虞虎 阮文佳 李亞娟 肖練練 王璐璐

摘 要：中國國家公園建設(shè)需要借鑒典型國家的建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)。韓國屬于東亞地區(qū)國家公園建設(shè)較早的國家，在長期的發(fā)展中形成了資源環(huán)境管理、法律體制機(jī)制、生態(tài)旅游利用、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面的成功經(jīng)驗(yàn)。本文在借鑒已有關(guān)于韓國國家公園介紹性成果的基礎(chǔ)上，對韓國國立公園發(fā)展的基礎(chǔ)條件、類別屬性、管理目標(biāo)演化、體制機(jī)制設(shè)計、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展聯(lián)系等方面進(jìn)行了較為詳細(xì)的分析和總結(jié)，并形成對于中國國家公園建設(shè)的一些啟示。研究認(rèn)為，各國國家公園的建立和發(fā)展特征體現(xiàn)了自然資源、生態(tài)環(huán)境和國家公園本質(zhì)三方面綜合作用的結(jié)果，國家公園的經(jīng)營管理模式設(shè)計在不斷適應(yīng)不同時期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段性需求，承擔(dān)著自然人文生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展的雙重角色；中國國家公園建設(shè)應(yīng)正確認(rèn)識區(qū)域差異帶來的國家公園體系的復(fù)雜性，根據(jù)不同區(qū)域特點(diǎn)和發(fā)展階段選擇合理的建設(shè)和管理模式。

關(guān)鍵詞： 國家公園；韓國國立公園；中央政府直管；動態(tài)管理

不同國家的國家公園體系形式是適應(yīng)各自國情而持續(xù)進(jìn)化產(chǎn)生的。1研究和借鑒發(fā)達(dá)國家國家公園建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)，形成針對不同自然人文條件的國家公園建設(shè)模式的深入認(rèn)識，是現(xiàn)階段中國國家公園體制建設(shè)研究中的重要環(huán)節(jié)。中國地域遼闊、自然人文環(huán)境多樣，國家公園建設(shè)包含有多種類型，如在當(dāng)前試點(diǎn)的10個國家公園中，包含有森林、山地、草原、濕地、珍稀動物，未來還可能涉及海洋、荒漠等其他類型，同時由于三大地區(qū)懸殊，選擇的國家公園面積差距較大，西部地區(qū)的青海三江源國家公園達(dá)到12.31萬km2，東部地區(qū)的浙江錢江源國家公園僅252 km2。不同類型、規(guī)模的國家公園由于在土地權(quán)屬關(guān)系、空間使用條件、資源利用集中程度等方面差異較大，必須根據(jù)自身?xiàng)l件選擇合適的建設(shè)和管理模式。因此詳細(xì)分析典型國家國家公園建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，形成有價值的研究啟示，具有重要的理論價值和現(xiàn)實(shí)意義。

韓國是較早設(shè)立國家公園的東亞國家，在建設(shè)和管理中形成了比較系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。相較于西方國家完全以自然生態(tài)保護(hù)為主體的管理方式，韓國由于國土面積較小，并且在長期的國家文明發(fā)展中社會與自然相互作用形成了聯(lián)系緊密的人文地域特色，在小尺度的自然人文復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)類型的國家公園建設(shè)中有較多的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。國內(nèi)關(guān)于韓國國家公園建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)的相關(guān)研究成果已經(jīng)有所進(jìn)展，然受語言限制，多是對韓國國家公園的行政管理體系、管理模式、國家公園立法體系、生物保護(hù)對象等進(jìn)行現(xiàn)狀描述。這些研究可分為兩類：一類成果主要為介紹韓國國家公園的基本情況，主要是韓國學(xué)者韓相壹發(fā)表于2005年左右的成果，集中介紹了韓國國家公園的基礎(chǔ)概況、管理公團(tuán)、資源特征、公園規(guī)劃等123，李祗輝4、馬淑紅等5在此基礎(chǔ)上聚焦了管理體制、經(jīng)營分析，提出中國國家公園體制建設(shè)需“正確認(rèn)識國家公園功能、加強(qiáng)頂層設(shè)計、健全法律法規(guī)、加強(qiáng)國際交流”等啟示；另一類成果主要是在對發(fā)達(dá)國家的國家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的綜述中，穿插介紹韓國國家公園情況并進(jìn)行了管理目標(biāo)、管理體制和現(xiàn)狀的對比67。韓國本土關(guān)于國家公園的研究主要分析國家公園生態(tài)資源管理8，國際期刊上關(guān)于韓國國家公園的研究也主要由韓國學(xué)者發(fā)表，關(guān)注保護(hù)區(qū)設(shè)計框架9、游客感知10、資源利用評價11等方面。由此可知，關(guān)于深度了解韓國國家公園發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)知渠道較少，目前國內(nèi)能夠獲取的僅是對韓國國家公園基本情況的大致介紹資料，而對于發(fā)展階段、體制機(jī)制設(shè)計、發(fā)展特征與規(guī)律等深層分析較少，并且韓國國家公園處于不斷完善的動態(tài)發(fā)展之中，出現(xiàn)了明顯性的變化，國內(nèi)相關(guān)研究關(guān)于進(jìn)展變化的研究成果介紹相對不足。

因此，本文在已有介紹性研究基礎(chǔ)上，從韓國國家公園形成的基礎(chǔ)地理?xiàng)l件、目標(biāo)功能演化和體制機(jī)制構(gòu)架、經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系等方面進(jìn)行分析，對韓國國家公園發(fā)展的特征進(jìn)行詳細(xì)梳理，以補(bǔ)充和完善對韓國國家公園的科學(xué)認(rèn)識，從中提煉對于中國國家公園建設(shè)的針對性啟示，以補(bǔ)充完善和提供韓國國家公園的科學(xué)認(rèn)識和借鑒。

一、韓國國立公園發(fā)展分析

（一） 韓國國立公園的形成條件

韓國位于東北亞朝鮮半島南部，三面環(huán)海，北面與朝鮮相鄰，中部山區(qū)的林地面積占63.7%，自北向南依次分布有廣州山脈、車嶺山脈、小白山脈、盧嶺山脈，海拔高度在1 500 m以上的高山僅見于北部高原和太白山脈等地區(qū)1，本土最高山為智異山（1 915 m）、濟(jì)州島最高山為漢拿山（1 950 m）；1 500 m以下的低山、丘陵較多（多在500 m以下）。平原與山地交錯，多為山間谷地，面積不足20%，海拔多在200 m以下。這些山區(qū)存在有森林、瀑布、花卉地和特色景觀，并且保存了自公元527年新羅王朝以來韓國接受佛教之后建設(shè)的大量古代佛教寺廟。2多山、多海及其孕育的特色文化遺產(chǎn)決定了自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與利用是韓國國家公園建設(shè)的主要任務(wù)。截至2018年7月，韓國共建立了國立（家）公園22處（山岳型、海上·海岸型、史跡型分別為17處、4處、1處），總面積6 726.246 km23，占韓國陸地國土面積的6.7%。

韓國自然保護(hù)地包括14個類別，共計1 491處，總面積達(dá)到24 609.4 km2，包括陸上和內(nèi)陸水域類保護(hù)區(qū)面積為18 588.8 km2，海岸和海洋類保護(hù)地面積為6 020.6 km2。其中，為了“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)和自然風(fēng)景地，謀求持續(xù)利用”，韓國設(shè)立了自然公園，又將其分為國立公園、道立公園（24處，792.33 km2）和郡立公園（31處，429 km2），國立公園歸屬于韓國環(huán)境部管理，道立和郡立公園屬于地方政府管理。韓國國立公園面積占韓國全部保護(hù)地面積的27.33%，其設(shè)立的背景是為了在嚴(yán)格的自然保護(hù)和國民游憩利用之間尋找平衡，目標(biāo)是對作為“代表韓國的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然以及文化景觀的地區(qū)”的保護(hù)和保存以及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。韓國國立公園管理公團(tuán)認(rèn)為“國立公園是國內(nèi)最完美的自然度假勝地”4。

（二）韓國國立公園管理目標(biāo)的演化

韓國國立公園發(fā)展是隨著社會經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展而從自然保護(hù)地體系中逐漸獨(dú)立出來的。韓國國立公園屬于“代表韓國的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然以及文化景觀的地區(qū)”，管理目標(biāo)以“自然和人類相遇的生命的搖籃”為基本理念5，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧統(tǒng)一。在韓國國立公園建設(shè)和發(fā)展的過程中，管理目標(biāo)也在經(jīng)歷著主導(dǎo)方向上的變化。

在韓國不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展時期，國立公園管理利用目標(biāo)的先后經(jīng)歷了五個階段，即建設(shè)主導(dǎo)階段、保護(hù)為主階段、重旅游利用階段、效率主導(dǎo)階段和保全為主階段1，在這五個階段，國立公園管理利用的目標(biāo)先后經(jīng)歷了設(shè)施建設(shè)、嚴(yán)格保護(hù)、大量開發(fā)再到兼顧保護(hù)和利用幾個過程，這與韓國經(jīng)濟(jì)增長緊密相關(guān)（圖1）。在設(shè)施建設(shè)階段的20世紀(jì)60年代到70年代中葉，韓國處于日本強(qiáng)占期（1910—1945）和韓朝戰(zhàn)爭（1950—1953）之后的工業(yè)化前期，剛剛經(jīng)過日本統(tǒng)治時期和韓朝戰(zhàn)爭，經(jīng)濟(jì)開始振興增長，對文化斷絕和消滅的危機(jī)意識相當(dāng)緊迫。1967—1975年共建設(shè)了11個國立公園，由建設(shè)部主管，集中建設(shè)了公園服務(wù)區(qū)、公園入口、道路、標(biāo)牌等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2此時以保護(hù)韓國自然環(huán)境和自然景觀，推動資源可持續(xù)利用和增進(jìn)公眾健康、公眾休閑和娛樂為主，公園建設(shè)一方面受到“以護(hù)國先賢政治遺跡保護(hù)（包括文化遺址地、宗教寺廟等）”為主導(dǎo)的文化遺產(chǎn)保護(hù)工程的影響，另一方面國立公園的設(shè)立有利于恢復(fù)和凝聚國家形象，改變被日本扭曲的韓國歷史和民族意義。3此后，隨著70年代后期韓國工業(yè)化發(fā)展時期興起了自然保護(hù)運(yùn)動，1978年韓國政府頒布了“自然保護(hù)憲章”，國立公園設(shè)施建設(shè)趨于完成，開始轉(zhuǎn)向以自然保護(hù)為主要特征、絕對限制訪客和野營設(shè)施的階段。但是由于在80年代前期和中期工業(yè)化發(fā)展帶來的公眾休閑需求的擴(kuò)張，國立公園開始探索在不破壞自然生境的前提下開發(fā)旅游業(yè)，國立公園成為國民休閑觀光地，過度利用明顯。1987年起，為了改變由于地方自治團(tuán)體管理水平和目標(biāo)不一造成的公園發(fā)展目標(biāo)和設(shè)施質(zhì)量、數(shù)量上的差異，韓國成立了國立公園管理公團(tuán)進(jìn)行統(tǒng)一管理，扭轉(zhuǎn)了資源過度旅游化開發(fā)的局面，使既定的服務(wù)于旅游的公園入口道路、集中服務(wù)設(shè)施的建設(shè)轉(zhuǎn)為野營地、探訪指示牌、衛(wèi)生間、停車場等滿足自然環(huán)境教育基本需求的便利設(shè)施，并針對性地實(shí)施自然資源輪休年制等保護(hù)政策。1990年，韓國國立公園主管部門轉(zhuǎn)為內(nèi)務(wù)部。1998年之后，韓國自然公園管理權(quán)移交到環(huán)境部，開始進(jìn)入到以保全為主的階段，此時保存和利用、可持續(xù)發(fā)展為目的的公園理念成為主流思想，為了解決自然資源可持續(xù)利用和游客休閑需求之間的關(guān)系，國立公園管理公團(tuán)以保存和保護(hù)自然資源、推動動植物復(fù)原項(xiàng)目、治理整頓影響環(huán)境的設(shè)施為主要職能，結(jié)合“自然安息年制度”和瀕絕物種分布地區(qū)并按照保護(hù)目的進(jìn)行重新分類和體系化，設(shè)定為“國立公園特別保護(hù)區(qū)”，同時在環(huán)境承載范圍內(nèi)開發(fā)多樣的生態(tài)旅游探訪路線和訪客服務(wù)，并開發(fā)社會間接資本為主的支援項(xiàng)目，提升園區(qū)居民的生活環(huán)境和福利水平。

在韓國國立公園主導(dǎo)功能演變的過程中，體現(xiàn)了對于“生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)”的認(rèn)知從單純的自然生態(tài)保護(hù)走向自然與人文生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)認(rèn)識和保護(hù)的深入。國立公園管理的內(nèi)容從自然資源管理轉(zhuǎn)向自然資源和歷史人文遺產(chǎn)的綜合管理，管理主體由政府組織延伸到地方社區(qū)參與、志愿者服務(wù)、民間社會團(tuán)體乃至宗教界人士。韓國歷史悠久，山地傳統(tǒng)社區(qū)的居住形式、宗教信仰、鄉(xiāng)土禮儀和自然崇拜等是長期歷史發(fā)展形成的一套與自然生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)的生產(chǎn)生活體系，有其穩(wěn)定的自然資源管理和利用方式及文化特征。1韓國國立公園管理公團(tuán)通過社區(qū)支援政策較好地實(shí)現(xiàn)了社區(qū)傳統(tǒng)生計方式的優(yōu)化，從以自然保護(hù)執(zhí)法為主向兼顧資源利用、訪客服務(wù)和社區(qū)發(fā)展的綜合方向轉(zhuǎn)變，促進(jìn)文化生態(tài)和自然生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同演化成為關(guān)鍵管理目標(biāo)。

（三）韓國國立公園發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)特點(diǎn)

韓國國立公園采取中央政府管理為主的管理體系，由韓國環(huán)境部指定國立公園管理公團(tuán)管理本土的21個國立公園，濟(jì)州道的漢拿山國立公園和閑麗海上國立公園的梧桐島由地方自治團(tuán)體管理。韓國國立公園在公園準(zhǔn)入、土地權(quán)屬調(diào)整、范圍動態(tài)調(diào)整、社區(qū)參與等方面取得了比較顯著的經(jīng)驗(yàn)。

1. 以中央政府直管為主的垂直體系保障公園資源和土地利用性質(zhì)

國立公園管理公團(tuán)代替環(huán)境部執(zhí)行本土公園的管理工作，擁有29個辦公室、1個國立公園研究院、4個生態(tài)探訪研修院、1個國家地質(zhì)公園事務(wù)局、1個航空隊(duì)，管理內(nèi)容主要包括資源調(diào)查、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)恢復(fù)、設(shè)施使用許可、土地所有權(quán)變更和使用許可、公園立法等，并指導(dǎo)各個國立公園事務(wù)所開展資源保護(hù)、設(shè)施設(shè)置和維護(hù)、經(jīng)營許可、訪客接待和宣傳等具體工作（圖2）。這種由中央直屬的管理模式，直接行使資源保護(hù)和利用的職能，通過國立公園特別預(yù)算保障公園自然生態(tài)系統(tǒng)保存、研究，以及安全設(shè)施的設(shè)置和便利設(shè)施實(shí)業(yè)投資的資金供給2，避免了多部門管理造成的多頭管理和旅游經(jīng)濟(jì)過度發(fā)展等問題。

2. 建立科學(xué)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)選擇國家公園并逐步完善體系

韓國國立公園設(shè)立不僅考慮備選區(qū)域各種生態(tài)、景觀、土地利用等指標(biāo)，自然景觀、文化景觀、產(chǎn)業(yè)、土地所有權(quán)構(gòu)成、區(qū)位條件是韓國國立公園選擇的五大參考標(biāo)準(zhǔn)，各個指標(biāo)所占權(quán)重依次為60%、15%、10%、10%和5%，當(dāng)這五條標(biāo)準(zhǔn)的綜合評分達(dá)到80分以上，才能成為備選區(qū)域1；還考慮與其他類型自然保護(hù)地之間的連通性，在空間上使國立公園與其他保護(hù)地一起，形成生態(tài)系統(tǒng)之間的生態(tài)走廊2，保持和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)物種交流的原始生境，避免單體公園設(shè)置可能出現(xiàn)的碎片化問題，實(shí)現(xiàn)國土生態(tài)保護(hù)的空間連續(xù)性和有效性。同時在公園層面，對國立公園的入選制定、廢止和區(qū)域變更進(jìn)行動態(tài)管理，每10年內(nèi)分析國家公園區(qū)域調(diào)整的必要性和可行性以反映到遠(yuǎn)景規(guī)劃中，并通過土地所有權(quán)的贖買和土地性質(zhì)變更，保持和增大高價值核心區(qū)域，預(yù)防可能性的破壞，推動生態(tài)資源的國有化（圖3）。預(yù)計2013—2022年，將投入620億韓元購買私有土地31.5 km2。3

3. 詳細(xì)制定和修訂完善國立公園法律法規(guī)確保執(zhí)法有效和有據(jù)可依

韓國國立公園建設(shè)開始和發(fā)展過程中，始終都伴隨著公園法律法規(guī)的制定和修訂，并遵循著其他相關(guān)資源保護(hù)和公共服務(wù)方面的法律法規(guī)（表1）。1967年建立智異山國立公園開始，就制定了《自然公園法》，配套了實(shí)施令和實(shí)施細(xì)則，詳細(xì)規(guī)定自然公園的設(shè)立程序、公園規(guī)劃和功能分區(qū)設(shè)定、禁建項(xiàng)目和禁止行為、保護(hù)和費(fèi)用征收等相關(guān)內(nèi)容，并在后續(xù)的發(fā)展中根據(jù)國立公園發(fā)展需要進(jìn)行了細(xì)分和修訂補(bǔ)充，如《自然公園法》（后分為《自然保護(hù)法》和《都市公園法》，至今已修訂了30余次）1；在2016年，根據(jù)國立公園訪客安全管理的需要，國立公園管理公團(tuán)制定《國立公園安全法》。同時，國立公園還必須遵守其他相關(guān)部門制定的山林保護(hù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)、野生生物保護(hù)等領(lǐng)域的法律法規(guī)，并且在道、郡行政區(qū)層面也有相應(yīng)的法規(guī)條例。

4. 在資源環(huán)境承載力閾值內(nèi)滿足訪客自然探訪和環(huán)境教育的需求

韓國國立公園資源利用強(qiáng)調(diào)在生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)演化框架下進(jìn)行資源利用，來設(shè)立滿足國民游憩需求的自然文化區(qū)域。韓國國立公園擁有國家典型的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然景觀，保存著豐富的歷史文化財（文物）資源，以及傳韓國傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活場景（傳統(tǒng)土地利用方式、耕作形態(tài)、居住樣式、生活習(xí)慣和民俗文化）等1，為韓國國民了解國家傳統(tǒng)文化、開展自然環(huán)境教育提供了適宜空間，從而成為國民娛樂游憩和自然環(huán)境教育的天然場所。韓國國立公園倡導(dǎo)綠色生態(tài)游覽，推出自然生態(tài)游、新羅文化體驗(yàn)游、海岸生態(tài)游、民宿體驗(yàn)、佛教文化體驗(yàn)、森林康養(yǎng)等多種主題的生態(tài)旅游產(chǎn)品，從2007年以來，韓國國立公園的訪客年均4 260.26萬人，年增長率約0.79%；2017年訪客數(shù)量高達(dá)4 727.80萬人，平均每個國家公園的接待量為214.89萬人（圖4a），在不同類型的國立公園中，平均接待量大小排列順序依次為史跡型、海岸型和山岳型（圖4b），每月的訪客接待量大致在20萬人次左右（圖4c）。在如此大規(guī)模的訪客壓力下，韓國國立公園制定了訪客預(yù)約制度，規(guī)定和提前預(yù)示公園內(nèi)接待設(shè)施的預(yù)約情況，以制度和設(shè)施控制達(dá)到訪客控制的效果。國立公園是韓國國民休閑的主要去處，多年來，雖然每年接待量較大，但是韓國的環(huán)境績效指數(shù)卻在上升，2010年、2018年的EPI指數(shù)分別為57.0和62.3，這表明，建立科學(xué)有序的資源環(huán)境承載力控制制度，合理開發(fā)資源和訪客開放未對自然生態(tài)產(chǎn)生不良影響。

5. 以現(xiàn)代科技防護(hù)促進(jìn)資源環(huán)境監(jiān)測和精細(xì)管理

韓國國立公園在資源環(huán)境監(jiān)測、科學(xué)研究、訪客管理、安全救助等重要領(lǐng)域投入現(xiàn)代科技手段進(jìn)行精細(xì)管理。在資源多樣性保護(hù)方面，每10年進(jìn)行1次自然資源調(diào)查，掌握生態(tài)系統(tǒng)變化情況，通過水質(zhì)測定網(wǎng)對主要河流和溪谷的水質(zhì)與水生物進(jìn)行監(jiān)測和管理；設(shè)置雨量自動警報設(shè)備以預(yù)報和防止山體滑坡、泥石流等災(zāi)難的發(fā)生。文化資源保護(hù)方面，以園內(nèi)居民、政府機(jī)關(guān)、非政府組織、宗教團(tuán)體和學(xué)術(shù)界聯(lián)合構(gòu)建文化資源合作網(wǎng)絡(luò)；建立了1 400余個數(shù)據(jù)庫，引入文化資源智能手機(jī)軟件應(yīng)用系統(tǒng)并向國民發(fā)布探訪信息和資源資料信息，提高文化資源保護(hù)精確度。訪客安全方面，擴(kuò)大監(jiān)控器安全適用范圍，防止和減少自然性的損壞和人為事件的發(fā)生；針對登山導(dǎo)致的心臟驟停死亡事故，配備自動體外除顫器，防范訪客突發(fā)健康事件。1

6. 建立利益相關(guān)者共同管理網(wǎng)絡(luò)協(xié)調(diào)國立公園發(fā)展利益關(guān)系

在韓國國立公園長期保持自然保護(hù)和探訪管理的前期實(shí)踐中，園區(qū)社會管理水平進(jìn)展不大，公園營利活動以及限制私有財產(chǎn)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政策，引發(fā)國家公園與周邊社區(qū)的矛盾，對國立公園的自然資源保護(hù)和利用，以及訪客活動的開展產(chǎn)生負(fù)面影響，總體上制約了國立公園管理水平的提升和國際化。為此，管理公團(tuán)推進(jìn)保留居民支援事業(yè)，發(fā)放經(jīng)營許可證、提供居民福利生態(tài)觀光等地區(qū)合作事業(yè)，對探訪線路建設(shè)可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行科學(xué)、妥善的利害分析2，并設(shè)立公園管理協(xié)議會，聽取土地所有者、地方自治團(tuán)體、寺院、其他利害團(tuán)體等利益相關(guān)者的意見，開展聯(lián)合資源調(diào)查、保護(hù)自然、打擊野生盜獵和野生植物摘取等非法行為的活動，加強(qiáng)各領(lǐng)域內(nèi)的合作體系，促進(jìn)相互發(fā)展，以將國立公園社會提升為“可持續(xù)發(fā)展的社會”。

（四）韓國國立公園與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)系

韓國國立公園設(shè)立的目標(biāo)包括優(yōu)先保存和維持自然生態(tài)，并在可持續(xù)的利用限度內(nèi)提供探訪公園和居民利益發(fā)展3，同時促進(jìn)公園區(qū)域內(nèi)傳統(tǒng)生產(chǎn)生活方式的傳承。在這個過程中，韓國國立公園在區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會之間產(chǎn)生了緊密的聯(lián)系，可歸納為以下兩個方面。

1. 國立公園自然生態(tài)區(qū)域與人口規(guī)模分布、交通通勤條件緊密關(guān)聯(lián)，已經(jīng)成為韓國國民休閑的慣常空間

韓國國家公園系統(tǒng)為國民提供了獨(dú)特的觀賞和體驗(yàn)自然、歷史和文化資源的機(jī)會。韓國是高度城市化的國家，2017年城鎮(zhèn)化率達(dá)到82.712%4，區(qū)域交通聯(lián)系緊密，均衡性較強(qiáng)。采用Arcgis軟件對韓國高速公路進(jìn)行緩沖區(qū)分析，可以發(fā)現(xiàn)北漢山、雪岳山、五臺山、雞龍山、慶州等半數(shù)以上的國立公園分布在距離高速公路3 km覆蓋范圍內(nèi)，可達(dá)性和便捷度非常高。從國家公園接待訪客的規(guī)模來看，可知人口規(guī)模是其主要影響因素，如2017年的北漢山國立公園和閑麗海上國家公園的接待量較大，與之對應(yīng)的是首都圈（首爾特別市、仁川廣域市、京畿道）和釜山經(jīng)濟(jì)圈（釜山市、慶尚南道）規(guī)模龐大的人口休閑消費(fèi)需求支撐，兩個經(jīng)濟(jì)區(qū)的人口總量為3 216.40萬人，占韓國總?cè)丝诘?2.72%，對應(yīng)的訪客接待量分別為715.78萬人次和595.53萬人次，在其他行政區(qū)，平均出訪率相對更高。

2. 國立公園設(shè)立推動了山地區(qū)域傳統(tǒng)生計的轉(zhuǎn)變，有效促進(jìn)了自然文化資源的增值

韓國國立公園管理通過利用豐富的自然、文化資源建立涉農(nóng)和文化資源利用項(xiàng)目以及利用游憩設(shè)施、自然教育項(xiàng)目產(chǎn)生社區(qū)就業(yè)機(jī)會，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的可持續(xù)發(fā)展（表2）。國家公園范圍內(nèi)包括了地區(qū)居民生產(chǎn)生活的資源基礎(chǔ)，公園管理在保護(hù)自然生態(tài)資源的同時，還需考慮如何與地方社區(qū)居民相互合作，強(qiáng)化社區(qū)參與和帶動社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保存及復(fù)原傳統(tǒng)歷史文化資源。韓國國立公園建設(shè)通過預(yù)約制的探訪道路開放、纜車設(shè)施運(yùn)營、文化財觀賞費(fèi)，以及開展自然環(huán)境課堂項(xiàng)目（如生態(tài)探訪研修院、青少年登山教室等）等措施，形成就業(yè)崗位，提供給當(dāng)?shù)厥I(yè)與弱勢家庭，并且通過國立公園署網(wǎng)站為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)營銷，在園區(qū)內(nèi)實(shí)行特許經(jīng)營制度，園區(qū)外圍私人土地上允許地方居民參與部分產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，為當(dāng)?shù)厍嗌倌暝O(shè)立課后輔導(dǎo)計劃。1園區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目往往是靈活的、非永久性的，將需要永久性建設(shè)的項(xiàng)目放到公園周邊地區(qū)，保證公園環(huán)境不受人為建設(shè)影響。2017年，韓國國立公園的服務(wù)設(shè)施用地僅為0.15%。

二、對中國國家公園建設(shè)的啟示

綜上所述，韓國國立公園建設(shè)與發(fā)展過程中，產(chǎn)生了一些符合國家和區(qū)域特點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)。中國國家公園體制建設(shè)在國家公園功能定位和資源利用、動態(tài)管理、園區(qū)土地使用、傳統(tǒng)社區(qū)發(fā)展等方面值得借鑒。

（一）保持自然生態(tài)資源和文化遺產(chǎn)保護(hù)相統(tǒng)一

過度強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)或者旅游利用，都非國家公園的本質(zhì)，以小面積利用促進(jìn)大區(qū)域保護(hù)是妥善處理國家公園區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。在長期的歷史發(fā)展中，傳統(tǒng)文化已經(jīng)形成并依附于自然生態(tài)系統(tǒng)而存在，依靠單純的絕對保護(hù)或資源開發(fā)與國家公園本質(zhì)有所背離，也無法有效協(xié)調(diào)生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)、游憩休閑、社區(qū)發(fā)展等多利益主體之間的關(guān)系。國家公園發(fā)展是根據(jù)公園自然人文生態(tài)系統(tǒng)特征，通過科學(xué)保護(hù)和合理利用建設(shè)保持國家代表性自然生態(tài)系統(tǒng)和景觀的可持續(xù)演化，并為國民休閑和自然教育提供機(jī)會。這種特征決定了國家公園與自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)的定位有所差異。中國與韓國一樣，擁有崇尚自然與自然相親和的文化傳統(tǒng)，在國家公園建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)尊重自然生態(tài)系統(tǒng)中長期演化形成的文化遺產(chǎn)要素，合理保護(hù)和利用文化遺產(chǎn)資源，促進(jìn)傳統(tǒng)文化演化和傳承。

（二）深入認(rèn)識國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展時期與國家公園建設(shè)之間的關(guān)系

韓國國立公園管理目標(biāo)演化與適應(yīng)不同時代和消費(fèi)階段之間的關(guān)系緊密，在工業(yè)化時期實(shí)行了比較嚴(yán)格的自然保護(hù)政策，工業(yè)化后期國民消費(fèi)需求增長時期同時強(qiáng)調(diào)自然保護(hù)和合理利用。雖然不同國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口分布密度差異使國家公園在協(xié)調(diào)資源保護(hù)和發(fā)展方面所起的作用程度并不相同，但總體方向是朝著人與自然和諧共生的方向轉(zhuǎn)變。比如人口稀少的新西蘭，國家公園外圍規(guī)劃旅游小鎮(zhèn)遷入社區(qū)居民，為游客提供休閑游憩設(shè)施和服務(wù)1；而人口密度較大的英國，國家公園在其內(nèi)部通過合理利用土地發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)來協(xié)調(diào)資源生態(tài)保護(hù)與社區(qū)可持續(xù)發(fā)展的矛盾2。從世界上國家公園建立的原則來看，國家公園功能演變也在從初始階段的文化抗衡和國家意識凝聚，過渡到現(xiàn)代社會以保護(hù)生態(tài)資源和游憩消費(fèi)需求為主體。因此，中國國家公園建設(shè)應(yīng)充分考慮人口眾多和區(qū)域差異的現(xiàn)實(shí)情況，采取分類指導(dǎo)，在國家宏觀政策框架下，國家公園的資源保護(hù)利用充分考慮與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的問題，東中西部國家公園建設(shè)在功能分區(qū)等具體層面應(yīng)體現(xiàn)出差異性，合理控制保護(hù)、利用和維護(hù)的各功能空間強(qiáng)度，在此前提下維持自然人文生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性。

（三）科學(xué)建立國家公園入選的評價方法和動態(tài)管理制度

國家公園體制建設(shè)旨在制衡國土空間過度或無序開發(fā)利用所產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境和文化遺產(chǎn)的破壞，解決自然資源保護(hù)的多頭交叉管理及其與游憩利用的錯位關(guān)系，以此為抓手促進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域的制度改革，保障國土生態(tài)安全。中國國家公園區(qū)域承擔(dān)著國土生態(tài)安全、典型生態(tài)系統(tǒng)和景觀保護(hù)等方面作用，在國土地域廣闊、多種保護(hù)地交叉重疊、生態(tài)類型系統(tǒng)多樣的基本國情和前置條件下，遴選出與生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略方向相吻合的國家公園潛在區(qū)域，需要建立科學(xué)評價方法，從國家政策需求、區(qū)域發(fā)展訴求和國家公園本質(zhì)等多個層面確定遴選的指標(biāo)體系，并設(shè)計分類、分層的國家公園體系架構(gòu)和評估機(jī)制，總量控制、一張藍(lán)圖、分步實(shí)施，實(shí)行國家公園動態(tài)退出機(jī)制。

（四）科學(xué)建立適應(yīng)國家公園發(fā)展需求的配套體系

國家公園的可持續(xù)發(fā)展需要詳細(xì)的實(shí)施路線圖，由國家公園管理局在國家層面建立宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，確定分期建設(shè)內(nèi)容、法律法規(guī)、資金等配套，宏觀把控國家公園建設(shè)步伐，同時將建設(shè)權(quán)和管理權(quán)具體到地方，各自根據(jù)區(qū)域特點(diǎn)、建設(shè)基礎(chǔ)和發(fā)展需求，在宏觀原則下對區(qū)域范圍劃定、土地確權(quán)和權(quán)屬調(diào)整、功能分區(qū)管控、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、特許經(jīng)營、社區(qū)共管等重要內(nèi)容做具體方案，探索不同類型、不同區(qū)域特點(diǎn)的國家公園建設(shè)和管理模式，形成各具特色的國家公園品牌，促進(jìn)自然文化資本增值，增進(jìn)人民福祉。

三、結(jié)論

第一，國家公園是依托區(qū)域自然文化生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)而形成的，可以包括自然、文化多種類型。它的建設(shè)和管理目標(biāo)與國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段緊密相關(guān)，是平衡自然保護(hù)和國民消費(fèi)需求的公共資源管理模式之一。各個國家應(yīng)在本國國情和生態(tài)系統(tǒng)特點(diǎn)基礎(chǔ)上，建立分類、分層的國家公園體系，充分突出不同國家公園的特色。

第二，韓國國立公園作為東亞地區(qū)的典型代表，在長期的歷史演化中，逐漸探索出了一條符合國家發(fā)展需要的國家公園管理模式，該過程體現(xiàn)出韓國對于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的認(rèn)知從單純的自然生態(tài)保護(hù)走向自然與人文生態(tài)復(fù)合系統(tǒng)認(rèn)識和保護(hù)的深入，并在具體建設(shè)中形成了完善的法律法規(guī)制度、獨(dú)立的管理公團(tuán)、多主體參與的共管網(wǎng)絡(luò)，在中央直管模式、公園準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、訪客管理、資源精細(xì)管理、社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面具有較強(qiáng)的借鑒意義。

第三，中國國家公園體制建設(shè)正處于探索時期，在國家公園遴選、土地權(quán)屬調(diào)整、功能分區(qū)管控、生態(tài)旅游活動選擇、設(shè)施配套和科研監(jiān)測、社區(qū)協(xié)同發(fā)展中都存在較大疑惑，由于中國處于國家公園建設(shè)的起步期，區(qū)域差異和發(fā)展階段分化嚴(yán)重，世界上國家公園建設(shè)模式繽紛復(fù)雜，難以簡單地借鑒哪一個國家的經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)全局決策，這就需要根據(jù)不同類型區(qū)域的實(shí)際情況，選擇比較適合的國家進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)借鑒。韓國國立公園屬于在經(jīng)濟(jì)社會高度發(fā)達(dá)、人口密度較大中的代表，他們對于國家公園建設(shè)本質(zhì)、資源環(huán)境保護(hù)、旅游探訪服務(wù)及社區(qū)可持續(xù)發(fā)展等方面的成功經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

（責(zé)任編輯 朱凱）