孫曉茹

摘 要：2018年2月8日，最高人民檢察院發(fā)布了《全國檢察機關(guān)民事行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項活動實施方案》，要求以民事、行政非訴執(zhí)行監(jiān)督為切入點，對事關(guān)國家利益和社會公共利益等人民群眾反映強烈的民事、行政非訴執(zhí)行案件作為檢察監(jiān)督工作重點，強化人民檢察院對人民法院民事、行政非訴執(zhí)行案件的監(jiān)督。此項工作對規(guī)范法院非訴執(zhí)行行為，維護社會公共利益、促進行政機關(guān)依法行政有著積極的意義。

關(guān)鍵詞：行政非訴執(zhí)行 檢察監(jiān)督 聯(lián)動機制

一、行政非訴執(zhí)行案件依法應(yīng)該納入檢察監(jiān)督范圍

（一）《憲法》對人民檢察院的定位

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督權(quán)作為檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力的重要組成部分，是我國憲法有關(guān)司法權(quán)力配置模式和司法權(quán)力運作方式?jīng)Q定的?！缎姓V訟法》第10條也規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實行法律監(jiān)督?！狈窃V行政執(zhí)行案件屬于行政訴訟范圍，理應(yīng)納入檢察監(jiān)督范圍。

（二）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是實際工作的需要

1.行政非訴執(zhí)行案件的審查標準明顯低于行政訴訟案件法院對被訴具體行政行為的審查標準。不利于保護公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，辦理行政非訴案件，是人民法院執(zhí)行工作的一項重要內(nèi)容。按照相關(guān)司法解釋規(guī)定，只有在“明顯缺乏事實根據(jù)、法律依據(jù)及其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益”等情形下，法院可以裁定不準予強制執(zhí)行。行政非訴執(zhí)行案件的審查標準明顯低于行政訴訟案件法院對被訴具體行政行為的審查標準。不利于行政機關(guān)依法行使職權(quán)，不利于維護社會公共利益。檢察機關(guān)對于行政非訴案件實行監(jiān)督，一方面以權(quán)力制約權(quán)力，將封閉運行的執(zhí)行權(quán)置于有效的外部法律監(jiān)督之下，彌補執(zhí)行救濟匱乏的不足，保護當事人的合法權(quán)益。另一方面可以對行政機關(guān)的行政行為起到約束作用，促進行政機關(guān)規(guī)范執(zhí)法。

2.法院行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行效果不佳。一是生效的具體行政行為在法院執(zhí)行環(huán)節(jié)，不能迅速實現(xiàn)行政行為確定的內(nèi)容，使一些行政處罰結(jié)果執(zhí)行不及時，執(zhí)行不到位，導(dǎo)致部分已經(jīng)作出的具體行政行為事實上被擱置。二是有的法院在地方政府的干預(yù)下，不論具體行政行為是否合法，都一概予以執(zhí)行，不合法的具體行政行未受到應(yīng)有的扼制。三是有的法院對不予執(zhí)行的具體行政行為，既不作出裁定，也不進行宣告，這同樣使非訴訟行政執(zhí)行案件成了法律白條。

二、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督需要注意的幾個問題

（一）監(jiān)督原則

1.“法”與“理”結(jié)合，以“法”為主。法律對于如何審查這類案件沒有明確規(guī)定標準?！缎姓娭品ā返?8條規(guī)定了“實質(zhì)審查”，即審查“合法性”?？梢栽谡{(diào)閱相關(guān)案卷進行審查的同時，啟動調(diào)查程序，從各個方面進行審查，重點就事實認定、證據(jù)、證言、聽證結(jié)果如何等方面把握。

2.事后糾正與事中防范相結(jié)合，以事后糾正為主。應(yīng)建立開放的檢察監(jiān)督模式，做到將檢察監(jiān)督細化到執(zhí)行工作的全覆蓋?？紤]具體工作具體情況，檢察機關(guān)可以在事后啟動檢察監(jiān)督程序，提出糾正意見。

3.維護司法公正，考慮效率、效果。部分案件檢察機關(guān)在介入案件時，執(zhí)行活動還在進行，而且除非重大、復(fù)雜難以執(zhí)行回轉(zhuǎn)的案件并不會因檢察機關(guān)的介入而中止。因此，在工作中要注意保護受侵害一方的合法利益。避免當事人因法院違法或不當執(zhí)行遭受難以彌補的損失，保證辦案效果。

（二）監(jiān)督手段

堅持調(diào)查取證和閱卷相結(jié)合，按照法律規(guī)定向法院和相關(guān)執(zhí)法部門發(fā)出檢察建議，根據(jù)案件具體情況，維護當事人的合法利益，注重辦案的社會效果。

（三）啟動程序

行政非訴執(zhí)行，不僅涉及案件當事人的利益，部分案件還涉及國家和社會公共利益，因此檢察監(jiān)督的啟動一般應(yīng)堅持當事人申請和檢察機關(guān)主動監(jiān)督并行原則。司法實踐中，行政相對人面對處于擁有執(zhí)法權(quán)的行政機關(guān)，提起訴訟的主動性差，未提起行政訴訟或者提出行政異議，并不能證明行政決定是正確、合法的。有的案件涉及侵害國家和社會公共利益無人主張權(quán)益，檢察機關(guān)要主動履職，依法啟動公益訴訟程序，積極發(fā)現(xiàn)線索，進行深入的調(diào)查取證工作，維護國家和社會公共利益。

三、需要審查的重點

這項工作應(yīng)當貫穿行政非訴審查和行政非訴執(zhí)行的全過程，包括對行政非訴審查活動的監(jiān)督、對法院執(zhí)行行為的監(jiān)督、對行政機關(guān)違法行政行為的監(jiān)督三部分。

（一）對行政非訴審查活動的監(jiān)督

1.受理環(huán)節(jié)。行政相對人在行政處罰做出后按照法律規(guī)定日期沒有提起行政訴訟也沒有履行生效具體行政行為的，沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以自期限屆滿之日起3個月內(nèi)，申請有管轄權(quán)的人民法院強制執(zhí)行。此外，《行政強制法》第54條增設(shè)了“催促告知義務(wù)”的前置程序。行政機關(guān)履行了該催告義務(wù)后，即可向法院申請強制執(zhí)行。這個環(huán)節(jié)存在法院接到行政機關(guān)的申請后既不受理也不出具不予受理裁定的情形，這顯然違反了《行政強制法》56條的規(guī)定，“人民法院接到行政機關(guān)強制執(zhí)行的申請，應(yīng)當在五日內(nèi)受理。行政機關(guān)對人民法院不予受理的裁定有異議的，可以在十五日內(nèi)向上一級人民法院申請復(fù)議，上一級人民法院應(yīng)當自收到復(fù)議申請之日起十五日內(nèi)作出是否受理的裁定”。

檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職責時，既要全面審查行政非訴執(zhí)行案件的必備要件，也要重點審查行政機關(guān)向人民法院申請強制執(zhí)行時提供的材料是否真實、齊全，只有嚴格把好非訴行政執(zhí)行案件的受理關(guān)，才能將違法行政行為擋在強制執(zhí)行的門外。檢察機關(guān)應(yīng)當在審查過程中排查不應(yīng)當受理而受理的情形，通過檢察建議及時阻止該類具體行政行為進入強制執(zhí)行程序?！缎姓娭品ā返?7條規(guī)定：“人民法院對行政機關(guān)強制執(zhí)行的申請進行書面審查，對符合本法第五十五條規(guī)定，且行政決定具備法定執(zhí)行效力的，除本法第五十八條規(guī)定的情形外，人民法院應(yīng)當自受理之日起七日內(nèi)作出執(zhí)行裁定。但檢察機關(guān)應(yīng)當注意從維護正當行政行為之目的出發(fā)，抓住受案階段的形式審查特征，對依法應(yīng)當受理而不予受理的情形進行監(jiān)督。”

2.審查環(huán)節(jié)。人民法院受理行政機關(guān)申請執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對具體行政行為的合法性進行審查，并就是否準予強制執(zhí)行作出裁定，需要采取強制執(zhí)行措施的，由本院負責強制執(zhí)行非訴行政行為的機構(gòu)執(zhí)行。法院對行政非訴執(zhí)行案件遵循的是合法性審查原則，該原則的設(shè)定避免了法院過度干預(yù)行政權(quán)而降低行政效率。但這并不意味著法院在審查具體行政行為能否強制執(zhí)行時絕對地不能涉及合理性問題，若行政機關(guān)的具體行政行為達到了明顯顯失公正之程度，法院在審查時就應(yīng)當裁定不準予執(zhí)行，將其排除在司法強制執(zhí)行程序之外。檢察機關(guān)在審查時，也應(yīng)當把握好合理性原則，不能機械地理解合法性審查原則，否則，達不到有效監(jiān)督的目的。

在司法實踐中，由于種種原因，人民法院對非訴行政執(zhí)行案件的審查并非由合議庭根據(jù)合法性原則進行審查，這使得對具體行政行為的可執(zhí)行性審查流于形式，大量具有實體和程序瑕疵的具體行政行為進入執(zhí)行程序，這不僅可能侵害行政相對人的合法權(quán)益，也使得法院之后的執(zhí)行活動存在相當大的難度。正是基于此種考慮，《行政強制法》第58條規(guī)定：“人民法院發(fā)現(xiàn)有下列情形之一的，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機關(guān)的意見：（一）明顯缺乏事實根據(jù)的；（二）明顯缺乏法律、法規(guī)依據(jù)的；（三）其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。人民法院在對行政機關(guān)強制執(zhí)行的申請進行書面審查的同時，對幾種特殊情形，在作出裁定前可以聽取被執(zhí)行人和行政機關(guān)的意見。”故而，檢察機關(guān)可以通過檢察建議的方式，對諸如征地拆遷、責令停產(chǎn)等處罰金額大、社會影響大、涉及人數(shù)多的行政非訴執(zhí)行案件以及可能作出不予執(zhí)行裁定的案件，要求法院啟動聽證審查程序，最大限度地避免違法行政行為進入執(zhí)行程序。

（二）對法院執(zhí)行行為的監(jiān)督

1.執(zhí)行和解。《行政強制法》第42條規(guī)定，實施行政強制執(zhí)行，行政機關(guān)可以在不損害公共利益和他人合法權(quán)益的情況下，與當事人達成執(zhí)行協(xié)議。執(zhí)行協(xié)議可以約定分階段履行，當事人采取補救措施的，可以減免加處的罰款或者滯納金。執(zhí)行協(xié)議應(yīng)當履行。當事人不履行執(zhí)行協(xié)議的，行政機關(guān)應(yīng)當恢復(fù)強制執(zhí)行。這一規(guī)定確立了行政強制執(zhí)行和解的原則。非訴行政執(zhí)行案件的和解應(yīng)當遵循合法性原則和自愿性原則。合法性原則要求和解必須嚴格遵守法律規(guī)定進行，不能損害國家、集體和他人的合法權(quán)益。自愿原則要求雙方必須完全自愿，必須保障行政相對人充分闡述自己意愿的權(quán)利，發(fā)揮行政權(quán)力的能動性，弱化原有的雙方地位的不對等。檢察機關(guān)在對非訴行政執(zhí)行和解這一結(jié)案方式進行監(jiān)督時，應(yīng)從合法性和自愿性兩方面著手。在監(jiān)督過程中，如果發(fā)現(xiàn)有違反這兩方面原則的情形，可以向法院提出檢察建議。

2.對法院違法執(zhí)行行為的監(jiān)督。這一塊是檢察監(jiān)督的重點，檢察機關(guān)應(yīng)著力監(jiān)督糾正應(yīng)當執(zhí)行而不執(zhí)行或者怠于執(zhí)行，不應(yīng)當執(zhí)行而執(zhí)行、錯誤采取執(zhí)行措施、超標的執(zhí)行、執(zhí)行案外人財產(chǎn)等嚴重侵害當事人合法權(quán)益的違法情形。對于執(zhí)行人員在辦案中的索賄受賄、徇私舞弊等涉嫌犯罪的行為，應(yīng)依法移送相關(guān)部門查處。

（三）對行政機關(guān)違法行政行為的監(jiān)督

檢察機關(guān)在履行監(jiān)督職責的過程中，發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)存在不作為或亂作為、違法作為等情形，應(yīng)當及時向其提出檢察建議，督促其依法行政。監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)國家和社會公共利益受到損害，相關(guān)行政部門未依法履職，有權(quán)啟動公益訴訟訴前程序，督促行政機關(guān)依法履行職責或者糾正違法，必要的時候提起公益訴訟。對行政機關(guān)工作人員涉嫌職務(wù)犯罪行為的，檢察機關(guān)應(yīng)當及時將案件線索移送監(jiān)察委等相關(guān)部門。

四、做好這項工作的幾點考慮

（一）完善普法宣傳機制，形成良好社會氛圍

積極利用新媒體宣傳途徑，通過微信、微博、官方網(wǎng)站，定期推送法律知識與典型案例，宣傳執(zhí)行監(jiān)督工作動態(tài)。同時，制作微動漫，把非訴行政執(zhí)行監(jiān)督職能形象地展示出來，讓老百姓了解什么是行政非訴檢察監(jiān)督案件。注重線下普法宣傳，通過社區(qū)宣傳等方式主動深入群眾，延伸法律服務(wù)觸角，讓群眾在知法、守法的過程中，提高法治意識，自己依法維權(quán)的同時，對損害國家和社會公共利益的案件積極向檢察機關(guān)提供案件線索。

（二）建立內(nèi)部信息共享機制，解決案件線索問題

一是建立內(nèi)部信息共享機制。加強民行部門與其他業(yè)務(wù)部門之間的協(xié)調(diào)配合，在案件信息通報、線索移送、監(jiān)督支持等方面做到關(guān)聯(lián)互動。利用“兩法銜接”信息共享平臺，了解非訴訟類案件情況，提高對非訴行政執(zhí)行案件檢察監(jiān)督的時效性。二是建立外部信息共享機制，主動與轄區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法部門溝通聯(lián)系。同時，積極走訪調(diào)查，了解執(zhí)法狀況，掌握第一手案源資料，從中獲取案源線索。三是關(guān)注新聞媒體和社會輿論。對社會反響大、易引發(fā)不穩(wěn)定因素的民生案件及時進行執(zhí)行監(jiān)督，為保障民生共同發(fā)力。

（三）積極運用調(diào)查權(quán)，建立跟蹤排查機制

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第66條規(guī)定人民檢察院可以采取以下調(diào)查核實措施：查詢、調(diào)取、復(fù)制相關(guān)證據(jù)材料，詢問當事人或者案外人，咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見，委托鑒定、評估、審計，勘驗物證、現(xiàn)場，查明案件事實所需要采取的其他措施。明確辦理非訴行政執(zhí)行監(jiān)督案件的審查標準，并在辦案過程中注重總結(jié)和分析研判，通過對個案監(jiān)督的分析，查找法院執(zhí)行工作中存在的共性問題，爭取辦一案帶一串，形成辦案的規(guī)模效應(yīng)。推動法院改進執(zhí)行工作中存在的普遍性、基礎(chǔ)性問題的解決，確保檢察監(jiān)督工作取得實效。