林閩鋼

一、研究緣起

貧困一直是世界各國首要解決的社會問題。2015年9月25日，在紐約聯(lián)合國總部舉行的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會上，193個成員國形成共識正式通過2030年可持續(xù)發(fā)展議程，其中“消除一切形式的貧困”是17個目標中的首個。①United Nations, Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development, General Assembly 70 Session, New York, 2015.但是，貧困問題非常復雜。隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，貧困的內(nèi)涵和外延在變化，人們對貧困的認識也在深化。

人類對貧困開展科學、系統(tǒng)研究要追溯到1889—1903年間，布斯（Booth）在倫敦東區(qū)開展貧困調(diào)查，之后還有1901年朗特里（Rowntree）等人在約克鎮(zhèn)進行貧困調(diào)查和研究。朗特里首先使用市場菜籃子方法（又稱預算標準法）測算了貧困線，采用初級貧困（Primary Poverty）這一概念，來說明家庭全部收入不足以獲取僅僅維持身體機能所需的最低生活必需品，以此判斷該家庭是否處于貧困狀態(tài)。②Benjamin Seebohm Rowntree, Poverty: A Study of Town Life, London, Routledge/Thoemmes Press, 1997, p.86.朗特里認為貧困的界定關鍵在于家庭收入是否能夠滿足家庭的基本需要，具體包括家庭的燃料和照明需要、房租費、衣食需求、家庭常用必備物品和個人生活基本需求。朗特里的“貧困線”設置考慮到處于社會底層的工薪家庭的實際情況，根據(jù)其家庭結構，按營養(yǎng)學來限定社會成員達到身體營養(yǎng)結構基本正常時的食物和能量攝入，并調(diào)查當時的約克鎮(zhèn)居民收入狀況和基本食物價格，來推算居民收入是否足以維持基本生活的需要。

反思朗特里的貧困內(nèi)涵和標準，可以說他開啟了對英國工業(yè)化初期城市底層家庭的絕對貧困狀況的研究，但朗特里在對維持生活的必需品考察時，也將非必需品——茶葉包括在內(nèi)①Benjamin Seebohm Rowntree, Poverty: A Study of Town Life, London, Routledge/Thoemmes Press, 1997, pp.99-101, p.104.，并沒有考慮它是否有多大的營養(yǎng)價值。朗特里在1936年開展了第二次貧困調(diào)查，基本沿用了第一次的調(diào)查方法，他增添了家庭必需品支出項目的內(nèi)容，這些物品與避免被餓死沒有直接關系，可以說他考慮了社會需要。②J.Veit-Wilson, "Paradigms of Poverty: A Rehabilitation of B.S.Rowntree," Journal of Social Policy, 1986, 15(1).

事實上，關于絕對貧困與相對貧困的劃分以及孰是孰非的論爭已整整持續(xù)了一個多世紀。本文再次從相對貧困與絕對貧困關系入手，聚焦相對貧困內(nèi)涵和外延，基于到2020年我國貧困地區(qū)和貧困人口同步邁入全面小康社會，面臨反貧困戰(zhàn)略的提升和貧困目標瞄準的轉換這一重要關鍵期，探討如何從理論分析的視角把握住相對貧困內(nèi)涵和外延，并從中國國情出發(fā)，提出建立我國相對貧困治理體系的建議。

二、絕對貧困與相對貧困關系的理論爭論

（一）相對貧困作為主觀貧困的提出

貧困首先是一種物質(zhì)生活的狀態(tài)，人們最初對貧困的認識及其研究，主要是從物質(zhì)層面來開展，強調(diào)絕對貧困。因而貧困被視為一個人或家庭的經(jīng)濟收入不足以維持基本的生活需要，這種看法一度很流行，如世界銀行在1992年《減緩貧困手冊》中就認為：“傳統(tǒng)上是用維持最低生活標準的收入或支出水平測定貧困?！雹凼澜玢y行著，陳勝華等譯：《貧困與對策：1992年減緩貧困手冊》，經(jīng)濟管理出版社，1996年，第1頁?！敖^對貧困是指某人或某家庭的狀況低于這樣一個貧困線，其實際價值是固定的，不隨時間變化而變化。絕對貧困線是基于最低消費標準，基于必需的人體熱量吸收的食品?！雹苁澜玢y行著，陳勝華等譯：《貧困與對策：1992年減緩貧困手冊》，經(jīng)濟管理出版社，1996年，第4頁。在這個意義上，絕對貧困所具有的生存問題具有“絕對”的存在性。

相對貧困（Relative Poverty）是基于特定參照群體而提出的，即同一時期，不同成員之間由于主觀認定的可維持生存水準的差別而產(chǎn)生的貧困。湯森（Townsend）進一步提出了相對貧困的理解，他認為“貧困只有本著與相對貧困概念一致才能被客觀界定?！瓊€人、家庭與團體被認定為貧窮，是因為其缺乏資源去獲得各種食物，尤其是參與活動，以及擁有風俗習慣所允許的生存條件與必需品。他們的資源嚴重地低于個人或家庭平均所需，事實上，他們已經(jīng)被排除在慣常的生活模式、風俗習慣與活動之外了”。⑤P.Townsend, Poverty in the United Kingdom.A Survey of Household Resources and Standards of Living, Harmondsworth, Penguin Books, 1979.p.31.在這個意義上，湯森提出了剝奪標準，即根據(jù)對資源不同程度的剝奪水平，提供一個對貧困的客觀評估方法。

可以看到湯森所理解的貧困相對性是“絕對的”，即在任何社會、任何時間都沒有一個維持體能或健康水平的統(tǒng)一的生活必需品清單列表，需求必須與它所屬的其他社會成員相聯(lián)系。貧困和生存由此都是相對的概念。湯森對貧困的理解還應包含以他人或其他社會群體為參照物所感受到的被剝奪程度，即含有主觀因素。①楊立雄、謝丹丹：《“絕對的相對”，抑或“相對的絕對”：湯森和森的貧困理論比較》，《財經(jīng)科學》2007年第1期。

對比絕對貧困，相對貧困在測量貧困水平時就注意到了時間和地點的變化。湯森在20世紀50年代和20世紀60年代發(fā)展出了一個將收入和社會保障收益聯(lián)系起來的定義和測量貧困的方法。這種方法顯示，雖然生活水平總體上在提高，但是仍有相當大一部分人無法達到普通的生活條件，通過參照平均收入來界定貧困是一種潛在的、循環(huán)的方法。這種方法意味著不管收入提得多高，總有固定比例的人群是貧困的。這一點被認為是不合邏輯的。②Pete Alcock等著，彭華民等譯：《解析社會政策（上）：重要概念與主要理論》，華東理工大學出版社，2017年，第221頁。

（二）相對貧困有“絕對內(nèi)核”嗎？

阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）對湯森的相對貧困解釋提出了質(zhì)疑。森認為，貧困不僅僅是相對比別人窮，“貧困的概念中存在有一個不可能縮減的絕對貧困的內(nèi)核，即把饑餓、營養(yǎng)不良以及其他可以看見的貧困，統(tǒng)統(tǒng)轉換成關于貧困的判斷，而不必事先確認分配的相對性”。③阿馬蒂亞·森著，王宇、王文玉譯：《貧困與饑荒》，商務印書館，2001年，第26頁。

森基于他所提倡的可行能力視角，將貧困的本質(zhì)理解為“基本可行能力的被剝奪”。④阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學出版社，2002年，第85頁。森為此解釋道，盡管在概念上把貧困作為可行能力不足與把貧困作為收入低下相區(qū)分是重要的，但這兩種視角是相互聯(lián)系的，因為收入是提高可行能力的重要手段。而且，提高可行能力可以使人具有更高的生產(chǎn)力，并賺取更高的收入?？尚心芰εc收入之間的這種聯(lián)系對于消除貧困來說是特別重要的。更好的教育和醫(yī)療保健不僅能夠直接改善生活質(zhì)量，同時也能夠提高獲取收入并擺脫收入貧困的能力，教育和醫(yī)療保健越普及，則越有可能使那些本來會是窮人的人得到更好的擺脫貧困的機會。⑤阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學出版社，2002年，第88頁。森強調(diào)說，“根本的問題要求我們按照人們能夠?qū)嶋H享有的生活和他們實實在在擁有的自由來理解貧困和剝奪。發(fā)展人的可行能力直接順應這些基本要求”。⑥阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學出版社，2002年，第89頁。

能力貧困表現(xiàn)為可行能力與收入之間的聯(lián)系是不穩(wěn)定的，受到以下因素的強烈影響。第一，人的年齡、性別和社會角色、所處地域、流行病滋生的環(huán)境以及其他個人無法——或只能有限地——控制的其他各種因素?？尚心芰εc收入之間的關系，在對比不同人群的情況時，這些參數(shù)變得極為重要。第二，可行能力方面的缺陷（如年老、殘疾或生?。档腿藗儷@取收入的能力。第三，家庭內(nèi)部的分配，使得根據(jù)收入去研究貧困變得更加復雜。第四，對收入而言的相對剝奪，會產(chǎn)生對可行能力的絕對剝奪。在富裕國家中的相對貧困者，即使其絕對收入按世界標準是高的，也會在可行能力上處于非常不利的狀態(tài)。①阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學出版社，2002年，第86-87頁。

森將貧困理解為可行能力的剝奪，其重要意義在于可行能力貧困更能反映貧困的真實狀況，即“真實貧困”。森舉例來說明這個問題，因為年齡較大，或殘疾程度更嚴重，或病況更嚴重的人，需要更多收入才能實現(xiàn)和別人相同的功能性活動，從可行能力剝奪表現(xiàn)出來的貧困在顯著程度上比在收入空間表現(xiàn)出來的貧困更加嚴重，其不僅要考慮到收入低下，還需要考慮將收入轉化為可行能力的困難。②阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國人民大學出版社，2002年，第86-87頁。

總的來看，森的視角與傳統(tǒng)的收入視角形成了鮮明的對比，他對于貧困成因的解釋, 突破了傳統(tǒng)的收入貧困的概念。湯森反駁說森大多數(shù)論述是建立在第三世界國家的經(jīng)濟之上，森在解釋貧困的概念時拒絕放棄絕對需求和絕對剝奪的思想，仍然是從生存的方面來定義貧困。強調(diào)貧困概念的絕對內(nèi)核引發(fā)的問題是低估了除食物需求以外其他需求（也許還包括對其他物質(zhì)供應和條件的需求）的重要性。③Peter Townsend, "A Sociological Approach to the Measurement of Poverty—A Rejoinder to Professor Amartya Sen,"Oxford Economic Papers, 1985, 37(4).森在爭辯中，他承認從絕對貧困向相對貧困的轉變?yōu)樨毨Ю碚撗芯刻峁┝艘粋€非常有用的分析框架，但“相對貧困分析方法只能是對絕對貧困方法的補充而不是替代”。④阿馬蒂亞·森著，王宇、王文玉譯：《貧困與饑荒》，商務印書館，2001年，第26頁。湯森和森關于相對貧困爭論的梳理，可參見楊立雄、謝丹丹：《“絕對的相對”，抑或“相對的絕對”：湯森和森的貧困理論比較》，《財經(jīng)科學》2007年第1期。有關相對貧困“絕對核心”的爭論可以進一步參閱如下論文：Amartya Sen, "Poor,Relatively Speaking," Oxford Economic Papers, 1983, 35(2); Peter Townsend, "A Sociological Approach to the Measurement of Poverty—A Rejoinder to Professor Amartya Sen," Oxford Economic Papers, 1985, 37(4); Amartya Sen, "A Sociological Approach to the Measurement of Poverty: A Reply to Professor Peter Townsend," Oxford Economic Papers, 1985, 37(4).

三、相對貧困的再理解與操作化

（一）古漢語的“貧”“困”及中文語義的理解

“貧”在《說文》中釋義，“貧，財分少也。從貝從分，分亦聲?！薄柏殹币鉃椤叭鄙儇斘铩保c“富”相對。《書·洪范》“四曰貧”，孔傳“困于財”?！墩撜Z·學而》提到，“貧而無諂，富而無驕”?！稘h書·揚雄傳下》認為“得士者富，失士者貧”。擴展有“匱乏、不足”之義。上古時期“貧”偏財物不足，“窮”偏前途不通，分別是較為清楚的。發(fā)展到近現(xiàn)代，“窮”逐漸向“貧”靠近，甚至逐步在常用語中取代“貧”的義項，使“貧”逐步成為書面語用詞和構詞成素。古語中的“窮人”偏于無路可走者，近現(xiàn)代的“窮人”就是沒錢的人了。⑤參見萬獻初：《中小學字詞音義答問》，中華書局，2018年。

關于 “困”，《廣雅·釋詁四》釋義：“困，窮也?！薄袄А钡牧硪粋€涵義，是指處于艱難窘迫或無法擺脫的境地，即困境。由此可見，“貧”意指收入不足，與收入貧困概念相近似?！袄А币庵溉藗兲幱谝环N自然、社會的困境，缺乏機會和可能。

中文語義的“貧困”既包括了定義貧困的基本需要，也包括了定義貧困的基本能力所涉及的貧困內(nèi)涵，是多維度的表現(xiàn)，同時“貧”與“困”相互交織和影響。①王小林：《貧困測量：理論與方法》，社會科學文獻出版社，2017年，第112-113頁。

（二）相對貧困的再釋義

第一，基于目前中國反貧困戰(zhàn)略從絕對貧困瞄準轉向相對貧困瞄準過程中，一方面我國開展大規(guī)模扶貧攻堅，實現(xiàn)脫貧攻堅的目標，即確保農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，確保貧困縣全部脫貧摘帽。從對貧困標準的比較看，我國現(xiàn)行貧困標準能夠滿足消除絕對貧困的需要，到2020年現(xiàn)行標準下的貧困人口全部脫貧后，絕對貧困歷史性地得到消除。同時我國的收入貧困線可以保障生活達到溫飽水平，而且通過購買力平價指數(shù)折算，我國現(xiàn)行收入貧困線高于世界銀行的1.9美元/人/天極端貧困標準。但我國現(xiàn)行農(nóng)村收入貧困線處于中等偏下水平，還存在脫貧質(zhì)量不高、脫貧基礎不穩(wěn)固等問題，部分家庭返貧問題不會短時間全面解決。另一方面，全面小康社會之后，我國仍屬于中等偏上收入國家，社會發(fā)展中不平衡和不充分發(fā)展問題已成為主要矛盾。因而，今后一段時期，對我國相對貧困的理解仍要持有“絕對內(nèi)核”的主張，需要解決“貧”——由于收入不足造成的不能維持基本需要的這一“內(nèi)核”問題。

第二，基于目前國際反貧困戰(zhàn)略從單一收入維度轉向多維度瞄準過程中，一是從“困”出發(fā)，從多維貧困視角，包括教育、衛(wèi)生、住房等多方面，解決貧困人口的基本能力問題；二是關注“貧”“困”交加所形成的慢性貧困機制，由于難以形成有效的人力資本和物質(zhì)資本，處于“貧困陷阱”之中這一突出問題。對相對貧困的“貧”+“困”的再理解見圖1。

圖1 相對貧困的“貧”+“困”的再理解

（三）相對貧困的識別：“收入+多維”貧困識別的檢驗

近10多年來，貧困的測量從傳統(tǒng)的單一收入維度向多維度指標轉變已成為大多數(shù)國家的發(fā)展趨勢。2007年5月，由森發(fā)起在牛津大學國際發(fā)展系創(chuàng)立了牛津貧困與人類發(fā)展中心（OPHI）聚焦于多維貧困的測量。該中心主任阿爾基爾（Alkire）和福斯特（Foster）根據(jù)基本能力理論，提出了多維貧困指數(shù)的Alkire-Foster計算方法——AF方法，②Sabina Alkire, James Foster, "Counting and Multidimensional Poverty Measurement," Journal of Public Economics,2011, 95(7).通過多維貧困指數(shù)（MPI）來評價貧困狀況。聯(lián)合國開發(fā)計劃署（UNDP）采納了AF方法來測算全球多維貧困狀況，多維貧困指數(shù)包括教育、健康、生活水平3個貧困維度共10個指標。從2010年開始每年在《人類發(fā)展報告》中發(fā)布全球多維貧困狀況。目前，已有不少國家開始嘗試通過構建一套剝奪指標來對貧困進行測量和識別，并在此基礎上發(fā)展出了基于各自國情的多維貧困與剝奪測量方法。①Sabina Alkire, Moizza Sarwar, Multidimensional Measures of Poverty & Well-being, OPHI Research in Progress, 2009,6a, p.38.

從國際上多維度指標轉向來看，通常直接用多維指標來取代收入單一指標。我們認為目前用單一收入指標來衡量中國相對貧困已明顯不足，而直接采取多維指標能否適用需要檢驗。為此，利用2014年中國家庭追蹤調(diào)查數(shù)據(jù)（CFPS）的農(nóng)村家庭樣本，我們對比分析了農(nóng)村收入貧困家庭與多維剝奪家庭的區(qū)別與聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)農(nóng)村收入貧困家庭和多維剝奪家庭存在一定的不重合性，通過相關特征的分析發(fā)現(xiàn)，目前收入依然是衡量貧困的核心指標，直接使用多維剝奪指標在現(xiàn)階段存在夸大貧困范圍的風險。因而，在采用以收入為貧困測量和識別的基礎上，綜合使用多維剝奪指標來識別貧困最為適合。②霍萱、林閩鋼：《中國農(nóng)村家庭多維貧困識別指標體系研究》，《社會科學戰(zhàn)線》2018年第3期。

本文認為，今后在我國貧困識別中，直接采取發(fā)達國家常用的相對貧困和剝奪指標并不具有可行性，但如果在收入貧困的基礎上開始兼顧多維剝奪取向，則有利于今后我國對貧困測量和識別，實現(xiàn)從絕對貧困瞄準轉到相對貧困的瞄準。

四、小康社會背景下我國相對貧困的治理體系

黨的十八大以來，我國以前所未有的力度推進脫貧攻堅，反貧困事業(yè)取得了歷史性成就。從2012年到2018年，現(xiàn)行標準下我國農(nóng)村貧困人口從9899萬人減少到1660萬人，貧困發(fā)生率由2012年末的10.2%下降至2018年末的1.7%。③國家統(tǒng)計局：《2018年全國農(nóng)村貧困人口減少1386萬人》，《人民日報》，2019年3月8日第7版。在消除絕對貧困和解決區(qū)域性整體貧困的目標即將實現(xiàn)之際，十九屆四中全會提出“建立解決相對貧困的長效機制”，意味著2020年消除絕對貧困后，中國反貧困工作的重心將轉向“相對貧困”的治理。

（一）借鑒解決絕對貧困的經(jīng)驗，建立相對貧困治理的新戰(zhàn)略

第一，堅持黨和政府主導型的貧困治理。④林閩鋼、陶鵬：《中國貧困治理三十年：回顧與前瞻》，《甘肅行政學院學報》2008年第6期。充分發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢，把相對貧困的治理作為黨和政府的一項重要工作和職責。通過制訂相對貧困治理規(guī)劃，建立相對貧困多元治理新體系，有步驟、計劃地逐漸化解相對貧困問題。

第二，堅持多層次的貧困治理。長期以來，在反貧困對象的瞄準和政策設計上，我國側重于因“貧”所導致的基本生活方面的問題，即聚焦我們通常所說的“生存型”貧困問題的解決。為緩解貧困人口因“困”，即由于貧困者自身的因素和社會條件的限制，導致這部分貧困群體沒有發(fā)展能力和發(fā)展機會，⑤林閩鋼：《中國反貧困新命題》，《中國經(jīng)濟報告》2016年第10期。發(fā)展型貧困治理應是今后貧困治理的重點。但解決發(fā)展型貧困比解決生存型貧困更困難，持續(xù)的時間會更長，遇到的社會問題會更多。

第三，建立新型貧困治理格局。向發(fā)展型貧困開戰(zhàn)需打破底層社會最令人不安的固化狀態(tài)和貧困的代際傳遞鏈條。而外部反貧困資源的輸入，只有在解決貧困者基本生活困難的同時，增強這部分貧困者的發(fā)展能力和發(fā)展機會，才能起到根本作用。這就需要促進貧困者的社會參與，拓展有助于貧困者社會參與和社會競爭能力提高的服務項目，挖掘其發(fā)展?jié)摿?，由“他助”轉換成“自助”，克服傳統(tǒng)扶貧方式消極被動的缺陷，使貧困者依靠自己的力量解決問題，最終融入社會發(fā)展之中。

（二）在全面小康社會背景下，建立相對貧困治理的長效機制和制度措施

1.充分發(fā)揮基本公共服務的作用，建立相對貧困人口發(fā)展的基礎性機制。即對相對貧困群體更加注重在基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、基本社會保障服務等方面的保障，重點是實現(xiàn)公共服務均等化，創(chuàng)造基礎條件讓貧困群體自強自立。

2.形成“政府主導、社會參與、市場促進”的貧困治理整體性機制。在政府主導之下，依靠市場的力量、社會的資源來推動貧困治理。鼓勵社會組織和專業(yè)社會工作者廣泛參與貧困治理，通過建立城鄉(xiāng)貧困家庭社會服務體系，形成政府力量和社會力量的有機結合。

3.建立干預慢性貧困和代際貧困傳遞的阻斷性機制。即對貧困家庭實施物質(zhì)援助的同時，通過實施“兒童發(fā)展計劃”和“婦女教育計劃”，加強母親教育，特別是加強女童教育，以更注重貧困家庭人力資本的提升。通過提升家庭經(jīng)濟和撫養(yǎng)能力來幫助兒童擺脫貧困風險，避免陷入貧困代際傳遞。

根據(jù)不同地區(qū)實際情況，選取現(xiàn)行低保標準的1.5倍或2倍作為低收入標準，將貧困治理主要對象由原有的絕對貧困群體擴大到相對貧困群體，由此將低收入線作為2020年進入全面小康社會后的貧困門檻，實施相應的反貧困政策。為此，圍繞低收入家庭需要建立相關制度措施。

第一，建立低收入家庭生活負擔減免制度。通過減免低收入家庭自付費用，如農(nóng)村“一事一議”籌資籌勞和政策性農(nóng)業(yè)保險費用、用水、用電和有線電視等公共事業(yè)服務費用等，對低收入家庭提供經(jīng)濟支持，確?！吧钅苁″X”。

第二，健全低收入家庭生產(chǎn)幫扶和就業(yè)幫扶制度。開展低收入農(nóng)戶勞動力培訓，提高其擇崗就業(yè)能力。通過戶企結對、黨員干部掛鉤幫扶等多種方式，幫助低收入家庭勞動力在各類經(jīng)濟實體、公益性崗位就業(yè)，確保低收入農(nóng)戶勞動力“一人一崗、一戶不漏”。

第三，按需救助，對低收入戶開展“救助會診”制度。建立低收入家庭信息數(shù)據(jù)庫，分析每戶致貧原因，根據(jù)致困原因及時轉介到相應的專項救助，分類實施有針對性的“因病、因災、因?qū)W、因殘”救助專項政策。

第四，建立貧困家庭陪伴式救助服務制度。在城鄉(xiāng)社區(qū)中，由知曉了解政府政策的人員組成家庭顧問團隊，向低收入家庭提供政策介紹、解釋和指導。根據(jù)低收入家庭的實際，分析他們所面臨的困境及其問題，為他們鏈接就業(yè)、就醫(yī)、教育等各方面所需信息。鼓勵專業(yè)社工和社會組織進入農(nóng)村社區(qū)與貧困家庭“結對子”，長期關注他們的生活和發(fā)展需求，并形成“一戶一策”的救助方案和賦能方案，幫助他們自立自強，走出生活的困境。