王遠(yuǎn)才

（中共漣源市委黨校，湖南 漣源 417100）

大數(shù)據(jù)時(shí)代是這樣的一個(gè)時(shí)代：信息技術(shù)空前發(fā)達(dá)，移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)快速發(fā)展，信息爆炸式增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)有超乎想象的量，并被儲(chǔ)存、分析、利用。大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)來臨。像IBM、華為、阿里巴巴、微軟、百度等知名的中外IT 企業(yè)，對(duì)大數(shù)據(jù)都有比較深的開發(fā)與應(yīng)用，它們是大數(shù)據(jù)時(shí)代的引領(lǐng)者、推動(dòng)者。越來越多的國(guó)家開始重視并全力搶占大數(shù)據(jù)高地。英國(guó)2006年啟動(dòng)“數(shù)據(jù)權(quán)”運(yùn)動(dòng)，韓國(guó)2011年提出打造“首爾開放數(shù)據(jù)廣場(chǎng)”，美國(guó)2012年啟動(dòng)“大數(shù)據(jù)研究和發(fā)展計(jì)劃”，聯(lián)合國(guó)2012年推出“數(shù)據(jù)脈動(dòng)”計(jì)劃，日本2013年正式公布以大數(shù)據(jù)為核心的新IT 國(guó)家戰(zhàn)略。而我國(guó)在2015年8月31日，由國(guó)務(wù)院發(fā)布了《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》）的通知。在《綱要》中提到，將建立“用數(shù)據(jù)說話，用數(shù)據(jù)決策，用數(shù)據(jù)管理，用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)政府治理能力現(xiàn)代化。表明我國(guó)政府認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)的巨大潛在價(jià)值，正積極推動(dòng)大數(shù)據(jù)在政府治理創(chuàng)新以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的開發(fā)、應(yīng)用。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代對(duì)政府治理成本控制的影響

根據(jù)維基百科的定義，大數(shù)據(jù)是指無法在可承受的時(shí)間范圍內(nèi)用常規(guī)軟件工具進(jìn)行捕捉、管理和處理的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)的特點(diǎn)可以用4V來概括。即大量（Volume），多樣（Variety）,高速（Velocity）,價(jià)值（Value）。政府治理成本，從狹義上講，是指政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的花費(fèi)以及為履行行政職能所進(jìn)行的資源投入；從廣義上講，是指政府維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的花費(fèi)，為履行行政職能所要進(jìn)行的資源投入以及由此產(chǎn)生的影響與結(jié)果。例如“三公”消費(fèi)、提供公共物品、環(huán)境污染治理、維護(hù)公共安全的花費(fèi)等都包括在內(nèi)。大數(shù)據(jù)時(shí)代將改變政府治理的方式、方法，也將從多個(gè)方面對(duì)政府治理成本控制產(chǎn)生影響。本文將從廣義上的政府治理成本展開相關(guān)討論。

（一）對(duì)政府組織的影響

大數(shù)據(jù)時(shí)代，將加速推進(jìn)我國(guó)政府層級(jí)、機(jī)構(gòu)、人員的減少。我國(guó)目前的政府體制主要以五級(jí)制為主，即由中央—省—（自治區(qū)、直轄市）市—縣—鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組成，層級(jí)結(jié)構(gòu)較多，等級(jí)制較嚴(yán)，不利于地方政府尤其是基層政府的自主性發(fā)展。早有學(xué)者提出實(shí)行四級(jí)制、三級(jí)制政府，但由于諸方面因素并未推行。其中原因之一，就是技術(shù)基礎(chǔ)還不能支撐這項(xiàng)改革。大數(shù)據(jù)時(shí)代，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)的迅猛發(fā)展，將有力的支持這一改革。政府利用大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠在第一時(shí)間收集到有用的數(shù)據(jù)、信息，并及時(shí)分析利用數(shù)據(jù)、信息，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行有效監(jiān)控。三級(jí)制政府減少了管理層級(jí)、部門機(jī)構(gòu)、工作人員，將大幅度降低政府治理成本。大數(shù)據(jù)時(shí)代下，政府將會(huì)在更多的領(lǐng)域、部門、崗位實(shí)現(xiàn)虛擬辦公，更多的通過數(shù)據(jù)進(jìn)行管理。比如政府財(cái)政部門可以依靠信息技術(shù)收集、處理大數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)更快速更精準(zhǔn)的預(yù)算和實(shí)時(shí)的預(yù)算監(jiān)控，減少大量繁瑣的人力勞動(dòng)和資金的亂用；涉及多個(gè)部門的行政審批可以在網(wǎng)上完成；老百姓在網(wǎng)上參與某些公共決策，實(shí)現(xiàn)與政府互動(dòng)。

（二）對(duì)公共決策的影響

利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行決策，能夠更加準(zhǔn)確把握公眾偏好需求，增強(qiáng)決策科學(xué)性。公眾在新浪微博、微信等社交網(wǎng)站，在百度搜索，在瀏覽新聞網(wǎng)頁(yè)時(shí)都會(huì)留下大量數(shù)據(jù)。通過對(duì)這些大量數(shù)據(jù)的分析可以準(zhǔn)確把握人們對(duì)哪些方面感興趣，在知民意的情況下，制定有針對(duì)性的政策，符合民眾偏好的政策，不僅可以減小執(zhí)行阻力、降低執(zhí)行成本，還可以帶來良好的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效果。利用大數(shù)據(jù)，避免錯(cuò)誤的決策，本身就降低了政府治理成本。國(guó)家審計(jì)署報(bào)告披露，2002年全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)查出由于違規(guī)擔(dān)保等決策失誤，給國(guó)家造成了72.3億元的損失；2004年，在他們對(duì)10 家中央企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中查出，這些企業(yè)轉(zhuǎn)移挪用、貪污受賄等涉及經(jīng)濟(jì)犯罪的金額為16億元，而由于決策失誤、管理不善所造成的經(jīng)濟(jì)損失卻高達(dá)145億元，竟是9倍之多。利用大數(shù)據(jù)也可以推動(dòng)政府快速?zèng)Q策。及時(shí)有效的決策，可以避免帶來更大的損失，也可以在民眾心中樹立一個(gè)負(fù)責(zé)、高效的政府形象。2014年，青島市安監(jiān)系統(tǒng)微信公眾平臺(tái)開通，該平臺(tái)的一大功能，就是“有獎(jiǎng)舉報(bào)”。用戶可以通過視頻、圖片、文字、語(yǔ)音等方式在線及時(shí)舉報(bào)事故隱患，微信平臺(tái)值班員將事故隱患第一時(shí)間上報(bào)，第一時(shí)間查實(shí)、查處，并對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)。

（三）對(duì)社會(huì)危機(jī)治理的影響

社會(huì)危機(jī)給國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人帶來災(zāi)難和損失，也極大的增加政府的治理成本。2014年12月31日23時(shí)35分，上海外灘發(fā)生踩踏事件，造成36人死亡，49人受傷。當(dāng)危機(jī)發(fā)生后，政府再采取補(bǔ)救措施，一方面政府要投入大量的人力、物力進(jìn)行搶險(xiǎn)，投入巨大的財(cái)力進(jìn)行人員的搶救，傷員的康復(fù)療養(yǎng)，和人員安撫工作；另一方面民眾對(duì)政府的治理能力會(huì)產(chǎn)生懷疑，對(duì)政府的形象會(huì)打折扣，這種無形的無法量化的成本才是政府難以承擔(dān)的。在大數(shù)據(jù)時(shí)代這種危機(jī)是可以避免的。政府通過民眾分享的圖片、聊天記錄、電話記錄、上網(wǎng)記錄的數(shù)據(jù)，可以知道某個(gè)時(shí)間段哪個(gè)地方人比較集中，從而可以提前采取預(yù)防措施。大數(shù)據(jù)將極大提升政府對(duì)社會(huì)運(yùn)行狀況的監(jiān)控和預(yù)測(cè)能力。危機(jī)的發(fā)生都不是偶然的，而是有著內(nèi)在的聯(lián)系和必然性。通過大量的數(shù)據(jù)收集和分析，找到危機(jī)發(fā)生的規(guī)律，增強(qiáng)政府預(yù)見性，減少危機(jī)發(fā)生的不確定性，降低乃至避免危機(jī)帶來的危害是完全有可能的。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以增強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、自然風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生可能的預(yù)見性；可以有效追蹤食品與藥品從生產(chǎn)到流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，將隱患消除在源頭；通過對(duì)公眾所關(guān)心的社會(huì)熱點(diǎn)、微博等社交媒體的分析，可以較早地發(fā)現(xiàn)社會(huì)群體事件預(yù)兆，進(jìn)而采取有效的解決策略。比如，2009年谷歌利用大數(shù)據(jù)成功預(yù)測(cè)流感的發(fā)生，其所依賴的大數(shù)據(jù)就是人們?cè)谀硞€(gè)地區(qū)、某個(gè)時(shí)間段內(nèi)在搜索引擎上留下的“治療咳嗽和發(fā)熱藥物”等類似詞條。

二、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理成本控制的現(xiàn)實(shí)困境

大數(shù)據(jù)思維，大數(shù)據(jù)技術(shù)，數(shù)據(jù)安全、合法性與存在感問題將阻礙著我國(guó)大數(shù)據(jù)的發(fā)展，影響著我國(guó)治理能力的提升和政府治理成本的有效控制。

（一）大數(shù)據(jù)思維與大數(shù)據(jù)技術(shù)

大數(shù)據(jù)思維是一種宏觀思維，要求政府看到事物的普遍聯(lián)系，依靠大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行政府變革，利用信息技術(shù)進(jìn)行有效預(yù)測(cè)、科學(xué)規(guī)劃。從全國(guó)范圍來看，政府大數(shù)據(jù)思維尚未形成，傳統(tǒng)的思維理念阻礙著大數(shù)據(jù)在我國(guó)治理過程中的深入應(yīng)用。大數(shù)據(jù)本身是沒有意義的，是不會(huì)說話的，需要人才、技術(shù)讓它說話，讓它有價(jià)值意義。大數(shù)據(jù)的價(jià)值挖掘是大數(shù)據(jù)利用的關(guān)鍵一環(huán)，需要一批專業(yè)的技術(shù)人才，需要一套系統(tǒng)的技術(shù)支持。然而，我國(guó)關(guān)于大數(shù)據(jù)的收集存儲(chǔ)、分析整合、提取利用的技術(shù)是不成熟的，人才是短缺的。就目前來看，利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行政府治理成本控制的能力是有限的。

（二）數(shù)據(jù)安全問題

數(shù)據(jù)安全主要涉及兩方面：一方面是政府的數(shù)據(jù)安全問題。政府首先需要權(quán)衡的是自己的數(shù)據(jù)開放程度，哪些需要開放，哪些需要保密，在保證社會(huì)穩(wěn)定與國(guó)家安全的前提下盡可能多的開放數(shù)據(jù)，要做到這一點(diǎn)并不是一件容易的事。另一方面是公眾的個(gè)人隱私問題。數(shù)據(jù)收集利用必然涉及人們的個(gè)人隱私，如果政府不能保護(hù)好公民的個(gè)人隱私，其他一切都是枉談，甚至?xí)鸶嗟纳鐣?huì)問題。美國(guó)的“棱鏡門”事件及竊聽丑聞，讓人們更加關(guān)注數(shù)據(jù)安全。在這個(gè)離不開網(wǎng)絡(luò)的時(shí)代，每個(gè)人似乎都變得不那么安全了，不經(jīng)意間可能就“紅”了。

（三）合法性與存在感問題

執(zhí)政合法性主要表現(xiàn)在民眾對(duì)政府的信任與認(rèn)同。大數(shù)據(jù)技術(shù)是把雙刃劍，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，公民將會(huì)有更多地參與渠道，公民參與度會(huì)更高，但參與感會(huì)降低。因?yàn)槿藗兏嗟臅?huì)進(jìn)行一種虛擬參與或者說是一種網(wǎng)絡(luò)參與，這種參與模式將會(huì)降低人們對(duì)政府的感情認(rèn)同。而且人的社會(huì)性也將進(jìn)一步弱化，這里的社會(huì)性是指人與人之間面對(duì)面的交流、學(xué)習(xí)、互動(dòng)。認(rèn)同的減少對(duì)政府來說是一種更大成本。大數(shù)據(jù)時(shí)代政府規(guī)模減小，公民與政府面對(duì)面直接互動(dòng)的機(jī)會(huì)減少，也會(huì)降低政府與政府官員的存在感。如何在大數(shù)據(jù)時(shí)代充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的同時(shí)保持合法性，保持政府與政府官員的存在感，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期執(zhí)政，是一個(gè)不得不引起思考的問題。這一顧慮會(huì)使各級(jí)政府與政府官員在一定程度上阻礙大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。

三、大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理成本控制的路徑選擇

政府治理成本控制不僅僅是對(duì)政府某個(gè)方面的修修補(bǔ)補(bǔ)，它是一個(gè)系統(tǒng)工程，它將涉及到政府各個(gè)方面的改進(jìn)與改革。從某種程度上講，依托大數(shù)據(jù)提升政府治理能力的過程就是政府治理成本得到降低的過程。

（一）完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施

完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)的有效收集、實(shí)時(shí)共享、動(dòng)態(tài)分析。首先，政府要進(jìn)一步提高網(wǎng)速，改善用戶上網(wǎng)體驗(yàn)，加快實(shí)現(xiàn)寬帶網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋城鄉(xiāng)，推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)全面普及。其次，從中央政府到地方政府要建立網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，并在各級(jí)政府中成立數(shù)據(jù)收集分析處理中心，重新定位各機(jī)構(gòu)職能，對(duì)原有機(jī)構(gòu)進(jìn)行再設(shè)計(jì)，再造工作流程。最后，政府要建立數(shù)據(jù)管理制度體系，完善數(shù)據(jù)法律體系，如信息數(shù)據(jù)質(zhì)量法、數(shù)據(jù)應(yīng)用法，規(guī)范數(shù)據(jù)應(yīng)用，保護(hù)個(gè)人隱私及國(guó)家信息安全。

（二）重視技術(shù)人才培養(yǎng)

人才短缺是制約我國(guó)大數(shù)據(jù)發(fā)展的重要原因。大數(shù)據(jù)本身是沒有價(jià)值的，通過計(jì)算機(jī)相關(guān)技術(shù)處理，才變得有價(jià)值，完成這一過程以及技術(shù)的開發(fā)都需要人才。人才的培養(yǎng)關(guān)系到大數(shù)據(jù)時(shí)代政府治理能力提升，治理成本控制的成效。政府要加大對(duì)高校開設(shè)數(shù)據(jù)課程的支持。目前，香港大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、北京航空航天大學(xué)等高校都相繼開設(shè)了相關(guān)數(shù)據(jù)科學(xué)的課程，以及碩士、博士學(xué)位，為數(shù)據(jù)人才的培養(yǎng)奠定了好的先行條件。政府要加大對(duì)企業(yè)數(shù)據(jù)開發(fā)研究的資金投入并給予企業(yè)一些優(yōu)惠政策。政府要積極引進(jìn)國(guó)外相關(guān)領(lǐng)域的人才，同時(shí)出臺(tái)政策，鼓勵(lì)大數(shù)據(jù)留學(xué)生人才回國(guó)發(fā)展。

（三）積極與企業(yè)合作

世界知名的IT 企業(yè)，都有對(duì)大數(shù)據(jù)的開發(fā)與研究。它們的技術(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府，政府想要緊跟大數(shù)據(jù)時(shí)代的步伐，需要和這些企業(yè)展開積極合作。政府可以依靠IT 企業(yè),研發(fā)各種公共服務(wù)手機(jī)應(yīng)用軟件，收集公眾數(shù)據(jù)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，促進(jìn)社會(huì)交流、社會(huì)協(xié)作。

（四）促進(jìn)公眾參與

促進(jìn)公眾參與是現(xiàn)代民主政治的基本要求。讓公眾廣泛參與，可以增加公眾對(duì)政府運(yùn)作的了解，拉進(jìn)與政府的距離，增強(qiáng)對(duì)政府的感性和理性認(rèn)識(shí)，對(duì)政府有個(gè)正確的評(píng)判，而不是非理性的情緒化的發(fā)泄，也可以對(duì)政府施加壓力，起到監(jiān)督作用，形成雙贏局面。政府要依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，進(jìn)一步擴(kuò)寬公眾參與渠道，創(chuàng)新公眾參與方式。開發(fā)一些政府政務(wù)方面的手機(jī)軟件讓公眾參與政務(wù)、表達(dá)觀點(diǎn)，在打破公眾參與時(shí)空限制的同時(shí)，降低公眾參與成本。

（五）加強(qiáng)公眾監(jiān)督

加強(qiáng)公眾監(jiān)督就是要最大限度的進(jìn)行政務(wù)公開，保證公眾的知情權(quán)，公眾知道的越多，政府就會(huì)越負(fù)責(zé)，以更加積極的姿態(tài)采取有效措施降低治理成本。大數(shù)據(jù)時(shí)代的政務(wù)公開要更加精確、更加時(shí)效、更加全面。利用大數(shù)據(jù)細(xì)化項(xiàng)目分類并對(duì)其費(fèi)用開支進(jìn)行精確統(tǒng)計(jì)，對(duì)政府招標(biāo)采購(gòu)、聽證會(huì)等進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播，對(duì)政府各種政策進(jìn)行及時(shí)公示。