姚怡帆 葉中華

摘要：后工業(yè)化所帶來的高度復(fù)雜性和不確定性正在呼吁一個切實可行的策略來應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型所帶來的變化，我們迫切需要建立新的互動關(guān)系來恢復(fù)安全感和信任感。從理論到實踐，多元共治的協(xié)同治理模式克服了單中心治理的種種局限，反映了社會主義制度的價值追求，也順應(yīng)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代要求。因此，將各類治理主體納入治理場域，培養(yǎng)治理主體的共同體意識，建設(shè)服務(wù)型政府，同時積極培育社會力量，加強社會建設(shè)，實現(xiàn)協(xié)同治理的制度化供給，既是推進社會治理創(chuàng)新的關(guān)鍵之舉，也是走出治理困境的治本之策。

關(guān)鍵詞：社會治理創(chuàng)新；協(xié)同治理；服務(wù)型政府；制度建構(gòu)

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-5103（2020）23-0043-12

The Logic Turn of Social Governance Innovation

——Based on the Theory of Collaborative Governance

YAO YifanYE Zhonghua

Abstract：The high complexity and uncertainty brought by post-industrialization is calling for a feasible strategy to cope with the changes of social transformation.We urgently need to establish new interaction to recover the sense of security and trust.From theory to practice，the model of collaborative governance by multi-subjects reflects the value pursuit of the socialist system， overcomes the limitations of single-center governance，and complies with the requirements of the modernization of the countrys governance system and capacity.Therefore，to bring all kinds of governance subjects into the governance field，cultivate the consciousness of political community of governance subjects，build a service-oriented government，strengthen social construction，cultivate social power and realize the institutionalized supply of collaborative governance are not only vital for promoting social governance innovation，but also for getting out of governance dilemma.

Key Words：social governance innovation；collaborative governance；service-oriented government； the construction of institution

一、引言

20世紀(jì)后半期，全球性改革的浪潮折射出對社會治理模式變革的重拳指向，這一主題引起了人們的廣泛關(guān)注，如何編織社會經(jīng)緯，謀求共同發(fā)展是我們必須探索的問題。當(dāng)前治理問題表現(xiàn)出對人類命運共同體的高度關(guān)懷。隨著民眾自我意識和獨立能力的日漸生長，社會力量不斷壯大，一個社會系統(tǒng)中的個體或集體行為能夠直接或間接地對國家治理和社會發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，社會治理共同體逐漸建立起來，并廣泛存在于世界各國的政治生活實踐中。社會治理是國家治理的有機組成部分，其成效關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化的水平。因此，從學(xué)理的角度探討社會治理的創(chuàng)新策略，是十分必要的。自從黨的十八屆三中全會引入“社會治理”的概念取代“社會管理”，將創(chuàng)新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容[1]，社會治理研究便引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注。黨的十九大進一步提出要“打造共建共治共享的社會治理格局”后，社會治理創(chuàng)新的相關(guān)研究得到了快速發(fā)展。從國內(nèi)被引頻次較高的文獻(xiàn)來看，學(xué)界基于不同角度對社會治理創(chuàng)新問題展開了研究和分析。具體而言，姜曉萍在國家治理現(xiàn)代化進程之下明確了社會治理體制創(chuàng)新的現(xiàn)實意義與價值目標(biāo)，診斷了社會治理體制創(chuàng)新過程中的誤區(qū)[2]。范如國基于復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)范型對社會治理的現(xiàn)實邏輯進行了闡述，針對構(gòu)建中國社會治理協(xié)同創(chuàng)新機制提出了一些思路和策略[3]。江必新和李沫明確了社會治理創(chuàng)新重要意義、主要任務(wù)、內(nèi)容與要求，著重對具體制度建構(gòu)策略進行了闡述[4]。肖文濤則提煉了社會治理創(chuàng)新的本質(zhì)和內(nèi)涵，并對社會治理創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)和政策選擇進行了分析[5]?？傮w來看，國內(nèi)學(xué)者立足于本土國情，側(cè)重于探討社會治理創(chuàng)新的意義、內(nèi)容、任務(wù)及策略等，旨在達(dá)到國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求和目標(biāo)策略。

本文試圖從協(xié)同治理的視角出發(fā)，著眼于理論本身，厘清協(xié)同治理的內(nèi)涵和特征，重申協(xié)同治理的必要性，結(jié)合對當(dāng)前治理情境和治理現(xiàn)狀的體悟，探討協(xié)同治理與社會治理創(chuàng)新之間的契合性，旨在對社會治理創(chuàng)新的實踐理路提出一些思考。從中國的實踐經(jīng)驗來看，隨著經(jīng)濟社會與社會的發(fā)展，社會主體愈加呈現(xiàn)多樣化，社會力量的壯大已經(jīng)成為不可逆的趨勢。尤其面對復(fù)雜的社會問題和突發(fā)的危機事件，僅依靠政府的規(guī)范管制模式已經(jīng)力不從心，需要多元社會力量的補充，共同承擔(dān)治理責(zé)任。特別是2020年新冠肺炎疫情的全球性爆發(fā)，更是讓世界看到了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國政府帶領(lǐng)中國人民群策群力、科學(xué)防治、精準(zhǔn)施策，取得了疫情阻擊戰(zhàn)的階段性勝利，這與中國特色社會主義制度的獨特優(yōu)勢和社會力量的蓬勃發(fā)展是分不開的。這促使我們面對治理難題不得不通盤考慮，將各種治理主體納入考量范圍，在諸多主體的持續(xù)互動過程中找出中國之治的實踐理路。協(xié)同治理強調(diào)優(yōu)勢互補和集體行動，這與我國當(dāng)下社會治理創(chuàng)新的邏輯不謀而合。

二、協(xié)同治理的理論意蘊

20世紀(jì)80年代，后工業(yè)化進程拖曳著人們進入一個社會整體流動性加劇的時代，其最大特點就是高度復(fù)雜性和不確定性。信息的快速傳播、民主進程的加速以及個體意識的覺醒迫使工業(yè)社會所建構(gòu)的社會治理模式面臨著結(jié)構(gòu)化危機，無論是新公共管理運動還是公眾參與運動，都致力于尋找變革的出路，力圖挽回社會失序的局面。盡管新公共管理運動并沒有進行系統(tǒng)性、根本性的反思和嘗試，而且它將公民作為客戶的理念我們也不予推崇，但這場運動中提出了縮減政府規(guī)模和釋放權(quán)力的要求，揭示了協(xié)同治理的方向性目標(biāo)。協(xié)同治理所倡導(dǎo)的多元主體共同治理模式逐漸在實踐領(lǐng)域興起，也因此引起了學(xué)術(shù)界的青睞。

目前來看，協(xié)同治理主要呈現(xiàn)以下形態(tài)：以治理主體為研究基點的多中心治理理論，以政府部門整合與協(xié)作為研究重點的整體性治理以及與多中心治理有著相同取向的網(wǎng)絡(luò)治理。從協(xié)同治理的內(nèi)涵來看，目前聯(lián)合國全球治理委員會對“協(xié)同治理”所下的定義被學(xué)界普遍接受，即協(xié)同治理是個人、各種公共或私人機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它不僅是調(diào)節(jié)各類利益主體的沖突和矛盾的過程，更是治理主體采取持續(xù)性聯(lián)合行動的過程[6]。也就是說，協(xié)同治理不僅是主體行為方式的總和，更是其采取行動的過程。國內(nèi)學(xué)者也在社會治理的范疇內(nèi)，對協(xié)同治理的概念進行了考辨，比如鄭巧和肖文濤基于協(xié)同學(xué)與治理理論，提出協(xié)同治理是由政府、企業(yè)、公民個人、非政府組織等主體所構(gòu)成的開放系統(tǒng)，通過協(xié)調(diào)和合作共同治理社會公共事務(wù)，增進和維護公共利益的過程[7]。燕繼榮則認(rèn)為協(xié)同治理是社區(qū)、社團、社會組織、企業(yè)等各種社會單位、團體和個人對于社會公共事務(wù)的共管共治，是公共事務(wù)治理的新趨向[8]。李輝和任曉春認(rèn)為協(xié)同治理是通過主體間資源和要素的良好匹配，從而達(dá)到政治國家與公民社會合作關(guān)系的最佳狀態(tài)[9]?？梢?，協(xié)同治理呈現(xiàn)主體多樣性、過程動態(tài)性、資源互補性等特征。

綜上，本文所指的協(xié)同治理是多元主體通過合作、互動和融合，就共同關(guān)心的公共事務(wù)治理問題制定集體行動方案，實現(xiàn)治理效能，發(fā)揮治理優(yōu)勢的過程。從治理主體、治理行為、治理過程和治理功能幾個方面來看，協(xié)同治理呈現(xiàn)以下特征：首先，治理主體是多元化的。福山在《國家構(gòu)建》中認(rèn)為，在政府職能不斷縮減的過程中，民眾既希望削減政府力量的強度，也希望能衍生另一類力量[10]。當(dāng)管制型政府在相互依存性日益增強的世界中遭遇諸多掣肘，而嶄新的社會力量冉冉噴薄而出時，社會治理迫切需要新的主體參與進來并產(chǎn)生合力。當(dāng)前，社會的轉(zhuǎn)型和發(fā)展對政府提出了新的要求，治理場域呼吁多元治理主體登臺表演。其次，治理行為具有主動性。社會治理實質(zhì)上是一種積極主動的行動建構(gòu)，協(xié)同治理強調(diào)治理權(quán)力向社會的適當(dāng)回歸，多元協(xié)同的趨勢有利于發(fā)揮主體的積極性和能動性。只有當(dāng)每個主體都意識到治理成果是社會共享時，所衍生的行為才是主動的協(xié)作，而不是被動的管控。再次，治理過程是持續(xù)且動態(tài)的。馬克思主義認(rèn)為，世界是不斷運動、變化和發(fā)展的，這種持續(xù)的過程揭示了變革與發(fā)展的內(nèi)在動力和規(guī)律[11]。社會治理也不例外，社會變革推動著社會治理的變革。變化是外部環(huán)境永恒不變的主題和特征，經(jīng)久適用的治理模式和手段是不存在的，治理主體必須在歷史經(jīng)驗中反思并汲取經(jīng)驗，調(diào)適革新，實現(xiàn)治理體系的適應(yīng)性重構(gòu)。最后，協(xié)同治理能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體在治理功能上的互補。人們之所以參與協(xié)同過程，最重要的動力之一就在于利用集體的力量彌補個體的脆弱，通過公共利益的實現(xiàn)推及個人利益的獲取[12]。

三、協(xié)同治理是現(xiàn)階段社會治理創(chuàng)新的理性選擇

協(xié)同治理源于德國著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)。他認(rèn)為，“在一定條件下，由于構(gòu)成系統(tǒng)的大量子系統(tǒng)之間相互協(xié)同的作用，在臨界點上質(zhì)變，使系統(tǒng)從無規(guī)則混亂狀態(tài)形成一個新的宏觀有序的狀態(tài)”[13]。此后協(xié)同治理理論作為眾多治理理論中的一個子系統(tǒng)，成為學(xué)界的研究熱點之一。顧名思義，“協(xié)”強調(diào)治理主體的多元以及治理方式的協(xié)作，“同”則指的是治理目標(biāo)的一致和治理行為的統(tǒng)一，協(xié)同治理本質(zhì)上是多元基礎(chǔ)上的統(tǒng)一。國外對治理多元化有較多的研究，亨廷頓的《文明的沖突》、哈丁的《群體沖突的邏輯》中的認(rèn)同差異、奧爾森《集體行動的邏輯》中的利益沖突、梅莉的法律多元理論，無不說明多元化在后現(xiàn)代社會中所造成的挑戰(zhàn)[14]。那么，既然治理多元化會帶來諸多問題，協(xié)同治理還能否成為中國社會治理創(chuàng)新的模式選擇？回答這一問題，需要從中國當(dāng)下的治理情境出發(fā)，才不會顯得失之偏頗。

從治理情境來看，需求多樣性使得協(xié)同治理成為必然趨勢。以社區(qū)多元聯(lián)動治理為例，在傳統(tǒng)的社區(qū)治理中，公共服務(wù)的主要提供者是基層政府，但是，當(dāng)政府無法滿足居民日益增長的公共服務(wù)需求時，多元化的社會力量就顯得至關(guān)重要。一些社會組織因貼合社區(qū)實際，了解居民需求，憑借著自身的獨特優(yōu)勢，得到了居民的青睞，在與社區(qū)居民互動的過程中，不僅滿足了居民的需要，自身還獲得了成長和發(fā)展，形成了一個互利共贏的良好局面。從宏觀的治理情境來看，現(xiàn)代化最為驚人的表現(xiàn)就是它能夠迅速對個體的意識產(chǎn)生影響，以致短時間內(nèi)就能形成一些有組織且具有較強內(nèi)聚力的社會力量。各種社會力量的出場在治理場域中給予了宣示，在國家和社會力量之間創(chuàng)造并維持一種平衡是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的權(quán)宜之策。學(xué)者郁建興從“政府治理能力”和“社會發(fā)育程度”兩個維度出發(fā)，把社會建設(shè)中政府和社會的關(guān)系模式分為：政府管控、社會自治、社會協(xié)同和平等合作[15]。其中，如果兩個維度都相對較低，為了維持社會秩序的穩(wěn)定，政府很可能采取以管控為主的治理手段，在這樣的關(guān)系模式之下，社會力量是很弱的。與這種模式相反的就是社會自治關(guān)系模式，社會力量的充分發(fā)展使得社會高度的自治，甚至可以和政府的力量抗衡。相比之下，另外兩種模式更加樂觀。在政府治理能力具有較大的領(lǐng)先優(yōu)勢，而社會發(fā)育程度嶄露頭角的情況下，為了發(fā)展的需要，政府充分動員其他社會主體的力量，共同承擔(dān)公共事務(wù)的治理責(zé)任，從而形成一種協(xié)同的關(guān)系模式。最后，隨著社會組織不斷參與治理事務(wù)，在實踐過程中逐漸歷練，成長為一股獨當(dāng)一面的成熟社會力量，可以和政府形成合作的關(guān)系。

從治理現(xiàn)狀來看，正如20世紀(jì)80年代的西方社會，后工業(yè)化進程使得經(jīng)濟社會高速發(fā)展，在某一些民主政治發(fā)展水平不那么高的地區(qū)出現(xiàn)了理想與現(xiàn)實的錯配，繼而產(chǎn)生了一系列危機事件和社會治理模式的結(jié)構(gòu)性問題。改革開放四十多年來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目的歷史性成就，然而，高水平的經(jīng)濟發(fā)展與低水平的社會發(fā)展之間的差異和矛盾日益凸顯。以往的全能型政府對社會事務(wù)大包大攬，熱衷于自上而下的管控模式，在一定程度上抑制了社會主體參與公共事務(wù)、承擔(dān)社會責(zé)任的活力和熱情，與此同時，政府內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置日趨龐大，部門之間權(quán)責(zé)不清、職能交叉，導(dǎo)致政府效能低下。久而久之，由于社會治理中出現(xiàn)的問題無法得到及時的回應(yīng)和反饋，帶來了責(zé)任轉(zhuǎn)嫁現(xiàn)象，造成政府對于公共事務(wù)的回應(yīng)力整體下降。周雪光曾感嘆中國官僚制度下的組織行為特點，其中“政府官員們關(guān)注和投資人際關(guān)系”[16]這一點頗為醒目。傳統(tǒng)的社會治理缺乏對政府權(quán)力和行為的有效制約和監(jiān)督，極易造成治理資源盲目配置的局面，也為尋租腐敗、權(quán)力異化培育了土壤。這種負(fù)荷累累的剛性分割模式使得政府領(lǐng)導(dǎo)下的傳統(tǒng)社會管理模式難以為繼。這說明，依靠政府的單一治理模式所呈現(xiàn)出的種種局限性已經(jīng)十分明顯。如果不摒棄統(tǒng)包統(tǒng)攬的手段，“什么是好的治理”的問題就難以得到令人滿意的答案。既然政府單一的治理模式已經(jīng)帶來諸多問題，那么完全依靠社會力量來解決治理問題是否可行？在我們享受改革開放40年的輝煌成就的同時，必須清醒認(rèn)識到，我們依然面臨不少困難與挑戰(zhàn)，比如在社會建設(shè)方面，“社會文明水平尚需提高；社會矛盾和問題交織疊加”[17]。社會組織自身專業(yè)化程度不高，自治性較弱，公信力不足；對于社會組織的支持和監(jiān)管體系也不健全?？梢?，在現(xiàn)階段，社會力量發(fā)育程度相對較低，需要在政府的主導(dǎo)下展開行動，通過政府所提供的制度化渠道和平臺參與社會治理。因此，黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，指出我國的社會治理是在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”[18]的總體格局下運行的具有中國特色社會主義的社會治理。

可以說，協(xié)同治理既是后工業(yè)化社會的必然結(jié)果，更是中國國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)生語義。在當(dāng)前甚至今后很長一段時間，協(xié)同治理的關(guān)系模式仍然是中國社會治理的目標(biāo)選擇?！叭绻凑照c社會的關(guān)系將社會治理分為政府行政導(dǎo)向型和社會自治導(dǎo)向型兩種理論模型，那么，協(xié)同治理就是二者結(jié)合的最優(yōu)模型。”[19]相比較韋伯的科層制控制模式，協(xié)同模式提供了一種治理主體之間新的組合形式。嚴(yán)格的等級制易造成組織僵化，這種繁文縟節(jié)和刻板冷酷的壟斷模式，擠壓了社會的自治空間，也就更談不上治理的創(chuàng)新和變革。相反，協(xié)同模式下的社會治理，公共事務(wù)應(yīng)交由誰來負(fù)責(zé)不是非此即彼的簡單取舍，而是群策群力、集思廣益的協(xié)同并進。國家與社會之間的張力得以緩和，多元共治的核心要旨得以彰顯?！爸袊母母锸且粋€創(chuàng)造多元社會主體和復(fù)興社會主體性的過程?！盵20]我們面臨的諸多問題中，以“協(xié)同治理”為核心的治理結(jié)構(gòu)強調(diào)“共管共贏”，這種優(yōu)化改良是黨的十九大提出的社會治理格局的核心要旨?？梢?，協(xié)同治理模式兼具理論合理性和現(xiàn)實有效性，是化解諸多治理問題的良藥。

四、社會治理創(chuàng)新的實踐理路

中國的社會治理創(chuàng)新就是一個發(fā)現(xiàn)多元社會主體并激發(fā)多元主體活力的過程。變化快速且深刻的時代背景造就了個體自主性和能動性的發(fā)展和成長，喚醒了人們解構(gòu)的意識和批判的精神。我們面臨的挑戰(zhàn)不是尋找一種永遠(yuǎn)不受質(zhì)疑的阿基米德式模式，而是要發(fā)掘一種能夠解決當(dāng)下治理困境的實踐理路。為了社會目標(biāo)的達(dá)成，政府必須進行一場自我變革，與此同時，廣泛的社會動員和公眾參與也必不可少。社會治理并不是一種秘而不宣的游戲，而是需要諸多治理主體對于承擔(dān)治理責(zé)任的觀念認(rèn)同，并沿著這一共識展開實踐，創(chuàng)造一個“共有的未來”。根據(jù)協(xié)同治理的相關(guān)特征，本文認(rèn)為應(yīng)從四個方面推進社會治理創(chuàng)新：

（一）建構(gòu)治理主體觀念認(rèn)同感，激發(fā)治理行為的主動性

政治建構(gòu)的認(rèn)同性是政府開展社會建設(shè)的前提，建構(gòu)的有效性是檢驗政府自我建設(shè)以及社會建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。這種政治共同體內(nèi)部成員所達(dá)成的共識是集體行動得以開展的內(nèi)生動力。當(dāng)行為趨同、發(fā)揮作用并產(chǎn)生治理效能的時候，觀念上的統(tǒng)一相較于行為趨同一定是先行一步。理論上，民主文化的培育和民主目標(biāo)的推進應(yīng)在時間維度上有序開展，然而現(xiàn)實卻受到多重因素的影響，二者存在空間與時間上的錯位關(guān)系。亨廷頓曾說，在一個缺乏政治共同體感的政治落后的社會里，每個領(lǐng)袖、每個個人，每個集團皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物質(zhì)目標(biāo)，而置更廣泛的公益于不顧[21]，這種情況顯然不利于集體行動的開展與集體目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，社會治理合作文化的培育不失為一種良策，通過營造一種譴責(zé)“搭便車”行為的文化氛圍，使得“人們因為一種道德意識的生成而主動地去與一切‘搭便車的做法劃清界限”[22]。因此，多元主體協(xié)同共治下的社會治理格局的建構(gòu)要注重處理好與文化價值培育的關(guān)系。

這里所講的觀念認(rèn)同應(yīng)從兩個方面來認(rèn)識：一方面，協(xié)同治理需要行動者的認(rèn)同。企業(yè)、社會組織以及公眾作為社會治理活動的行動者，必須樹立主體意識，建立主體自信，不僅如此，無論是目標(biāo)還是利益，都需要達(dá)成一致性意見。國家行動的基礎(chǔ)是個人對國家利益的認(rèn)同，從這個層次上來講，行動者既要對“利益”持認(rèn)同的觀念，又要表示對“規(guī)則”的認(rèn)同和遵守。因此，協(xié)同治理會為參與主體帶來切實利益的認(rèn)同不可忽視。同時，鑒于各個主體之間的差異性以及個體追求自我利益的經(jīng)濟人特性，我們需要對參與主體的不完全理性進行規(guī)范和約束。因此，主體之間需要協(xié)商出具有普遍約束力與認(rèn)同感的文本文件，對法規(guī)的遵守，便是對集體行動中合作關(guān)系的尊重。另一方面，只有行動者之間的認(rèn)同還不夠，執(zhí)政者層面的認(rèn)同也至關(guān)重要。從中國的治理情境來看，“中國之治”是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府主導(dǎo)多元主體參與公共事務(wù)治理，推動社會和諧有序發(fā)展的過程。與多黨輪流執(zhí)政的西方國家不同的是，作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。作為社會公共權(quán)力的代表，政府不僅被看作制定和實施公共政策、發(fā)布命令和處理公共事務(wù)的機關(guān)，更是中國共產(chǎn)黨和中國人民的聯(lián)系結(jié)點。因此，與企業(yè)、社會組織和公眾不同的是，黨和政府不僅是社會治理活動的行動者，更是規(guī)范治理規(guī)則、引導(dǎo)治理活動的執(zhí)政者。長久以來，執(zhí)政者通過正式頒布的法律法規(guī)對個體進行行為上的約束，但在這個行為主體之間依賴性日益增強的世界，治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)比管理要復(fù)雜許多。治理意味著規(guī)則只有大多數(shù)人接受才能具有效力，構(gòu)建社會行為共同體的重要程度不言而喻。決策者要認(rèn)識到，推行協(xié)同治理的根本目的，不是削弱黨和政府在社會治理中的地位，而是為了多方并進，發(fā)揮合力，有效發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。因此，執(zhí)政者應(yīng)承認(rèn)其他社會主體參與社會治理的合法性地位，在治理決策中求同存異，尊重社會力量的意見以及訴求。執(zhí)政者也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，“不論是誰都應(yīng)該齊心協(xié)力，共同管理好這個相互依存的多樣性世界”[23]，因此，要對創(chuàng)建政治共同體、謀求合作與發(fā)展的目標(biāo)堅定不移且付諸行動，在觀念、利益以及背景不同的各類社會主體之間構(gòu)建一種建立互動關(guān)系的聯(lián)系和可能。

（二）政府簡政放權(quán)，促進治理功能的互補

在社會治理創(chuàng)新的相關(guān)研究中，“政府應(yīng)該以什么樣的身份參與進來？”是學(xué)者無法回避的問題?！斑吘?中心”結(jié)構(gòu)以及卡藍(lán)默的“倒置原則”都曾嘗試對這一問題進行解釋，然而結(jié)果卻不盡如人意。在“邊緣-中心”結(jié)構(gòu)中，政府獨攬大權(quán)的行事風(fēng)格已經(jīng)無法適應(yīng)后工業(yè)化社會的復(fù)雜性和不確定性，良好的決策和糟糕的決策出現(xiàn)的概率幾乎是一樣的。但這并不意味著將處于“邊緣”和“中心”的治理力量交換位置，事情就變得容易了。卡藍(lán)默的“倒置原則”認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地放任權(quán)力，向邊緣的位置移動，以保證社會治理的其他力量可以占據(jù)中心從而開展有效的自我治理[24]。就當(dāng)前中國的現(xiàn)狀而言，這顯然是不現(xiàn)實的，也是不科學(xué)的。首先，政府對公共事務(wù)具有不可推卸的治理責(zé)任；其次，被擠壓了生存空間的社會力量很難在短時間內(nèi)快速成長為獨自承擔(dān)治理責(zé)任的主體。就算這種置換具有可操作性，但依舊沒有打破特定治理主體對公共事務(wù)壟斷的單一局面。

塞繆爾·P.亨廷頓在《變化社會中的政治秩序》的開篇提到，“各國之間最重要的政治分野，不在于它們政府的形式，而在于它們政府的有效程度”[25]。我們也能發(fā)現(xiàn)，那些所謂的成功的政治共同體都具備一些基本特征：有權(quán)威的政黨、有效能的政府以及高度參與公共事務(wù)的民眾等。這也是塞繆爾·P.亨廷頓所講的很多亞洲、非洲以及拉丁美洲國家所缺失的東西?？梢姡行艿恼墙ㄔO(shè)有效能國家的必要條件。亞里士多德強調(diào)法治的建立在民主國家的重要性，這一點毋庸置疑。但是，若是要在法治政府和有效能政府之間畫上等號，也將失之偏頗。高效政府需要《聯(lián)邦制》中所謂的“行政能力”的自由裁量權(quán)[26]。馬克思主義國家觀認(rèn)為國家具有政治統(tǒng)治和社會管理兩項基本職能，要求政府在社會建設(shè)中也應(yīng)有令人滿意的作為。統(tǒng)治權(quán)力過大就會削弱社會權(quán)力，擠壓社會建設(shè)的空間，抑制社會力量的自主性和活力。服務(wù)型政府的提出實則是政府為了回歸社會建設(shè)職能所作出的自我變革，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。

其一，服務(wù)型政府的構(gòu)建需要政府簡政放權(quán)。首先需要討論一下權(quán)力轉(zhuǎn)移的發(fā)展邏輯。在經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，分散經(jīng)濟決策能夠有效應(yīng)對現(xiàn)代技術(shù)增長所帶來的復(fù)雜性和不確定性，因此將決策權(quán)力轉(zhuǎn)移給貼近信息來源的當(dāng)?shù)卮砣说暮锰幨?，通過權(quán)力轉(zhuǎn)嫁，不同的行為主體擁有了相應(yīng)的自主權(quán)和決策權(quán)，能夠在自己擅長的領(lǐng)域做自己擅長的事情，從而降低了由于決策失誤所帶來的高昂成本損失，提高了決策的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。從經(jīng)濟學(xué)的視角出發(fā)，權(quán)力的適當(dāng)轉(zhuǎn)移和釋放的確不失為一種理性的選擇。從經(jīng)濟領(lǐng)域的研究中所獲得的教義自然不是為了滿足對歷史的好奇，類似的思路也同樣適用于社會治理的研究領(lǐng)域。后工業(yè)化社會中，政府摒棄了統(tǒng)治型政府借助等級結(jié)構(gòu)中的權(quán)力來維持社會秩序的建構(gòu)規(guī)則，通過釋放權(quán)力專注在自己能夠做好的事情上，把不擅長的任務(wù)交由其他社會主體，以期實現(xiàn)功能互補，從多元主體協(xié)同治理中找到對抗社會失序的良策?？梢?，公共服務(wù)主義深入人心，超越了權(quán)力本位的邏輯，能夠根治社會治理存在的問題。對公共服務(wù)的追求成為現(xiàn)代國家建設(shè)服務(wù)型政府的核心要旨之一。毋庸置疑，權(quán)力本身就是尋租發(fā)生的條件和前提，而簡政放權(quán)能有效遏制尋租行為的發(fā)生。協(xié)同治理的前提是治理主體權(quán)力合法性的承認(rèn)，政府不能只順應(yīng)精英和政府官員的需求，而應(yīng)提供一種制度化的安排，賦予社會主體承擔(dān)社會治理責(zé)任的權(quán)力。

其二，服務(wù)型政府的討論中不僅包括權(quán)力的釋放，還包括場域的松綁。服務(wù)型政府強調(diào)提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的理念，但政府對社會治理的影響總是在一定場域中發(fā)生和實現(xiàn)的，只有在特定的生活空間中，行為才得以塑造?？追北笾赋?，按照布爾迪爾的理論，場域是資源、權(quán)力以及知識互動的系統(tǒng)，場域的自我再生產(chǎn)是其目的[27]。與管理型政府不同，服務(wù)型政府與“邊緣-中心”結(jié)構(gòu)分道揚鑣，向去中心化看齊。但這不是前面所說的“倒置原則”，而是增加多元主體在社會場域中共享資源，持續(xù)互動的可能性?！罢蜗到y(tǒng)既不是社會的頂點，也不是社會的中心，甚至也不是社會的結(jié)構(gòu)性核心，而僅僅是諸系統(tǒng)中的一個系統(tǒng)?！盵28]政府的基本任務(wù)不是去搶社會力量的光芒，而是為社會治理提供良好的制度環(huán)境，并通過協(xié)商、引導(dǎo)等方式凝聚治理力量，做治理空間的建構(gòu)者。

（三）培育社會力量，增強治理主體多樣性

托克維爾認(rèn)為，不管如何精明強干的中央政府，也做不到明察秋毫，不能僅靠自己去了解一個大國社會的一切細(xì)節(jié)，這樣的工作超過了政府人力物力財力所能及，當(dāng)它要獨自創(chuàng)造那么多發(fā)條并使他們發(fā)動的時候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力[29]。換言之，積極建構(gòu)社會力量，培育社會治理主體，不僅能夠分擔(dān)政府在治理上的責(zé)任，還能促進社會整體的向好發(fā)展?！凹せ罘e極公民權(quán)，培育參與性公民，使之成為中國政治發(fā)展最為重要的內(nèi)源動力，是中國社會建設(shè)最為根本的歷史使命?！盵30]現(xiàn)代化的進程拖曳著人類進入一個自我突破、自我否定的時代。韋伯傳統(tǒng)的等級制所講的權(quán)威合理化沒能幸免，現(xiàn)代社會中政治權(quán)威的樹立不再寄希望于宗教和種族。政府應(yīng)當(dāng)是人的產(chǎn)物，而不是自然或者上帝的產(chǎn)物[31]。社會是由普羅大眾組成的一個集合，民眾的認(rèn)可和服從是建立合法性政府的重要條件之一。更何況今日的民眾不再是韋伯所說的卡里斯瑪權(quán)威的追隨者，他們有多樣的訴求和愿景。相比較于其他治理結(jié)構(gòu)，協(xié)同治理模式強調(diào)“社會性”的踐行，滿足了公眾參與和實現(xiàn)其訴求的愿景，喚醒了治理主體的政治參與感和效應(yīng)感。不僅如此，多元協(xié)同不應(yīng)只是手段，還應(yīng)該是一種政治目的。廣泛的民主參與意味著政治透明度和民主化程度的顯著提高，在一定程度上，可以有效制衡腐敗和尋租行為在行政部門的發(fā)生。多元主體共治是“人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受政治影響”的現(xiàn)代化國家衡量標(biāo)準(zhǔn)之一[32]?？偠灾?，社會力量和服務(wù)型政府是雙向推動的關(guān)系，社會建設(shè)的需求激勵著政府提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；反過來，社會力量的積極培育是效能政府的基礎(chǔ)和補充，服務(wù)型政府的改革和創(chuàng)新為各類治理主體的發(fā)展提供了制度層面的可能。

（四）加強制度化建構(gòu)，保障治理過程的動態(tài)持續(xù)

全球治理激發(fā)了眾多學(xué)者的研究熱情和想象力，因為人們在經(jīng)歷了冷靜觀察和痛苦反思之后，渴望建構(gòu)直通美好社會的路徑。各個國家治理水平存在差異的原因，存在以下幾種聲音：經(jīng)濟發(fā)展水平高低不同，或者是國民素質(zhì)存在差異，又或者是國民財富和幸福指數(shù)有所區(qū)別。從理論上來講，這些因素都會影響一個社會政治共同體的水平，但與其說它們是原因，不如把它們看作是治理水平差異化所帶來的表現(xiàn)。對于這些表現(xiàn)是如何產(chǎn)生的，歷史制度主義者顯然展現(xiàn)出一種歷史視野的“觀照”，他們認(rèn)為，國家的興盛很大程度上取決于國家財富的增加，而國家財富的增加則取決于經(jīng)濟的增長；經(jīng)濟增長來自“有效率的經(jīng)濟組織”，而“有效率的經(jīng)濟組織”必須滿足這樣的條件，即在制度安排上能夠提供一種激勵[33]。人們對未來美好的社會抱有的無限渴望和憧憬必將通過一個能夠容納不同觀點和需求的制度安排來實現(xiàn)。制度化是治理水平得以提高的保障，制度供給是社會共同體得以發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。

俗話說，“經(jīng)國序民，正其制度?！敝贫仍谝欢ǔ潭壬峡梢约s束個體行為，其目的是有序開展公共生活。制度是社會面臨各種實際問題所采取的實踐活動形成的慣例化規(guī)則和結(jié)果，是國家治理的根本保障。制度在功能上就是對協(xié)同中可能出現(xiàn)的不確定性的一種控制和制約。在國家發(fā)展的不同歷史階段都會有一些新的要求，這是對現(xiàn)有制度的適應(yīng)能力的挑戰(zhàn)。亨廷頓這樣解釋“政治現(xiàn)代化”所要具備的條件，即權(quán)威的合理化、結(jié)構(gòu)的離異化以及參政的擴大化[34]。事實上，如果單純認(rèn)為解構(gòu)“邊緣-中心”的治理邏輯，就是不斷增加社會公眾參與的程度，那未免太不諳世事。時至今日，教育的普及、城市化的快速推進以及媒介傳播的高速發(fā)展都提高了人們的期待，如果這些訴求不能實現(xiàn)，人們就有可能以個人或集團的方式投身政治。那么，某些國家在缺乏強有力的政治制度的情況下，參政的擴大化就不能被簡單地看作促進政治現(xiàn)代化的“好東西”，它既可為善，也能作惡，因為這種參與的增加時常伴隨著動亂和暴力的發(fā)生。個體在現(xiàn)有體系中無法實現(xiàn)利益表達(dá)所激增的不公正感被習(xí)慣性地通過群體性事件得以釋放。這也難怪奈特、貝茨等學(xué)者反復(fù)強調(diào)制度建構(gòu)，無論是奧爾森的“選擇性的激勵”，還是奧斯特羅姆提出的“自主性制度”都突出了制度建構(gòu)在集體行動中的重要性。按照亨廷頓的邏輯繼續(xù)討論，倘若現(xiàn)有制度不能適應(yīng)個體政治參與擴大的趨勢，不僅會限制社會力量改革創(chuàng)新的能力，也會讓自己陷入進退維谷的境地。在協(xié)同治理的框架之下，個體必須在政治制度的組織和安排之下開展社會活動，每一個公眾甚至組織和集團都必須按照制度化的標(biāo)準(zhǔn)，對其愿景表達(dá)方式和目標(biāo)行動方式加以改造，保證訴求的合法化，并且通過合法化渠道加以安排和開展。這種制度結(jié)構(gòu)上的安排具有以下幾點好處：其一，協(xié)同治理的制度化大大增加了治理行動的透明度，有效地減少了協(xié)作過程中各個主體投機取巧、“搭便車”行為的發(fā)生；其二，制度化的安排使治理目標(biāo)和程序變得清晰明了，降低了與討價還價相關(guān)的互動成本；最后，制度化的標(biāo)準(zhǔn)使得治理結(jié)果的問責(zé)不再是無跡可尋，有利于鏟除滋生機會主義的溫床。

在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)強調(diào)制度化進程的內(nèi)生性，即在本國國情的基礎(chǔ)上結(jié)合他國經(jīng)驗，進行社會治理創(chuàng)新的現(xiàn)實路徑設(shè)計。毋庸諱言，各個國家的政治、經(jīng)濟、文化水平不同，并非所有社會治理的進程在實踐中都能有序展開。需要說明的是，如果再像新現(xiàn)實主義者一樣只談及“國家經(jīng)驗”已經(jīng)變得沒有意義，政治制度的設(shè)計不是一成不變的，而是需要立足本土的考量，基于國情進行調(diào)整。同樣的制度既可以促進經(jīng)濟也可以在特定情況下成為阻礙經(jīng)濟和社會發(fā)展的罪魁禍?zhǔn)?。第二次世界大?zhàn)后，一股學(xué)習(xí)西方的熱潮席卷而來，西方國家的發(fā)展模式、社會治理模式以及民主政治的推進模式受到很多后發(fā)性國家的追捧和復(fù)制。移植國外模式似乎被看作成功的捷徑，然而一些后發(fā)性國家采用西方模式后，不僅引發(fā)了社會矛盾，民主愿景還在盲目追隨中走向崩塌。難怪克羅齊耶感嘆，“移植國外模式，最終總是會以失敗告終，即使事后來看，在當(dāng)初自主創(chuàng)新的開創(chuàng)過程中，它們曾經(jīng)發(fā)揮過積極作用”[35]。西方的制度模式絕不是所有國家都可以仰賴的“絕世寶典”。拘泥于移植國外模式的邏輯陷阱而草草收場的例子比比皆是。比如，20世紀(jì)80年代和90年代初，削減國有部門的規(guī)模是制度安排的主旋律。而一些后發(fā)性國家缺少配套的體制框架和改革基礎(chǔ)，釋放權(quán)力、回歸自由讓社會陷入無序的狀態(tài)，所帶來的災(zāi)難比沒有實現(xiàn)自由化更糟糕。可以看出，沒有任何一個制度安排放之四海而皆準(zhǔn)，忽略本土化的改革舉措紕漏百出，不僅違背初衷，反而造成無法估量的傷痛。因此，政治制度的建構(gòu)絕不能簡單等同于津津樂道移植他國模式，而應(yīng)該結(jié)合一般規(guī)律和本國國情的精致設(shè)計。中國作為發(fā)展中國家，在推進社會治理進程中要處理好制度供給、公民意識培育以及本土文化嵌入的關(guān)系。

五、結(jié)語

德·托克維爾（de Tocgueville）認(rèn)為：“在統(tǒng)治人類社會的法則中，有一條最明確清晰的法則：如果人們想保持其文明或希望變得文明的話，那么，他們必須提高并改善處理相互關(guān)系的藝術(shù)?！盵36]黨的十八大以來，為了緩解和改善各類治理主體的關(guān)系，國家堅持以人民為中心，改善民生，補齊民生短板，從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變，推進國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)良好的政府治理和良好的社會治理。2020年抗擊新冠肺炎疫情的過程充分證明了協(xié)同治理所產(chǎn)生的巨大優(yōu)勢。在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中國政府科學(xué)決策，統(tǒng)籌指揮，社區(qū)和大批志愿者聯(lián)防聯(lián)控，大批企業(yè)除了捐錢捐物之外，更是積極搭建政務(wù)協(xié)作平臺。可見，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的今天，明確協(xié)同治理的內(nèi)涵，重申協(xié)同治理與社會治理創(chuàng)新的契合性依然有意義。當(dāng)然，本文的研究只是鳳毛麟角，多元主體如何參與協(xié)同治理，治理過程中如何協(xié)調(diào)利益沖突，多元主體之間又應(yīng)當(dāng)如何分工等問題還需要進一步探究和討論。

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實習(xí)編輯：肖麗芬