信息有特別的專門需求，這也是該制度比普通食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度早出現(xiàn)15年的主要原因。

對(duì)于特殊膳食用食品以外的普通食品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，原衛(wèi)生部于2007年頒布了《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽管理規(guī)范》，包括《食品營(yíng)養(yǎng)成分標(biāo)示準(zhǔn)則》《中國(guó)食品標(biāo)簽營(yíng)養(yǎng)素參考值》《食品營(yíng)養(yǎng)聲稱和營(yíng)養(yǎng)成分功能聲稱準(zhǔn)則》等技術(shù)附件，初步構(gòu)建了我國(guó)的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)制度；2011年頒布的《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》（以下簡(jiǎn)稱《通則》）是一個(gè)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)（GB28050-2011），其把能量及蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物和鈉等核心營(yíng)養(yǎng)素的含量值及其占營(yíng)養(yǎng)素參考值的百分比作為強(qiáng)制標(biāo)示內(nèi)容，基本可滿足消費(fèi)者對(duì)能量和營(yíng)養(yǎng)素的信息需求，只是該制度的缺陷亦相當(dāng)明顯，至今無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有之功能。

（二）我國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的缺陷

我國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度制定至今已近十年，基于當(dāng)時(shí)理論認(rèn)知的不足，以及近十年食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的快速發(fā)展，制度在標(biāo)示要素、標(biāo)示方式、信息簡(jiǎn)化、適用范圍等方面的缺陷十分明顯。

1.重要信息缺乏

《通則》把能量和蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物、鈉等4個(gè)核心營(yíng)養(yǎng)素納入了強(qiáng)制標(biāo)示范圍，雖然糖屬于碳水化合物，飽和脂肪屬于脂肪，但很顯然，糖和飽和脂肪等未被納入強(qiáng)制披露范圍。根據(jù)《通則》的規(guī)定：“營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的格式見(jiàn)附錄B，食品企業(yè)可根據(jù)食品的營(yíng)養(yǎng)特性、包裝面積的大小和形狀等因素選擇使用其中的一種格式?！痹诟戒汢“營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽格式”欄下，設(shè)置了6種營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽格式：僅標(biāo)示能量和核心營(yíng)養(yǎng)素的格式、標(biāo)注更多營(yíng)養(yǎng)成分的格式、附有外文的格式、橫排格式、文字格式、附有營(yíng)養(yǎng)聲稱和（或）營(yíng)養(yǎng)成分功能聲稱的格式。這些格式具有廣泛的適用性，能被經(jīng)營(yíng)者選擇適用于不同的情形。譬如，對(duì)需要標(biāo)注英文的，可選擇附有外文的格式；對(duì)包裝總面積小于100 cm2的食品，可適用簡(jiǎn)略的文字格式；需要對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)狀況作進(jìn)一步說(shuō)明的，可選擇附營(yíng)養(yǎng)聲稱的格式。在這6種格式中，除了示例2標(biāo)注更多的營(yíng)養(yǎng)成分外，其他4種都是示例1在形式上的變種。示例2與示例1的差別事實(shí)上就成了這6種格式之間在營(yíng)養(yǎng)信息量上的根本差別。示例2營(yíng)養(yǎng)成分信息如表1所示，示例1僅標(biāo)示示例2中的能量和核心營(yíng)養(yǎng)素（蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物、鈉）?！锻▌t》賦予了企業(yè)對(duì)6種格式的使用選擇權(quán)，企業(yè)自然會(huì)選擇需要標(biāo)示的營(yíng)養(yǎng)信息最少的示例1格式。糖、膽固醇、膳食纖維、飽和脂肪、維生素 A、鈣等重要營(yíng)養(yǎng)信息不能得到標(biāo)示。

表1 示例2：營(yíng)養(yǎng)成分表

（1）糖。目前市場(chǎng)上在售食品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽格式大多采用示例1，糖含量的披露極為缺乏。筆者于2019年1月7日在天貓主頁(yè)（Tmall.com）商品分類欄的“零食/茶酒/進(jìn)口食品”下，進(jìn)入“休閑食品”欄目，下有零食、堅(jiān)果、餅干、蛋糕、紅棗、巧克力、豬肉脯、膨化食品等18小類食品。每小類選擇三家企業(yè)的食品，選擇的依據(jù)為網(wǎng)站上排在最前面的三家，如果前三家中有兩家是同一企業(yè)的同一食品或類似食品，或者展示的是進(jìn)口食品，則依次后移選擇符合要求的食品，這樣共選出54種目前在國(guó)內(nèi)銷售的不同種類的食品。查看這54種食品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽，13種沒(méi)有在網(wǎng)站上展示或沒(méi)有標(biāo)示，在41種標(biāo)有營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的食品中，只有1種食品〔20〕值得注意的是，這種食品是奶鹽味的蘇打餅干，糖含量極低，為每百克2.5克。另外，“低糖代餐”出現(xiàn)在該產(chǎn)品的介紹中，根據(jù)《通則》的規(guī)定：“對(duì)除能量和核心營(yíng)養(yǎng)素外的其他營(yíng)養(yǎng)成分進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)聲稱或營(yíng)養(yǎng)成分功能聲稱時(shí)，在營(yíng)養(yǎng)成分表中還應(yīng)標(biāo)示出該營(yíng)養(yǎng)成分的含量及其占營(yíng)養(yǎng)素參考值（NRV）的百分比?！币虼?，在該情形下，對(duì)糖的標(biāo)示本身就是強(qiáng)制性的義務(wù)。在碳水化合物下標(biāo)示了糖的含量，其他未作標(biāo)注的，并非不含糖，除了前述標(biāo)示糖含量的食品外，其他所有食品在其配料表中都列示有白砂糖。與糖標(biāo)示缺乏形成對(duì)比的是，由于我國(guó)《食品安全法》要求進(jìn)口食品必須有中文標(biāo)簽，進(jìn)口企業(yè)往往在商品的外文標(biāo)簽上貼上譯成中文的標(biāo)簽，由于我國(guó)沒(méi)有對(duì)糖含量作出強(qiáng)制性披露要求，因此常出現(xiàn)同類商品外文標(biāo)簽標(biāo)有糖含量而中文標(biāo)簽未作標(biāo)示的情況。

（2）反式脂肪酸。《通則》要求食品配料含有或生產(chǎn)過(guò)程中使用了氫化和（或）部分氫化油脂時(shí)，生產(chǎn)企業(yè)在營(yíng)養(yǎng)成分表中還應(yīng)標(biāo)示出反式脂肪酸的含量，但由于示例1的格式中無(wú)反式脂肪酸一欄，所以反式脂肪酸的披露常不被企業(yè)選擇。在前述調(diào)查中，所有41種食品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽中無(wú)一家標(biāo)示反式脂肪酸的含量，值得注意的是，有11個(gè)產(chǎn)品標(biāo)示了反式脂肪酸的含量為零。很顯然，企業(yè)把反式脂肪酸含量為零作為其營(yíng)銷的亮點(diǎn)。在食品標(biāo)簽的成分表中，常有氫化植物油、部分氫化植物油、氫化脂肪、精煉植物油、氫化棕櫚油、代可可脂、人造奶油、起酥油、固體菜油、植物奶油、人造酥油等成分，這些成分中都含有反式脂肪酸。在前述11種食品的成分表中，有多個(gè)列有“起酥油”“精煉植物油”等含有反式脂肪酸的原料，由于《通則》 規(guī)定，當(dāng)反式脂肪酸的含量每百克或每百毫升≤0.3g時(shí)，視為“0”界限值，當(dāng)某營(yíng)養(yǎng)成分含量數(shù)值≤“0”界限值時(shí)，其含量應(yīng)標(biāo)示為“0”。是否屬于這一情形，缺乏進(jìn)一步的數(shù)據(jù)，很難作出判斷?！?1〕為了解我國(guó)焙烤食品中反式脂肪酸酸（TFA）含量的水平，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心工作人員對(duì)我國(guó)西安、成都、北京、上海、廣州等5大城市市售餅干、糕點(diǎn)和面包三大類共400份焙烤食品樣品進(jìn)行了檢測(cè)分析，結(jié)果顯示，上述5個(gè)城市市售焙烤食品中TFA的平均含量為0.49g/100g，其中33.5%樣品的TFA含量在0.3g/100g以上。參見(jiàn)張磊、李建文、隋海霞、毛偉峰、劉兆平、李寧：《中國(guó)5城市焙烤食品中反式脂肪酸含量水平調(diào)查》，載《中國(guó)食品學(xué)報(bào)》2013年第5期。

（3）膽固醇。過(guò)多攝入膽固醇會(huì)增加心血管疾病發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)?！锻▌t》雖認(rèn)為成人一日膳食中膽固醇攝入總量不宜超過(guò)300mg，但未把其列入強(qiáng)制性披露范圍，示例1中也未列示這一披露欄目。

2.適用范圍過(guò)窄

《通則》第7條對(duì)預(yù)包裝食品強(qiáng)制標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽作出了7類情形的豁免。除了“其他法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定可以不標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的預(yù)包裝食品”這一兜底條款外，其他6種皆為具體的豁免情形。其中的3種情形有其必要性，如作為初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品的生肉、生魚(yú)、生蔬菜和水果、禽蛋等生鮮食品，不含能量和營(yíng)養(yǎng)素的飲用水，以及每日食用量≤10g或10mL的預(yù)包裝食品；而另外3種情形的排除適用筆者以為并不適當(dāng)。如對(duì)“乙醇含量≥0.5%的飲料酒類”的排除適用，事實(shí)上把酒及酒精飲料的標(biāo)示予以了排除，不可忽視的是，酒及酒精飲料也具有較高的能量，一些酒還具有糖等多種營(yíng)養(yǎng)素，標(biāo)示的豁免剝奪了消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)；對(duì)“包裝總表面積≤100cm2或最大表面面積≤20cm2的食品”的排除適用，是考慮到食品包裝表面積過(guò)小而不便于標(biāo)示，但這種排除不僅會(huì)使消費(fèi)者的知情權(quán)不能得到滿足，也可能使某些生產(chǎn)者為逃避標(biāo)示義務(wù)而改變食品的包裝；對(duì)“現(xiàn)制現(xiàn)售的食品”的全部排除也是一種絕對(duì)化的處理，若現(xiàn)制現(xiàn)售次數(shù)是零星的，或銷售量極小，這樣的豁免自無(wú)問(wèn)題，但市場(chǎng)中存在較多的現(xiàn)制現(xiàn)售食品的情況，現(xiàn)制現(xiàn)售食品的行為持續(xù)存在，具有延續(xù)性，把這類制作和銷售食品的行為排除在營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度之外，亦不適當(dāng)。

3.標(biāo)示方式上對(duì)信息的易注意性重視不夠

信息披露的最終目的是讓消費(fèi)者接收信息并根據(jù)信息做出消費(fèi)選擇?！锻▌t》4.1規(guī)定：“當(dāng)標(biāo)示其他成分時(shí)，應(yīng)采取適當(dāng)形式使能量和核心營(yíng)養(yǎng)素的標(biāo)示更加醒目。”在信息披露時(shí)，強(qiáng)調(diào)重要信息的醒目十分必要，因?yàn)閷?duì)消費(fèi)者而言，熟視無(wú)睹的情形是多見(jiàn)的。如果僅僅止于信息披露，而不考慮如何讓消費(fèi)者更容易接收到信息，那么這種制度就不會(huì)達(dá)到預(yù)期效果。因?yàn)樵谑称钒b這一極有限的信息載體下，除了法定要求披露的信息外，食品生產(chǎn)者還會(huì)向消費(fèi)者展示很多文字和非文字信息，以吸引消費(fèi)者。重要信息的醒目極其必要，可避免被其他信息所淹沒(méi)。在示例2的表格中，能量、蛋白質(zhì)、脂肪、碳水化合物和鈉等文字被加黑處理，這自然是一種使重要信息更加醒目的辦法。至于采用何種適當(dāng)形式使標(biāo)示更加醒目，《通則》未作進(jìn)一步的文字說(shuō)明。在示例2的表格下有一注，也只對(duì)“適當(dāng)形式”進(jìn)行了文字上的復(fù)述——“核心營(yíng)養(yǎng)素應(yīng)采取適當(dāng)形式使其醒目”。

對(duì)于一些重要的問(wèn)題，《通則》同樣未作回答。比如，是否需要突出能量這一最關(guān)鍵的信息？是否需要對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽表整體予以適當(dāng)?shù)男涯?？這給予了企業(yè)更大的空間，企業(yè)可據(jù)自身情況以適當(dāng)形式作出更醒目的披露，但問(wèn)題在于，由于需要披露的信息可能對(duì)企業(yè)不利，如能量過(guò)高的信息，企業(yè)自然不會(huì)通過(guò)其他方式使不利于自身的信息更醒目，所以重要信息以適當(dāng)方式使其醒目這一規(guī)定，在實(shí)踐中，除了相關(guān)文字的加黑外，并不會(huì)產(chǎn)生其他的意義和效果。

4.適用效果欠佳

多個(gè)由各地疾病控制中心等作出的調(diào)研報(bào)告顯示，我國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的適用效果并不理想，無(wú)法對(duì)消費(fèi)者做出健康選擇產(chǎn)生大的影響。如中國(guó)疾病控制中心等機(jī)構(gòu)工作人員于2014年對(duì)沈陽(yáng)、廣州、武漢、成都等4城市11 394名學(xué)生和13 554名家長(zhǎng)進(jìn)行食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽知曉和使用情況進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果顯示，被調(diào)查學(xué)生、家長(zhǎng)對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的知曉率分別是86.6%和79.4%，但僅有14.6%的學(xué)生和15.0%的家長(zhǎng)會(huì)經(jīng)常使用食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽選購(gòu)食物。〔22〕參見(jiàn)宮偉彥、郭海軍、宋超、袁帆、李曉輝、劉偉佳、吳曉旻、欒德春、劉愛(ài)玲：《城市中小學(xué)生及家長(zhǎng)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽知曉和使用情況》，載《中國(guó)學(xué)校衛(wèi)生》2015年第6期。這雖是5年多前的調(diào)研數(shù)據(jù)，但現(xiàn)今狀況并未獲根本性改變。2016年上海市楊浦區(qū)疾控中心對(duì)11個(gè)街道481名社區(qū)居民進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果則顯示，居民對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的認(rèn)知和使用頻率較低，居民知曉食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的比例為60.29%，但有44.49%的受訪居民偶爾使用，20.79%幾乎不使用?！?3〕參見(jiàn)李香亭、夏蒨、周蔚：《2016年上海市楊浦區(qū)部分居民食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽認(rèn)知和使用情況》，載《預(yù)防醫(yī)學(xué)論壇》2016年第11期。2016年對(duì)北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部大二學(xué)生的抽樣調(diào)查顯示，學(xué)生對(duì)于營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的認(rèn)知及其相關(guān)營(yíng)養(yǎng)知識(shí)較欠缺，雖對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽評(píng)價(jià)較高，但關(guān)注度及應(yīng)用情況較差?！?4〕參見(jiàn)李妞妞、趙怡然、張美娜、朱文麗：《北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部學(xué)生對(duì)預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的認(rèn)知及行為調(diào)查》，載《職業(yè)與健康》2017年第20期。

食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的實(shí)施效果較差，表明消費(fèi)者對(duì)營(yíng)養(yǎng)信息的知情權(quán)沒(méi)有得到較好實(shí)現(xiàn)，消費(fèi)者因此不能做出知情選擇，也不能形成對(duì)生產(chǎn)者行為的倒逼力量。究其原因，一方面，消費(fèi)者購(gòu)買和消費(fèi)某個(gè)食品前少有閱讀營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的習(xí)慣和意識(shí)，這與食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度本身并不直接相關(guān)，可通過(guò)消費(fèi)教育培育消費(fèi)者接受這種信息的意識(shí)和習(xí)慣；另一方面，食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的實(shí)施效果較差，與制度本身存在較大關(guān)聯(lián)，《通則》中營(yíng)養(yǎng)信息的顯著性、簡(jiǎn)潔性、有益性都還有較大的改善空間，這不是消費(fèi)教育所能改變的，相反，制度上存在的問(wèn)題還會(huì)給消費(fèi)教育帶來(lái)很大障礙。

上述這些不足亟需在營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度設(shè)計(jì)時(shí)加以考慮。

四、營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度完善的認(rèn)知基礎(chǔ)

食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的科學(xué)構(gòu)建與完善有賴于我們對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度性質(zhì)、營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的目的與實(shí)現(xiàn)路徑、科學(xué)研究對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的影響，以及食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽法律與食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系等作出準(zhǔn)確認(rèn)知。

（一）正確認(rèn)識(shí)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的性質(zhì)

我們把食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度定位為食品安全法，《食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》也作為食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)而存在，〔25〕在《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》文本首頁(yè)，在“預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則”文字前標(biāo)示著“食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)”。這應(yīng)屬于認(rèn)知上的錯(cuò)誤。食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度與其說(shuō)是食品安全法，還不如說(shuō)是健康促進(jìn)法。雖然食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽中也會(huì)有反式脂肪酸的安全標(biāo)準(zhǔn)，但是它更多地是一種健康標(biāo)準(zhǔn)。一般而言，產(chǎn)品標(biāo)簽標(biāo)示產(chǎn)品的基本信息，并受產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)制，產(chǎn)品標(biāo)簽制度也是產(chǎn)品質(zhì)量法的一部分，而食品標(biāo)簽標(biāo)示食品的名稱、生產(chǎn)者、生產(chǎn)日期、凈含量等食品的基本信息也構(gòu)成了食品安全的一部分，但食品標(biāo)簽制度中的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度在本質(zhì)上并不是食品安全法的組成部分，把其定位為食品安全法，在制度設(shè)計(jì)時(shí)可能會(huì)對(duì)制度內(nèi)容產(chǎn)生兩個(gè)方面的不利影響。第一，雖然我們常用“最嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問(wèn)責(zé)”〔26〕《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見(jiàn)》（2019年5月9日），載新華網(wǎng)2019年5月20日，http://www.xinhuanet.com//2019-05/20/c1210138845.htm.來(lái)描述食品安全的重要性及政府的重視程度，但事實(shí)上，食品安全的標(biāo)準(zhǔn)是保障人體安全的最低要求，而健康是在安全的基礎(chǔ)之上，從標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上看，食品的健康標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)比安全標(biāo)準(zhǔn)高得多。因此，健康標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定對(duì)市場(chǎng)主體的干預(yù)程度也要高得多，社會(huì)對(duì)干預(yù)的認(rèn)可度和容忍度也會(huì)大得多。而把食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度定位為食品安全法，在食品安全法的框架和理念下，一些要求生產(chǎn)者提供特定信息的制度若具有較強(qiáng)的干預(yù)度，如要求食品生產(chǎn)者對(duì)某些營(yíng)養(yǎng)要素含量過(guò)高的食品就過(guò)高含量這一事實(shí)用明顯圖案進(jìn)行警示的制度，就很難被認(rèn)可和通過(guò)，這十分不利于營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的正常發(fā)展。第二，食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度作為一種健康促進(jìn)法，除了強(qiáng)制性制度外，也可以有較多非強(qiáng)制性的制度。正是在此理念之下，食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度及其中的一些營(yíng)養(yǎng)要素披露制度才走了一個(gè)始于自主標(biāo)示、終于強(qiáng)制標(biāo)示的法律歷程。而在食品安全法的框架下，雖然也存在一些非強(qiáng)制性的制度，但食品安全制度的本質(zhì)是強(qiáng)制性的，在此種理念支配下，始于自主標(biāo)示的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度難有發(fā)展的空間。

（二）正確認(rèn)識(shí)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的目的與實(shí)現(xiàn)路徑

食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度不僅僅是一個(gè)促進(jìn)交易公平的制度，在食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度形成和發(fā)展過(guò)程中，立法者為了應(yīng)對(duì)肥胖及心臟病等慢性病問(wèn)題，賦予其社會(huì)責(zé)任和公益目的。正因該制度并不以知情權(quán)的滿足為最終目的，此一權(quán)利不會(huì)被所有的消費(fèi)者認(rèn)真對(duì)待，因此營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的構(gòu)建并不能僅以滿足基本信息披露為目的，而應(yīng)以績(jī)效為導(dǎo)向。

在世界范圍內(nèi)，多年的制度發(fā)展與演變形成了多種績(jī)效導(dǎo)向的制度：第一，信息以更易于消費(fèi)者注意的方式顯示。因?yàn)槿说淖⒁饬Y源有限，在即時(shí)決策中，面對(duì)眾多信息，消費(fèi)者對(duì)標(biāo)簽信息常會(huì)視而不見(jiàn)。這種由于大腦只能處理來(lái)自視覺(jué)世界的小部分信息而使人不能看見(jiàn)自己面前的一切，在心理學(xué)上被稱為無(wú)意視盲?！?7〕參見(jiàn)［美］克里斯托弗·查布利斯、丹尼爾·西蒙斯：《看不見(jiàn)的大猩猩》，段然譯，北京大學(xué)出版社2016年版，第11、19頁(yè)。無(wú)意視盲的緩解或克服又需要我們?cè)谡J(rèn)知心理學(xué)、行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科的基礎(chǔ)上展開(kāi)制度設(shè)計(jì)，通過(guò)制度安排使食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息尤其是標(biāo)簽中的關(guān)鍵信息更易于被消費(fèi)者所注意。第二，以消費(fèi)者易于理解的方式提供信息。如英國(guó)的交通燈制度，使消費(fèi)者對(duì)各項(xiàng)營(yíng)養(yǎng)信息的高、中、低有了一個(gè)最直觀的感受和理解。第三，更便于消費(fèi)者使用信息。人具有怕麻煩的天性，而在麻煩問(wèn)題上，哪怕只是很小程度的消減，人的行為都會(huì)有很大的改變?！叭绻阆胪茝V什么，就讓它簡(jiǎn)單點(diǎn)。”〔28〕［英］戴維·哈爾彭：《助推：小行動(dòng)如何推動(dòng)大變革》，梁本彬等譯，中信出版社2018年版，第57頁(yè)。消費(fèi)者在接受營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息后，如果還要通過(guò)多次的數(shù)學(xué)計(jì)算，才能進(jìn)行不同食品間營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量的比較，或才能準(zhǔn)確了解能量或營(yíng)養(yǎng)要素的攝入量，那么較多消費(fèi)者會(huì)選擇放棄計(jì)算。近年來(lái)，不斷改進(jìn)的食用分量規(guī)則使得標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)信息的食用分量更接近于消費(fèi)者的習(xí)慣，從而減少計(jì)算環(huán)節(jié)，或使消費(fèi)者更便于計(jì)算。

這種績(jī)效導(dǎo)向的制度在我國(guó)進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度完善過(guò)程中必須要予以重點(diǎn)關(guān)注。

（三）正確認(rèn)識(shí)科學(xué)研究對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度內(nèi)容的影響

食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度本質(zhì)上是一種信息披露制度，與其他信息披露制度不同，這是一種特別需要科學(xué)研究支持的制度。離開(kāi)科學(xué)研究的相關(guān)成果，有效的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度根本無(wú)法確立。我國(guó)在食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度確立及完善過(guò)程中，需要充分重視兩方面的科學(xué)研究及其成果：第一，食品及營(yíng)養(yǎng)科學(xué)。這方面的研究是營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度得以展開(kāi)的基礎(chǔ)和前提，制度的確立都有賴于食品及營(yíng)養(yǎng)科學(xué)的研究成果。如美國(guó)《健康飲食指南》（2015—2020）建議每天攝入添加糖來(lái)源的能量少于總能量的10%，每天攝入飽和脂肪酸來(lái)源的能量少于總能量的10%。這在2016年?duì)I養(yǎng)標(biāo)簽改革時(shí)被寫入具體制度中，而這是根據(jù)食物模式建模和來(lái)自添加糖的能量攝入全國(guó)數(shù)據(jù)，以及用不飽和脂肪酸替換飽和脂肪酸后減少的心血管疾病風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)證據(jù)作出的判斷?！?9〕See http://health.gov/dietaryguidelines/2015/guidelines/,last visit on October 20,2019.第二，認(rèn)知科學(xué)。如前所述，食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度績(jī)效的提升不僅有賴于消費(fèi)教育，也有賴于具體的制度安排。營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽及標(biāo)簽中的重要信息如何引起消費(fèi)者最大程度的注意？經(jīng)營(yíng)者通過(guò)包裝上更有吸引力的文字、圖片等安排而實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者對(duì)營(yíng)養(yǎng)信息的熟視無(wú)睹，這該如何避免？這些問(wèn)題的解決都有賴于制度設(shè)計(jì)時(shí)對(duì)認(rèn)知科學(xué)的把握。

（四）正確認(rèn)識(shí)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽法律與食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系

目前我國(guó)的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度主要有《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》和《預(yù)包裝特殊膳食用食品標(biāo)簽通則》，是由原衛(wèi)生部制定的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)應(yīng)該制定食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽法，這不僅僅是因?yàn)榉杀葒?guó)家部委制定的標(biāo)準(zhǔn)層級(jí)高，更是因?yàn)閷ｉT的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽立法可涵蓋更為全面的內(nèi)容。詳言之，第一，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的專門立法不僅可規(guī)定預(yù)包裝食品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽問(wèn)題，也可規(guī)定非預(yù)包裝食品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度。第二，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的專門立法不僅規(guī)定制度本身，也可規(guī)定制定實(shí)施過(guò)程中的一些問(wèn)題，如消費(fèi)教育。第三，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的專門立法可以為非強(qiáng)制性制度的確立提供更大的空間。世界上絕大多數(shù)國(guó)家的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度之所以以法律形式出現(xiàn)，如美國(guó)的《營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽與教育法》、加拿大的《食品藥品法》（營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽）、日本的《食品標(biāo)簽法》、以色列的《公共健康法》（食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽）等，這是主要的原因。

五、完善食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的具體構(gòu)想

通過(guò)對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的基本功能、世界各國(guó)的制度發(fā)展史、發(fā)展趨勢(shì)及我國(guó)目前制度存在問(wèn)題的考察，筆者認(rèn)為，完善我國(guó)的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度應(yīng)該在標(biāo)簽內(nèi)容、需要標(biāo)示的情形、標(biāo)簽信息的展示及進(jìn)一步信息的提供等方面作進(jìn)一步展開(kāi)。

（一）標(biāo)簽內(nèi)容的完善

1.糖的強(qiáng)制性標(biāo)示

其一，置糖于碳水化合物之內(nèi)進(jìn)行標(biāo)示的負(fù)面影響。糖雖然也是基本的營(yíng)養(yǎng)要素，但過(guò)度攝入會(huì)導(dǎo)致肥胖以及因肥胖而產(chǎn)生糖尿病等?！?0〕民眾對(duì)糖與肥胖關(guān)系的認(rèn)知常會(huì)被誤導(dǎo)和干擾。如可口可樂(lè)公司多年來(lái)在中國(guó)以多種方式傳播“所有的食品和飲料都是健康飲食的一部分，避免肥胖的關(guān)鍵在于運(yùn)動(dòng)”這一錯(cuò)誤理念，試圖影響中國(guó)的含糖飲料政策。See Susan Greenhalgh,Making China Safe for Coke: How Coca-Cola Shaped Obesity Science and Policy in China,BMJ 2019,364,https://doi.org/10.1136/bmj.k5050,last visit on October 30,2019.不僅如此，近年來(lái)的研究也表明，高糖攝入還會(huì)損害人的認(rèn)知能力。〔31〕See Rahul Agrawal and Fernando Gomez-Pinilla,‘Metabolic syndrome’ in the Brain: Deficiency in Omega-3 Fatty Acid Exacerbates Dysfunctions in Insulin Receptor Signalling and Cognition,The Journal of Physiology 590.10 （2012）,p.2485-2499.如前所述，由于《通則》規(guī)定食品企業(yè)對(duì)附錄中的6種營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽格式可以選擇使用，企業(yè)自然會(huì)選擇需要標(biāo)示的營(yíng)養(yǎng)信息最少的示例1格式，使得糖、膽固醇等重要營(yíng)養(yǎng)信息得不到標(biāo)示?！?2〕如245毫升罐裝椰樹(shù)牌椰汁，在營(yíng)養(yǎng)成分的標(biāo)示中選擇了示例1，只有碳水化合物含量的標(biāo)示，每百毫升7克，245毫升共17.15克，這17.15克碳水化合物中糖的含量沒(méi)有標(biāo)示。三只松鼠股份有限公司的產(chǎn)品芒果干，在營(yíng)養(yǎng)成分表中標(biāo)示了碳水化合物的含量為每百克82.8克，雖然在配料表中列舉了白砂糖，但消費(fèi)者并不能了解該產(chǎn)品中糖的含量。由于較多消費(fèi)者對(duì)糖與碳水化合物之間的關(guān)系尚不能做到清晰認(rèn)識(shí)，在營(yíng)養(yǎng)成分表中不列示糖的含量，消費(fèi)者看不到糖的具體含量，食品中大量的糖因此可被成功地掩蓋在碳水化合物的欄目之下。當(dāng)然，不僅是消費(fèi)者不能對(duì)糖的實(shí)際含量有準(zhǔn)確把握，更為嚴(yán)重的是，它還會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)糖攝入量的失控。由于膳食中碳水化合物提供的能量占總能量的推薦比例在60%，而糖是包含在碳水化合物欄目中進(jìn)行信息披露的，所以即使糖的攝入嚴(yán)重超標(biāo)，攝入的碳水化合物的營(yíng)養(yǎng)素參考值百分比還會(huì)是符合標(biāo)準(zhǔn)，甚至數(shù)值很低。這種標(biāo)示方式會(huì)導(dǎo)致消費(fèi)者更多地?cái)z入糖。

其二，把糖含量納入強(qiáng)制性披露范圍。這種強(qiáng)制信息披露制度的必要性在于，一方面有食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的國(guó)家極少有把糖含量作為自主披露的項(xiàng)目；另一方面控制糖的攝入有助于身體健康，這已得到科學(xué)的證明，世界衛(wèi)生組織營(yíng)養(yǎng)促進(jìn)健康和發(fā)展司司長(zhǎng)Francesco Branca指出：“我們有確鑿的證據(jù)表明，把游離糖的攝入量保持在總能量攝入的10%以下，可降低超重、肥胖和蛀牙的發(fā)生危險(xiǎn)?！闭蛉绱?，2015年世界衛(wèi)生組織發(fā)布了《成人和兒童的糖攝入指引》，建議成人和兒童應(yīng)將其每天的游離糖〔33〕游離糖（Free Sugar）是指添加到食品和飲料中的單糖（如葡萄糖、果糖）、雙糖（如蔗糖或砂糖）及天然存在于蜂蜜、糖漿、果汁和濃縮果汁中的糖。攝入量降至其總能量攝入的10%以下，進(jìn)一步降低到5%以下或者每天大約25克會(huì)有更多健康益處。〔34〕See Guideline: Sugars Intake for Adults and Children,Geneva: World Health Organization,2015.要實(shí)現(xiàn)糖攝入的這一健康控制目標(biāo)，必須改變目前糖含量披露制度的任意性，對(duì)企業(yè)設(shè)定糖含量的強(qiáng)制性披露義務(wù)。

其三，以25克為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算糖的營(yíng)養(yǎng)素參考值百分比（NRV%），并列入強(qiáng)制標(biāo)示范圍。在《通則》的示例2中，糖含量在碳水化合物欄下被要求披露，但未要求標(biāo)示NRV%。在糖的最健康攝入量沒(méi)有確定的情況下，NRV%自然不能計(jì)算并標(biāo)示，但近年來(lái)的科學(xué)研究表明，糖的健康攝入量在25克以下已是共識(shí)?！吨袊?guó)居民膳食指南（2016）》也已建議居民控制添加糖的攝入量，每天攝入不超過(guò)50克，最好控制在25克以下?！?5〕參見(jiàn)中國(guó)營(yíng)養(yǎng)學(xué)會(huì)：《中國(guó)居民膳食指南（2016）》，人民衛(wèi)生出版社2016年版，第108頁(yè)。美國(guó)在2016年的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度改革中也以25克作為添加糖推薦攝入的最高量，且以25克為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算NRV%，并把NRV%列入強(qiáng)制標(biāo)示的范圍。加拿大2016年的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度修改也把糖的NRV%列入了強(qiáng)制標(biāo)示范圍，只是在計(jì)算NRV%時(shí)以總糖（total sugar）作為分母。為了讓消費(fèi)者對(duì)糖的攝入有一個(gè)更為清晰的掌握，建議以25克為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算糖的NRV%，并列入強(qiáng)制標(biāo)示范圍。

2.反式脂肪酸的標(biāo)示

近些年的研究表明，工業(yè)制造的反式脂肪酸不存在安全的最低攝入標(biāo)準(zhǔn)，而減少反式脂肪酸攝入會(huì)降低心血管疾病的發(fā)病率，因此我國(guó)應(yīng)該逐漸降低反式脂肪酸的最高含量，并待條件成熟時(shí)禁止食品中含有人工制造的反式脂肪酸。

第一，工業(yè)制造的反式脂肪酸不存在安全的最低攝入標(biāo)準(zhǔn)。反式脂肪酸雖在世界食品行業(yè)中已被使用上百年，但其對(duì)人體健康的危害直到近些年才逐漸被世界各國(guó)的研究所揭示，并反映在相關(guān)立法中?？茖W(xué)研究顯示，工業(yè)制造的反式脂肪酸（industrially produced TFA）不存在安全的最低攝入標(biāo)準(zhǔn)。

在美國(guó)，雖有較多科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)部分氫化油（Partially Hydrogenated Oils,PHOs〔36〕部分氫化油是工業(yè)制造的反式脂肪酸的另一種名稱。）對(duì)人體有危害，但FDA一直維持PHOs“總體上被認(rèn)為是安全的”（generally recognized as safe,GRAS）這一法律判斷。FDA自2006始只要求生產(chǎn)者必須披露食品中的反式脂肪酸含量，直到2013年發(fā)布暫行決定，〔37〕See Food and Drug Administration,Tentative Determination Regarding Partially Hydrogenated Oils,Federal Register,Vol.78,No.217,8 November 2013,p.67169-67175.宣布PHOs在使用于食品的任何情形下不再是“總體上被認(rèn)為是安全的”，至此，PHOs成為了食品添加劑，受《聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法》（FD&C Act）第409條的規(guī)制。2015年6月FDA發(fā)布了最終決定，撤回對(duì)PHOs“總體上被認(rèn)為是安全的”的法律判斷，并給予食品企業(yè)3年的遵循期。在歐洲，科學(xué)報(bào)告得出結(jié)論，當(dāng)營(yíng)養(yǎng)充分時(shí)應(yīng)盡可能低地?cái)z入反式脂肪酸?！?8〕See EFSA Panel on NDA,Scientific Opinion on Dietary Reference Values for Fats,Including Saturated Fatty Acids,Polyunsaturated Fatty Scids,Monounsaturated Fatty Acids,Trans Fatty Acids,and Cholesterol,The EFSA Journal,No.1461,2010.該結(jié)論被歐洲食品安全局2009年12月4日作出的決定所采納。世界衛(wèi)生組織《健康膳食建議》（2015）也指出，存在于加工食品、快餐、零食、油炸食品、冷凍披薩餅、餡餅、餅干、人造黃油和涂抹醬中的工業(yè)制造的反式脂肪酸不是健康膳食的一部分，呼吁到2023年在全球食品供應(yīng)鏈中消除人工制造的反式脂肪酸?！?9〕See WHO,Replace-An Action Package to Eliminate Ndustrially Produced Trans Fatty Acids,reference WHO/NMH/NHD/18.4,May 2018.

第二，減少反式脂肪酸攝入會(huì)降低心血管疾病的發(fā)病率已被實(shí)證研究佐證。雖然由于飲食結(jié)構(gòu)的差異，我國(guó)國(guó)民反式脂肪酸的平均攝入量要低于西方國(guó)家，鑒于反式脂肪酸并沒(méi)有安全的最低標(biāo)準(zhǔn)，故有必要限制并減少反式脂肪酸的攝入。減少反式脂肪酸的攝入會(huì)降低心血管疾病的發(fā)病率與死亡率，這在較早實(shí)施反式脂肪酸含量規(guī)制的國(guó)家或地區(qū)已被證實(shí)。2003年丹麥政府發(fā)布關(guān)于反式脂肪酸在食用油和脂肪中含量的行政令，所有人用食品（包括進(jìn)口食品和餐館中提供的食品）中禁止工業(yè)制造的反式脂肪酸含量超過(guò)油和脂肪的2%，從而成為世界上第一個(gè)對(duì)反式脂肪酸含量進(jìn)行規(guī)制的國(guó)家。2015年，有學(xué)者對(duì)丹麥制度實(shí)施前后的人口死亡率及OECD國(guó)家1990—2012年的年度人口死亡率等多個(gè)數(shù)據(jù)進(jìn)行的統(tǒng)計(jì)研究顯示，禁令實(shí)施后的3年，丹麥因心血管疾病導(dǎo)致的死亡率減少了14.2/10萬(wàn)，〔40〕See Brandon J.Restrepo,Matthias Rieger,Denmark’s Policy on Artificial Trans Fat and Cardiovascular Disease,American Journal of Preventive Medicine,Vol.50,Issue 1,2016,p.69-76.全國(guó)每年可減少700人死亡。2007年美國(guó)紐約市對(duì)餐館中食品反式脂肪酸的含量進(jìn)行了嚴(yán)格限制，紐約州Albany等縣也實(shí)施了類似的限制令。據(jù)有關(guān)學(xué)者收集的數(shù)據(jù)及展開(kāi)的研究顯示，紐約州這些縣市的限制令與心肌梗塞和中風(fēng)病人的入院率急劇下降存在關(guān)聯(lián)。限制區(qū)域和非限制區(qū)域心肌梗塞和中風(fēng)病人入院率的差別在限制實(shí)施3年后變得顯著?！?1〕See Brandt E.J.,Myerson R.,Perraillon M.C.,Polonsky T.S.,Hospital Admissions for Myocardial Infarction and Stroke Before and After the Trans-Fatty Acid Restrictions in New York,JAMA Cardiol,2（6）,2017,p.627-634.另一項(xiàng)研究也顯示，紐約州Albany等縣市的限制令使因心血管疾病導(dǎo)致的死亡率直接減少了13/10萬(wàn)?！?2〕See Brandon Restrepo,Matthias Rieger,Trans Fat and Cardiovascular Disease Mortality: Evidence from Bans in Restaurants in New York,Journal of Health Economics,Vol.45,Issue C,2016,p.176-196.

第三，逐漸降低反式脂肪酸的最高含量，待條件成熟時(shí)禁止食品中含有人工制造的反式脂肪酸。我國(guó)《通則》對(duì)反式脂肪酸的含量作出了披露要求，但并未在《通則》正文中對(duì)反式脂肪酸的攝入標(biāo)準(zhǔn)作出規(guī)定?！懊刻鞌z入反式脂肪酸不應(yīng)超過(guò)2.2g”和“反式脂肪酸攝入量應(yīng)少于每日總能量的1%”，這兩個(gè)表述出現(xiàn)在《通則》附錄D“能量和營(yíng)養(yǎng)成分功能聲稱標(biāo)準(zhǔn)用語(yǔ)”下?？梢哉f(shuō)，在法律上我國(guó)對(duì)反式脂肪酸僅作出了披露要求，但無(wú)數(shù)量限制標(biāo)準(zhǔn)。

近年來(lái)，世界上較多國(guó)家的立法對(duì)反式脂肪酸進(jìn)行了嚴(yán)格限制或禁止。美國(guó)FDA規(guī)定在2018年6月之后，食品中不能再含有PHOs，后FDA又決定延長(zhǎng)企業(yè)的遵循日期最長(zhǎng)至2021年1月1日。2018年9月17日加拿大通過(guò)把PHOs列入食品中的污染物和其他摻假物列表中，對(duì)PHOs在所有食品中的添加或使用予以禁止。歐盟委員會(huì)2019年4月發(fā)布第2019/649號(hào)條例，規(guī)定用于最終消費(fèi)者和零售食品中的反式脂肪酸（天然存在于動(dòng)物脂肪中的反式脂肪酸除外）不應(yīng)超過(guò)脂肪總含量的2%?！?3〕2%作為歐盟的最高標(biāo)準(zhǔn)，也遠(yuǎn)低于我國(guó)《通則》對(duì)反式脂肪酸攝入量判斷中的“每日總能量的1%”。歐盟的2%是脂肪總含量的2%，根據(jù)膳食中脂肪提供的能量占總能量的推薦比例在25%左右，500大卡的2%即10大卡，折合成脂肪為1.1克左右，而《通則》的1%是每日總能量的1%，折合成脂肪為2.2克。不符合該標(biāo)準(zhǔn)的食品2021年4月1日后不能再在市場(chǎng)上銷售。

鑒于工業(yè)制造的反式脂肪酸對(duì)人體健康的危害，參考和借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)實(shí)國(guó)情，我國(guó)在《通則》正文中應(yīng)該直接設(shè)定反式脂肪酸在食品的最高含量，并逐漸降低最高標(biāo)準(zhǔn)，在條件成熟時(shí)完全禁止食品中含有人工制造的反式脂肪酸。

第四，極低含量的標(biāo)示方式。在食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)示過(guò)程時(shí)，如果某個(gè)營(yíng)養(yǎng)要素的實(shí)際含量低于某個(gè)值，可以標(biāo)示為“0”。按照我國(guó)《通則》的規(guī)定，當(dāng)反式脂肪酸的含量每百克或每百毫升≤0.3g時(shí)，可以標(biāo)示為“無(wú)或不含反式脂肪酸”。當(dāng)糖或脂肪的含量每百克或每百毫升≤0.5g時(shí)，也可標(biāo)示為“無(wú)或不含糖”或“無(wú)或不含脂肪”。雖然這種標(biāo)示方式也是世界各國(guó)的共識(shí)，但是在該問(wèn)題上，反式脂肪酸與糖、脂肪等完全不同，對(duì)反式脂肪酸不宜作出這樣的標(biāo)示。近幾年對(duì)反式脂肪酸的研究發(fā)現(xiàn)，工業(yè)制造的反式脂肪酸是不健康的食品材料，攝入越少越好。因此，從消費(fèi)者知情權(quán)和安全權(quán)的角度考量，反式脂肪酸應(yīng)根據(jù)事實(shí)上的含量如實(shí)標(biāo)示，標(biāo)示為零的，必須是真正不含工業(yè)制造的反式脂肪酸；如果含量極低，其含量每百克或每百毫升不超過(guò)0.3克時(shí)，可標(biāo)示為“反式脂肪酸低于0.3克”，而不是標(biāo)示為“0”。

（二）以消費(fèi)者更易于注意的方式標(biāo)示

食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度不僅是通過(guò)干預(yù)而保障私權(quán)的制度，也承載著應(yīng)對(duì)和解決社會(huì)問(wèn)題的責(zé)任，故制度的建立應(yīng)以績(jī)效為導(dǎo)向，這就決定了制度在設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)增強(qiáng)重要信息的易注意性，提高消費(fèi)者對(duì)這些信息的注意程度，消解消費(fèi)者對(duì)信息的無(wú)意視盲現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)有的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度對(duì)信息的易注意性已有涉及，如《通則》4.1規(guī)定：“當(dāng)標(biāo)示其他成分時(shí)，應(yīng)采取適當(dāng)形式使能量和核心營(yíng)養(yǎng)素的標(biāo)示更加醒目?！钡@種制度安排是碎片化的，沒(méi)有基于信息的易注意性理論而進(jìn)行系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。

就我國(guó)目前的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度而言，不妨可從以下三方面著手強(qiáng)化信息的易注意性。

第一，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的設(shè)置應(yīng)該顯著而易見(jiàn)。這是對(duì)信息易注意性的一般性規(guī)定，之所以需要如此規(guī)定，緣于易注意性的問(wèn)題涉及諸多非常規(guī)因素。在食品包裝這個(gè)大背景下，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的相對(duì)位置、字體顏色和大小，以及周邊更具吸引力的圖片、文字等的干擾，〔44〕比如，圖片或文字的背景可對(duì)具體內(nèi)容的認(rèn)知造成干擾，正是基于這樣的角度，我們可以說(shuō)“背景意味著一切”。參見(jiàn)［英］博·洛托：《錯(cuò)覺(jué)心理學(xué)：從理解錯(cuò)覺(jué)到記性創(chuàng)新》，劉清山譯，機(jī)械工業(yè)出版社2019年版，第75-85頁(yè)。營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽常不能一眼被消費(fèi)者所注意，甚至被消費(fèi)者根本忽略?；谥贫鹊目蓪?shí)施性及實(shí)施成本等因素，并非上述所有因素都可由法律規(guī)制，而一般性規(guī)定可在缺乏明確規(guī)定的情況下，對(duì)企業(yè)設(shè)置營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的行為起到引導(dǎo)作用，并可在具體制度缺乏時(shí)，對(duì)企業(yè)設(shè)置的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的適當(dāng)性作出評(píng)判。

第二，根據(jù)外包裝面積的大小對(duì)營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽表格及字體大小作出規(guī)定。因?yàn)槭称吠獍b的大小、內(nèi)容及顏色等千差萬(wàn)別，這種規(guī)定會(huì)較為煩雜，但從增加信息易注意性的角度考慮有其必要性，這也是世界上較多國(guó)家對(duì)營(yíng)養(yǎng)成分表及其中的相關(guān)文字大小不厭其煩地作出規(guī)定的原因所在。我國(guó)《通則》對(duì)營(yíng)養(yǎng)成分表的大小未作規(guī)定，只規(guī)定應(yīng)以方框表的形式表示，方框尺寸可任意；對(duì)營(yíng)養(yǎng)成分表文字大小也未作規(guī)定，有關(guān)文字大小的內(nèi)容僅有一處，即在營(yíng)養(yǎng)預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽同時(shí)使用外文標(biāo)示的，規(guī)定外文字號(hào)不得大于中文字號(hào)。從增強(qiáng)營(yíng)養(yǎng)成分表的易注意性方面的考量，有必要對(duì)營(yíng)養(yǎng)成分表及其中的文字大小等以絕對(duì)值和相對(duì)值兩種方式作出細(xì)化規(guī)定。

第三，對(duì)最重要的信息以最容易被消費(fèi)者注意的方式標(biāo)示。從均衡的角度說(shuō)，食品的能量信息和營(yíng)養(yǎng)要素信息都是重要的，但鑒于目前絕大多數(shù)國(guó)民面臨能量過(guò)剩問(wèn)題，食品的能量信息相對(duì)變得更為重要，因此在食品外包裝面積有限及人的注意力資源有限的情況下，營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的設(shè)計(jì)需要強(qiáng)調(diào)能量信息，以盡可能地讓這一重要信息無(wú)障礙、便捷地讓消費(fèi)者一眼看到。這種對(duì)重要信息易注意性的強(qiáng)調(diào)通過(guò)重復(fù)出現(xiàn)或更大字號(hào)等方式近幾年已在較多地區(qū)立法并實(shí)施。例如，為了使?fàn)I養(yǎng)標(biāo)簽中的重要信息盡可能地引起消費(fèi)者的注意，2011年歐盟的《針對(duì)消費(fèi)者的食品信息提供法》引入了“主要視覺(jué)區(qū)”（principal field of vision）概念，指在購(gòu)買時(shí)最有可能被消費(fèi)者在第一眼（first glance）看到的食品外包裝區(qū)域。該法規(guī)定，為了幫助消費(fèi)者在購(gòu)買食品時(shí)容易看到重要的營(yíng)養(yǎng)信息，基于自愿的原則，最重要的食品營(yíng)養(yǎng)要素信息還可再次出現(xiàn)于食品外包裝的主要視覺(jué)區(qū)?！?5〕在我國(guó)，雖無(wú)類似立法，但實(shí)踐中也有企業(yè)有類似的做法。如330毫升罐裝芬達(dá)橙味汽水，用100毫升標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了能量和營(yíng)養(yǎng)素的標(biāo)示。在營(yíng)養(yǎng)信息表下，還列示了該產(chǎn)品糖的總含量為42.6克；在包裝正面的左下角列示了能量的總量172千卡。不僅數(shù)字較大、較黑，還用一個(gè)較大的框框把信息框于其中，且框架內(nèi)呈白色，而該食品包裝整體呈橙色。如此安排，這兩個(gè)信息更易進(jìn)入消費(fèi)者眼中，唯一不足的是糖和能量是用英語(yǔ)而不是中文。2016年加拿大在《食品藥品法修正案》（營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽、其他標(biāo)簽規(guī)定以及食品色素）（SOR/2016-305）中加大了卡路里一欄的字號(hào)，并且卡路里字下加了一條很粗的橫線。美國(guó)2016年的制度改革不僅把卡路里一欄的字號(hào)加大，還把表明卡路里值的數(shù)字加黑，并且特別加大數(shù)字的字體。如此安排強(qiáng)化了與周邊其他信息的差別，使重要信息更為醒目，能更大程度地引起消費(fèi)者的注意。

這些增強(qiáng)重要信息吸引力的立法經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。能量作為食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽中最重要的信息，其易注意性的問(wèn)題應(yīng)該受到關(guān)注，《通則》應(yīng)通過(guò)設(shè)定特別的字體字號(hào)或加下劃線等多種方式提升能量信息引起消費(fèi)者注意的可能性。

（三）提供消費(fèi)者更易應(yīng)用和更易理解的信息

僅有基本的食品營(yíng)養(yǎng)信息還不夠嗎？為何還需要在此基礎(chǔ)上向消費(fèi)者提供更易應(yīng)用和更易理解的信息？如前所述，營(yíng)養(yǎng)信息雖反映了食品中真實(shí)的營(yíng)養(yǎng)狀況，但營(yíng)養(yǎng)信息具有較強(qiáng)的專業(yè)性，較多消費(fèi)者在這些信息面前常會(huì)束手無(wú)策，而大多數(shù)情形下，食品消費(fèi)的決策需要快速作出，消費(fèi)者沒(méi)有時(shí)間或能力去對(duì)這些基本的營(yíng)養(yǎng)信息作出進(jìn)一步處理，即法定的基本食品營(yíng)養(yǎng)信息對(duì)較多消費(fèi)者而言是不足的，而需通過(guò)對(duì)基本食品營(yíng)養(yǎng)信息的進(jìn)一步處理，向消費(fèi)者提供更易應(yīng)用和更易理解的信息。

1.提供消費(fèi)者更易理解的信息

食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽中能量和營(yíng)養(yǎng)要素的數(shù)據(jù)雖只有幾組，但即使看清這幾組數(shù)據(jù)，絕大多數(shù)消費(fèi)者也很難分辨究竟哪些食品是健康或相對(duì)更健康的，甚至很難對(duì)單個(gè)指標(biāo)的含量是否過(guò)高或超標(biāo)作出判斷，這種判斷需要一定的信息或知識(shí)的積累，這也是阻礙營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息能夠被消費(fèi)者運(yùn)用的主要因素。因此，在可能的情況下，需要簡(jiǎn)化消費(fèi)者運(yùn)用信息的決策過(guò)程，或進(jìn)一步簡(jiǎn)化信息，形成某種信號(hào)，這種制度本質(zhì)上是提供消費(fèi)者更易理解從而更好使用的信息。然而，這些制度安排我國(guó)還未出現(xiàn)。但近些年在國(guó)外法律實(shí)踐中出現(xiàn)的解釋性信息、警示性信息、基于食品營(yíng)養(yǎng)信息而產(chǎn)生的食品營(yíng)養(yǎng)等級(jí)信息等，目的就在于促使消費(fèi)者更好、更快地理解食品中營(yíng)養(yǎng)指標(biāo)及食品的健康程度。

解釋性信息旨在對(duì)營(yíng)養(yǎng)成分表的數(shù)據(jù)進(jìn)行解釋性說(shuō)明，以更易于消費(fèi)者理解。比如，對(duì)食品中的能量或營(yíng)養(yǎng)要素的含量究竟多少才算過(guò)高，消費(fèi)者往往無(wú)法判斷，需要進(jìn)一步的信息才能做到心中有數(shù)；又如，對(duì)5克究竟是多少消費(fèi)者往往沒(méi)有清晰的概念，如果以消費(fèi)者日常接觸或使用的食具予以衡量，則消費(fèi)者對(duì)5克的理解會(huì)有一個(gè)較為準(zhǔn)確的判斷。譬如，以色列2017年修改的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度規(guī)定，食品中總糖（total sugar）的含量每百克或每百毫升超過(guò)2克時(shí)，必須在表中糖含量的下方標(biāo)示相應(yīng)的茶匙（teaspoon）數(shù)量。2016年加拿大修改其營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度，在營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽欄的最下面增加了一個(gè)星號(hào)開(kāi)頭的提示“*5 percent or less is a little,15 percent or more is a lot”，對(duì)能量和營(yíng)養(yǎng)要素日攝入量占比的高與低作了一個(gè)明確的界定。雖然這種界定適用于所有的指標(biāo)未必科學(xué)，但至少消費(fèi)者大致?lián)碛辛艘粋€(gè)可以進(jìn)行高低判斷的初步標(biāo)準(zhǔn)。

警示信息主要用于對(duì)食品中一些營(yíng)養(yǎng)要素含量過(guò)高時(shí)向消費(fèi)者作出的警示，如英國(guó)的交通燈制度。值得關(guān)注的是，以色列2017年修改的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度對(duì)糖、鈉及飽和脂肪酸含量高的食品，除了需要常規(guī)性地披露含量信息外，還針對(duì)含量高這一事實(shí)，賦予了企業(yè)用特定圖案進(jìn)行標(biāo)示的強(qiáng)制性義務(wù)?！?6〕以色列修改后的《公共健康法》（食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽）第5條和第18條規(guī)定，自2020年1月1日始，每百克固體食品中鈉、糖和飽和脂肪酸含量分別超過(guò)500毫克、13.5克和5克，每百克液體食品中鈉、糖和飽和脂肪酸含量分別超過(guò)400毫克、5克和3克時(shí)，企業(yè)必須在食品包裝的正面以三種不同的紅色圖案標(biāo)示。自2021年1月1日始，需要強(qiáng)制標(biāo)示圖案的標(biāo)準(zhǔn)降低為固體食品每百克中鈉、糖和飽和脂肪酸含量超過(guò)400毫克、10克和4克，液體食品每百克中的鈉、糖和飽和脂肪酸含量超過(guò)300毫克、5克和3克。參見(jiàn) https://www.justice.gov.il/SitePages/OpenDocument.aspx?d=btfoGU%2fzRz98U4QZbe1n0hVNiJekx59GWBOmsFQoGJ8%3d（官 方 希伯萊文版本），2019年10月29日訪問(wèn)。

由于警示信息僅僅針對(duì)一類或多類營(yíng)養(yǎng)要素過(guò)高的情形予以警示，對(duì)消費(fèi)者決策的影響也僅僅基于這一類或多類營(yíng)養(yǎng)要素。從方便消費(fèi)者決策的角度看，對(duì)所有重要營(yíng)養(yǎng)信息基于一定的標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重計(jì)算而得出的信號(hào)，有助于消費(fèi)者快速作出決策，會(huì)更受消費(fèi)者歡迎。在食品營(yíng)養(yǎng)信息制度史上，這類信息不斷出現(xiàn)，如法國(guó)的營(yíng)養(yǎng)分制度。相形之下，我國(guó)的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度則稍顯簡(jiǎn)單而初步，尚未往縱深方向發(fā)展。除了要求提供能量信息和基本的營(yíng)養(yǎng)要素信息外，對(duì)需要進(jìn)一步處理的信息，法律則無(wú)要求，但現(xiàn)實(shí)中對(duì)這類信息的需求日趨強(qiáng)烈。2019年6月24日國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施健康中國(guó)行動(dòng)的意見(jiàn)》，“鼓勵(lì)全社會(huì)參與減鹽、減油、減糖”，而減鹽、減油、減糖的根本前提是需要提供相應(yīng)的信息。

在食品營(yíng)養(yǎng)信息的提供從基本信息走向基本信息和警示信息等的情況下，基于激發(fā)更多消費(fèi)者購(gòu)買和消費(fèi)食品時(shí)使用營(yíng)養(yǎng)信息以保障其利益的考慮，我們?cè)跔I(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度上有必要對(duì)基本信息之外的進(jìn)一步信息作出規(guī)定。制度設(shè)計(jì)可從如下兩方面展開(kāi)：第一，設(shè)定強(qiáng)制性的警示標(biāo)志。當(dāng)食品中的能量過(guò)高或糖、鹽和飽和脂肪等營(yíng)養(yǎng)要素含量過(guò)高時(shí)，以明顯圖案設(shè)定警示標(biāo)志，這種警示必須是強(qiáng)制性的。第二，設(shè)定科學(xué)的食品營(yíng)養(yǎng)評(píng)分制度。評(píng)分制度產(chǎn)生的信息可以簡(jiǎn)化營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽信息群的復(fù)雜，有助于消費(fèi)者快速作出決策。研究顯示，在多種向消費(fèi)者傳遞營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量信息的信號(hào)中，法國(guó)的營(yíng)養(yǎng)分制度在幫助消費(fèi)者對(duì)食品營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量作出正確判斷時(shí)作用最大?！?7〕為了比較對(duì)健康星評(píng)級(jí)體系、交通燈、營(yíng)養(yǎng)分、推薦攝入及警示符號(hào)等5種信號(hào)對(duì)同一消費(fèi)者理解營(yíng)養(yǎng)信息的影響，2018年，Egnell等要求德國(guó)1 000名參與者對(duì)3種食品按照營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量進(jìn)行排列，在被展示沒(méi)有任何營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示的食品后，參與者被分別展示隨機(jī)附有上述5種信息標(biāo)示的食品。結(jié)果顯示，營(yíng)養(yǎng)分在對(duì)參與人員作出正確判斷的作用最大，在向消費(fèi)者傳遞營(yíng)養(yǎng)質(zhì)量信息中最為有效。See Egnell M.,Talati Z.,Pettigrew S.,Galan P.,Hercberg S.,Julia C.,Comparison of Front-of-pack Labels to Help German Consumers Understand the Nutritional Quality of Food Products,Color-coded Labels Outperform All Other Systems,Ernahrungs Umschau,66（5）,2019,p.76-84.當(dāng)然，這一制度涉及科學(xué)設(shè)定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等諸多因素，可考慮先設(shè)定成為選擇性標(biāo)示，待條件成熟時(shí)納入強(qiáng)制標(biāo)示范圍。

2.給消費(fèi)者提供更為便利的信息

給予消費(fèi)者使用的信息越便利，消費(fèi)者使用這些信息的可能性就越大。如果消費(fèi)者在作出決策前對(duì)這些信息還需要進(jìn)行處理，哪怕是較為簡(jiǎn)單的計(jì)算，都會(huì)影響信息的被使用程度?！锻▌t》第6條規(guī)定了“營(yíng)養(yǎng)成分的表達(dá)方式”，即“預(yù)包裝食品中能量和營(yíng)養(yǎng)成分的含量應(yīng)以每100克（g）和（或）每100毫升（mL）和（或）每份食品可食部分中的具體數(shù)值來(lái)標(biāo)示。當(dāng)用份標(biāo)示時(shí)，應(yīng)標(biāo)明每份食品的量。份的大小可根據(jù)食品的特點(diǎn)或推薦量規(guī)定?！痹摋l款對(duì)問(wèn)題的把握還算精準(zhǔn)，但文字表述存在問(wèn)題，無(wú)法達(dá)到預(yù)期效果。申言之，條文中雖采用了“應(yīng)以”這樣的表述，看似強(qiáng)制性義務(wù)，但嚴(yán)格根據(jù)文字表述，企業(yè)在標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)值時(shí)可有三個(gè)選擇項(xiàng)：每100克（g）100毫升（mL）時(shí)的具體數(shù)值、每份食品可食部分中的具體數(shù)值，以及100克（g）100毫升（mL）和每份食品可食部分中的具體數(shù)值。企業(yè)在運(yùn)用時(shí)可能會(huì)傾向于選擇便利或有利于其自身的表達(dá)方式。

前述調(diào)研顯示，在41種食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽的標(biāo)示方式中，有40種食品是用每100克或每100毫升來(lái)標(biāo)示的；沒(méi)有用高于100的數(shù)值進(jìn)行標(biāo)示。究竟應(yīng)該以怎樣的數(shù)量作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)成分的具體含量，由營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽對(duì)消費(fèi)者的功能決定，消費(fèi)者需要用營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽中的數(shù)據(jù)進(jìn)行不同產(chǎn)品的營(yíng)養(yǎng)要素含量的比較，以作出最佳的購(gòu)買決策，也需要用營(yíng)養(yǎng)要素含量的數(shù)據(jù)進(jìn)行日攝入量的匯總。

基于此，對(duì)營(yíng)養(yǎng)成分表達(dá)方式的選擇需考慮以下四種因素：（1）食品包裝的大??；（2）絕大多數(shù)消費(fèi)者事實(shí)上每次的消費(fèi)量；（3）食品的日推薦消費(fèi)量；（4）營(yíng)養(yǎng)要素含量方便比較。從方便比較的角度看，以100克或100毫升作為計(jì)算能量和營(yíng)養(yǎng)要素的標(biāo)準(zhǔn)最為合適，但100克或100毫升往往不是食品的包裝量或消費(fèi)者每次的消費(fèi)量，這不利于消費(fèi)者便捷地掌握事實(shí)上的攝入量。因此，從更好滿足消費(fèi)者購(gòu)買和日常消費(fèi)時(shí)對(duì)數(shù)據(jù)的需求，建議《通則》第6條修改為：“預(yù)包裝食品中能量和營(yíng)養(yǎng)成分的含量以每100克（g）或每100毫升（mL）為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行標(biāo)示，同時(shí)以食品最小銷售單元的凈含量進(jìn)行標(biāo)示，如果食品最小銷售單元的凈含量超過(guò)食品的日推薦消費(fèi)量，則以食品的日推薦消費(fèi)量進(jìn)行標(biāo)示?！?/p>

（四）強(qiáng)制披露情形的擴(kuò)大

《預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽通則》規(guī)定了7種豁免適用情形，有范圍過(guò)大之嫌，對(duì)不當(dāng)?shù)幕砻膺m用應(yīng)該予以排除。由于《通則》僅適用于預(yù)包裝食品，沒(méi)有規(guī)定非預(yù)包裝食品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽問(wèn)題，所以完善營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的研究需要做整體通盤考慮?？傮w而言，食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大適用的情形主要表現(xiàn)在如下方面。

1.營(yíng)養(yǎng)聲稱時(shí)的強(qiáng)制性披露

在法律沒(méi)有明確規(guī)定食品營(yíng)養(yǎng)信息披露強(qiáng)制性義務(wù)的情形下，如果對(duì)食品作出營(yíng)養(yǎng)聲稱，那么同時(shí)產(chǎn)生營(yíng)養(yǎng)信息披露的義務(wù)。這是食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度在產(chǎn)生過(guò)程中形成的重要原則，其目的在于使?fàn)I養(yǎng)聲稱有客觀的、可查證的依據(jù)?！锻▌t》也體現(xiàn)了這一原則——“對(duì)除能量和核心營(yíng)養(yǎng)素外的其他營(yíng)養(yǎng)成分進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)聲稱或營(yíng)養(yǎng)成分功能聲稱時(shí)，在營(yíng)養(yǎng)成分表中還應(yīng)標(biāo)示出該營(yíng)養(yǎng)成分的含量及其占營(yíng)養(yǎng)素參考值（NRV）的百分比?！庇捎凇锻▌t》的適用對(duì)象是預(yù)包裝食品，所以該原則僅適用于預(yù)包裝食品。從促使經(jīng)營(yíng)者正確、謹(jǐn)慎進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)聲稱的角度考量，應(yīng)該把這一原則的適用擴(kuò)展于市場(chǎng)上所有用于銷售的食品，即任何在市場(chǎng)上銷售的食品，若附有營(yíng)養(yǎng)聲稱，則必須根據(jù)營(yíng)養(yǎng)聲稱的內(nèi)容對(duì)相應(yīng)的能量或營(yíng)養(yǎng)信息作出披露。

2.酒類飲料

對(duì)于酒及酒精飲料，一直以來(lái)社會(huì)和民眾關(guān)注的焦點(diǎn)是酒精的上癮及過(guò)度攝入酒精對(duì)人體的危害等問(wèn)題，而對(duì)酒及酒精飲料的能量問(wèn)題極少關(guān)注。事實(shí)上，酒及酒精飲料具有較高的能量，每克酒精的能量約為7千卡。啤酒的能量一般為每100毫升32千卡，一瓶500毫升啤酒的能量在160千卡左右，15度的黃酒每100毫升的能量在90千卡左右，50度白酒每100毫升的能量在300千卡左右。除了含有酒精外，酒精飲料中常含有糖分或有其他物質(zhì)的添加，這都會(huì)使酒精飲料的能量值趨高。我國(guó)《通則》把乙醇含量小于0.5%的飲料作為一般飲料納入適用范圍，把乙醇含量大于等于0.5%的飲料作為酒類飲料予以排除，沒(méi)有要求對(duì)能量和營(yíng)養(yǎng)信息作出標(biāo)示。

盡管無(wú)強(qiáng)制性要求，但在實(shí)踐中還是會(huì)出現(xiàn)一些主動(dòng)標(biāo)示的案例。如一些黃酒產(chǎn)品，除了標(biāo)示酒精度外，會(huì)標(biāo)示總糖含量。一些國(guó)家對(duì)酒的營(yíng)養(yǎng)信息也作出了主動(dòng)標(biāo)示或強(qiáng)制標(biāo)示的規(guī)定?！?8〕如在美國(guó)，酒精含量少于7%的葡萄酒等酒（Wine）及某些啤酒由FDA規(guī)制，生產(chǎn)這些產(chǎn)品的企業(yè)在產(chǎn)品上有標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)信息的義務(wù)，其他所有的酒類產(chǎn)品由美國(guó)酒類煙草稅收與貿(mào)易局（TTB）規(guī)制，TTB雖未對(duì)酒類產(chǎn)品的營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示作出強(qiáng)制性規(guī)定，但發(fā)布了主動(dòng)標(biāo)示的相關(guān)指引。我國(guó)應(yīng)該把酒精飲料納入營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示的范圍，可暫時(shí)把標(biāo)準(zhǔn)化的營(yíng)養(yǎng)成分表的采用設(shè)定為非強(qiáng)制性，但應(yīng)對(duì)企業(yè)設(shè)定標(biāo)示能量信息的強(qiáng)制性義務(wù)，以滿足消費(fèi)者的基本信息需求。

3.小型包裝食品

《通則》把包裝總表面積≤100cm2或最大表面面積≤20cm2的食品排除在適用范圍外。雖然其附錄B中列舉了文字格式，即包裝的總面積小于100cm2的食品，如進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)成分標(biāo)示，允許用非表格的形式，并可省略營(yíng)養(yǎng)素參考值（NRV）的標(biāo)示，但這種格式列舉不是強(qiáng)制性的。從消費(fèi)者知情權(quán)和選擇權(quán)的角度考慮，食品包裝面積的大小不應(yīng)成為豁免適用的必然理由。除了標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)示格式外，確實(shí)還存在其他多種簡(jiǎn)化的標(biāo)示方式。因此，《通則》中的這一適用豁免應(yīng)該排除，可規(guī)定小包裝食品的外包裝面積若不足以進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽標(biāo)準(zhǔn)格式的標(biāo)示，可采用文字形式，并簡(jiǎn)化標(biāo)示。此外，在食品包裝面積較小的情況下，也可鼓勵(lì)企業(yè)用二維碼等方式提供能量和營(yíng)養(yǎng)素含量信息。

4.現(xiàn)制現(xiàn)售食品

《通則》僅適用于預(yù)包裝食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽上營(yíng)養(yǎng)信息的描述和說(shuō)明，然而，預(yù)包裝食品并非是人購(gòu)買或消費(fèi)食品的全部，在市場(chǎng)上非預(yù)包裝的食品也大量存在。比如，餐館、食堂、即制即賣攤點(diǎn)等提供、銷售食品的場(chǎng)所，也提供了相當(dāng)數(shù)量的食品，而社會(huì)上大多數(shù)工作人員每天的飲食至少有一餐是由餐廳或食堂等提供的，來(lái)源于餐廳或食堂的食品能量占了一日能量攝入的一半以上。由于沒(méi)有信息披露的壓力，為了追求美味以吸引消費(fèi)者，非預(yù)包裝食品的生產(chǎn)者更易于生產(chǎn)“三高食品”；對(duì)消費(fèi)者而言，雖然知道某個(gè)食品屬于“三高食品”，但是由于沒(méi)有確切的能量信息，所以也更容易選擇這類“三高食品”，使得這類沒(méi)有標(biāo)示能量信息的“三高食品”更容易在競(jìng)爭(zhēng)中勝出。

這種優(yōu)汰劣勝完全是因制度的不平衡所致，從保護(hù)消費(fèi)者利益的角度審視，需要把現(xiàn)制現(xiàn)售食品的營(yíng)養(yǎng)信息標(biāo)示納入強(qiáng)制標(biāo)示范圍，對(duì)其的制度設(shè)計(jì)需考慮兩方面的問(wèn)題：（1）根據(jù)不同情形，可靈活運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)示或簡(jiǎn)單標(biāo)示、強(qiáng)制標(biāo)示或自主標(biāo)示等方式，但無(wú)論如何，能量信息必須強(qiáng)制標(biāo)示。（2）對(duì)標(biāo)示義務(wù)設(shè)定例外情形。并非所有的現(xiàn)制現(xiàn)售食品都需要標(biāo)示營(yíng)養(yǎng)信息，零星的、非持續(xù)性的現(xiàn)制現(xiàn)售食品，以及一定期限內(nèi)的銷售額較小的，排除適用。

六、余論

本文雖主要是對(duì)我國(guó)食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度改良提出建議的研究，但研究的意義并不止于此。食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度為滿足消費(fèi)者知情權(quán)及為解決肥胖等問(wèn)題而出現(xiàn)，雖制度歷史極短，但制度經(jīng)歷豐富、制度過(guò)程復(fù)雜，其產(chǎn)生與演變過(guò)程中的一些制度經(jīng)歷很少在其他制度的演進(jìn)中出現(xiàn)，這無(wú)疑可為今后我國(guó)經(jīng)濟(jì)立法在選擇規(guī)制工具時(shí)提供參考。

第一，信息披露與制度效果。食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度本質(zhì)上是一種信息披露制度，在制度的發(fā)展歷程中，這種制度并沒(méi)有止于披露、止于消費(fèi)者知情權(quán)的滿足，而是進(jìn)一步走向了消費(fèi)者注意和信息的簡(jiǎn)化，即信息如何引起消費(fèi)者更多的注意，以及如何簡(jiǎn)化或方便消費(fèi)者的決策。這方面的各種制度安排大大提升了制度的效果。

第二，非強(qiáng)制性制度的功能。食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度在產(chǎn)生與發(fā)展之初較多為自主標(biāo)示制度，這是在引入強(qiáng)制標(biāo)示制度條件還不成熟的情形下采用的。雖然自主標(biāo)示制度沒(méi)有強(qiáng)制力，但是制度實(shí)踐表明這種無(wú)強(qiáng)制力的制度并非沒(méi)有功能，由于企業(yè)的情形有差異，有企業(yè)會(huì)自愿采用這種標(biāo)示制度，發(fā)揮出積極的市場(chǎng)信號(hào)，從而對(duì)不標(biāo)示的企業(yè)產(chǎn)生一定的壓力，歷經(jīng)一定的時(shí)間，對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)示制度的出現(xiàn)創(chuàng)造良好條件。

第三，標(biāo)示的自主與強(qiáng)制之間的制度經(jīng)歷。營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度的發(fā)展常會(huì)經(jīng)歷自主標(biāo)示和強(qiáng)制標(biāo)示兩個(gè)階段，制度史表明，自主標(biāo)示常常不會(huì)直接走向強(qiáng)制標(biāo)示，期間往往存在多種制度的嘗試或經(jīng)歷，如公權(quán)對(duì)自主標(biāo)示行為的認(rèn)可或贊許、發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的作用使更多的企業(yè)加入主動(dòng)標(biāo)示的行列、自主選擇與強(qiáng)制適用相結(jié)合等。這些制度嘗試是促成自主營(yíng)養(yǎng)標(biāo)示成功走向強(qiáng)制的重要力量。

盡管本文議題為完善我國(guó)的食品營(yíng)養(yǎng)標(biāo)簽制度，但作為一種新的且較為有效的規(guī)制嘗試，其中一些制度經(jīng)歷也是本文所格外強(qiáng)調(diào)的。