武南 孫凱

摘 要：深化校院兩級管理是建立中國特色現(xiàn)代大學制度、健全學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。作為深化校院兩級管理的重要舉措――權(quán)責清單制度，在破解校院權(quán)責界定不清、權(quán)責調(diào)整缺乏規(guī)劃、權(quán)責不對等問題，推進辦學資源優(yōu)化配置、帶動內(nèi)部綜合治理改革等方面具有積極意義。明確權(quán)責清單制度內(nèi)涵、把握權(quán)責清單制定關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)注權(quán)責清單制定的“聯(lián)動效應(yīng)”、“配套要求”和“螺旋上升”等特點，使權(quán)責清單制度真正成為深化校院兩級管理“助推劑”和“加速器”。

關(guān)鍵詞：權(quán)責清單制度;高職院校;治理能力;兩級管理

中圖分類號：G717? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1674-2346（2019）01-0089-05

2010年7月國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室頒布了《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），《綱要》將“完善治理結(jié)構(gòu)”作為“完善中國特色現(xiàn)代大學制度”的核心內(nèi)容。[1]“十二五”建設(shè)期間，依據(jù)《綱要》意見，各地高等職業(yè)院校圍繞“完善治理結(jié)構(gòu)”開展了積極的探索。僅以浙江省為例，在浙江省教育事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃中就把“加強現(xiàn)代學校制度建設(shè)”、“依法制定和完善高校辦學章程”作為“深化教育管理體制改革”主要任務(wù)之一。[2]截止2016年8月，浙江省公辦高校已基本實現(xiàn)“一校一章程”。[3]浙江省公辦高職院校無一例外，在章程中列明“實行校院兩級管理體制”。浙江省教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃中明確將“實施校、院兩級權(quán)力清單和責任清單，優(yōu)化管理層次、結(jié)構(gòu)和職能”，作為“切實改革教育管理體制”和“完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)”重要舉措。[4]從“十二五”期間校院兩級管理的“謀劃”到“十三五”期間校院兩級管理的“深化”，校院兩級管理需要更加完備的制度支撐和體系構(gòu)建。

1? ? 校院兩級管理需要破解的問題

校院兩級管理是高校按照一定的目標和原則，整合、優(yōu)化學校教育教學資源，形成學校和學院2個管理層級，通過學校分權(quán)和管理重心下移，轉(zhuǎn)變學校部門的管理職能，明確學校和學院的職責和權(quán)限，形成學校宏觀決策、部門協(xié)調(diào)配合、學院實體運行的管理模式。[5]這一模式下，學校層面要構(gòu)建以簡政放權(quán)、目標績效考核為主的宏觀調(diào)控系統(tǒng)，主要進行頂層設(shè)計、調(diào)控協(xié)調(diào)、指導(dǎo)監(jiān)督。學院則在學校總體部署下，履行相關(guān)專業(yè)人才培養(yǎng)、專業(yè)建設(shè)、科研服務(wù)、師資隊伍建設(shè)等職能。在對浙江省優(yōu)質(zhì)高職校建設(shè)單位調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，當前校院兩級管理急需破解以下問題：一是學校職能部門對基層學院存在“權(quán)力下放憂慮”，擔心下放的權(quán)力基層學院“接不住”、“用不好”，導(dǎo)致學校層面放權(quán)遲緩、不到位;二是基層學院對“權(quán)力下放”后所面臨的“決策壓力”、“績效壓力”、“考核壓力”等感到“恐慌”，存在“不想要”、“不敢要”的心態(tài)，導(dǎo)致“等政策”、“要依據(jù)”的現(xiàn)象時有發(fā)生;三是校院之間存在權(quán)責界定不清、權(quán)責調(diào)整缺乏規(guī)劃、權(quán)責不對等問題;四是當前的兩級管理狀態(tài)下，校內(nèi)資源的有效整合、科學分配、高效使用并不理想。學校職能處室與基層學院之間沒有真正建立起科學有效、權(quán)責匹配的規(guī)則體系，校院兩級管理存在深入難的問題。

2? ? 權(quán)責清單制度是深化校院兩級管理的重要舉措

校院兩級管理的核心是學校與學院在“人”、“事”、“財”、“物”等內(nèi)部權(quán)力和資源占有方面的權(quán)責劃分。而“人”、“財”、“物”的配置應(yīng)該緊緊圍繞“事”的權(quán)責劃分。因此，學校內(nèi)部權(quán)責的合理劃分，特別是“事”權(quán)劃分是深化校院兩級管理的基礎(chǔ)。學校內(nèi)部權(quán)責清單制度就是落實“事”權(quán)劃分的具體路徑，是深化校院兩級管理的重要舉措。

學校內(nèi)部權(quán)責清單制度，是指學校部門、學院在對其所行使的權(quán)力和應(yīng)承擔的職責進行全面梳理的基礎(chǔ)上，依法依規(guī)界定并將職權(quán)目錄、實施主體、政策依據(jù)、內(nèi)部流程等以清單形式進行列舉，同時通過相關(guān)運行機制予以保障的一套制度。浙江財經(jīng)大學鐘曉敏校長對學校權(quán)責清單有較為明確的分類及界定。[6]他把學校權(quán)責清單分為權(quán)限清單、職責清單、與相關(guān)部門職責邊界清單、權(quán)限下放清單等：權(quán)限清單是指依據(jù)學校章程和規(guī)范性制度文件界定學校職能部門和學院的權(quán)限，以清單方式列舉兩者的職權(quán)和具體依據(jù)，其核心是根據(jù)清單規(guī)范行使權(quán)限;職責清單是指依據(jù)學校章程和規(guī)范性制度文件界定學校職能部門和學院的職責，并以清單形式列明相關(guān)內(nèi)容，核心就是法定職責必須為;職能部門職責清單又可根據(jù)實際情況細分為協(xié)調(diào)保障類職責清單、監(jiān)督指導(dǎo)類職責清單、師生服務(wù)類職責清單;與相關(guān)部門職責邊界清單是指依據(jù)學校規(guī)范性制度文件，通過部門協(xié)商，界定學校職能部門之間需要配合完成的職責，其核心是防止職責的缺位和錯位，清單需列明主要職責、具體工作事項、具體依據(jù)、相關(guān)部門、職責分工以及工作流程等;權(quán)限下放清單是指除學校章程和規(guī)范性制度文件明確規(guī)定應(yīng)由校級職能部門行使的職權(quán)外，按照方便師生、提高服務(wù)效能、便于指導(dǎo)監(jiān)督等原則，下放到基層學院的權(quán)限，清單需列明事項編號、事項名稱、下放權(quán)限說明、依據(jù)、對接職能處室等內(nèi)容。學?？筛鶕?jù)兩級管理深化的節(jié)奏，整體把握下放權(quán)限的速度，實現(xiàn)權(quán)限下放的合理規(guī)劃、穩(wěn)步推進。

學校內(nèi)部權(quán)責清單制度的探索是對教育部2015年頒布的《職業(yè)院校管理水平提升行動計劃（2015-2018）》和2017年頒布的《關(guān)于深化高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革的若干意見》精神的落實，是“發(fā)揮管理工作對職業(yè)教育改革發(fā)展的推動、引領(lǐng)和保障作用，不斷提高職業(yè)院校管理規(guī)范化、精細化、科學化水平”的體現(xiàn)。[7]

3? ? 學校內(nèi)部權(quán)責清單制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

學校內(nèi)部權(quán)責清單的制定旨在依法依規(guī)厘清學校內(nèi)部權(quán)力分配情況，明確權(quán)力主體的各自作用邊界，重點將職能部門管理邊界清晰化、將學院辦學自主權(quán)內(nèi)容具體化，進而實現(xiàn)學校內(nèi)部合理配置校院兩級權(quán)責，釋放學院活力，增強學院在內(nèi)部管理中的地位與作用。因此權(quán)責清單制定的首要一步是以學校章程為依據(jù)開展規(guī)范性制度的清理。2016年8月浙江省教育廳發(fā)布了《關(guān)于建立健全學校章程執(zhí)行機制的意見》，明確要求“學校要根據(jù)章程載明的要求，健全校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)和運行機制，不斷提高學校管理的制度化、科學化、法治化水平”，要求“學校要以章程為統(tǒng)領(lǐng)，全面開展轄內(nèi)規(guī)章制度的廢、改、立工作”，要求“高等學校要積極完善兩級管理體制，逐步推動重心下移，制定校、院（系）兩級的職責清單，不斷增強院（系）的辦學活力”。[8]學校章程的建立和規(guī)范性制度的清理是依法依規(guī)制定校內(nèi)權(quán)責清單，深化校院兩級管理的前提。

在完成學校規(guī)范化制度清理的基礎(chǔ)上，可進入到權(quán)責清單實施方案的制定和培訓階段。“權(quán)責清單實施方案”應(yīng)包括指導(dǎo)思想、基本原則、依據(jù)和范圍、主要任務(wù)和實施步驟、組織保障等內(nèi)容，還應(yīng)包括權(quán)責清單制作流程及各類表單模版。“權(quán)責清單實施方案”中最為關(guān)鍵的內(nèi)容是方案實施的基本原則：應(yīng)包括履職有法，盡責有據(jù)的“依法治?！痹瓌t;決策、執(zhí)行、監(jiān)督、服務(wù)相匹配的“權(quán)責統(tǒng)一”原則;科學配置校院兩級權(quán)力的“放管結(jié)合”原則;清單制定過程的“公開透明”原則;以及清單制定伊始的“全面清理”原則等?！皺?quán)責清單實施方案”的制定要結(jié)合學校的實際情況，靈活編制權(quán)責清單制作流程表（表1）。培訓過程中要把權(quán)責清單制定工作定位到完善學校內(nèi)部管理機制建設(shè)高度，由主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭分層、分批進行培訓，做到統(tǒng)一思想、明確任務(wù)、把握流程、執(zhí)行到位。

權(quán)責清單制定進入到實施階段后，要把握清單制作的關(guān)鍵與難點：一是在清理學校職能部門與基層學院的權(quán)責清單過程中，要花力氣做好“權(quán)限下放清單”（表2）?！皺?quán)限下放清單”的制定可以根據(jù)學校實際進一步細分為“擬下放的權(quán)限清單”、“已下放的權(quán)限清單”和“未下放的權(quán)限清單”，明確學校內(nèi)部兩級管理改革的進度。“權(quán)限下放清單”直接關(guān)系學校與學院權(quán)責的劃分，涉及后續(xù)辦學資源的劃分和辦學績效的考核。二是在制定學校職能部門權(quán)責清單過程中，重點關(guān)注“與相關(guān)部門的職責邊界清單”的制定（表3）?！芭c相關(guān)部門的職責邊界清單”是對傳統(tǒng)意義上部門工作職責制定過程中條塊分割方式的一次顛覆，是增強溝通、提倡協(xié)作、打破部門邊界壁壘的有效措施，也是學校進行內(nèi)部機構(gòu)調(diào)整的依據(jù)。三是在制作部門權(quán)限清單過程中，明確審批事項、確認事項、獎懲事項、委托事項、備案事項等內(nèi)容的確認標準與分類把握（表4）。審批事項是指學校職能處室對有指標和額度限定項目具有選擇決定權(quán)的事項;確認事項是指需要由學校職能處室予以確定、認定和證明的事項;獎懲事項是指由某個職能處室牽頭評定的獎懲內(nèi)容;委托事項是指職能處室在其職責范圍內(nèi)，依法依規(guī)將其職權(quán)事項委托給其他單位行使的事項;備案事項是指依據(jù)相關(guān)規(guī)定需要報告的事項。四是在制作學院權(quán)責清單過程中，要貫徹權(quán)責對等原則，做到“合理授權(quán)”與“依規(guī)履職”的相統(tǒng)一。五是在權(quán)責清單公布后，要注意權(quán)責的動態(tài)調(diào)整和保障機制的建立，使學校內(nèi)部權(quán)責清單制定與調(diào)整成為常態(tài)工作。

4? ? 學校內(nèi)部權(quán)責清單制度實施過程中應(yīng)關(guān)注的問題

學校內(nèi)部權(quán)責清單制度作為深化校院兩級管理的關(guān)鍵舉措，在整體謀劃和具體實施過程中要關(guān)注以下問題。

注意權(quán)責清單制定的聯(lián)動效應(yīng)。校內(nèi)權(quán)責清單的制定過程是推進學校章程落實執(zhí)行的過程，是學校規(guī)范制度梳理完善的過程，是學校權(quán)力向基層學院下放的過程，是部門崗位職責深化調(diào)整的過程，是學院辦學權(quán)限逐步明晰的過程，是校院兩級考核深化完善的過程，是學校內(nèi)控體系建設(shè)的過程。學校內(nèi)部權(quán)責清單的制定工作會引發(fā)一系列的聯(lián)動反應(yīng)。這些聯(lián)動反應(yīng)充分體現(xiàn)了學校內(nèi)部治理體系是一個擁有充分反應(yīng)機制有機整體，每一個局部環(huán)節(jié)的改變都將引發(fā)整體性的聯(lián)動反應(yīng)，因此權(quán)責清單制定工作需要整體把握、全局定位。

注意權(quán)責清單制定的配套要求。學校內(nèi)部權(quán)責清單的制定工作是圍繞校院兩級“事”權(quán)的界定，帶動校院兩級“人”、“財”、“物”權(quán)的界定，從而真正推動和深化校院兩級管理的實現(xiàn)。從這一層面上講，權(quán)責清單制定工作是有配套要求的。首先要求有學校章程作為法律依據(jù)，明確兩級管理體系構(gòu)建的合法地位。其次要求有相對完善的規(guī)范制度作為權(quán)責劃分的政策依據(jù)，明確部門與學院、部門與部門之間的權(quán)責劃分。再次要求二級單位績效考核制度、二級單位資源配置清單制定、學校內(nèi)部控制體系建設(shè)等工作協(xié)調(diào)推進，整體謀劃，最終達到深化兩級管理的目標。實踐證明，配套機制越完備、越健全，權(quán)責清單制定過程就會越順利，執(zhí)行效果也越好。

注意權(quán)責清單實施的螺旋上升特征。學校內(nèi)部權(quán)責清單制度的實施過程具有螺旋上升的特征，其發(fā)展軌跡和使用效果不是直線上升趨勢，因為學校內(nèi)部權(quán)責清單制度與二級單位績效考核制度、二級單位資源清單配置制度、學校內(nèi)部控制體系建設(shè)等眾多工作是捆綁在一起“成長”的，因此這一成長過程會伴隨每所學校的管理現(xiàn)狀、改革基礎(chǔ)、改革決心的不同，體現(xiàn)曲折、迂回的螺旋式上升特征，這也是任何一所推進校院兩級管理的學校應(yīng)該做好的心理準備。

注意拓寬權(quán)責清單的應(yīng)用路徑。學校內(nèi)部權(quán)責清單制度作為深化校院兩級管理的具體舉措和工具，基于對其制定過程中“聯(lián)動效應(yīng)”的考慮，建議繼續(xù)豐富校內(nèi)權(quán)責清單的應(yīng)用路徑。一是嘗試“清單”+“制度”，進一步打牢學校內(nèi)部管理的根基，改變“僵尸制度”的怪象，讓學校制度“活起來、用起來”。二是嘗試“清單”+“改革”，進一步推進學校職能處室的簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變，通過清單細化發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，最終形成有針對性的改革舉措，提高管理效能。三是嘗試“清單”+“OA”，從完善清單、落實清單的角度，對現(xiàn)有的校內(nèi)移動辦公系統(tǒng)（OA）進行審視，對相應(yīng)的辦公流程進行“再優(yōu)化”，同時正視“校內(nèi)信息孤島”問題，綜合施策實現(xiàn)“大數(shù)據(jù)打通”，加強網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)的挖掘與應(yīng)用，提升管理與服務(wù)水平。

學校內(nèi)部權(quán)責清單制度不是深化校院兩級管理的靈丹妙藥，但卻是推進校院兩級管理“助推劑”和“加速器”。內(nèi)部權(quán)責清單制度的實施，要求學校站在整體內(nèi)部管理體系構(gòu)建和現(xiàn)代大學治理高度，整體謀劃，協(xié)同推進。內(nèi)部權(quán)責清單制定要求學校職能處室站在管理一隅，冷靜思考，審視反思，尋找本部門的工作偏差，通過彌補制度漏洞、填充協(xié)作盲點、優(yōu)化工作流程等手段實現(xiàn)精準管理、優(yōu)化服務(wù)、有效監(jiān)督、提高效能的目標。內(nèi)部權(quán)責清單制定可以讓基層學院更加清醒地面對“二級主體”身份，明確“職權(quán)”與“職責”，審視對現(xiàn)有辦學資源的占有和使用方式，反思資源產(chǎn)出效益，樹立資源配置與績效產(chǎn)出掛鉤的意識，改進基層學院工作態(tài)度、提升工作潛能、增強工作活力，助推新一輪優(yōu)質(zhì)高職校建設(shè)工作。

參考文獻

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