胡稅根 吳逍弛 李超

摘要：優(yōu)化營商環(huán)境政策具有穩(wěn)定市場預期、保護知識產權、優(yōu)化政府規(guī)制和規(guī)范政府權力等功能。根據標志性事件和主要目標，我國優(yōu)化營商環(huán)境政策發(fā)展可分為起步、探索、全面深化改革和高質量發(fā)展四個階段?，F階段我國優(yōu)化營商環(huán)境政策以“放管服”改革為重點，其實踐主要包括推動營商環(huán)境便利化改革、市場化改革、法治化改革和國際化改革。目前，我國優(yōu)化營商環(huán)境政策還存在法律制度滯后、部門條塊分割、政府過度依賴自我評估、社會主體缺乏以及政府能力存異等問題。為此，我國應從完善法規(guī)體系、重視技術賦能、引入第三方評估、鼓勵多元參與和推動標準制定等方面加快推動營商環(huán)境政策的完善。

關鍵詞：營商環(huán)境；“放管服”改革；政策發(fā)展；政策評估

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2020）23-0031-12

Policies Research on Chinas Business Environment

Hu Shuigen， Wu Xiaochi， Li Chao

Abstract：Policies of optimizing Business Environment have functions of stabilizing market expectations，protecting intellectual property，optimizing government regulations and regulating government power.According to the landmark events and main goals，the development of Chinas policies on optimizing Business Environment is comprised of four stages，including starting，exploring， comprehensively deepening reform and high-quality development.At this stage， Chinas policies to optimize the business environment focuses on the reform of“delegation，regulation，and service”.Its practices mainly include promoting trade facilitation reform，market-oriented reform，rule of law construction，and international trading system integration.Currently，problems remain on aspects of policy formulation，policy implementation，policy assessment，policy supervision and government capacity differentiation.For the improvement of Chinas Business Environment policies，further measures could be emphasized on rule of law construction，technology utilization，third-partyevaluation，multiagentparticipa-tion，and standards establishment.

Key Words：China；Business Environment；Policies Development；Policies Evaluation

營商環(huán)境是企業(yè)生存發(fā)展的土壤[1]。2017年，黨的十九大報告指出，要“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，支持民營企業(yè)發(fā)展，激發(fā)各類市場主體活力”。2020年，黨的十九屆五中全會進一步指出，要“優(yōu)化民營經濟發(fā)展環(huán)境”，“破除制約民營企業(yè)發(fā)展的各種壁壘”以及“完善促進中小微企業(yè)和個體工商戶發(fā)展的法律環(huán)境和政策體系”。根據世界銀行的定義，營商環(huán)境重點關注企業(yè)在生命周期內適用的規(guī)制環(huán)境（Regulatory Environment）。優(yōu)化營商環(huán)境的本質是優(yōu)化政府規(guī)制環(huán)境，需要通過優(yōu)化營商環(huán)境政策加以落實。改革開放以來，我國在鼓勵私營經濟發(fā)展、促進外商投資、改革行政審批制度和推動制度性對外開放等方面制定并頒布了一系列法律法規(guī)和政策，營商環(huán)境持續(xù)優(yōu)化，各類市場主體不斷涌現成長。隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，我國經濟和社會發(fā)展形勢總體向好，但營商環(huán)境建設仍然存在諸多挑戰(zhàn)。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要加快構建以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。在此背景下，本文試圖分析改革開放以來我國優(yōu)化營商環(huán)境政策的發(fā)展脈絡以及邁入高質量發(fā)展階段后的重點政策目標，深入剖析我國優(yōu)化營商環(huán)境政策存在的問題，并提出針對性的改進建議，以期回應“加快打造市場化法治化國際化營商環(huán)境”的時代要求。

一、我國優(yōu)化營商環(huán)境的政策功能

（一）穩(wěn)定市場預期，提高企業(yè)投資積極性

改革開放以來，尤其是加入WTO（世界貿易組織）以來，我國通過簽發(fā)、修訂及廢除相關法律法規(guī)和政策文件，逐步建立了社會主義市場經濟體制。對內通過制定《中華人民共和國民法典》、制定并修訂《中華人民共和國公司法》等法律法規(guī)，構建公平公正的制度體系，保護市場主體在經營管理和商事交易中平等的法律地位和財產權利，推進營商環(huán)境法治化建設，以穩(wěn)定企業(yè)的市場預期。對外通過制定《中華人民共和國外商投資法》（以下簡稱外商投資法），建立與國際接軌的投資保護基本制度，保障外商投資合法權益；通過及時更新并發(fā)布《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》《自由貿易試驗區(qū)外商投資準入特別管理措施（負面清單）》以及《鼓勵外商投資產業(yè)目錄》等政策文件，在更多領域允許外資控股或獨資經營，擴大外商投資范圍，引導外資更多流向現代農業(yè)、先進制造、高新技術、節(jié)能環(huán)保、現代服務業(yè)等領域，持續(xù)優(yōu)化外商投資環(huán)境，從而穩(wěn)定外商預期，吸引外商投資，推動更高水平的制度型開放。

（二）保護知識產權，激發(fā)企業(yè)科技創(chuàng)新活力

知識產權是企業(yè)產權的重要組成部分。充分有效地保護知識產權能提升企業(yè)創(chuàng)新的積極性，是優(yōu)化營商環(huán)境的重要方面。2019年印發(fā)的《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案》指出，要推進知識產權領域信用體系建設，研究制定知識產權（專利）領域嚴重失信聯合懲戒對象名單管理辦法。《優(yōu)化營商環(huán)境條例》則指出，國家建立知識產權侵權懲罰性賠償制度，推動建立知識產權快速協(xié)同保護機制，健全知識產權糾紛多元化解決機制和知識產權維權援助機制，加大對知識產權的保護力度。推進知識產權領域的信用體系、賠償制度、協(xié)同保護機制、糾紛解決機制和維權援助機制建設，提高我國對市場主體知識產權的保護力度，為我國企業(yè)知識產權保護提供法治保障有助于激發(fā)企業(yè)的科技創(chuàng)新活力。

（三）優(yōu)化政府規(guī)制，降低市場交易成本

優(yōu)化營商環(huán)境是為了優(yōu)化市場主體在經營活動中的規(guī)制環(huán)境，減少體制機制性因素對交易行為產生的負面影響，以降低制度性交易成本。優(yōu)化營商環(huán)境政策的制定和實施可促使政府由“管理者”向“服務者”轉變，為市場主體提供優(yōu)質的公共服務，創(chuàng)造良好的經營環(huán)境，維護社會的公平正義。例如，隨著《關于在全國推開“證照分離”改革的通知》出臺，“證照分離”改革全面推行，企業(yè)獲得營業(yè)執(zhí)照的速度加快，有效降低了企業(yè)制度性交易成本。又如，2019年5月，國務院決定在天津等13個?。ㄖ陛犑校┖凸膊康?個國務院部門開展證明事項告知承諾制試點，體現了我國行政審批制度從重視“事前審批”到重視“事中事后監(jiān)管”的轉變。

（四）規(guī)范政府權力，進一步深化“放管服”改革

以“放管服”改革為重點的優(yōu)化營商環(huán)境政策立足于法治理念，強調簡政放權。通過制定規(guī)范政府權力運行的法律制度，構建有效制約和監(jiān)督政府權力的體制機制，讓法律成為政府行使權力的依據，有助于防止權力異化，有效遏制腐敗滋生。在我國，受到傳統(tǒng)官本位思想的長期影響，在計劃經濟時期以及改革開放初期，全能型政府理念備受推崇，但隨著經濟體制改革和行政體制改革的縱深推進，政府、市場和社會的邊界逐漸厘清，法治政府的理念深入人心。我國優(yōu)化營商環(huán)境政策以營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境為目標，構建政府權力規(guī)制的公共治理模式，制定政府權力清單，把政府權力關進制度的“籠子”。通過規(guī)范政府“看得見的手”，讓市場這只“看不見的手”發(fā)揮積極的作用[2]。

二、我國優(yōu)化營商環(huán)境的政策發(fā)展

（一）第一階段：起步階段（1978—2000年）

此階段主要通過出臺鼓勵個體私營經濟和外商投資發(fā)展的政策，推動個體私營經濟萌生和外商投資企業(yè)發(fā)展。這一階段政策的突破為我國優(yōu)化營商環(huán)境政策的誕生奠定了基礎。經過總結，這一時期優(yōu)化營商環(huán)境政策特點主要表現在：一是鼓勵個體私營經濟發(fā)展，明確非公有制經濟是我國社會主義市場經濟的重要組成部分。1978年，黨的十一屆三中全會作出把工作重點轉移到社會主義現代化建設上來的歷史性決策；1982年，憲法規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內的城鄉(xiāng)勞動者個體經濟是社會主義公有制經濟的補充，其合法的權利和利益受到國家保護；1988年，憲法修正案指出，私營經濟是社會主義公有制經濟的補充；1993年，黨的十四屆三中全會提出，國家要為各種所有制經濟平等參與市場競爭創(chuàng)造條件，對各類企業(yè)一視同仁；1999年，憲法修正案規(guī)定，在法律規(guī)定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分。國家保護個體經濟、私營經濟的合法的權利和利益。二是鼓勵外商投資，吸引外資企業(yè)進入中國市場。1979年，《中華人民共和國中外合資經營企業(yè)法》頒布，允許外國公司、企業(yè)和其它經濟組織或個人，按照平等互利的原則，經中國政府批準，在中華人民共和國境內，同中國的公司、企業(yè)或其它經濟組織共同舉辦合營企業(yè)；1986年，《中華人民共和國外資企業(yè)法》頒布，允許外國的企業(yè)和其他經濟組織或者個人在中國境內舉辦外資企業(yè)；1988年，《中華人民共和國中外合作經營企業(yè)法》頒布，依法保護合作企業(yè)和中外合作者在中國境內的合法權益。至此，“外資三法”形成，成為此后我國利用外資、拓展國際經濟技術合作的基礎性法律。1992年，鄧小平同志南方談話后，對外開放新格局開始形成。1994年，我國開始實行人民幣匯率并軌，為我國與國際貿易規(guī)則接軌創(chuàng)造了條件。

（二）第二階段：探索階段（2001—2012年）

此階段主要通過出臺促進私營經濟發(fā)展、推動國內企業(yè)與國際接軌和深化行政審批制度改革等政策，減少行政桎梏，突破體制性障礙，建立包括民營經濟、外資經濟等各種所有制經濟公平競爭的市場體系。這一時期優(yōu)化營商環(huán)境政策特點主要表現在：一是促進私營經濟進一步發(fā)展，消除私營經濟生產經營過程中的壁壘，形成各種所有制經濟平等競爭的市場格局。2002年，黨的十六大報告提出要“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發(fā)展”；2005年，國務院出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》，作為我國首部以中央政府名義頒布的促進非公有制經濟發(fā)展的政策文件，其重點在于放寬非公有制經濟的市場準入限制；2007年，黨的十七大報告首次提出要“平等保護物權，形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局”；2010年，國務院出臺《關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，以拓寬民間資本進入的領域和范圍。二是致力于對標世界貿易組織規(guī)則，為與國際貿易接軌創(chuàng)造良好體制環(huán)境。2004年4月，新修訂的《中華人民共和國對外貿易法》頒布實施，以擴大對外開放，發(fā)展對外貿易，維護對外貿易秩序，保護對外貿易經營者的合法權益；同年6月，商務部制定《對外貿易經營者備案登記辦法》，提出從事貨物進出口或者技術進出口的對外貿易經營者，應向中華人民共和國商務部或商務部委托的機構辦理備案登記，外貿經營權開始由審批制轉為登記制。三是改革行政審批制度，減少行政審批事項，引導行政審批步入法治化軌道。2001年9月，國務院行政審批制度改革工作領導小組成立，行政審批制度改革在全國范圍內啟動；同年10月，國務院批轉《關于行政審批制度改革工作實施意見》作為改革工作的指導文件，提出對不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場開放和公平競爭以及實際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批予以取消，對可以用市場機制代替的行政審批通過市場機制運作；2002年，黨的十六大報告提出要減少和規(guī)范行政審批；2003年，十屆全國人大常委會第四次會議通過了《中華人民共和國行政許可法》，行政審批權力正式走入制度的“籠子”；2007年，黨的十七大報告提出，規(guī)范行政行為，加強行政執(zhí)法部門建設，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預；2002年至2012年間，國務院發(fā)布系列政策，分六批取消和調整了兩千余項行政審批事項。

（三）第三階段：全面深化改革階段（2013—2016年）

此階段主要通過出臺完善現代市場體系和構建開放型經濟體系的政策，規(guī)范政府權力，界定政府、市場和社會的邊界，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。2013年，黨的十八屆三中全會召開，對我國全面深化改革作出總體部署。全會指出，要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革?；诖?，這一時期優(yōu)化營商環(huán)境政策特點主要表現在：一是通過完善現代市場體系，規(guī)范行政裁量權，加強市場監(jiān)管，進一步推進形成公平競爭的市場體系。 2013年修訂版《中華人民共和國公司法》和2014年《注冊資本登記制度改革方案》的出臺，調整了公司設立制度，降低了公司設立門檻；2014年，國務院印發(fā)《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》，以完善監(jiān)管體系，促進市場公平競爭，維護市場正常秩序；2015年，國務院印發(fā)《關于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的意見》，提出創(chuàng)新監(jiān)管方式，構建權責明確、高效透明的事前事后監(jiān)管機制。二是致力于推進口岸便利化，促進國際國內市場的深度融合和要素的自由流動，構建開放型經濟體系，加快形成國際經濟合作競爭新優(yōu)勢。2014年，在外貿發(fā)展形勢嚴峻、下行壓力較大的背景下，國務院辦公廳印發(fā)《關于支持外貿穩(wěn)定增長的若干意見》，以增加對先進技術設備、關鍵零部件和與群眾生活密切相關、必要的一般消費品進口的支持；2015年4月，國務院印發(fā)《關于改進口岸工作支持外貿發(fā)展的若干意見》，以適應新形勢、新要求，推動我國外貿行業(yè)的穩(wěn)定增長和轉型升級；同年12月，國務院印發(fā)《關于加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》，提出逐步構筑立足周邊、輻射“一帶一路”、面向全球的高標準自由貿易區(qū)網絡。

（四）第四階段：高質量發(fā)展階段（2017年至今）

這一階段主要通過出臺深化“放管服”改革的便利化措施，打造更高水平的市場化法治化國際化營商環(huán)境，推動有效市場和有為政府更好結合，促進我國經濟高質量發(fā)展。2017年，黨的十九大召開，作出了“中國特色社會主義進入了新時代”“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段”和“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”等重要論斷?；诖?，這一時期優(yōu)化營商環(huán)境政策的特點主要表現在：一是持續(xù)推進營商環(huán)境便利化改革進程，深化簡政放權、放管結合和優(yōu)化服務，減少政府對市場的直接干預，降低企業(yè)的制度性交易成本。2019年，國務院辦公廳印發(fā)《全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會議重點任務分工方案》，把簡政放權、公正監(jiān)管和優(yōu)化政府服務細分為計劃明確、路徑明晰的改革部署；2020年，國務院發(fā)布新版重點任務分工方案，突出宏觀政策和深化“放管服”改革的結合。二是推動完善市場化營商環(huán)境，以市場主體需求為導向，優(yōu)化市場資源配置，激發(fā)中小企業(yè)發(fā)展活力，營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好營商環(huán)境。2018年，國務院辦公廳發(fā)布《關于聚焦企業(yè)關切進一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》，目標是破解企業(yè)投資生產經營中的“堵點”、“痛點”，回應市場主體的期待和需求；2020年，黨的十九屆五中全會召開，提出要優(yōu)化民營經濟發(fā)展環(huán)境，依法平等保護民營企業(yè)產權和企業(yè)家權益，破除制約高質量發(fā)展、高品質生活的體制機制障礙。三是推進科學立法，強調依法行政，夯實營商環(huán)境法治基礎。2019年，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，重申要提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力；同年，國務院公布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，將“放管服”改革中行之有效的優(yōu)化營商環(huán)境實踐經驗上升為系統(tǒng)性、綱領性的法規(guī)，以推動國家加快建立統(tǒng)一開放、競爭有序的現代市場體系，為各類市場主體營造穩(wěn)定、公平、透明、可預期的良好環(huán)境。四是遵循國際貿易通行規(guī)則，保障外商投資權益，吸引高質量外商投資，建設更高水平的對外開放，打造更優(yōu)的國際化營商環(huán)境。2017年，黨的十九大報告提出實行高水平的貿易和投資自由化便利化政策，全面實行準入前國民待遇加負面清單管理制度；2019年，十三屆全國人大二次會議通過的外商投資法，對外商投資在中國境內的投資準入、投資促進、投資保護、投資管理等作出了統(tǒng)一規(guī)定，這是我國外商投資領域新的基礎性法律；2020年，黨的十九屆五中全會召開，提出建設更高水平開放型經濟新體制的目標，推動貿易和投資自由化便利化，推進貿易創(chuàng)新發(fā)展，增強對外貿易綜合競爭力。

三、新時代我國優(yōu)化營商環(huán)境的政策實踐

（一）推動營商環(huán)境便利化改革

1.推進簡政放權

簡政放權是“放管服”改革的核心和營商環(huán)境便利化改革的關鍵所在。我國重視通過推進簡政放權來激發(fā)市場主體內生活力和增強經濟發(fā)展動力。2019年，國家發(fā)展改革委、商務部印發(fā)的《市場準入負面清單（2019年版）》明確要求，持續(xù)優(yōu)化管理方式，提高審批效率，嚴格落實“全國一張清單”管理模式；2020年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》提出，在全國統(tǒng)一的市場準入負面清單基礎上，制定深圳放寬市場準入特別措施清單，使深圳在能源、電信、公用事業(yè)、交通、教育等領域的市場準入更加便利；2020年，國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體的實施意見》提出，要優(yōu)化再造投資項目前期審批流程，進一步提升工程建設項目審批效率，深入推進“多規(guī)合一”，持續(xù)提升投資建設便利度。

2.強化放管結合

放管結合是“放管服”改革的中樞環(huán)節(jié)。近年來，我國一方面持續(xù)精簡和下放審批事項，另一方面不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管，推進嚴進寬管向寬進嚴管轉變。2019年2月，國務院印發(fā)的《關于在市場監(jiān)管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監(jiān)管的意見》提出，到2020年底，實現市場監(jiān)管領域相關部門“雙隨機、一公開”監(jiān)管全覆蓋，地方各級人民政府相關部門在市場監(jiān)管領域聯合“雙隨機、一公開”監(jiān)管常態(tài)化；2019年7月，國務院辦公廳印發(fā)的《關于加快推進社會信用體系建設構建以信用為基礎的新型監(jiān)管機制的指導意見》提出，要創(chuàng)新監(jiān)管理念、監(jiān)管制度和監(jiān)管方式，建立健全貫穿市場主體全生命周期，銜接事前、事中、事后全監(jiān)管環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制，不斷提升監(jiān)管能力和水平；2019年9月，國務院印發(fā)的《關于加強和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導意見》提出，將地方政府公正監(jiān)管水平納入中國營商環(huán)境評價指標體系，以公正監(jiān)管促進公平競爭。

3.持續(xù)優(yōu)化服務

優(yōu)化涉企服務是“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的重點。涉企服務的優(yōu)化需要堅持問題導向和需求導向，通過具體精準的舉措，推動實現優(yōu)質高效便捷的服務覆蓋企業(yè)從創(chuàng)立、壯大到終結的全過程。根據2018年國務院印發(fā)的《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，要依托全國一體化在線政務服務平臺，推進線上線下政務服務在標準和平臺上的統(tǒng)一，推動網絡與實地政務服務的全面融合，加速政務服務的全程在線和全方位聯動；2020年，國家市場監(jiān)管總局等六部門印發(fā)的《關于進一步優(yōu)化企業(yè)開辦服務的通知》提出，2020年年底前，各?。▍^(qū)、市）和新疆生產建設兵團全部開通企業(yè)開辦一網通辦平臺，使任何地區(qū)均能實現企業(yè)開辦全程網上辦理。

（二）推動營商環(huán)境市場化改革

1.推進資源配置市場化

市場化的資源配置問題本質上是政府和市場之間的邊界和功能互補問題。2019年，國務院辦公廳印發(fā)的《關于支持國家級新區(qū)深化改革創(chuàng)新加快推動高質量發(fā)展的指導意見》提出了通過技術要素市場化撬動新區(qū)創(chuàng)新力量的相關措施，例如，試點實施以增加知識價值為導向的分配政策，賦予科研人員職務科技成果所有權或長期使用權，使科研人員能從成果轉化中獲得正當收益。2020年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》就土地、勞動力、資本、技術、數據五大要素制定了具體的市場體系改革方案，這是黨中央、國務院首次對推進要素市場化配置改革進行總體部署，目的在于推動實現要素價格由市場決定、流動自主有序，從而提高要素資源的配置效率。

2.激發(fā)中小企業(yè)發(fā)展活力

中小企業(yè)是市場活力的重要源泉，是穩(wěn)定就業(yè)、保障民生和促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不可或缺的力量。在中美貿易沖突和突發(fā)疫情風險對我國經濟造成沖擊的當下，亟須加大扶持抗風險能力較弱的中小企業(yè)的力度，激發(fā)中小企業(yè)內生力量，增強我國經濟發(fā)展動力。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于促進中小企業(yè)健康發(fā)展的指導意見》提出，要堅決破除各種不合理門檻和限制，積極拓寬中小企業(yè)融資渠道，疏解中小企業(yè)在政策、融資、營商環(huán)境等方面的實際困難；2020年，人民銀行、銀保監(jiān)局等八部門發(fā)布的《關于進一步強化中小微企業(yè)金融服務的指導意見》提出，引導金融機構加大對中小微企業(yè)的信貸支持力度，對符合條件的中小微企業(yè)貸款實施階段性延期還本付息，緩解企業(yè)資金壓力，保障企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展。

3.建立公平競爭的現代市場體系

商品市場、要素市場、勞動力市場和技術市場等各類市場相互聯系、彼此制約，基于此形成的有機系統(tǒng)即是市場體系，而現代市場體系是能保證市場主體公平競爭、生產要素自由流動以及消費者自主選擇的新型市場體系[3]。2019年，中共中央、國務院印發(fā)的《關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》要求，破除制約民營企業(yè)參與市場競爭的各類顯性和隱性壁壘，并提出在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業(yè)和領域，放開競爭性業(yè)務，進一步引入市場競爭機制。作為全國省域層面第一部促進民營企業(yè)發(fā)展的地方性法規(guī)，2020年出臺的《浙江省民營企業(yè)發(fā)展促進條例》明確指出，民營企業(yè)發(fā)展促進工作應當堅持競爭中性原則，確保民營企業(yè)依法享有平等的資源要素使用權。

（三）推動營商環(huán)境法治化改革

1.完善法律法規(guī)體系

及時將相對成熟的營商環(huán)境政策上升為法律法規(guī)，構建日益完善的營商環(huán)境法律法規(guī)體系，有利于營造更為穩(wěn)定的制度環(huán)境，創(chuàng)造制度紅利。2019年修訂版的《中華人民共和國行政許可法》進一步明確了公民、法人和其他組織的合法權益，并對行政機關的執(zhí)法權限作出了限定；2019年通過的外商投資法確立了外資準入、促進、保護和管理等方面的基本制度框架；同年，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》出臺，該條例在總結凝練原有優(yōu)化營商環(huán)境相關政策措施基礎上，形成了系統(tǒng)性的法律法規(guī)，此后部分省市也制定并出臺了適用各地的地方性營商環(huán)境條例，提升了營商環(huán)境法治化程度。

2.推進依法行政

依法行政的目標在于有效監(jiān)督行政執(zhí)法機關的行為，把權力關進制度的籠子。在推行執(zhí)法標準化方面，為在法治框架內實現優(yōu)化營商環(huán)境的目標，我國明確規(guī)定，行政執(zhí)法應當依法慎重實施行政強制，減少影響經營者正常生產經營活動的過度執(zhí)法行為，防止“一刀切”執(zhí)法，執(zhí)法機關應當規(guī)范自由裁量權的行使，合理確定裁量范圍、種類和幅度；在市場主體合法權益保護方面，我國依法有效地保障了各類市場主體的經營自主權、財產權和其他合法權益，并注重依法保護經營者人身和財產安全。

3.保障司法效率和公正

我國通過簡化小額訴訟案件審理程序、運用電子卷宗以及注重司法解釋，保障司法效率和公正。在小額訴訟案件審理程序簡化方面，我國通過出臺《民事訴訟程序繁簡分流改革試點方案》，進一步簡化小額訴訟案件的審理方式和裁判文書，有效降低當事人訴訟成本；在電子卷宗實踐方面，我國通過建立互聯網閱卷平臺，解決卷宗難以異地查閱、案件進度無法在線管理等問題，從而提升司法效率；在司法解釋方面，2019年，最高人民法院發(fā)布相關司法解釋，明確了延期開庭審理次數和限制情形兜底條款，并適當擴大了簡易程序適用范圍，以此達到簡化程序、快速審判的效果。

（四）推動營商環(huán)境國際化改革

1.保障外商投資權益

我國通過對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，保障外商投資權益。2020年，國家發(fā)展和改革委員會、商務部印發(fā)的《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020年版）》相較于2019年版進一步縮減了外商投資準入負面清單，并提出在負面清單之外的領域，給予內外資企業(yè)平等待遇，任何單位不得設置單獨針對外資的準入限制；2020年施行的外商投資法在總結“外資三法”實施經驗的基礎上，規(guī)定對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度，明確國家支持企業(yè)發(fā)展的各項政策同等適用于外商投資企業(yè)，以此加強對外資企業(yè)合法權益的保護力度。

2.吸引高質量外商投資

高質量的外商投資有助于促進國內產業(yè)在創(chuàng)新能力和供給能力上的提升。為此，我國出臺了針對為外資企業(yè)提供便捷的政務服務的政策措施。2018年，國務院印發(fā)的《關于積極有效利用外資推動經濟高質量發(fā)展若干措施的通知》提出，在吸引外資方面要注重綜合改善營商環(huán)境，給予內外資企業(yè)公平待遇，避免惡性競爭，從而更好地適應我國在高質量發(fā)展階段對外商投資的需求；2019年，國務院印發(fā)的《關于進一步做好利用外資工作的意見》指出，切實推進國家級經濟技術開發(fā)區(qū)“審批不出區(qū)”“互聯網+政務服務”和“最多跑一次”改革，創(chuàng)新和完善面向內外資企業(yè)的服務體系，營造國際化營商環(huán)境，優(yōu)化外商投資環(huán)境。

3.推動自貿區(qū)建設

通過推動自貿區(qū)建設，我國試點實施了更簡約透明的外貿規(guī)則，構建了與國際接軌的貿易制度，形成了可供推廣的高質量對外開放的實踐經驗。2019年12月1日起，全國18個自貿試驗區(qū)開展“證照分離”改革全覆蓋試點，通過清單管理實現對所有涉企經營許可事項全覆蓋，清單以外一律不得違規(guī)限制企業(yè)進入特定行業(yè)或領域開展經營；2020年，國務院辦公廳印發(fā)的《關于進一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務市場主體的實施意見》指出，加快“單一窗口”功能由口岸通關執(zhí)法向口岸物流、貿易服務等全鏈條拓展，實現港口、船代、理貨等收費標準線上公開、在線查詢，以標準化透明化促進營商環(huán)境的國際接軌。

四、我國優(yōu)化營商環(huán)境的政策問題與改進思路

（一）我國優(yōu)化營商環(huán)境的政策問題分析

1.法律制度滯后，政策作用未能充分發(fā)揮

優(yōu)化營商環(huán)境制度建設的滯后，已成為制約營商環(huán)境進一步提升的關鍵問題。一是目前尚未制定全國層面的營商環(huán)境相關法律。目前我國中央層面出臺了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，多個省級行政區(qū)也相繼出臺了省級營商環(huán)境地方性法規(guī)，如《上海市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《北京市優(yōu)化營商環(huán)境條例》《山東省優(yōu)化營商環(huán)境條例》等，但這些條例在性質上屬于政府規(guī)章，約束力有限，強制性不足。中央層面權威性營商環(huán)境法律的缺失，使得優(yōu)化營商環(huán)境工作的推進存在一定的政策風險。二是未能及時修訂或廢止不適用的政策法規(guī)。現實中的政策法規(guī)是有限理性的結果，不存在絕對完美。社會經濟環(huán)境的快速變化和新的政策問題的大量涌現，使得過度強調穩(wěn)定性的政策法規(guī)往往在實際推行過程中遭遇阻力和矛盾，這在客觀上對優(yōu)化營商環(huán)境政策法規(guī)的及時更新提出了更高要求。然而，我國營商環(huán)境相關政策法規(guī)仍然存在未及時修訂、完善或廢止的問題，從而影響了政策整體作用的發(fā)揮。

2.部門條塊分割，政策執(zhí)行協(xié)同性有待進一步增強

目前我國優(yōu)化營商環(huán)境政策執(zhí)行仍然有改進和優(yōu)化的空間，政策執(zhí)行中的問題突出表現為條塊分割和信息孤島的干擾。一是條塊分割妨礙政策執(zhí)行。“條”是指縱向的層級關系和權力配置，“塊”是指橫向的各層級政府機構職能分工。地方政府受條塊的雙重管理，現實中還存在權責不清、共識不明的問題，其間的政策沖突也對改革政策的執(zhí)行造成了妨礙。對企業(yè)而言，相互交織形成的權力縱橫網絡使審批事項較為混亂。以投資項目審批事項為例，審批流程涉及發(fā)改、環(huán)保、規(guī)劃等十余個政府部門，幾乎每個部門都擁有相對獨立的審批權。二是信息孤島導致政策執(zhí)行協(xié)同性不強。政府各職能部門信息來源彼此獨立、信息系統(tǒng)建設各自為政、數據庫的管理和運行標準不統(tǒng)一以及數據連接網絡不暢等問題，導致信息壁壘和信息孤島的廣泛存在，致使各部門在面臨政策問題時各自為政，缺乏相互協(xié)同配合，無法順利達成整體政策目標[4][5]。

3.政府過度依賴自我評估，對獨立第三方重視不足

我國優(yōu)化營商環(huán)境政策評估對政府的過度依賴，影響了評估實效的發(fā)揮。一是目前的優(yōu)化營商環(huán)境政策評估多為政府主導。我國優(yōu)化營商環(huán)境政策相關評估多為政府上級對下級的評估，或是職能部門對同級其他部門的評估。政府主導的自我評估在實際評估工作中通常難以對政策實施情況作出獨立客觀的判斷。二是獨立第三方評估未能引起足夠的重視。長期以來，第三方評估機構因具備專業(yè)理論和技術被認為能得出較客觀的評估結果。同時，不同于委托第三方評估受利益掣肘從而易誘發(fā)政府尋租的特性，獨立第三方評估的評價結果相對更加公正和客觀。近年來，隨著國內優(yōu)化營商環(huán)境改革的逐漸深入，已有高校和研究機構相繼開展優(yōu)化營商環(huán)境政策獨立第三方評估并發(fā)布結果，但并未引起政府足夠的重視。

4.社會主體缺乏，政策監(jiān)督手段亟需現代化

我國優(yōu)化營商環(huán)境政策在監(jiān)督主體和監(jiān)督手段上仍有待優(yōu)化。一是政策監(jiān)督社會主體缺乏。我國優(yōu)化營商環(huán)境政策的監(jiān)督主體多為上級政府有關部門和同級監(jiān)察機關，雖然部分地方政府通過設置營商環(huán)境監(jiān)督員制度，聘請人大代表、專家學者和企業(yè)經營者等參與政策監(jiān)督，但影響力有限?？傮w而言，優(yōu)化營商環(huán)境政策監(jiān)督行為主要局限在政府內部，監(jiān)督者和執(zhí)行者之間存在利益聯系，無法保證政策監(jiān)督的公正性與客觀性，從而在一定程度上降低了政策監(jiān)督效能。二是政策監(jiān)督手段亟需現代化。優(yōu)化營商環(huán)境政策的密集出臺使監(jiān)督工作日益繁重，亟需高效的現代化監(jiān)督手段。遠程監(jiān)督、移動監(jiān)督等非現場監(jiān)督能延伸政策監(jiān)督的范圍；信息化手段能提升政策監(jiān)督信息的歸集共享和關聯整合能力；基于數據挖掘的預測手段能及早識別政策實施中可能存在的偏差。然而目前我國優(yōu)化營商環(huán)境政策的監(jiān)督手段仍較為傳統(tǒng)，對新型信息技術手段應用程度不足，無法適應數字治理時代的發(fā)展新需求。

5.政府能力存異，營商環(huán)境區(qū)域發(fā)展不均衡

我國各區(qū)域政府行政能力與發(fā)展環(huán)境的差異導致了“放管服”改革推進成效的差別，造成了營商環(huán)境區(qū)域發(fā)展的不均衡。一是區(qū)域間政府行政能力存在差異。經濟越發(fā)達的地區(qū)，當地政府往往越傾向于通過提升行政能力的方式增強“放管服”改革的成效；而在一些相對落后地區(qū)，地方政府改革意識相對滯后，行政人員更容易存在懶政、怠政和庸政的問題，行政能力亟須進一步提升。二是營商環(huán)境區(qū)域發(fā)展不均衡。改革開放初期，我國在資源有限的情況下將發(fā)展重心優(yōu)先放在沿海地區(qū)。雖然從“九五”計劃開始，我國就把縮小區(qū)域差異、促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展作為戰(zhàn)略目標，但我國區(qū)域之間人口、資源、環(huán)境等要素存在顯著差異，加之欠發(fā)達地區(qū)社會經濟基礎較薄弱，“放管服”改革和營商環(huán)境政策作用無法充分發(fā)揮，導致企業(yè)辦事更容易面臨手續(xù)雜、流程多和時限長的困境。

（二）我國優(yōu)化營商環(huán)境的政策改進思路

1.完善法規(guī)體系，推動營商環(huán)境法治建設

通過制定優(yōu)化營商環(huán)境相關法律以及修正清理政策法規(guī)中不適用的條款，逐步完善我國營商環(huán)境法規(guī)體系，有助于發(fā)揮制度優(yōu)勢推進我國營商環(huán)境發(fā)展水平走向世界前列。一是在國家層面制定統(tǒng)一的優(yōu)化營商環(huán)境相關法律。優(yōu)化營商環(huán)境涉及的領域多、范圍廣，觸及多方利益。為了更好地規(guī)范政府和市場主體的行為，既需要強調可行為性的政策，也需要強調可訴訟性的法律。在全國層面制定統(tǒng)一、權威的優(yōu)化營商環(huán)境法律，有助于鞏固落實改革經驗，推動制度成熟定型，把中國特色社會主義的制度優(yōu)勢轉化為治理效能，為構建具有國際競爭力的營商環(huán)境提供支撐。二是及時修訂完善已過時的政策法規(guī)。國內外環(huán)境的迅速變化，導致我國營商環(huán)境領域中社會現實狀態(tài)和期望狀態(tài)不斷產生新矛盾，需要通過及時修訂不符合新情況、不能解決新問題的條款，發(fā)揮政策法規(guī)資源配置的整體作用。例如，修改以實體商業(yè)為基礎制定的現行《中華人民共和國稅收征收管理法》，跟上數字經濟時代的稅源管理；修改《中華人民共和國企業(yè)破產法》，擴大破產法的適用范圍。三是加強營商環(huán)境法治建設。對此需要結合我國基本國情，以問題為導向，逐步構建有針對性的、科學完備的營商環(huán)境法律體系，為破除市場經濟活動中的體制機制性障礙、打造全球范圍內的一流營商環(huán)境經濟體提供法治保障。

2.重視技術賦能，強化營商環(huán)境政策協(xié)同性

營商環(huán)境政策的最終目的是為各類市場主體營造良好的投資興業(yè)環(huán)境。新形勢下，需要運用新型信息技術破解條塊分割和信息孤島問題，促進信息的無損交互，提升政策執(zhí)行協(xié)同性。一是技術賦能破解條塊分割。基于整體政府理念，善用大數據、云計算和人工智能等新型信息技術，基于國家數據統(tǒng)一共享開放平臺，統(tǒng)一數據格式、數據接口，解構、融合各行業(yè)各領域的數據集，形成各職能部門共享的公共數據交換池，打破條塊分割。二是促進信息在政府組織中的跨層級交流。信息的無損流通是政策協(xié)調執(zhí)行的前提。傳統(tǒng)政府是龐大的科層組織，信息在上傳下達的過程中往往會產生變形，而新型信息技術將通過直接連接政府決策層和執(zhí)行層，有效緩解組織上下溝通效率低下的難題。三是打通信息孤島提升政策協(xié)同性。運用新型信息技術，完善數據共享機制，構建技術標準體系，改善各政府部門間信息堵塞與信息壁壘現象，實現政策數據資源在各部門間的互聯互通與有序共享，從而解決營商環(huán)境政策在跨領域、跨部門、跨層級之間的沖突與壁壘問題，提升中央與各級地方政府間政策的連貫性、一致性與協(xié)同性。

3.引入第三方評估，提升營商環(huán)境政策效能

提升營商環(huán)境政策效能，需重視獨立第三方評估機構的力量，提升獨立第三方評估的公信力，營造評估機構的公平競爭環(huán)境。一是引入獨立的第三方評估。優(yōu)化營商環(huán)境政策評估過程中應更多引入獨立第三方評估，并明晰獨立第三方評估機構的獨立法人資格，使其能對評估結果承擔法律責任，以此加強評估機構的獨立性，從而充分發(fā)揮獨立第三方評估專業(yè)、客觀和公正的優(yōu)勢，對政策執(zhí)行者起到更好的外部制衡作用。二是增強獨立第三方評估的公信力。受政府直接委托的、依賴政府資源支持的優(yōu)化營商環(huán)境政策第三方評估，較易成為政府壟斷評估的變相行為，有損第三方評估的公信力。而通過支持獨立第三方評估機構公平參與行業(yè)競爭，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與對獨立第三方評估過程的監(jiān)督，能提升獨立第三方評估的透明度，有效促進獨立第三方評估公信力的提高。三是提升營商環(huán)境政策效能。政策效能是政策目標實現的程度，投入產出比是政策效能的主要衡量標準。對政策過程和結果進行客觀科學的評估，將推動實現以評促建、以評促優(yōu)，最終達到提升營商環(huán)境政策效能的目的。

4.鼓勵多元參與，強化營商環(huán)境政策監(jiān)督

政策監(jiān)督是政策過程的保障環(huán)節(jié)。通過廣泛吸納社會力量參與、創(chuàng)新監(jiān)督模式，更好地發(fā)揮政策監(jiān)督檢查、控制、督促和矯正作用，實現營商環(huán)境政策合法高效地推進。一是吸引社會力量廣泛參與政策監(jiān)督。大多數社會經濟活動都較分散，即使不斷加大查處力度，也始終會有缺漏，吸引社會力量以多種形式參與政策監(jiān)督，能夠分攤政府監(jiān)督成本，掃清政府監(jiān)督“死角”，提升監(jiān)督工作的效率和改善監(jiān)督效果。二是推進線上線下相融合的政策監(jiān)督模式。監(jiān)察部門采取“線上+線下”的監(jiān)督模式，一方面將行政審批、減費降稅和工程建設等重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督檢查納入日常工作，及時發(fā)現政策過程中的問題，確保政策目標的實現。另一方面，充分運用大數據、人工智能和區(qū)塊鏈等新型信息技術手段，依托國家統(tǒng)一的在線監(jiān)管平臺，推行非現場監(jiān)督，挖掘監(jiān)督信息，及早預測可能存在的政策偏誤，確保出臺的營商環(huán)境政策取得實效。

5.推動標準制定，實現區(qū)域營商環(huán)境政策協(xié)調發(fā)展

通過推進營商環(huán)境標準化建設，加強各地區(qū)行政合作，可有效推進我國營商環(huán)境政策的均衡協(xié)調發(fā)展。一是推進政務服務標準化建設。按照減環(huán)節(jié)、減材料、減時限以及平等對待各類市場主體的要求，國家應及早制定國家層面的優(yōu)化營商環(huán)境標準，同時地方政府也應根據各地風俗習慣、社會經濟發(fā)展情況制定地方標準，以此推進政務服務標準化，壓縮地方政府自由裁量權，推進同一事項在全國范圍內無差別受理和同標準辦理。二是加強區(qū)域內地方政府合作。推進京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)和成渝等區(qū)域一體化進程，以一體化的思維強化規(guī)劃引領和政策引導的作用，建立完善協(xié)商合作機制，推動區(qū)域內各行政機關的溝通聯動與協(xié)調配合，逐步消除區(qū)域行政壁壘，實現合理分工，形成更有效的區(qū)域治理合力。三是推動區(qū)域營商環(huán)境政策協(xié)調發(fā)展。中國區(qū)域發(fā)展不均衡是要素錯配的結果[6]。通過推動區(qū)域營商環(huán)境政策協(xié)調發(fā)展，助推實現各省市政府部門在制定落實營商環(huán)境政策過程中橫向空間、縱向時間維度上的整合，跨區(qū)域、跨省域的要素自主有序流動，進一步推動優(yōu)化欠發(fā)達區(qū)域營商環(huán)境。

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[6]林毅夫，劉培林.中國的經濟發(fā)展戰(zhàn)略與地區(qū)收入差距[J].經濟研究，2003（3）.

責任編輯：鐘雪

基金項目：國家社會科學基金一般項目“地方政府質量改進與實現路徑研究”（19BZZ089）。

作者單位：胡稅根，浙江大學公共服務與績效評估研究中心，浙江大學公共管理學院；浙江杭州310058；Email：hushuigen@126.com。吳逍弛，浙江大學公共管理學院；浙江杭州310058；Email：wu_xiaochi@zju.edu.cn。李超，浙江大學公共管理學院；浙江杭州310058；Email：11922046@zju.edu.cn。