楊 俊

一、計(jì)發(fā)方式的改革歷程

城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是中國(guó)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系中最重要的組成部分①鄭功成：《多層次社會(huì)保障體系建設(shè)：現(xiàn)狀評(píng)估與政策思路》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第1期。，本文重點(diǎn)研究其中的社會(huì)統(tǒng)籌制度。社會(huì)統(tǒng)籌制度的改革試點(diǎn)是于1984年在廣東開(kāi)始。1991年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，正式明確在全國(guó)范圍內(nèi)建立社會(huì)統(tǒng)籌制度。

社會(huì)統(tǒng)籌制度采用現(xiàn)收現(xiàn)付模式，根據(jù)薩繆爾森②Paul A Samuelson, "An Exact Consumption Load Model of Interest with or without the Social Contrivances of Money,"Journal of Political Economy, 1958, 66.和戴蒙德③Peter A Diamond, "National Debt in a Neoclassical Growth Model," American Economic Review, 1965, 55(5).的研究結(jié)論，其制度內(nèi)部的資金增長(zhǎng)率等于工資增長(zhǎng)率和繳費(fèi)者增長(zhǎng)率之和；而在人口年齡結(jié)構(gòu)不斷老化的條件下，制度內(nèi)部的資金增長(zhǎng)率還需要扣除老齡化增長(zhǎng)率④Ole Settergren, Boguslaw D Mikula, "The Rate of Return of Pay-As-You-Go Pension Systems: A More Exact Consumption-Loan Model of Interest," Journal of Pension Economics and Finance, 2005, 4(2).，如果最終制度內(nèi)部資金增長(zhǎng)率超過(guò)了無(wú)風(fēng)險(xiǎn)債券（例如國(guó)有商業(yè)銀行存款）利率的時(shí)候，社會(huì)統(tǒng)籌制度可以?xún)?yōu)化社會(huì)資源配置⑤Henry Aaron, "The Social Insurance Paradox," Canadian Journal of Economics and Political Science, 1966, 32.，實(shí)現(xiàn)帕累托福利改善①克勞斯·彼得森：《為福利而增長(zhǎng)還是為增長(zhǎng)而福利？北歐國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障之間的動(dòng)態(tài)關(guān)系》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第3期。。法國(guó)②皮埃爾·龔夏爾第：《法國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障：以20世紀(jì)80年代中期為轉(zhuǎn)折點(diǎn)》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第1期。和德國(guó)③沃爾夫?qū)な┝_德、塞繆爾·格里夫：《德國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障體系建設(shè)：歷史經(jīng)驗(yàn)與未來(lái)方案》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第1期。的案例就是充分的證明。社會(huì)統(tǒng)籌制度是一種強(qiáng)大的公共政策手段，因?yàn)榭梢酝ㄟ^(guò)在社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方式中引入公平性機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)收入分配④席恒：《養(yǎng)老金函數(shù)及其政策意義》，《社會(huì)保障評(píng)論》2019年第2期。，從而起到保障中低收入者利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的政策目標(biāo)。在很多國(guó)家（例如美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、日本等），政府運(yùn)作的社會(huì)統(tǒng)籌性質(zhì)的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是維持社會(huì)凝聚力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要保證。

進(jìn)入21世紀(jì)后，人口老齡化成為幾乎所有國(guó)家都要面對(duì)的客觀事實(shí)，其對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制度的可持續(xù)性產(chǎn)生了不可忽視的挑戰(zhàn)，因此各個(gè)國(guó)家都面臨著深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、有效應(yīng)對(duì)人口發(fā)展變化的重要工作。此時(shí)，很多國(guó)家不約而同在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式中進(jìn)行各種調(diào)整，將維持制度可持續(xù)發(fā)展的因素（激勵(lì)性因素）逐漸引入到養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)公式中，通過(guò)激勵(lì)參保人的繳費(fèi)來(lái)增加制度的資金，滿(mǎn)足人口老齡化趨勢(shì)下養(yǎng)老金待遇支出不斷增長(zhǎng)的需要。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式的設(shè)計(jì)既要考慮公平性，也要強(qiáng)調(diào)激勵(lì)性。它的深化改革必然成為實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。

中國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌制度的最初設(shè)計(jì)具體體現(xiàn)在國(guó)務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》之中。該通知規(guī)定“原有離退休人員的養(yǎng)老金、改革時(shí)已有一定工齡的職工離退休后的部分養(yǎng)老金、壽命長(zhǎng)和收入低的職工的部分養(yǎng)老金，以及根據(jù)在職職工工資增長(zhǎng)調(diào)整養(yǎng)老金水平所需資金，按規(guī)定從社會(huì)統(tǒng)籌基金中支付”；同時(shí)，該文件提出“凡個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)滿(mǎn)15年，或本辦法實(shí)施前參加工作連續(xù)工齡（包括繳費(fèi)年限）滿(mǎn)10年的人員，均可享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”，由此形成了15年的最低繳費(fèi)年限可以享受社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的規(guī)定；該文件提出了兩種“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合實(shí)施辦法”供各地試點(diǎn)選擇，因此形成了兩種社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方式。在各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)1997年統(tǒng)一了社會(huì)統(tǒng)籌的計(jì)發(fā)方式。該年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》。此文件重申了“個(gè)人繳費(fèi)年限累計(jì)滿(mǎn)15年的，退休后按月發(fā)給基本養(yǎng)老金”的規(guī)定，并且規(guī)定社會(huì)統(tǒng)籌制度提供的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)為省、自治區(qū)、直轄市或地（市）上年度職工月平均工資的20%”。這樣社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方式就是只要滿(mǎn)足最低繳費(fèi)年限，所有參保的退休者可獲得相同的養(yǎng)老金待遇，由此實(shí)現(xiàn)了完全的公平性。但是，有待遇領(lǐng)取資格的參保人不論繳費(fèi)工資水平和繳費(fèi)年限水平如何，都得到相同的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金，這種做法缺乏對(duì)參保繳費(fèi)的激勵(lì)。

為了完善和推動(dòng)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式的深化改革，國(guó)務(wù)院2005年發(fā)布《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》明確規(guī)定，社會(huì)統(tǒng)籌制度提供的“基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù)，繳費(fèi)每滿(mǎn)1年發(fā)給1%”。此項(xiàng)改革在社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方式中引入了一定的激勵(lì)因素。一方面是統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)工資基數(shù)中有50%的比重是考慮個(gè)人的繳費(fèi)工資水平；另一方面是每增加1年的繳費(fèi)年限，可以獲得的繳費(fèi)年限工資比（可以獲得的養(yǎng)老金增加額相當(dāng)于計(jì)發(fā)工資的比重）為1個(gè)百分點(diǎn)，例如40年繳費(fèi)的參保者退休的時(shí)候可以得到計(jì)發(fā)工資40%的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金。

很明顯，這是在原來(lái)完全強(qiáng)調(diào)公平性的基礎(chǔ)上引入一定程度激勵(lì)性的改革，應(yīng)該得到高度肯定。這亦被之后的客觀事實(shí)所證明。但是，由于制度發(fā)展環(huán)境隨著時(shí)間改變，社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式的激勵(lì)效果正在日趨弱化，并且在一定程度上阻礙著養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體改革和深化發(fā)展。所以在新的時(shí)代背景下，研究社會(huì)統(tǒng)籌制度計(jì)發(fā)方式中存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)建議是很有必要的。本文的研究重點(diǎn)即為社會(huì)統(tǒng)籌制度在計(jì)發(fā)方式中存在的問(wèn)題，并在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，對(duì)優(yōu)化計(jì)發(fā)方式、實(shí)現(xiàn)社會(huì)統(tǒng)籌制度科學(xué)發(fā)展提出政策建議。

二、計(jì)發(fā)方式的問(wèn)題評(píng)估

我國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式的核心問(wèn)題是激勵(lì)性不足。其雖然在一定程度上建有激勵(lì)機(jī)制，但是有更多的計(jì)發(fā)方式細(xì)節(jié)設(shè)定卻嚴(yán)重弱化了“多繳多得、長(zhǎng)繳多得”的激勵(lì)性，從而造成了不可忽視的問(wèn)題。本文提出導(dǎo)致繳費(fèi)激勵(lì)弱化的5個(gè)問(wèn)題，包括確定計(jì)發(fā)工資基數(shù)的年限量度過(guò)短、最低繳費(fèi)年限過(guò)低、繳費(fèi)年限工資比重同一化、計(jì)發(fā)工資與繳費(fèi)工資差異顯著和養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制不合理。

（一）確定計(jì)發(fā)工資基數(shù)的年限量度過(guò)短

確定養(yǎng)老金計(jì)發(fā)工資基數(shù)的年限指，在計(jì)算參保者養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)工資基數(shù)時(shí)所參考的是退休前多少年的最高工資。例如法國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定其計(jì)發(fā)工資基數(shù)等于參保者退休前工資最高的25年的工資平均數(shù)。由于在25年中不同年份工資的實(shí)際購(gòu)買(mǎi)力存在差異，所以法國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將這25年的工資按照通貨膨脹率進(jìn)行調(diào)整。例如，假定在過(guò)去的20年中每年的通貨膨脹率是3%，那么20年前的1000元工資按照通貨膨脹率調(diào)整后相當(dāng)于今天1806元的工資。

當(dāng)引入了確定計(jì)發(fā)工資基數(shù)的年限量度視角后，養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)工資基數(shù)實(shí)際上就等于計(jì)發(fā)年限內(nèi)的平均工資。計(jì)發(fā)年限的平均工資是指養(yǎng)老保險(xiǎn)制度選擇參保者在繳費(fèi)過(guò)程中工資最高一定年限工資計(jì)算的平均值。例如20年的計(jì)發(fā)年限平均工資是指?jìng)€(gè)人繳費(fèi)過(guò)程中工資最高的20年的平均工資。假定參保者的工資是單調(diào)遞增的，那么參保者繳費(fèi)40年中最后20年是工資最高的年限，所以參保者在退休時(shí)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)就是其退休前20年工資（經(jīng)過(guò)通貨膨脹調(diào)整）的平均數(shù)。如果確定計(jì)發(fā)工資基數(shù)的年限設(shè)定為1年，那么就是將參保者退休前1年的工資作為計(jì)發(fā)工資基數(shù)。

假定某參保者20歲參加養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其第1年的工資是5000，工資增長(zhǎng)率為每年7%，該參保者60歲退休時(shí)的工資為69974。假定參保者繳費(fèi)年限為40年，那么在不同的計(jì)發(fā)工資基數(shù)年限量度下，其計(jì)發(fā)工資基數(shù)的結(jié)果見(jiàn)表1。

表1 不同年限量度下的計(jì)發(fā)工資基數(shù)對(duì)比

表1的測(cè)算結(jié)果顯示：當(dāng)計(jì)發(fā)年限為1年的時(shí)候，參保者的計(jì)發(fā)工資基數(shù)是69974，就是其退休前1年的工資；當(dāng)計(jì)發(fā)年限是10年的時(shí)候，參保者的計(jì)發(fā)工資基數(shù)為60523，相當(dāng)于退休前1年工資的比重為86%；當(dāng)計(jì)發(fā)年限是20年的時(shí)候，計(jì)發(fā)工資基數(shù)下降到51961，相當(dāng)于退休前1年工資的74%；當(dāng)計(jì)發(fā)年限增加到40年的時(shí)候，計(jì)發(fā)工資基數(shù)下降到39430，是退休前1年工資的56%。

中國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老金計(jì)發(fā)工資基數(shù)年限量度是1年，就是參考退休前1年的工資。而法國(guó)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)年限是25年，美國(guó)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)年限是35年。中國(guó)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)工資基數(shù)相對(duì)偏高的原因就是我國(guó)的計(jì)發(fā)工資基數(shù)年限量度過(guò)短，僅有1年。在同等條件下，中國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)工資基數(shù)比法國(guó)養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)工資基數(shù)高45%，比美國(guó)高66%。

（二）最低繳費(fèi)年限過(guò)低

國(guó)務(wù)院1995年發(fā)布的《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》規(guī)定，“凡個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)滿(mǎn)15年，或本辦法實(shí)施前參加工作連續(xù)工齡（包括繳費(fèi)年限）滿(mǎn)10年的人員，均可享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金”。自此，15年的繳費(fèi)年限被引為享受社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金待遇的最低繳費(fèi)年限。這項(xiàng)規(guī)定在當(dāng)時(shí)或許符合客觀需要，但在20多年后的現(xiàn)在，15年的最低繳費(fèi)年限已然明顯過(guò)低。特別是目前的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金的計(jì)發(fā)方式中對(duì)于延長(zhǎng)繳費(fèi)年限缺乏激勵(lì)的情態(tài)下，15年的最低繳費(fèi)年限設(shè)置明顯弱化了“長(zhǎng)繳多得”的激勵(lì)機(jī)制。

在最低繳費(fèi)年限是15年的條件下，假定個(gè)人從20歲開(kāi)始工作并繳費(fèi)，60歲退休，預(yù)期壽命為80歲，按此計(jì)算繳費(fèi)年限的增加對(duì)個(gè)人收益率的影響。個(gè)人收益率的計(jì)算方法是將個(gè)人所有的繳費(fèi)積累到退休年份得到總繳費(fèi)，然后將退休后的所有養(yǎng)老金貼現(xiàn)到退休年份得到總待遇，個(gè)人收益率是總待遇與總繳費(fèi)的比值。

首先假定非私營(yíng)單位的社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率為10%，存款利率是3%。再假定研究對(duì)象是一位個(gè)體參保者，他從20歲開(kāi)始工作獲得收入并開(kāi)始繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)工資是非私營(yíng)單位社會(huì)平均工資的60%，個(gè)人的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)率為12%（假定在普遍降低養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的條件下，個(gè)體參保者的繳費(fèi)率也有所下降），退休后的養(yǎng)老金待遇的年度調(diào)整率為5%。假定退休年齡是60歲，且個(gè)人可以選擇從20歲開(kāi)始繳費(fèi)若干年后結(jié)束繳費(fèi)，然后等待到退休年齡辦理退休手續(xù)，開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金。最后假定個(gè)人退休后的壽命為20年。表2測(cè)算了該個(gè)體參保者在不同繳費(fèi)年限后停止繳費(fèi)，然后到60歲退休并開(kāi)始領(lǐng)取養(yǎng)老金直到80歲時(shí)，不同繳費(fèi)年限所對(duì)應(yīng)的個(gè)人收益率和養(yǎng)老金替代率（個(gè)人在退休時(shí)的養(yǎng)老金相對(duì)于退休前1年個(gè)人繳費(fèi)工資的比率）。

表2 不同繳費(fèi)年限的個(gè)人收益率和替代率

表2的測(cè)算結(jié)果顯示，隨著繳費(fèi)年限的增加，個(gè)人收益率水平是不斷下降的，繳費(fèi)年限從15年提高到40年，個(gè)人收益率從22.4倍下降到7.8倍；同時(shí)，隨著繳費(fèi)年限的增加，退休時(shí)的養(yǎng)老金替代率是不斷提高的，繳費(fèi)年限從15年提高到40年，個(gè)人在退休時(shí)的養(yǎng)老金替代率從20%提高到53%。表2的結(jié)果顯示，當(dāng)個(gè)體參保者達(dá)到了最低15年的繳費(fèi)年限后，如果繼續(xù)繳費(fèi)，例如增加到20年的繳費(fèi)年限，其個(gè)人的養(yǎng)老金替代率將會(huì)增加7個(gè)百分點(diǎn)，而其領(lǐng)取的養(yǎng)老金總待遇水平將提高33%；同時(shí)，其個(gè)人的總繳費(fèi)將提高62%，超過(guò)總待遇增長(zhǎng)的速度。很明顯，隨著繳費(fèi)年限的提高，養(yǎng)老金待遇的增長(zhǎng)速度滯后于總繳費(fèi)的增長(zhǎng)速度，將導(dǎo)致當(dāng)前計(jì)發(fā)方式對(duì)于參保者（特別是低收入的個(gè)體參保者）延長(zhǎng)繳費(fèi)年限的激勵(lì)性嚴(yán)重弱化。部分低收入?yún)⒈Ｕ撸ㄌ貏e是個(gè)體參保者）由此有極大可能完成了15年的繳費(fèi)后就選擇停止繼續(xù)繳費(fèi)?？梢哉f(shuō)，在社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式激勵(lì)性不足的條件下，過(guò)低的最低繳費(fèi)年限阻礙了“長(zhǎng)繳多得”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）繳費(fèi)年限工資比重同一化

繳費(fèi)年限工資比重是指參保者每增加1年繳費(fèi)可以得到養(yǎng)老金計(jì)發(fā)工資基數(shù)百分比的增加程度。例如目前我國(guó)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定，參保者繳費(fèi)年限每提高1年可以增加相當(dāng)于計(jì)發(fā)工資基數(shù)1%的養(yǎng)老金，所以我國(guó)的實(shí)際情況是繳費(fèi)年限工資比重為1%，且所有的繳費(fèi)年份都采用相同的1%，使之處于一種同一化的狀態(tài)。

從養(yǎng)老金計(jì)發(fā)的角度而言，每年的繳費(fèi)在最終形成養(yǎng)老金總待遇中的價(jià)值是相同的，但是從參保者角度而言，各年份繳費(fèi)之間的價(jià)值是存在差異的。舉例如下，假定社會(huì)平均工資的增長(zhǎng)率是10%，養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)率是5%，利率是3%。參保者工作第1年的社會(huì)平均工資是100，個(gè)人工資是社會(huì)平均工資的60%，所以個(gè)人的工資是60。假定社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)率是12%，那么參保者第1年的繳費(fèi)是7.2。當(dāng)參保者60歲退休的時(shí)候，其第1年7.2的繳費(fèi)在退休時(shí)點(diǎn)的價(jià)值是22.8。假定參保者的繳費(fèi)年限是40年，利用計(jì)發(fā)公式可以得知其養(yǎng)老金總待遇為33740，所以每年的繳費(fèi)使參保者可以獲得的養(yǎng)老金待遇是844。由此可知，第1年的繳費(fèi)在退休時(shí)點(diǎn)的價(jià)值為22.8，它可以形成844的養(yǎng)老金待遇，所以第1年繳費(fèi)的個(gè)人收益率為37倍。如此類(lèi)推可以計(jì)算每個(gè)年份的繳費(fèi)所帶來(lái)的個(gè)人收益率，結(jié)果見(jiàn)圖1。

圖1 不同年度繳費(fèi)的個(gè)人收益率

圖1顯示，第1年繳費(fèi)的收益率是37倍，之后隨著繳費(fèi)年限的增加，單個(gè)年份繳費(fèi)的收益率在不斷下降。第15年、25年、40年繳費(fèi)的收益率分別是14.7倍、7.6倍、2.8倍。比較可知，越早年份繳費(fèi)的收益率越高，第1年繳費(fèi)收益率是第40年繳費(fèi)收益率的近13倍。這種繳費(fèi)年限工資比重同一化的計(jì)發(fā)模式導(dǎo)致不同年份之間的繳費(fèi)價(jià)值差異過(guò)大，導(dǎo)致延長(zhǎng)的繳費(fèi)年份收益率下降過(guò)快，從而削弱參保者長(zhǎng)期繳費(fèi)的激勵(lì)性。

（四）計(jì)發(fā)工資與繳費(fèi)工資差異顯著

國(guó)務(wù)院2005年發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》中確定了在養(yǎng)老金計(jì)發(fā)基數(shù)中引入城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工年平均工資因素的做法。這在當(dāng)時(shí)是符合客觀實(shí)際的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保群體以在崗職工為主。但在此后近15年的發(fā)展中，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的覆蓋對(duì)象范圍不斷擴(kuò)大，有大量的私營(yíng)單位企業(yè)職工和個(gè)體參保者加入到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中。新加入的私營(yíng)單位企業(yè)職工和個(gè)體參保者的繳費(fèi)工資顯著低于城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工年平均工資。例如表3中顯示，從2010年到2017年，城鎮(zhèn)私營(yíng)單位年平均工資顯著低于在崗職工年平均工資，前者平均約為后者的60%。結(jié)果使得部分收入較低參保者可以得到超出本群體平均工資水平約60%的在崗職工平均工資的收入再分配式補(bǔ)貼，由此大幅度地提升了其可獲得的經(jīng)濟(jì)保障。

表3 城鎮(zhèn)私營(yíng)單位年平均工資和在崗職工年平均工資的比較

這種新情況實(shí)際上顯著弱化了2005年改革后形成的計(jì)發(fā)公式的激勵(lì)性，使得低收入者面對(duì)的提前退休激勵(lì)被強(qiáng)化。因?yàn)橛胁糠值褪杖雲(yún)⒈Ｕ呖赡苊鎸?duì)養(yǎng)老金高于繼續(xù)就業(yè)工資的“倒掛”現(xiàn)象，也就是存在一個(gè)其養(yǎng)老金超過(guò)繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡，具體分析如下。

假定社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率為10%，隨著個(gè)人的工資增長(zhǎng)率和個(gè)人初始工資占社平工資比重（簡(jiǎn)稱(chēng)“初始工資比”）的變化，參保者的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過(guò)繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡見(jiàn)表4。這里尚未考慮個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金支付。如果考慮到該因素，那么養(yǎng)老金超過(guò)繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡將進(jìn)一步下降。

表4 不同條件下社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過(guò)繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡

表4的測(cè)算顯示，在參保者的初始工資為非私營(yíng)單位社會(huì)平均工資50%的條件下，當(dāng)個(gè)人工資增長(zhǎng)率是5%時(shí)，43歲是其社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過(guò)繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡，也就是在43歲的時(shí)候退休領(lǐng)取的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金會(huì)超過(guò)繼續(xù)就業(yè)的工資。比較個(gè)人工資增長(zhǎng)率對(duì)臨界年齡的影響，發(fā)現(xiàn)工資增長(zhǎng)率水平越高，個(gè)人的工資和社會(huì)平均工資的差距就相對(duì)縮小。這使得個(gè)人得到的來(lái)自社會(huì)平均工資收入再分配的程度不斷下降，所以個(gè)人退休得到社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過(guò)繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡不斷提高。在工資增長(zhǎng)率相同的條件下，個(gè)人初始工資比的提高使個(gè)人的工資和社會(huì)平均工資的差距相對(duì)縮小，這使得個(gè)人得到的來(lái)自社會(huì)平均工資收入再分配的程度下降，所以個(gè)人退休得到社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金超過(guò)繼續(xù)就業(yè)工資的臨界年齡不斷提高。

正是由于計(jì)發(fā)工資中參考了更高水平的非私營(yíng)單位社會(huì)平均工資，所以導(dǎo)致部分工資增長(zhǎng)率低、工資水平低勞動(dòng)者的養(yǎng)老金由于計(jì)發(fā)公式的影響，會(huì)出現(xiàn)“退休領(lǐng)取養(yǎng)老金高于繼續(xù)工作取得工資”的情況。很明顯，此種情況導(dǎo)致了這部分勞動(dòng)者提前退休的可能性顯著提高，這與“長(zhǎng)繳多得”的制度設(shè)計(jì)初衷背道而馳。

（五）養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制不合理

國(guó)務(wù)院2005年發(fā)布的《關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》規(guī)定，“根據(jù)職工工資和物價(jià)變動(dòng)等情況，國(guó)務(wù)院適時(shí)調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，調(diào)整幅度為省、自治區(qū)、直轄市當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在崗職工平均工資年增長(zhǎng)率的一定比例”。據(jù)此，政府部門(mén)每年初會(huì)下發(fā)通知，確定標(biāo)準(zhǔn)并指導(dǎo)各地區(qū)對(duì)養(yǎng)老金水平進(jìn)行調(diào)整。例如，2018年人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于2018年調(diào)整退休人員基本養(yǎng)老金的通知》，其中規(guī)定“2018年繼續(xù)同步提高企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金水平，總體調(diào)整水平為2017年退休人員月人均基本養(yǎng)老金的5%左右”。在中央政府部門(mén)的指導(dǎo)下，各地方確定本地區(qū)的養(yǎng)老金待遇調(diào)整方案。表5匯集了遼寧、江蘇和新疆3個(gè)地區(qū)2018年養(yǎng)老金調(diào)整的情況。

表5 3個(gè)地區(qū)2018年養(yǎng)老金調(diào)整情況的對(duì)比

從表5中可以看到我國(guó)各地區(qū)間養(yǎng)老金調(diào)整的項(xiàng)目繁雜，主要分為5種：定額調(diào)整是所有人都增加固定數(shù)額的養(yǎng)老金；繳費(fèi)年限調(diào)整，指隨著繳費(fèi)年限增加而遞增的調(diào)整；金額調(diào)整，指根據(jù)退休者上1年養(yǎng)老金水平以固定的比例進(jìn)行調(diào)增；高齡調(diào)整，主要是對(duì)高齡的退休者進(jìn)行額外補(bǔ)貼；邊遠(yuǎn)地區(qū)調(diào)整指部分省份對(duì)邊遠(yuǎn)地區(qū)的退休者進(jìn)行額外補(bǔ)貼。這些調(diào)整在不同地區(qū)間差異較大，例如江蘇的金額調(diào)整比例為上1年養(yǎng)老金水平的1.6%，而遼寧僅為0.8%，兩者相差1倍。這反映出地區(qū)間養(yǎng)老金待遇調(diào)整方式的差異性，明顯違背了社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)作為國(guó)家統(tǒng)一制度的內(nèi)在屬性。

更重要的是目前養(yǎng)老金調(diào)整的平均水平為5%，雖然其中引入了對(duì)繳費(fèi)年限具有激勵(lì)性的措施，也考慮了高齡退休者可能面對(duì)的相對(duì)貧困問(wèn)題，但是目前的調(diào)整方式主要參考了社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率水平，忽視了不同地區(qū)、不同行業(yè)工資增長(zhǎng)率的差距，從而有可能導(dǎo)致另一種“倒掛”問(wèn)題。例如本文搜集了2018年全國(guó)32個(gè)省份19個(gè)行業(yè)①19個(gè)行業(yè)分別是： “農(nóng)、林、牧、漁業(yè)”“采礦業(yè)”“制造業(yè)”“電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)”“建筑業(yè)”“批發(fā)和零售業(yè)”“交通運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)和郵政業(yè)”“住宿和餐飲業(yè)”“信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)”“金融業(yè)”“房地產(chǎn)業(yè)”“租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)”“科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)”“水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理業(yè)”“居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)”“教育”“衛(wèi)生和社會(huì)工作”“文化、體育和娛樂(lè)業(yè)”“公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織”。的平均工資增長(zhǎng)率，總計(jì)608個(gè)分地區(qū)分行業(yè)的數(shù)據(jù)。其中平均工資增長(zhǎng)率最高的西藏的“居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)”，增長(zhǎng)率水平為110%；平均工資增長(zhǎng)率最低的新疆的“農(nóng)、林、牧、漁業(yè)”，增長(zhǎng)率為-29%。表6匯報(bào)了608個(gè)分地區(qū)分行業(yè)的平均工資增長(zhǎng)率在不同水平上的分布情況。表6的統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示有12個(gè)分地區(qū)行業(yè)的平均工資增長(zhǎng)率小于-5%，占總數(shù)的2%；有12個(gè)分地區(qū)行業(yè)的平均工資出現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)，占總數(shù)的累計(jì)比重為5%；有121個(gè)分地區(qū)行業(yè)的平均工資增長(zhǎng)率低于5%，占總數(shù)的累計(jì)比重為20%。

表6 2018年608個(gè)分地區(qū)行業(yè)的平均工資增長(zhǎng)率分布情況

表6的結(jié)果顯示，2018年有121個(gè)分地區(qū)行業(yè)的平均工資增長(zhǎng)率是低于5%的養(yǎng)老金待遇平均增長(zhǎng)率的，這占到總數(shù)比重為20%，即有近1/5分地區(qū)的某行業(yè)就業(yè)者的平均工資增長(zhǎng)率低于養(yǎng)老金待遇增長(zhǎng)率。結(jié)果有可能導(dǎo)致部分參保者發(fā)現(xiàn)，早退休參保者的養(yǎng)老金甚至超過(guò)了晚退休的參保者，從而出現(xiàn)了“倒掛”的情況。這種“倒掛”產(chǎn)生的原因在于養(yǎng)老金調(diào)整水平超過(guò)了工資增長(zhǎng)而導(dǎo)致退休更早人群的養(yǎng)老金相對(duì)更高。例如，自2006年大幅度政策性定比調(diào)整養(yǎng)老金以來(lái)直到2014年，廣州市的部分退休者長(zhǎng)期出現(xiàn)類(lèi)似的養(yǎng)老金“倒掛”問(wèn)題。2014年，廣州市人社局會(huì)同財(cái)政局聯(lián)合出臺(tái)了解決養(yǎng)老金“倒掛”問(wèn)題的辦法，一次性為24萬(wàn)“倒掛”的退休職工發(fā)放了累計(jì)15億元的養(yǎng)老金補(bǔ)助，補(bǔ)足了差額①參見(jiàn)《廣州解決養(yǎng)老金倒掛問(wèn)題：一次性補(bǔ)足差額》，《南方日?qǐng)?bào)》，2014年12月4日。。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制的不合理，在相當(dāng)程度上導(dǎo)致參保者提早退休可以得到更多養(yǎng)老金，從而也成為削弱制度激勵(lì)性的因素。

三、優(yōu)化計(jì)發(fā)方式的政策建議

公共經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的一個(gè)重要研究結(jié)論是養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)始終要在保障性和激勵(lì)性之間進(jìn)行“權(quán)衡”，即養(yǎng)老保險(xiǎn)的根本目標(biāo)是對(duì)參保者提供保障，但是保障程度的過(guò)分提高會(huì)削弱養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保和繳費(fèi)的激勵(lì)性。如果激勵(lì)性被嚴(yán)重削弱，那么養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性必將受損，最終也難以很好地實(shí)現(xiàn)保障性的制度發(fā)展目標(biāo)。這個(gè)結(jié)論的啟發(fā)就是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)不是永遠(yuǎn)一成不變的，而是要與客觀發(fā)展環(huán)境相適應(yīng)，適時(shí)調(diào)整以實(shí)現(xiàn)最佳的“權(quán)衡”。

上文所提到的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度計(jì)發(fā)方式現(xiàn)存5方面問(wèn)題的共性是源于過(guò)去設(shè)計(jì)的計(jì)發(fā)方式在新的發(fā)展階段失去了有效的“權(quán)衡”能力，具體表現(xiàn)為削弱了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“長(zhǎng)繳多得、多繳多得”的激勵(lì)性，所以對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金計(jì)發(fā)方式的改革也應(yīng)當(dāng)從恢復(fù)激勵(lì)性入手。因此本文提出如下4個(gè)方面的建議：加大計(jì)發(fā)工資基數(shù)年限量度；引入遞增的繳費(fèi)工資比；消除計(jì)發(fā)工資和繳費(fèi)工資差異；引入養(yǎng)老金通脹指數(shù)化機(jī)制。

（一）加大計(jì)發(fā)工資基數(shù)年限量度

中國(guó)目前養(yǎng)老金計(jì)發(fā)工資基數(shù)的年限量度只有1年，即按照退休前1年的工資作為計(jì)發(fā)工資基數(shù)。這導(dǎo)致基數(shù)過(guò)高，因此建議將我國(guó)的計(jì)發(fā)工資基數(shù)年限量度加大到10年，未來(lái)視情況可繼續(xù)進(jìn)行調(diào)整。

在計(jì)發(fā)工資基數(shù)年限加大為10年的條件下，不同繳費(fèi)年限參保者的計(jì)發(fā)工資基數(shù)將有顯著差別。這里假定具有不同繳費(fèi)期限的參保者的年齡相同，都是20歲參加工作并加入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其差別只在停止繳費(fèi)的時(shí)間，最終他們都是60歲退休。例如繳費(fèi)年限為40年的參保者是從20歲到59歲一直繳費(fèi)，而繳費(fèi)年限為15年的參保者是從20歲到34歲繳費(fèi)，之后停止繳費(fèi)，其余繳費(fèi)年限的情況類(lèi)推。表7匯報(bào)了計(jì)發(fā)工資期限為10年時(shí)，不同繳費(fèi)年限對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)工資基數(shù)的變化情況，其中“相對(duì)比重”是指該行中的參保者計(jì)發(fā)工資基數(shù)與繳費(fèi)年限為40年的參保者計(jì)發(fā)工資基數(shù)的比值。

表7的測(cè)算顯示，在計(jì)發(fā)工資期限為10年的條件下，如果參保者的繳費(fèi)年限為40年，那么參保者的計(jì)發(fā)工資基數(shù)為60523，相對(duì)比重為100%；如果繳費(fèi)年限為30年，那么參保者的計(jì)發(fā)工資基數(shù)下降為43400，相當(dāng)于具有40年繳費(fèi)年限參保者的計(jì)發(fā)工資基數(shù)的72%；當(dāng)繳費(fèi)年限為15年的時(shí)候，其計(jì)發(fā)工資基數(shù)為26353，只相當(dāng)于具有40年繳費(fèi)年限參保者的計(jì)發(fā)工資基數(shù)的44%。

表7 計(jì)發(fā)工資期限為10年時(shí)繳費(fèi)年限對(duì)應(yīng)的計(jì)發(fā)工資基數(shù)

由此可見(jiàn)，引入10年的計(jì)發(fā)工資基數(shù)年限可以擴(kuò)大繳費(fèi)年限所決定的計(jì)發(fā)工資基數(shù)的差異性，從而對(duì)參保者增加繳費(fèi)年限提供更大的激勵(lì)性。

（二）引入遞增的繳費(fèi)工資比

為了體現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)期繳費(fèi)的激勵(lì)性，建議引入遞增的繳費(fèi)工資比，即提高靠后繳費(fèi)年份的邊際工資比，同時(shí)降低靠前年份的邊際工資比。例如將第1年繳費(fèi)工資比設(shè)定為0.5%，之后逐年提高，當(dāng)個(gè)人選擇40年繳費(fèi)時(shí)其養(yǎng)老金的總繳費(fèi)工資比為40%，與原來(lái)計(jì)發(fā)方式中40年繳費(fèi)的水平一致。這樣可以計(jì)算出繳費(fèi)年限每增加1年，繳費(fèi)工資比增加0.026%，第40年可以得到的繳費(fèi)工資比為1.5%，而40年的總繳費(fèi)工資比仍是40%。

表8測(cè)算了引入繳費(fèi)工資比遞增機(jī)制后，不同繳費(fèi)年限的個(gè)人收益率和替代率水平。和表2對(duì)比可以發(fā)現(xiàn)，在機(jī)制調(diào)整后，15年繳費(fèi)年限的替代率從之前的20%下降到15%，個(gè)人收益率從之前的22.4倍下降到調(diào)整后的16.6倍，這樣有效地降低了15年繳費(fèi)在調(diào)整前的高收益地位。當(dāng)繳費(fèi)年限從15年增加到20年，總繳費(fèi)的增長(zhǎng)與調(diào)整前相同，但是總養(yǎng)老金待遇的增長(zhǎng)從調(diào)整前的33%增加到43%。由此可見(jiàn)，引入繳費(fèi)工資比的遞增調(diào)整可以增加延長(zhǎng)繳費(fèi)期限所帶來(lái)的個(gè)人相對(duì)收益，從而增加了對(duì)延長(zhǎng)繳費(fèi)的激勵(lì)性。

表8 引入調(diào)整后不同繳費(fèi)年限的個(gè)人收益率和替代率

（三）消除計(jì)發(fā)工資和繳費(fèi)工資差異

當(dāng)前社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金在計(jì)發(fā)時(shí)參考的是非私營(yíng)單位在崗職工的平均工資，這個(gè)水平與參保者群體的實(shí)際平均繳費(fèi)工資差異很明顯。以2016年為例，部分地區(qū)當(dāng)年城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中執(zhí)行企業(yè)制度的參保者人均繳費(fèi)工資占該地區(qū)非私營(yíng)單位在崗職工平均工資的比重情況可見(jiàn)圖2，其中比重最高的是山西（約為90%），比重最低的是福建（約為50%），而全國(guó)總體的平均水平約為65%。

圖2 典型地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)占非私營(yíng)單位平均工資比重（2016年）

由于存在著如此顯著的計(jì)發(fā)工資和繳費(fèi)工資口徑之間的差距，導(dǎo)致中國(guó)目前的平均養(yǎng)老金水平按照計(jì)發(fā)工資口徑計(jì)算約為43%，但是按照繳費(fèi)工資口徑計(jì)算則約為66%，兩者相差近23個(gè)百分點(diǎn)。國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)是養(yǎng)老金替代率應(yīng)當(dāng)按照繳費(fèi)工資口徑進(jìn)行計(jì)算，所以66%應(yīng)當(dāng)是中國(guó)的可比替代率，但是由于實(shí)際中國(guó)存在明顯的口徑問(wèn)題，導(dǎo)致部分專(zhuān)家和媒體向社會(huì)公眾報(bào)告43%的低替代率，引起了不必要的誤解。因此本文建議盡快消除計(jì)發(fā)工資和繳費(fèi)工資口徑間的差異。

（四）引入養(yǎng)老金通脹指數(shù)化機(jī)制

養(yǎng)老金通脹指數(shù)化機(jī)制是指建立每年養(yǎng)老金按照通貨膨脹率進(jìn)行自動(dòng)調(diào)節(jié)的機(jī)制。我國(guó)目前的養(yǎng)老金調(diào)整機(jī)制并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)指數(shù)化，因此導(dǎo)致各個(gè)地區(qū)間的調(diào)整方案雖然結(jié)構(gòu)類(lèi)似，但是具體細(xì)節(jié)卻差異甚大，而且還蘊(yùn)含著導(dǎo)致部分參保者面臨養(yǎng)老金增長(zhǎng)率超過(guò)其工資增長(zhǎng)率的“倒掛”情況。所以建議在社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中引入根據(jù)通貨膨脹率水平自動(dòng)調(diào)整養(yǎng)老金待遇的機(jī)制，消除地區(qū)間差異和“倒掛”的問(wèn)題。建立養(yǎng)老金通脹指數(shù)化機(jī)制是很多國(guó)家的做法，例如美國(guó)的養(yǎng)老金就是長(zhǎng)期堅(jiān)持根據(jù)消費(fèi)物價(jià)指數(shù)的增長(zhǎng)率來(lái)進(jìn)行定期自動(dòng)化調(diào)整的。也有國(guó)家正試圖引入通脹指數(shù)化機(jī)制。例如，根據(jù)法新社2019年的報(bào)道，一項(xiàng)在法國(guó)進(jìn)行的民意調(diào)查顯示，在10名法國(guó)人中將近有9人認(rèn)為有必要根據(jù)通貨膨脹指數(shù)計(jì)算退休金①參見(jiàn)《民調(diào)：多數(shù)法國(guó)人認(rèn)為應(yīng)依照通脹指數(shù)上調(diào)退休金》，《歐洲時(shí)報(bào)》，2019年4月15日。。

綜上，本文基于對(duì)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)方式5方面問(wèn)題的分析，建議引入4個(gè)方面的改革，其目的在于增強(qiáng)社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)發(fā)方式在“長(zhǎng)繳多得、多繳多得”方面的激勵(lì)性。只有通過(guò)激勵(lì)參保和繳費(fèi)，才能維持制度的資金來(lái)源，更好地應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化加深時(shí)的養(yǎng)老金支付需要，實(shí)現(xiàn)公共養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。