周 全

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

一、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車發(fā)展概述

交通運(yùn)輸部發(fā)布的《暫行辦法》將網(wǎng)約車定義為，以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)，接入符合條件的車輛和駕駛員，通過(guò)整合供需信息，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)。2012年嘀嘀以及快的打車平臺(tái)蓬勃發(fā)展，兩種網(wǎng)絡(luò)汽車平臺(tái)瞄準(zhǔn)商務(wù)用車領(lǐng)域，在大量資金的支持下，滴滴打車和快的打車因市場(chǎng)份額競(jìng)爭(zhēng)引起的“燒錢大戰(zhàn)”也在加劇。一時(shí)間低廉的交易價(jià)格也促進(jìn)了公眾改變了以往打出租車的習(xí)慣，而轉(zhuǎn)向價(jià)格優(yōu)惠、隨叫隨到的方便網(wǎng)約車。隨后滴滴和快的快速宣布兩家公司進(jìn)行合并，并兩家公司負(fù)責(zé)人也提出了原因：一是兩家公司已經(jīng)建立了共同的愿景；二是大規(guī)模燒錢價(jià)格戰(zhàn)是很難持續(xù)的；三是合并后可以避免更大的時(shí)間成本和機(jī)會(huì)成本，合并之后能夠集中資源和職能上的優(yōu)勢(shì)。從實(shí)際的角度看，雖然網(wǎng)約車解決了一些出行的問(wèn)題，但是由于沒(méi)有相關(guān)的法律規(guī)定，網(wǎng)約車的發(fā)展逐漸顯得混亂。在這個(gè)大背景下，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》經(jīng)工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國(guó)家網(wǎng)信辦批準(zhǔn)，自2016年11月1日起施行。與此同時(shí)，2016年10月31日，上海市政府第131 次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《上海市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》，自公布當(dāng)天起施行。從此，從中央到上海已經(jīng)初步建立起了針對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理的制度，網(wǎng)約車進(jìn)入了監(jiān)管時(shí)期。

二、《上海網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》法律問(wèn)題分析

（一）管理部門職責(zé)分工不明

根據(jù)《上海網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理若干規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱“上海網(wǎng)約車規(guī)定”）第五條管理部門之規(guī)定，市交通行政管理部門是本市網(wǎng)約車的行政主管部門，其所屬的上海市城市交通運(yùn)輸管理處負(fù)責(zé)網(wǎng)約車的具體管理和監(jiān)督。本市公安、人力資源社會(huì)保障、發(fā)展改革、環(huán)保、稅務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、商務(wù)、經(jīng)濟(jì)信息化、金融服務(wù)、網(wǎng)信以及國(guó)家駐滬通信、保險(xiǎn)監(jiān)督等部門按照各自職責(zé)，實(shí)施相關(guān)監(jiān)督管理。從本規(guī)定上來(lái)看，上海網(wǎng)約車監(jiān)管部門形成了以交通行政管理部門為主導(dǎo)部門，城市交通運(yùn)輸管理處具體實(shí)施落實(shí)政策，其他與網(wǎng)絡(luò)汽車管理相關(guān)的職能部門協(xié)助監(jiān)管和服務(wù)的監(jiān)管體系。但是本條法規(guī)規(guī)定涉及如此多的協(xié)辦部門，卻僅僅規(guī)定了“按照各自職責(zé)”的規(guī)定，所述職責(zé)內(nèi)容籠統(tǒng)，在實(shí)務(wù)執(zhí)行中恐難將具體的職責(zé)貫穿下去，長(zhǎng)此以往必將處于“九龍治水”的局面，看似層層監(jiān)管，實(shí)則無(wú)人監(jiān)管。

（二）嚴(yán)格建立網(wǎng)絡(luò)車平臺(tái)的條件、申請(qǐng)材料繁雜

根據(jù)《上海網(wǎng)約車規(guī)定》，如果要在上海設(shè)立網(wǎng)約車平臺(tái)，除了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)滿足以下幾個(gè)條件：一是非上海市注冊(cè)的企業(yè)法人應(yīng)在上海市設(shè)立分公司；二是網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)接入上海市交通管理部門的行業(yè)監(jiān)管平臺(tái)；三是上海應(yīng)有辦公場(chǎng)所，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和管理人員，與注冊(cè)車輛數(shù)量和司機(jī)數(shù)量相適應(yīng)；四是網(wǎng)約車平臺(tái)需要承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)。

首先，《上海網(wǎng)約車規(guī)定》屬于上海市政府頒布的地方政府規(guī)章，屬于法律層面的省級(jí)政府規(guī)章的規(guī)定；而《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》是由國(guó)務(wù)院幾個(gè)主要部門共同起草和發(fā)布，屬于部門規(guī)章，在效力層次上兩者屬于同一位階的規(guī)章制度。從效力層級(jí)上看，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間屬于同一級(jí)別，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行，并在產(chǎn)生沖突時(shí)由國(guó)務(wù)院決定。對(duì)于上海的此項(xiàng)規(guī)定，是在原有部門規(guī)章的規(guī)定之下，又添加了數(shù)個(gè)準(zhǔn)入條件，這種強(qiáng)行增加的準(zhǔn)入條件是否符合法律規(guī)定有待商榷。

其次，增加的條件不能起到良好的作用。非上海市注冊(cè)的企業(yè)法人應(yīng)當(dāng)在上海市設(shè)立分公司。對(duì)于網(wǎng)約車平臺(tái)這種虛擬的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，單單從是否開設(shè)分支機(jī)構(gòu)去規(guī)范企業(yè)恐不能達(dá)到立法者立法意圖。網(wǎng)約車投保責(zé)任險(xiǎn)確實(shí)能較好保護(hù)網(wǎng)約車和乘客的權(quán)益，但是一定程度上也增加了交易的成本，不利于網(wǎng)約車的發(fā)展和準(zhǔn)入。在申請(qǐng)材料方面，增加了省級(jí)交通運(yùn)輸主管部門頒發(fā)的在線服務(wù)能力認(rèn)證結(jié)果報(bào)告和上海辦公場(chǎng)所，服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和管理人員的信息。換言之，網(wǎng)約車平臺(tái)如想在上海注冊(cè)運(yùn)營(yíng)，必須有線上服務(wù)能力認(rèn)定結(jié)果報(bào)告。首先這種能力認(rèn)定結(jié)果報(bào)告未必具有多大的公信能力，同時(shí)可能會(huì)滋生企業(yè)行賄、政府受賄的問(wèn)題，本市的辦公場(chǎng)所、服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)和管理人員信息也在人為地增加了交易難度。

（三）車輛、駕駛員準(zhǔn)入條件過(guò)多

除要求網(wǎng)約車必須是本地許可證以外，網(wǎng)約車新政策還嚴(yán)格界定了車輛車型、軸距、排放標(biāo)準(zhǔn)等。上海市網(wǎng)約車需“在本市注冊(cè)登記”，軸距統(tǒng)一為特定標(biāo)準(zhǔn)，必須達(dá)到2600 毫米以上。上海市從事網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車服務(wù)的駕駛員必須在上海已經(jīng)進(jìn)行了戶口登記。從規(guī)章制定的出發(fā)點(diǎn)來(lái)看，立法者的立法意圖是好的，他們希望能通過(guò)嚴(yán)格的準(zhǔn)入門檻規(guī)范網(wǎng)約車的發(fā)展，提高駕駛員的綜合素質(zhì)，從而最大可能和最大程度保障乘客的合法權(quán)益，保障乘客的安全。但在實(shí)務(wù)中，上海網(wǎng)約車服務(wù)出現(xiàn)問(wèn)題的平臺(tái)多是外地企業(yè)，實(shí)施違法犯罪行為的也多是外地戶籍駕駛員。這種一刀切的做法實(shí)在是過(guò)于干預(yù)了市場(chǎng)的自主調(diào)節(jié)機(jī)制。對(duì)于不能提供良好服務(wù)的平臺(tái)和駕駛員，消費(fèi)者自然會(huì)做出選擇，他們會(huì)去選擇服務(wù)質(zhì)量更好、價(jià)格更加優(yōu)惠的平臺(tái)和駕駛員。制定嚴(yán)格的車輛準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，而忽視乘客外出旅行的自由意愿，不僅由于符合準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)約車過(guò)少而使網(wǎng)約車成為解決“出行難”問(wèn)題的“雞肋”，它必然也會(huì)增加使用網(wǎng)絡(luò)預(yù)約服務(wù)方式的支付成本。而平臺(tái)目前的功能可以涵蓋不同服務(wù)不同費(fèi)用，方便消費(fèi)者根據(jù)自己的消費(fèi)水平自由選擇，《上海網(wǎng)約車規(guī)定》在網(wǎng)約車和駕駛員的要求無(wú)疑干擾了正常的市場(chǎng)選擇，使得一些本應(yīng)存在的產(chǎn)品或者服務(wù)消失了，不利于消費(fèi)者的多元化選擇和網(wǎng)約車的多元化發(fā)展。

（四）網(wǎng)約車價(jià)格名為市場(chǎng)調(diào)節(jié)，實(shí)則車費(fèi)補(bǔ)貼

在運(yùn)價(jià)方面《上海網(wǎng)約車規(guī)定》實(shí)行市場(chǎng)調(diào)整價(jià)格，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》也如此規(guī)定。但上海市政府認(rèn)為有必要實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)的，可以另行規(guī)定。這項(xiàng)規(guī)定明確了對(duì)于網(wǎng)約車的發(fā)展仍然是市場(chǎng)主導(dǎo)的地位，究竟價(jià)格是多少應(yīng)由市場(chǎng)說(shuō)了算。但是為何網(wǎng)約車價(jià)格比出租車要低廉很多呢？這里面除了網(wǎng)約車本身省去了一些交易成本之外，更多的原因在于網(wǎng)約車平臺(tái)為了取得更大的市場(chǎng)份額，實(shí)行價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)不斷融資的方式進(jìn)行車費(fèi)貼補(bǔ)，使其遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常的市場(chǎng)價(jià)格。一旦平臺(tái)獲取了壟斷的市場(chǎng)地位，網(wǎng)約車平臺(tái)勢(shì)必恢復(fù)正常的市場(chǎng)價(jià)值，從而給消費(fèi)者增加了交易成本。換言之，目前的市場(chǎng)價(jià)格是平臺(tái)進(jìn)行車費(fèi)補(bǔ)貼出來(lái)的，網(wǎng)約車服務(wù)交易價(jià)格僅名為市場(chǎng)調(diào)節(jié)，實(shí)則車費(fèi)補(bǔ)貼。

（五）違約責(zé)任僅規(guī)定了網(wǎng)約車平臺(tái)的責(zé)任，其他主體空白

違約責(zé)任其實(shí)有較多的表現(xiàn)形式。一是乘客單方面違約。乘客單方面違約體現(xiàn)為以下幾種：乘客拒絕履行、乘客延誤、乘客無(wú)法履行。乘客拒絕履行是指乘客從主觀上拒絕履行承運(yùn)合同，遲延履行是指沒(méi)有按照約定的時(shí)間達(dá)到指定的接客地點(diǎn)，從而構(gòu)成違約。履行不能是指乘客沒(méi)有在訂單可撤回的時(shí)間范圍內(nèi)撤回訂單，因不可抗力的原因或者其他原因履行不能導(dǎo)致違約。二是駕駛員方面違約。一是駕駛員本身或者其駕駛的車輛不具備政府規(guī)章或者部門規(guī)章規(guī)定的準(zhǔn)入門檻構(gòu)成合同主體不合格的違約。二是不能按照時(shí)間的約定及時(shí)抵達(dá)接客地點(diǎn)或者不能及時(shí)將乘客送到指定地點(diǎn)，構(gòu)成遲延履行的違約。三是在駕駛過(guò)程中出現(xiàn)了交通事故和其他違反乘客人身或財(cái)產(chǎn)安全的行為，構(gòu)成侵權(quán)和違約。但《上海市網(wǎng)約車規(guī)定》只指出，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約汽車服務(wù)中發(fā)生安全事故，平臺(tái)應(yīng)對(duì)先行賠付乘客責(zé)任。對(duì)于后續(xù)責(zé)任的承擔(dān)，以及其他的違約形式只字未提。這種規(guī)章制度在處理具體的實(shí)務(wù)案例中必將捉襟見(jiàn)肘，不能起到規(guī)章調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾的作用。

三、解決方案

（一）明確各個(gè)部門權(quán)責(zé)職能，完善地方性法規(guī)和規(guī)章制度

明確監(jiān)管部門的職能，如建立公安、人力資源社會(huì)保障、發(fā)展改革、環(huán)保、稅務(wù)、工商等部門的權(quán)力清單，對(duì)于不在權(quán)力清單之上的事項(xiàng)，各個(gè)部門無(wú)管轄權(quán)。隨著實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的不斷豐富，對(duì)于應(yīng)該管轄的事項(xiàng)明確為某個(gè)部門監(jiān)管，對(duì)于不應(yīng)該管轄的事項(xiàng)，應(yīng)該交給市場(chǎng)不予行政干預(yù)。同時(shí)，要加強(qiáng)立法，完善地方法規(guī)和政府規(guī)章，促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)汽車服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，營(yíng)造良好的政策環(huán)境。最終實(shí)現(xiàn)政府行使權(quán)力有所依據(jù)、網(wǎng)約車也能按照市場(chǎng)的調(diào)節(jié)良性前進(jìn)發(fā)展。

（二）建立乘客、平臺(tái)以及汽車駕駛員的合同意識(shí)

一是創(chuàng)新網(wǎng)約車平臺(tái)的技術(shù)模式和水平。對(duì)于凡是在平臺(tái)上使用的乘客或者駕駛員，他們都必須以真實(shí)姓名注冊(cè)。同時(shí)平臺(tái)負(fù)責(zé)審核，確保訂立合同的主體適格，并且身份信息完全正確，能夠和本人相符。在審核的重點(diǎn)上，側(cè)重審核網(wǎng)約車駕駛員，建立一套駕駛員和駕駛車輛審核清單和信用信息系統(tǒng)，對(duì)照法律法規(guī)的規(guī)定、當(dāng)事人身份信息的真實(shí)性逐一審核，如有無(wú)犯罪記錄，有無(wú)交通肇事、工作經(jīng)歷、家庭情況等情形，以保障有效的管理。二是使用定金制度約束乘客和司機(jī)，增強(qiáng)雙方的合同意識(shí)。根據(jù)《合同法》第一百一十五條當(dāng)事人可以向?qū)Ψ教峁┮欢〝?shù)額的保證金，以保證履行合同。網(wǎng)約車和乘客有這么多違約責(zé)任的表現(xiàn)形式，對(duì)其加以詳細(xì)規(guī)定一是不太實(shí)際，也有過(guò)于干預(yù)市場(chǎng)制度之嫌疑。我們通過(guò)推行定金制度模式，違約方應(yīng)當(dāng)對(duì)守約方承擔(dān)違約責(zé)任，而預(yù)先交付的定金就是保證雙方遵守承運(yùn)合同的前提條件。

（三）消除各項(xiàng)不合理的準(zhǔn)入門檻

一是取消駕駛員資質(zhì)相關(guān)的準(zhǔn)入門檻要求。上海此項(xiàng)規(guī)定中準(zhǔn)入門檻因素是值得借鑒的，但有些準(zhǔn)入門檻因素則沒(méi)有存在的必要。比如，駕駛員的戶口登記、教育、車輛所有權(quán)、駕駛執(zhí)照受到限制。對(duì)于這些方面的限制既沒(méi)有法律的依據(jù)，也不能起到促進(jìn)安全經(jīng)營(yíng)的效果，反而激化了社會(huì)矛盾，讓小小的汽車運(yùn)營(yíng)又體現(xiàn)出不平等的色彩。放寬司機(jī)的準(zhǔn)入門檻，對(duì)應(yīng)該審核的地方加大力度審核，才是解決根本問(wèn)題的方法，僅僅追求形式的完美，無(wú)益于網(wǎng)約車的迅速發(fā)展。

二是取消不必要的數(shù)量限制。一方面大城市道路交通資源比較緊缺，需要網(wǎng)約車的加入緩解交通的壓力，但是另一方面網(wǎng)約車數(shù)量過(guò)多，又會(huì)增加大城市道路交通的負(fù)擔(dān)。但僅僅是從數(shù)量上進(jìn)行限制網(wǎng)約車，恐不符合法律規(guī)定。根據(jù)《行政許可法》第十二條之規(guī)定，網(wǎng)約車屬于一般行政許可，不需要定量控制。因此任何地方性法規(guī)、部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章對(duì)數(shù)量施加限制，特許經(jīng)營(yíng)的實(shí)施沒(méi)有法律依據(jù)。增加了數(shù)量的限制，一定程度上也會(huì)造成市場(chǎng)上網(wǎng)約車數(shù)量的短缺，從而使消費(fèi)者需求無(wú)法得到滿足，增加了交易成本。