郭永剛

摘 要：重大監(jiān)督事項案件化工作中存在線索混亂、方式隨意和被動應(yīng)付“三個難題”，打破此發(fā)展屏障，以達成由隨意向規(guī)范、碎片向一體、形式向?qū)嵸|(zhì)、被動向主動“四個轉(zhuǎn)向”，指明其轉(zhuǎn)型方位，通過實現(xiàn)規(guī)范外延、要素、規(guī)則、流程、機制“五個規(guī)范”，提升監(jiān)督剛性，以期給一線從事監(jiān)督工作的干警提供一些幫助和啟示。

關(guān)鍵詞：監(jiān)督 重大監(jiān)督事項 案件化辦理 轉(zhuǎn)型

黨的十八大以來，黨中央進一步重視和發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，隨著三大訴訟法的不斷修改完善，檢察監(jiān)督體系已從傳統(tǒng)的偵查活動監(jiān)督逐漸向刑事執(zhí)行監(jiān)督、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟等領(lǐng)域拓展，形成了綜合性檢察監(jiān)督體系。適應(yīng)監(jiān)督形勢新變化，張軍檢察長向全國檢察機關(guān)提出要求，“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”，這是把監(jiān)督與辦案放在了并重位置。但反觀多年來的檢察實際，工作重心偏向了辦案，弱化了監(jiān)督，監(jiān)督成為了“木桶效應(yīng)”的那塊短板。相較于辦案，監(jiān)督也是檢察機關(guān)的主責主業(yè)，必須予以加強。而且，長期以來，檢察機關(guān)實際是以“辦事”而不是“辦案”的方式來辦理檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)，導致檢察監(jiān)督業(yè)務(wù)辦理過程不規(guī)范，嚴重影響了檢察機關(guān)的檢察監(jiān)督的剛性和權(quán)威。

當前，實行重大監(jiān)督事項案件化辦理就是增強監(jiān)督實效的有效手段，最高人民檢察院在“十三五”規(guī)劃中對該項工作予以明確，這是檢察機關(guān)推進監(jiān)督事項從“辦事模式”向“辦案模式+辦事模式”轉(zhuǎn)變的重要舉措。所謂重大監(jiān)督事項案件化辦理，是指檢察機關(guān)在刑事訴訟監(jiān)督（偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督）、民事訴訟監(jiān)督、行政訴訟監(jiān)督、公益訴訟等領(lǐng)域內(nèi)，對重大監(jiān)督事項（被監(jiān)督對象的重大違法行為），以案件化方式（統(tǒng)一的證據(jù)標準和程序要求）規(guī)范辦理的一種工作模式。這項工作的推進，帶來了干警履職能力的提升，打造出優(yōu)質(zhì)檢察“產(chǎn)品”，實現(xiàn)了“雙贏多贏共贏”效果。在具體實踐中，要不斷發(fā)現(xiàn)新問題，提出新的思路。

一、通過破解“三個難題”打破發(fā)展屏障

多年來，法律法規(guī)對辦案工作程序的規(guī)定相對具體、完備，對監(jiān)督工作的規(guī)定則相對原則、薄弱，相當一部分監(jiān)督事項附屬于訴訟規(guī)則，法律監(jiān)督成為辦案的“副產(chǎn)品”，使得許多已經(jīng)有法律規(guī)定的監(jiān)督工作因缺乏規(guī)范性、程序性和法治性而無處著力、難以開展，制約了檢察監(jiān)督特別是監(jiān)督事項案件化辦理工作的良性發(fā)展。這里主要有三個突出問題。

一是線索混亂帶來的程序啟動難題，當前的監(jiān)督線索狀況是多頭受理、分散管理、總量不明，有控申部門收到線索、有業(yè)務(wù)部門辦案中發(fā)現(xiàn)線索，也有通過媒體掌握的線索等，這種監(jiān)督線索的發(fā)現(xiàn)具有一定的偶然性和不確定性，導致監(jiān)督猶如“九龍治水”，不能有效轉(zhuǎn)化為監(jiān)督實效。因此，就需要統(tǒng)一管控監(jiān)督線索，以內(nèi)部移送機制整合線索資源平臺，形成詳細臺賬，逐項整合分析，將其中可案件化辦理的線索及時轉(zhuǎn)化，并督促跟進。

二是方式隨意帶來的剛性不足難題，因為現(xiàn)行監(jiān)督?jīng)]有設(shè)置明確的立案程序、立案標準、證據(jù)標準和結(jié)案標準，實踐中的操作更是五花八門，使用的法律文書也是各種各樣，無法充分體現(xiàn)和彰顯法律監(jiān)督的制裁性和權(quán)威性，引發(fā)出監(jiān)督對象收到監(jiān)督?jīng)Q定不糾正、不反對、不理會的“三不”現(xiàn)象，減損了檢察機關(guān)法律監(jiān)督的剛性和執(zhí)行力。這就需要明確具體的程序，從流程上統(tǒng)一規(guī)范，從文書上統(tǒng)一格式，從方式上統(tǒng)一標準，要做到所有文書線上運行，所有節(jié)點流程監(jiān)控，切實消除監(jiān)督隨意化的情況。而且，由于監(jiān)督辦案不同于認定犯罪，監(jiān)督事項的多樣化和復雜性決定了其證據(jù)標準不能像刑事犯罪認定那樣有一個統(tǒng)一、清晰的證明標準，使得證據(jù)的收集、固定和運用也不相同。不僅如此，根據(jù)監(jiān)督事項違法程度的不同，最終的監(jiān)督手段和處理結(jié)果也有所不同，有的僅需要發(fā)出檢察建議，有的需要發(fā)糾違通知書，還有的甚至可能涉及犯罪需要移送監(jiān)察委。這就需要根據(jù)不同的案件類別，建立差別化證據(jù)規(guī)則，并通過這一規(guī)則調(diào)整和約束重大監(jiān)督案件辦理的證明行為，增強檢察機關(guān)監(jiān)督結(jié)論的合理性和結(jié)論的權(quán)威性。

三是被動應(yīng)付帶來的怠于履職難題，由于將監(jiān)督事項案件化辦理需要投入大量的人力物力財力，有時還存在費力不討好現(xiàn)象，因此有些檢察人員就不愿去開展這項工作，即便開展一些也是迫于考核壓力應(yīng)付。特別是員額制改革實施以來，由于監(jiān)督工作沒有計入工作量、工作業(yè)績不易顯現(xiàn)等，監(jiān)督工作弱化趨勢更加明顯。這些問題直接導致監(jiān)督過程虛化、監(jiān)督效力不高。張軍檢察長指出，開展監(jiān)督，實質(zhì)上是啟動糾錯程序，促進被監(jiān)督單位重新審視并自我糾錯，監(jiān)督機關(guān)與被監(jiān)督機關(guān)責任是共同的，目標是一致的，贏則共贏，損則同損。只有轉(zhuǎn)變思想，認同理念，那么這種應(yīng)付式的怠于履職現(xiàn)象就自然不存在了。當然，轉(zhuǎn)變理念的同時，也要通過建立一套嚴密的程序規(guī)范、證據(jù)規(guī)則和管理流程，實現(xiàn)檢察監(jiān)督環(huán)節(jié)具體化、要求明確化、標準統(tǒng)一化，推進重大監(jiān)督事項案件化辦理。

二、通過達成“四個轉(zhuǎn)向”指明轉(zhuǎn)型方位

案件化辦理就要有案件化辦理的樣子，搞監(jiān)督就是要參照辦案的成熟模式去操作，并不是對傳統(tǒng)監(jiān)督方式的零敲碎打，而是對檢察監(jiān)督工作從整體上進行模式轉(zhuǎn)變，作出全新的適應(yīng)方向。

一是加強統(tǒng)一管理，實現(xiàn)從“隨意監(jiān)督”向“規(guī)范監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮案管部門案件統(tǒng)一管理職能，重大監(jiān)督事項案件化辦理也要與辦案同標準，做到接受案管部門的統(tǒng)一管理，所有監(jiān)督線索由案管部門統(tǒng)一管理，啟動監(jiān)督程序一律交由案管部門受理，案件化辦理一律上線統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)流轉(zhuǎn)，一律接受案件流程監(jiān)控，一律接受案件質(zhì)量評查，用成熟的辦案規(guī)范格式指引監(jiān)督程式規(guī)范化。

二是實行統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)從“碎片監(jiān)督”向“一體監(jiān)督”的轉(zhuǎn)變。就監(jiān)督節(jié)點來講，要統(tǒng)籌事前、事中、事后監(jiān)督全過程，做到不留死角全覆蓋。就監(jiān)督主體來講，要統(tǒng)籌刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督和公益訴訟四方面力量，整合資源，不局限于個性問題的點對點監(jiān)督，也做好以點帶面工作，針對共性問題提出綜合性整改要求，用好聯(lián)席會議、協(xié)作監(jiān)督等機制，跟蹤監(jiān)督直至整改落實。