江階虎　溫朝暉

摘 要：檢察監(jiān)督工作案件化管理目前是大勢(shì)所趨。從贛州市檢察院的實(shí)踐探索來(lái)看，具體落實(shí)上還面臨著高位階的規(guī)范性文件不足，監(jiān)督工作事項(xiàng)化辦理的慣性長(zhǎng)期存在，檢察人員監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的意識(shí)仍然不夠，監(jiān)督工作案件范圍設(shè)定不明確，具體監(jiān)督流程設(shè)置不清晰等問(wèn)題。監(jiān)督工作案件化管理要順利推行并取得預(yù)期目標(biāo)，有必要推進(jìn)檢察人員理念轉(zhuǎn)變，合理界定監(jiān)督案件范圍，嚴(yán)密監(jiān)督程序設(shè)計(jì)，完善配套保障機(jī)制。

關(guān)鍵詞：案件化 管理 監(jiān)督

監(jiān)督工作案件化管理，是檢察機(jī)關(guān)適應(yīng)司法責(zé)任制等多重改革疊加，著眼于回歸法律監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，提升法律監(jiān)督能力水平和監(jiān)督質(zhì)量效率的機(jī)制革新。實(shí)踐證明，實(shí)行監(jiān)督工作案件化管理，不失為完善檢察監(jiān)督體系、提升檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能力的有力抓手和可行方式，是貫通檢察監(jiān)督理論與實(shí)踐之間的一個(gè)理想銜接點(diǎn)和有效切入點(diǎn)。

一、監(jiān)督工作案件化管理的贛州實(shí)踐與探索

2017年以來(lái)，針對(duì)傳統(tǒng)檢察監(jiān)督“辦事模式”存在的一些突出問(wèn)題，贛州市人民檢察院積極探索實(shí)行檢察監(jiān)督工作案件化管理改革，于2018年初制定出臺(tái)“1+7”規(guī)則體系，“1”即是《贛州市檢察機(jī)關(guān)關(guān)于對(duì)檢察監(jiān)督工作實(shí)行案件化管理的意見(jiàn)（試行）》，“7”即是案管、公訴、偵監(jiān)、控申、民行、刑事執(zhí)行、未檢七個(gè)業(yè)務(wù)條線細(xì)化了具體的實(shí)施方案，從2018年1月起在該市檢察機(jī)關(guān)全面試行。

（一）合理分類案件類型和案件化范圍

哪些監(jiān)督工作屬于辦案，是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制改革的基礎(chǔ)問(wèn)題。根據(jù)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)有關(guān)精神和文件，將監(jiān)督類案件初步分成刑事偵查監(jiān)督案件、刑事審判監(jiān)督案件、刑事執(zhí)行監(jiān)督案件、民事監(jiān)督案件、行政監(jiān)督案件和控告申訴監(jiān)督案件6項(xiàng)，針對(duì)每個(gè)類別又細(xì)分出36種案件。

一是刑事偵查監(jiān)督案件。具體是：要求偵查機(jī)關(guān)（建議）立案或者撤案的；要求行政機(jī)關(guān)移送追究刑事責(zé)任的； 要求延長(zhǎng)偵查羈押期限的；工作中發(fā)現(xiàn)需要糾正漏捕的；工作中發(fā)現(xiàn)需要糾正漏訴的；調(diào)查和糾正偵查活動(dòng)違法的。

二是刑事審判監(jiān)督案件。具體是：調(diào)查和監(jiān)督糾正審判人員違法的；對(duì)可能存在錯(cuò)誤的判決裁定進(jìn)行審查，并提出抗訴的或不提出抗訴的；對(duì)可能存在錯(cuò)誤的判決裁定進(jìn)行審查并提請(qǐng)上級(jí)檢察院抗訴的。審查起訴和出庭公訴發(fā)現(xiàn)的偵查中的問(wèn)題需要進(jìn)行監(jiān)督的，公訴檢察官可以按照刑事偵查監(jiān)督案件的相關(guān)規(guī)定要求辦理。也就是說(shuō)，公訴檢察官也可以辦理工作中發(fā)現(xiàn)的偵查監(jiān)督案件。

三是刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督案件。具體是：依法進(jìn)行的羈押必要性審查依法對(duì)提請(qǐng)減刑、假釋案件進(jìn)行的審查和出庭監(jiān)督；對(duì)法院裁定執(zhí)行的審查認(rèn)為存在問(wèn)題的；對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行進(jìn)行的審查和監(jiān)督；對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所發(fā)生事故進(jìn)行的檢察調(diào)查；駐看守所檢察官對(duì)重大案件犯罪嫌疑人在偵查終結(jié)前進(jìn)行詢問(wèn)的；對(duì)監(jiān)管場(chǎng)所其他違法情況進(jìn)行的檢察監(jiān)督的。

四是民事監(jiān)督案件。具體是：當(dāng)事人對(duì)民事判決裁定不服依法向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)，檢察官依法進(jìn)行審查的；檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)民事判決裁定進(jìn)行審查的；檢察機(jī)關(guān)對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)或工作中發(fā)現(xiàn)的民事審判和民事執(zhí)行中的違法情形進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查和提出檢察建議的。

五是行政監(jiān)督工作。具體是：當(dāng)事人對(duì)行政判決裁定不服依法向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督申請(qǐng)，檢察官依法進(jìn)行審查的；檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)對(duì)行政判決裁定進(jìn)行審查的；檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政審判和行政執(zhí)行中的違法情形進(jìn)行監(jiān)督調(diào)查和提出檢察建議的；對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)有土地出讓等領(lǐng)域，公共利益受到侵害，檢察機(jī)關(guān)在訴前向有關(guān)機(jī)關(guān)提出監(jiān)督糾正意見(jiàn)的。

六是控告申訴檢察監(jiān)督案件。具體是：對(duì)不服生效刑事判決、裁定、不起訴決定等進(jìn)行的審查、復(fù)查的；依照檢察長(zhǎng)的決定或者有關(guān)規(guī)定的對(duì)生效刑事判決、裁定、不起訴決定等進(jìn)行審查、復(fù)查的；對(duì)刑事賠償申請(qǐng)進(jìn)行審查的；對(duì)妨礙律師執(zhí)業(yè)權(quán)進(jìn)行審查和監(jiān)督的。

（二）明確監(jiān)督工作案件化管理流程

作為一個(gè)案件，一個(gè)辦案活動(dòng)，首先必須經(jīng)過(guò)程序的啟動(dòng)，其次是程序的進(jìn)行，然后是程序的終結(jié)，最后是檔案的存查。根據(jù)這個(gè)思路，從立案、調(diào)查、處理、結(jié)案、歸檔等五個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)監(jiān)督案件的辦理程序作了一個(gè)基本程序規(guī)范：

一是立案階段程序。對(duì)工作中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)檢察監(jiān)督線索，或者當(dāng)事人依照有關(guān)法律規(guī)定向檢察機(jī)關(guān)提出的監(jiān)督請(qǐng)求，都應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行立案審查。審查后發(fā)現(xiàn)屬于檢察監(jiān)督范圍，符合立案條件的，報(bào)分管領(lǐng)導(dǎo)審批。經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，應(yīng)將相關(guān)立案證明材料報(bào)送案件管理部門統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號(hào)。

二是案件調(diào)查程序。監(jiān)督案件的調(diào)查和審查，由員額檢察官辦理。有關(guān)的調(diào)查、閱卷、審查、取證等辦案過(guò)程都要有相應(yīng)筆錄，實(shí)行辦案全程留痕。對(duì)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展類案監(jiān)督、開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督、督促行政部門履行職責(zé)等活動(dòng)，也要一事一案，并注重留存工作文書及視聽(tīng)資料，真實(shí)、客觀、完整反映辦案全過(guò)程及監(jiān)督實(shí)效。此外，對(duì)重要監(jiān)督調(diào)查，還應(yīng)當(dāng)形成書面調(diào)查報(bào)告，主要包括監(jiān)督線索的來(lái)源、調(diào)查的方法及經(jīng)過(guò)、查明的事實(shí)、發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、檢察官的處理意見(jiàn)等。

三是案件處理程序。對(duì)監(jiān)督案件，承辦檢察官根據(jù)監(jiān)督查明的情況，分別做出不予監(jiān)督或不支持監(jiān)督、終結(jié)審查決定、同意或不同意提請(qǐng)上級(jí)監(jiān)督、維持原處理決定、提出監(jiān)督糾正意見(jiàn)、提出檢察建議、提出（請(qǐng)）抗訴、提起公益訴訟等決定。按照意見(jiàn)的規(guī)定，對(duì)決定提出監(jiān)督糾正意見(jiàn)、提出檢察建議、提出（請(qǐng)）抗訴、提起公益訴訟的，要按照相關(guān)程序報(bào)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)或檢察委員會(huì)決定。

四是結(jié)案和歸檔程序。監(jiān)督案件結(jié)案前，承辦檢察官要擬寫結(jié)案報(bào)告報(bào)分管檢察長(zhǎng)審批。未經(jīng)分管檢察長(zhǎng)同意，監(jiān)督工作不能視為結(jié)束。經(jīng)分管檢察長(zhǎng)同意結(jié)案后，辦案人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)將結(jié)案情況向案件管理部門報(bào)備，由案件管理部門進(jìn)行結(jié)案登記。沒(méi)有在案管部門結(jié)案登記，不視為案件終結(jié)。監(jiān)督案件報(bào)結(jié)后，還應(yīng)當(dāng)按照檔案管理的有關(guān)要求，及時(shí)將案件的有關(guān)材料進(jìn)行整理，獨(dú)立裝訂成卷后送案件檔案管理部門歸檔。

（三）探索建立一些綜合配套措施

一是案件承辦確定機(jī)制。出于推動(dòng)檢察官主動(dòng)監(jiān)督的積極性，我們?cè)谶M(jìn)行專業(yè)化分工的基礎(chǔ)上，原則上誰(shuí)發(fā)現(xiàn)的線索由誰(shuí)負(fù)責(zé)辦理?；诋?dāng)事人申請(qǐng)或申訴獲取的案源，主要由領(lǐng)導(dǎo)或案管辦分配的方式確定承辦人。同時(shí)，為確保一些重大特殊監(jiān)督案件的辦案質(zhì)效，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)辦案力量，在特殊情況下，經(jīng)檢察長(zhǎng)批準(zhǔn)，也可以另行確定檢察官辦案組或辦案檢察官。

二是辦案期限設(shè)計(jì)。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)有明確規(guī)定的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定辦理；上級(jí)檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有明確規(guī)定的，根據(jù)監(jiān)督質(zhì)量與監(jiān)督效率相統(tǒng)一的原則，兼顧不同類別監(jiān)督案件的特殊性，對(duì)刑事偵查、刑事審判、刑事執(zhí)行監(jiān)督案件，一般應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)辦結(jié)；民事、行政、控告申訴監(jiān)督案件，一般應(yīng)在3個(gè)月內(nèi)辦結(jié)。如確因客觀原因，無(wú)法在上述期限內(nèi)未辦結(jié)的，應(yīng)報(bào)經(jīng)分管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。

三是健全內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。積極推進(jìn)基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制改革，對(duì)全市19個(gè)基層檢察院都要求落實(shí)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制改革，將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革整合成5或6個(gè)，并且積極推行捕訴一體工作機(jī)制。加強(qiáng)內(nèi)部溝通銜接，建立健全內(nèi)部情況通報(bào)、信息共享、線索移送、辦結(jié)反饋制度，改變以往信息流轉(zhuǎn)不暢、監(jiān)督合力損耗等問(wèn)題。更新案件定期督查通報(bào)機(jī)制，重新制定案件統(tǒng)計(jì)表格，對(duì)全市檢察機(jī)關(guān)辦案量進(jìn)行精細(xì)統(tǒng)計(jì)，實(shí)行每月辦案情況通報(bào)制。

四是健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制。把檢察監(jiān)督案件與其他訴訟案件一樣，把監(jiān)督辦案數(shù)量、質(zhì)量作為重要內(nèi)容，同步納入對(duì)檢察官的績(jī)效考核。在目標(biāo)管理考評(píng)上，科學(xué)設(shè)置檢察監(jiān)督案件的業(yè)務(wù)考評(píng)指標(biāo)，要保證其在整體業(yè)務(wù)考評(píng)體系中的適當(dāng)比重，以體現(xiàn)加大監(jiān)督力度的工作導(dǎo)向，把搞不搞監(jiān)督、能否搞好監(jiān)督，作為評(píng)定一個(gè)檢察院工作成績(jī)和一名檢察官業(yè)務(wù)能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。

五是完善統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)軟件程序。主要是對(duì)目前尚未納入統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理的監(jiān)督案件種類，通過(guò)軟件模塊設(shè)計(jì)和改造予以解決，做到所有監(jiān)督案件全部納入系統(tǒng)管理，并對(duì)系統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)功能以及業(yè)務(wù)報(bào)表內(nèi)容進(jìn)行修改、充實(shí)和完善，打造更加契合法律監(jiān)督事項(xiàng)案件化體系建設(shè)要求的信息化平臺(tái)。

二、取得的主要成效

通過(guò)一年的實(shí)踐，贛州市檢察機(jī)關(guān)共辦理各類檢察監(jiān)督案件9038件，監(jiān)督意識(shí)、監(jiān)督力度、監(jiān)督合力、監(jiān)督質(zhì)效同步提升效果初步顯現(xiàn)。

第一，主動(dòng)監(jiān)督意識(shí)增強(qiáng)。檢察官在辦案中更加注重用監(jiān)督的眼光審查案件，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)監(jiān)督事由，有意識(shí)地將提前介入、糾正漏捕漏訴、糾正違法和檢察建議、裁判結(jié)果審查等訴訟監(jiān)督工作作為規(guī)范的案件來(lái)審查、辦理，有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)督工作從“辦事”向“辦案”轉(zhuǎn)變。該市80%的偵查監(jiān)督案件、64.63%的公益訴訟和督促履職案件，系主動(dòng)出擊、積極挖掘線索而來(lái)；執(zhí)檢部門開(kāi)展羈押必要性審查以及監(jiān)管場(chǎng)所違法違規(guī)監(jiān)督同比大幅上升，社區(qū)矯正違法違規(guī)監(jiān)督、暫予監(jiān)外執(zhí)行和收監(jiān)執(zhí)行監(jiān)督審查案件均實(shí)現(xiàn)“零”的突破。

第二，監(jiān)督工作力度加大。全年共對(duì)9038件檢察監(jiān)督案件實(shí)行案件化辦理，以往作為事項(xiàng)辦理的提前介入偵查、裁判審查、減刑假釋、訴前檢察建議、控告申訴審查結(jié)案等檢察監(jiān)督案件全面實(shí)現(xiàn)了“案件化、規(guī)范化、卷宗化”，傳統(tǒng)的一些訴訟監(jiān)督數(shù)據(jù)同比穩(wěn)步提升，精品案件更多的呈現(xiàn)，一定程度上扭轉(zhuǎn)了訴訟監(jiān)督工作薄弱局面。

第三，監(jiān)督合力進(jìn)一步形成。贛州檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)大部制改革，全面實(shí)行捕訴一體工作機(jī)制，在員額檢察官數(shù)量少、辦案力量薄弱的基層院也在相關(guān)業(yè)務(wù)部門設(shè)立了專門的訴訟監(jiān)督辦案組，最大限度配齊配強(qiáng)訴訟監(jiān)督人員力量。同時(shí)注重建立健全內(nèi)部情況通報(bào)、信息共享、線索移送、辦結(jié)反饋制度，強(qiáng)化了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之間、上下級(jí)檢察院之間的銜接配合，形成監(jiān)督合力。

第四，監(jiān)督質(zhì)效進(jìn)一步提升。通過(guò)對(duì)監(jiān)督工作實(shí)行案件化管理，構(gòu)建了一套嚴(yán)密的監(jiān)督規(guī)范和流程管理，使監(jiān)督案件從線索受理、立案、調(diào)查、處理、結(jié)案到卷宗歸檔，都有章可循、有制度可依，切實(shí)改變了過(guò)去監(jiān)督程序不規(guī)范、監(jiān)督過(guò)程缺乏全面留痕、發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤難以追責(zé)等問(wèn)題，從機(jī)制上改變了監(jiān)督隨意性、數(shù)據(jù)失實(shí)、舉措不當(dāng)?shù)惹闆r，訴訟監(jiān)督質(zhì)效明顯提高。

三、存在的主要問(wèn)題

（一）高位階的規(guī)范性文件供給不足

憲法與法律從宏觀上賦予了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督地位和定位，但沒(méi)有涉及監(jiān)督工作案件化問(wèn)題。檢察系統(tǒng)內(nèi)還沒(méi)有制定一個(gè)完整的監(jiān)督工作的規(guī)范性文件?，F(xiàn)有的一些程序要求，主要還是體現(xiàn)在人民檢察院刑事、民事、行政訴訟規(guī)則中，但多以較為原則的程序性要求為主。各地自行探索雖然取得較多經(jīng)驗(yàn)、實(shí)現(xiàn)較多進(jìn)展，但由于程序不盡相同，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性難免受到一定影響。

（二）監(jiān)督工作事項(xiàng)化辦理的慣性影響

與辦案注重程序與規(guī)范并重、注重過(guò)程與結(jié)果并重、注重政治效果、法律效果和社會(huì)效果相統(tǒng)一不同，辦事模式更加強(qiáng)調(diào)效率而忽視制約、重結(jié)果而缺少規(guī)范，突出表現(xiàn)出“啟動(dòng)程序缺乏明確的要求”“對(duì)事實(shí)證據(jù)調(diào)查核實(shí)不足”“結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)不明確”“監(jiān)督流程運(yùn)行不暢”“監(jiān)督質(zhì)量難以評(píng)價(jià)”等[1]問(wèn)題。

（三）檢察人員監(jiān)督主責(zé)主業(yè)的意識(shí)理念不足

受慣性思維影響，監(jiān)督工作仍然被部分檢察人員視為“副業(yè)”，認(rèn)為可做可不做，尤其是對(duì)監(jiān)督工作實(shí)行案件化管理后，工作中增加了不少程序設(shè)置，規(guī)范性要求高，不少檢察人員認(rèn)為這是自查麻煩、束縛手腳，防止監(jiān)督工作隨意性、解決監(jiān)督工作缺乏剛性的問(wèn)題，仍然現(xiàn)實(shí)和緊迫。

（四）檢察監(jiān)督案件的類型范圍不明確

辦案是檢察機(jī)關(guān)落實(shí)司法責(zé)任制改革的基礎(chǔ)工作，明確什么是案件和辦案對(duì)深化司法責(zé)任制改革，以及實(shí)施監(jiān)督工作案件化管理具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值。當(dāng)前檢察理論研究中很少關(guān)注什么是檢察辦案的研究，對(duì)于法律監(jiān)督到底是什么樣的法律關(guān)系爭(zhēng)論很大，具體到監(jiān)督工作案件范圍類型上，目前缺乏權(quán)威的理論體系和明確的解決方案，導(dǎo)致實(shí)際操作上導(dǎo)致認(rèn)識(shí)不一致，工作不統(tǒng)一。

（五）監(jiān)督工作的具體程序設(shè)計(jì)還不清晰、不完善

程序化是司法辦案活動(dòng)最重要的外在特征[2]。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作涉及的事項(xiàng)類型、環(huán)節(jié)眾多，規(guī)則層面的原則、分散和不確定，無(wú)法避免司法實(shí)踐中監(jiān)督工作的隨意性，進(jìn)而導(dǎo)致出現(xiàn)監(jiān)督辦案調(diào)查核實(shí)不足、證據(jù)適用隨意、監(jiān)督剛性不強(qiáng)、檢察監(jiān)督權(quán)力約束機(jī)制不足等很多問(wèn)題，最終影響了監(jiān)督辦案工作質(zhì)量和公信力。

（六）監(jiān)督工作的綜合管理還不適應(yīng)要求

過(guò)去長(zhǎng)期存在監(jiān)督工作事項(xiàng)化的辦理模式，同時(shí)又過(guò)于偏重傳統(tǒng)訴訟業(yè)務(wù)和自偵辦案，很多監(jiān)督工作在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)中尚未作為案件設(shè)置，在系統(tǒng)案卡內(nèi)容錄入以及統(tǒng)計(jì)功能不能滿足基層檢察監(jiān)督工作的實(shí)際需求。此外，卷宗化是案件化的必然要求，但是目前適用的檔案管理辦法是多年前實(shí)施的，容易導(dǎo)致這些監(jiān)督案卷在結(jié)案歸檔時(shí)無(wú)據(jù)可依。

四、檢察監(jiān)督工作案件化管理的發(fā)展方向

（一）推動(dòng)監(jiān)督理念更新

全面實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督從“辦事”向“辦案”轉(zhuǎn)變，意味著檢察監(jiān)督工作模式的根本轉(zhuǎn)變，是推動(dòng)檢察機(jī)關(guān)回歸監(jiān)督主責(zé)主業(yè)，彰顯檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能定位的重要抓手和路徑。當(dāng)前，尤其要重視程序規(guī)范意識(shí)，防止監(jiān)督的隨意性和監(jiān)督權(quán)濫用；要提升全面實(shí)行卷宗化的自覺(jué)性，有案卷才能有備查，有卷宗才是案件，只有對(duì)監(jiān)督工作實(shí)行卷宗化管理，才能使監(jiān)督辦案的每個(gè)環(huán)節(jié)都能細(xì)化、量化；樹(shù)立遵循司法辦案規(guī)律理念，堅(jiān)持理性監(jiān)督，樹(shù)立雙贏多贏共贏的監(jiān)督理念，用好政治智慧、法律智慧，提升監(jiān)督能力，促進(jìn)問(wèn)題解決。

（二）推進(jìn)監(jiān)督路徑完善

一是明確監(jiān)督案件類型。哪些監(jiān)督工作是案件化管理的內(nèi)容，即科學(xué)界定哪些法律監(jiān)督工作歸結(jié)為辦案，這是實(shí)行監(jiān)督工作案件化管理的前提。狹義的案件指訴訟案件，廣義的案件涵蓋了檢察官的所有履職活動(dòng)，包括檢察官辦理的訴訟案件和監(jiān)督案件。辦理訴訟案件具有獨(dú)立的意義，辦理監(jiān)督案件同樣具有獨(dú)立、實(shí)際的意義與價(jià)值，監(jiān)督工作成為案件，在理論與實(shí)踐上都沒(méi)有障礙，只要經(jīng)過(guò)了法定程序過(guò)濾、甄別和確認(rèn)，無(wú)論其是否引起一個(gè)訴訟事件，都可以成為一個(gè)法律概念，就可以列入案件化管理的范圍。

二是規(guī)范監(jiān)督工作的啟動(dòng)。首先要把好監(jiān)督工作的線索管理。監(jiān)督線索是發(fā)現(xiàn)違法、啟動(dòng)監(jiān)督的源頭，有必要建立監(jiān)督線索統(tǒng)一管理的機(jī)制，具體可由行使控告申訴或者案件管理職責(zé)的檢察部門來(lái)辦理，避免線索受理、管理多頭導(dǎo)致打亂仗。其次，監(jiān)督啟動(dòng)要有立案程序。辦案不同于辦事，辦事的啟動(dòng)要隨意得多，可依申請(qǐng)、可依指令、可依職權(quán)。監(jiān)督工作既然已作為案件，就應(yīng)當(dāng)遵循辦案啟動(dòng)的范式，只有經(jīng)過(guò)受案、立案相關(guān)手續(xù)，才能產(chǎn)生案件辦理上的法律效力。

三要完善監(jiān)督工作的調(diào)查規(guī)則。一個(gè)辦案活動(dòng)，從其流程來(lái)看，首先必須經(jīng)過(guò)程序的啟動(dòng)，也就是立案；其次是程序的進(jìn)行，也就是調(diào)查和處理；然后是程序的終結(jié)，也就是結(jié)案；最后是檔案的存查，也就是裝卷歸檔等程序。程序啟動(dòng)、程序的終結(jié)與案件的歸檔相對(duì)而言是可控更易實(shí)現(xiàn)的，難點(diǎn)與關(guān)鍵點(diǎn)在于調(diào)查和辦理，監(jiān)督工作的正常行使必須要有必要的措施與手段。調(diào)查核實(shí)權(quán)的設(shè)置，以及調(diào)查核實(shí)程序的規(guī)范，是保證法律監(jiān)督工作有效運(yùn)行的關(guān)鍵要素。為此，實(shí)踐中一方面要注重調(diào)查工作規(guī)則的制定及程序規(guī)范，比如，對(duì)調(diào)查的手段、調(diào)查措施的適用、調(diào)查時(shí)的規(guī)范性要求、證據(jù)材料收集固定程序作了明確，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使提供了有效的司法保障。另一方面，應(yīng)當(dāng)注重強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的剛性保障，例如怎么在更高位階的法律或規(guī)范性文件中明確被調(diào)查人（單位）的配合義務(wù)。

四要健全監(jiān)督證據(jù)規(guī)則要求。證據(jù)是司法辦案的核心問(wèn)題，辦案的主要任務(wù)就是通過(guò)收集和固定證據(jù)，以形成的完整證據(jù)鏈條回溯和證明案件的法律事實(shí)，并依照法律規(guī)定對(duì)案件作出判斷。注重監(jiān)督工作辦理的證據(jù)化，是案件化的題中之義，尤其監(jiān)督辦案主要針對(duì)執(zhí)法、司法活動(dòng)展開(kāi)，被監(jiān)督的主體主要是執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)及其工作人員，監(jiān)督工作應(yīng)當(dāng)更加重視證據(jù)的收集、固定、認(rèn)定以及有關(guān)證據(jù)規(guī)則的構(gòu)建。實(shí)踐中，有必要根據(jù)不同監(jiān)督案件類別，建立有別于批捕起訴等普通訴訟類案件的差異化證據(jù)規(guī)則。比如，對(duì)于羈押期限違法等客觀性特征明顯的違法行為，一般無(wú)須適用嚴(yán)格的調(diào)查程序且只要滿足相對(duì)更低的證明要求就可，對(duì)于非法證據(jù)等疑難復(fù)雜的案件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)嚴(yán)格證明，以及調(diào)查核實(shí)程序，嚴(yán)格按照證據(jù)的“三性”進(jìn)行客觀公正認(rèn)定。

五要落實(shí)卷宗化的管理要求。作為司法活動(dòng)和司法案件，必然要求辦案過(guò)程和行為全程留痕，監(jiān)督辦案獲取的相關(guān)證據(jù)材料時(shí)，必須對(duì)應(yīng)形成相應(yīng)的內(nèi)外部法律文書，并由此建立法律監(jiān)督案件的監(jiān)督卷宗，確保線索受理、立案、調(diào)查核實(shí)、審查決定、事實(shí)監(jiān)督、跟蹤反饋、復(fù)議復(fù)核、結(jié)案、歸檔及相關(guān)證據(jù)材料與事實(shí)認(rèn)定等每一個(gè)環(huán)節(jié)都有痕有印，據(jù)以體現(xiàn)完整管理流程，使監(jiān)督工作與司法責(zé)任能夠銜接，確保檢察官辦案責(zé)任制得以實(shí)現(xiàn)。

（三）推進(jìn)綜合管理完善

監(jiān)督工作案件化管理的實(shí)施，離不開(kāi)規(guī)范有效的業(yè)務(wù)管理和綜合配套措施來(lái)保障。在案件化管理的運(yùn)行中，有必要完差業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)、案件質(zhì)量評(píng)判體系和相關(guān)辦案組織方面的建設(shè)。

一要建設(shè)配套化的業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)平臺(tái)。要結(jié)合監(jiān)察案件辦理流程的實(shí)踐需要，打造契合監(jiān)督辦案的統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和案件業(yè)務(wù)統(tǒng)計(jì)考核體系。完善監(jiān)督案件流程管理，檢察機(jī)關(guān)案件管理部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督管理職能，運(yùn)用統(tǒng)一應(yīng)用業(yè)務(wù)系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)監(jiān)督案件辦理全程、動(dòng)態(tài)的監(jiān)督。完善統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)軟件設(shè)置，增加目前尚未納入統(tǒng)一業(yè)務(wù)統(tǒng)系統(tǒng)管理的監(jiān)督案件種類，讓所有的監(jiān)督案件全部納入系統(tǒng)管理；對(duì)尚未設(shè)置立案程序的監(jiān)督工作全部增設(shè)立案或不立案的決定程序；對(duì)應(yīng)的系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)功能以及業(yè)務(wù)報(bào)表內(nèi)容進(jìn)行修改、充實(shí)和完善能夠在系統(tǒng)中生成，為及時(shí)全面統(tǒng)計(jì)監(jiān)督業(yè)務(wù)工作提供便利，為全面推進(jìn)監(jiān)督工作案件化管理建好信息化平臺(tái)。

二要完善案件質(zhì)量評(píng)價(jià)體系。把握監(jiān)督工作屬性和規(guī)律，在突出檢察官監(jiān)督主體地位的同時(shí)，堅(jiān)持監(jiān)督案件數(shù)量、質(zhì)量、效率和效果等的有機(jī)統(tǒng)一，研究制定監(jiān)督案件辦理標(biāo)準(zhǔn)，以及監(jiān)督業(yè)務(wù)考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，司法責(zé)任認(rèn)定及追究的標(biāo)準(zhǔn)或管理辦法，要充分考慮不同類別監(jiān)督案件的質(zhì)效，科學(xué)評(píng)價(jià)檢察官行使法律監(jiān)督權(quán)的主動(dòng)性、規(guī)范性和公正性，引導(dǎo)檢察人員積極開(kāi)展法律監(jiān)督工作，使消極對(duì)待監(jiān)督工作的人員在績(jī)效考核中承擔(dān)不利評(píng)價(jià)，從而保障監(jiān)督工作質(zhì)量，增強(qiáng)監(jiān)督工作剛性。

三要完善辦案組織設(shè)置和科學(xué)調(diào)配人員。監(jiān)督工作實(shí)際上是對(duì)相關(guān)機(jī)關(guān)已有的結(jié)論性意見(jiàn)進(jìn)行重新審查和認(rèn)定，辦案程序不同于普通的案件辦理程序，理論上應(yīng)當(dāng)高于嚴(yán)于原辦案件要求，而且相比于審查類辦案，監(jiān)督類辦案是對(duì)辦案主動(dòng)性要求最多的工作，因此對(duì)辦案人員的能力素質(zhì)也有更高的要求。實(shí)踐中，完善好辦案組織設(shè)置，科學(xué)調(diào)配好辦案人員，對(duì)于解決基層檢察院人員緊張、力量相對(duì)分散、辦案能力有限以及有的監(jiān)督辦案積極性不夠等問(wèn)題的前提條件。具體實(shí)踐中，有必要選取業(yè)務(wù)精通、溝通能力強(qiáng)、有責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)膯T額檢察官成立專門的辦案組負(fù)責(zé)辦理監(jiān)督案件，對(duì)一些程序要求簡(jiǎn)單、監(jiān)督內(nèi)容不復(fù)雜的，也可以由獨(dú)任檢察官辦理。

注釋：

[1]韓曉峰、陳超然：《訴訟監(jiān)督事項(xiàng)案件化的思考—以偵查監(jiān)督為分析視角》，載《人民檢察》2016年第21期。

[2]韓曉峰：《如何深入探索重大監(jiān)督事項(xiàng)案件化辦理》，載《人民檢察》2017年第15期。