摘? ? 要：中等職業(yè)教育是我國高中階段教育的重要組成部分，其快速發(fā)展離不開政府的管理，以及在這種管理中科學、合理的角色定位。政府在中等職業(yè)教育管理中所扮演的角色分為領導者和引導者兩個階段。通過論述各階段政府在中等職業(yè)教育管理中扮演的角色與作用，分析現(xiàn)今中等職業(yè)教育管理存在的“分、放、管、服”四個方面的問題，并提出相關解決措施。

關鍵詞：中等職業(yè)教育;政府角色;領導者;引導者

作者簡介：薛洪波，女，碩士研究生，主要研究方向為職業(yè)技術教育管理。

中圖分類號：G710? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2018）15-0029-05

教育管理是我國教育宏觀調控所面臨的核心問題。新中國成立后，在中等職業(yè)教育管理中，政府經歷了從“領導者”到“引導者”的角色轉換。本文從國家管理角色方式出發(fā)，梳理了政府在中等職業(yè)教育管理中的角色的演進，分析中等職業(yè)教育管理現(xiàn)今仍面臨的突出問題。

一、政府在中等職業(yè)教育管理中的角色演進背景

當前，我國中等職業(yè)教育正處于轉型升級時期。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》提出要構建“現(xiàn)代職業(yè)教育體系”，黨的十八大報告提出要“大力發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育”?！艾F(xiàn)代職業(yè)教育”這一概念的提出，說明一種具有全新內涵的職業(yè)教育開始浮出歷史的水面，并進入頂層設計和主流的話語體系。發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育已經成為共識，職業(yè)教育的現(xiàn)代轉型是發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的必由之路。在轉型過程中，中等職業(yè)教育必然要經歷管理體制的改革。其改革在邏輯上必須要明晰中等職業(yè)教育的功效，以“效”推“因”，只有抓住主要矛盾的主要方面，才可以順利破局，揚帆出海。

作為職業(yè)教育體系中重要一環(huán)的中等職業(yè)教育，是培養(yǎng)與我國社會主義現(xiàn)代化建設要求相適應的，德、智、體、美全面發(fā)展，具有綜合職業(yè)能力和素質，在生產、服務一線工作的高素質勞動者和技能型人才的教育。學術界普遍認為，現(xiàn)今職業(yè)教育具有以下功能：一是培養(yǎng)培訓“知識工人”，以適應我國企業(yè)發(fā)展由“勞動密集”向“知識密集”和“技術密集”轉型;二是促進技術創(chuàng)新、工藝革新和技術擴散，以推動我國產業(yè)結構轉型升級;三是構建現(xiàn)代職業(yè)教育體系，為企業(yè)轉型培養(yǎng)大批掌握智能化操作技術的高技能人才;四是加強農村剩余勞動力轉移培訓、失地農民轉業(yè)培訓以及農民工職業(yè)培訓，以配合新型城鎮(zhèn)化建設。[1]中等職業(yè)教育在以上四個維度的功能發(fā)揮效果，一方面，取決于中等職業(yè)教育“需求側”的改革驅動，即政府、社會和個人的基礎投資、企業(yè)對技能型人才的需求以及個人對職業(yè)教育的消費;另一方面，取決于“供給側”的改革帶動，即政府角色定位與轉化。因此，明確政府在中等職業(yè)教育管理中的作用起著至關重要的作用。

通過對政府在各個時間段頒布的各類文件、法規(guī)、報告及通知等進行分析，筆者總結出政府在中等職業(yè)教育管理中所扮演的角色，將其主要分為兩階段：第一階段，政府在中等職業(yè)院校的管理中扮演領導者的角色，擁有絕對的話語權;第二階段，政府在中等職業(yè)院校的管理中扮演引導者的角色，政府與學校進行分權管理。近幾年，行業(yè)企業(yè)雖然也參與到中等職業(yè)院校的建設中，但對其管理暫時沒有起到一定作用，本文暫且不提。

二、政府在中等職業(yè)教育管理中的角色演進階段

作為上層建筑的教育管理必然決定于經濟基礎的構建，受時代大背景的影響和制約。新中國成立以來，我國教育治理經歷了從“計劃管理”到“責任分擔”的變化。而這種變化，與以下的階段劃分相互對應。

（一）領導者階段

羅賓斯、賈奇等從管理學的視域出發(fā)認為，領導就是指影響一個群體實現(xiàn)愿景或者目標的能力。領導可以是正式的，也可以是非正式的?；谶@一定義，自然可以推出，處于領導地位、實施領導并且承擔相應責任的人或者群體就是領導者。因此，領導者的作用本質上是在于領導的作用。[3]新中國成立后，伴隨著高度集中的計劃經濟體制的建立，逐漸形成了一種國家管理社會生活和個人生活的整體化的社會。在教育領域，經過20世紀50年代初對舊教育的接管、改造后，所有各級各類教育均由國家舉辦。曾經十分活躍、數量眾多的民間教育機構、教育組織也基本取消，民間教育空間不復存在。社會化、多樣化的教育格局被大一統(tǒng)的、高度集權的國家教育體制所取代。[2]在這樣的背景下，1953年，政務院頒布了《關于整頓和發(fā)展中等職業(yè)技術教育的指示》，要求中央和地方，教育和有關部門實行分級分工管理。1954年，政務院發(fā)布的《關于改進中等職業(yè)教育的決定》（以下簡稱《決定》），進一步強調了對中等職業(yè)教育實行統(tǒng)一領導的精神，提出中央各部應直接領導其所屬中等職業(yè)教育的工作，不再委托給下層機構?！稕Q定》同時規(guī)定：中等職業(yè)教育的設置與停辦，由主管業(yè)務部門提交中央高等教育部轉呈國務院批準。從中可以看出，分級分工管理仍然是政府的行政管理主導和制約，而《決定》中的統(tǒng)一領導、權力不下放等舉措更是其領導者權力的彰顯。

1978年，十一屆三中全會的召開對中等職業(yè)教育而言是一個全新的開端。同年，鄧小平同志在全國教育工作會議上講話指出：“應該考慮各級各類教育發(fā)展比例，特別是擴大農業(yè)中學、各級各類中等專業(yè)學校、技工學校的比例?！?982年通過的《中華人民共和國憲法》中，將職業(yè)教育與初等教育、中等教育、高等教育并列。

以上說明，在該階段只是加大了對職業(yè)教育的重視，但是仍然沒有反思教育管理的政府角色問題，沒有進行元思考，政府對職業(yè)教育的管理仍然處于絕對的領導和統(tǒng)領者的角色，發(fā)揮著決定性的作用，即沒有政府的支持，中等職業(yè)教育的推進將舉步維艱。其主要表現(xiàn)在兩方面：一方面，建立了中等職業(yè)教育管理組織機構。中央、大行政區(qū)、省、直轄市和自治區(qū)分別成立由人民政府教育部門與同級有關業(yè)務部門指定人員組成的中等職業(yè)教育委員會。另一方面，明確了中等職業(yè)教育直接管理與間接管理的機構和職能。中等職業(yè)教育的直接管理機構是中央各業(yè)務部門。[4]

（二）引導者階段

所謂“引導”，在漢語大詞典解釋是“帶領，使跟隨”之意。引導者，應有之意是帶領人的意思，或者是指通過行為幫人走出困境，或是帶著人向某個目標集體行動的人。有引導者必然有被引導者。在這里很有必要解釋和闡明引導者和領導者的區(qū)別。引導者與被引導者的關系是引領和被引領，主動和被動關系;而領導者與被領導者是決定和被決定，主次從屬關系。

1985年發(fā)布的《中共中央關于教育體制改革的決定》中，規(guī)定了職業(yè)技術教育、基礎教育及高等教育為我國教育體制的三大組成部分，并提出要解決兩個問題，即中央與地方的關系以及政府與學校的關系，提出中等及中等以下各類學校實行校長負責制。校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職員工辦好學校。強調中央向地方放權，政府向學校放權，實行責任分擔的機制。由此可以看出，職業(yè)院校負責人管理權加大，對于中等職業(yè)教育發(fā)展起到了重要作用。

1993年中共中央和國務院下發(fā)的《中國教育改革和發(fā)展綱要》以及1994年頒布的《關于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》在“地方負責、分級管理”體制的基礎上進一步提出了“以縣為主”的管理體制。而1996年通過的《中華人民共和國職業(yè)教育法》，對中等職業(yè)教育的政府和學校的管理有了更明確的劃分，提出：“國務院教育行政部門負責職業(yè)教育工作的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調、宏觀管理。國務院教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規(guī)定的職責范圍內，分別負責有關的職業(yè)教育工作?？h級以上地方各級人民政府應當加強對本行政區(qū)域內職業(yè)教育工作的領導、統(tǒng)籌協(xié)調和督導評估”。

2001年，國務院在《關于基礎教育改革和發(fā)展的決定》中，確立了農村義務教育實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的體制。由此，“責任分擔”的教育治理體制基本完善。2005年，教育部發(fā)布的《關于加快發(fā)展中等職業(yè)教育的意見》提出，“積極探索國有民辦、民辦公助、公辦轉制、股份轉制和中外合作辦學模式”，“依靠行業(yè)和企業(yè)發(fā)展中等職業(yè)教育，鼓勵支持企業(yè)單獨舉辦職業(yè)學?！薄?006年，黨的十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，政府教育責任缺位問題在較大程度上得到解決，政府不再“以政策代投入”，不再推卸自身的教育投入責任，不再把自身的責任推向學校、社會和市場。

2010年7月發(fā)布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》中明確指出，要建設現(xiàn)代學校制度，并提出，“推進政校分開、管辦分離。適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現(xiàn)代學校制度，構建政府、學校、社會之間新型關系”;“落實和擴大學校辦學自主權。政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任”。

從以上這些決定和法規(guī)中，我們可以清晰地梳理出，政府對教育領域和職業(yè)教育中自身職能和功能角色的改變，即由對學校的直接行政領導管理，轉變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀引導管理。下放權力，帶領發(fā)展，完善分級辦學、分級管理的體制，提出“校長負責制”，這對中等職業(yè)教育而言是歷史性的變革，意味著政府放權的開始。在學校與政府的關系上，按照政事分開的原則，通過立法，明確中等職業(yè)學校的權利和義務，使學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。

三、政府在中等職業(yè)教育管理中的角色分析

政府作為國家權力的集中代表者與公共服務的執(zhí)行者，政府角色是指政府在行使公權過程中發(fā)揮的作用。[5]而政府在中等職業(yè)教育管理中的角色，是指其在職業(yè)教育管理視域中核心性、主要性和決定性的功能定位。

在西方，如美國當代著名經濟學家、芝加哥大學教授米爾頓·弗里德曼在1955年發(fā)表的《政府在教育方面的作用》中，闡述了其對政府在教育中的基本作用的觀點——“政府對學校教育的有限干預”。他指出，政府雖然可以資助教育，但并不需要直接提供這種學校教育，而政府管理的職責也主要是審核學校的辦學標準和資格，確保學校達到最低的教育標準。西方政府對于中等職業(yè)教育的管理模式和角色定位可以概括為：政府在政策、財政上支持、保障中等職業(yè)教育的基本運行，企業(yè)和社會組織對政府政策的監(jiān)督和對企業(yè)的督促，促進職業(yè)教育的良性發(fā)展。

在我國，有學者認為，政府在教育中的作用，存在著教育過度和過度消費的問題?！罢?guī)學校教育在今天系由政府機關或非利潤的機構提供經費，并且?guī)缀跬耆伤麄児芾?。?[6]而中國對于中等職業(yè)教育的管理模式和角色定位可以概括為通過政府行為來進行干預。政府行為是政府的一種有意識的行為，通過采用各種方式手段來調節(jié)經濟社會生活，實現(xiàn)既定的目標的一種活動。一般而言，政府行為可大致分為三類：一是通過制定法律政策用以保護某領域的保護性行為;二是市場失靈情況下提供公共品的生產性行為;三是通過稅收補貼手段引導全社會的激勵性行為。[7]政府行為的調整方式取決于政府的角色定位，因而具有時代性，隨著經濟社會的發(fā)展不斷地改變，進行著角色演進，以適應中等職業(yè)教育科學合理的發(fā)展。

四、政府在中等職業(yè)教育管理中存在的問題及對策

現(xiàn)階段，我國中等職業(yè)教育的管理現(xiàn)狀是基本實現(xiàn)管辦評分離，形成政府依法管理、學校依法自主辦學、社會各界依法參與和監(jiān)督的格局，教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提升。社會力量舉辦教育、參與教育改革發(fā)展的制度更加完備有效。雖然中等職業(yè)教育管理取得了顯著成效，但還不能完全適應人的全面發(fā)展和經濟社會發(fā)展需要，仍存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在“分、放、管、服”四個方面。

（一）分：權力劃分不明確

當前，與中職教育配套的法規(guī)只有1996年實施的《職業(yè)教育法》，至今為止，還沒有與其配套的下位法，有關國家、中職學校和企業(yè)辦學行為的法規(guī)只有地方制定的地方性法規(guī)以及國務院相關部門制定的部門規(guī)章。而我國開展職業(yè)教育的是職業(yè)學校，主要由教育部門統(tǒng)籌管理，但教育部或者任何單一部門都無法有效地解決中職學校與企業(yè)的跨部門、跨領域合作問題，所以存在著明顯的權力劃分不明確的現(xiàn)象。

在國家、中職教育和企業(yè)三者的權利劃分方面，政府應當充分扮演好推動者的身份，為三者之間制定明確的法律法規(guī)，打破行政管理部門之間的壁壘，加強協(xié)調聯(lián)動，積極探索并建立促進中職教育的穩(wěn)步發(fā)展。具體可以建立教育行政權力清單和責任清單制度，全面公開教育及相關政府部門的職能、法律依據、實施、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。其次，健全民主決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定作為重大教育決策法定程序。同時，充分發(fā)揮國家教育咨詢委員會作用，多形式多渠道聽取公眾和社會各界對重大教育決策的意見建議。

（二）放：權限下放不夠

政府權力雖有所下放，但下放的程度不夠大。由于政府的行政范圍過大，職能范圍過寬，技術治理進而派生出更大規(guī)模的行政機構及其經營場域，這也就使作為基層社會單位的學校處于政府的重重控制之下，當今中國的中職教育治理體制依然面臨著一些突出問題。

盡管我國的職業(yè)教育相關法規(guī)政策已賦予職業(yè)教育專業(yè)設置的自主權，但是在實踐中政府基于保障職業(yè)教育公益性實現(xiàn)的考慮，在專業(yè)設置方面已經超出了法律的授予范圍。政府對職業(yè)院校的專業(yè)設置采取的是大一統(tǒng)的管理，制定統(tǒng)一的專業(yè)目錄，職業(yè)院校開設新專業(yè)必須嚴格依照專業(yè)目錄審批。盡管政府的出發(fā)點不無可取之處，但是嚴格按照專業(yè)目錄審批不但不符合職業(yè)教育的規(guī)律，而且也會妨礙職業(yè)院校面向市場辦學、主動適應社會需求目的的達成，更不利于中等職業(yè)學校的品牌和特色建設。不僅如此，在民辦職業(yè)院校的專業(yè)設置上，政府同樣給予了過多的管制。目前，我國政府及其職能部門在民辦中等職業(yè)學校準入制度上還存在著管理過度的現(xiàn)象，這在很大程度上影響了政府積極引導民間資本進入中等職業(yè)教育領域的成效，也影響了民辦中職學校平等地與公辦中等職業(yè)學校開展競爭。[8]

為此，政府在推進中等職業(yè)教育管理中，應針對不同性質的職業(yè)學校給予不同程度的權力，尤其是在逐漸下放民辦職業(yè)學校的專業(yè)設置權方面，應使其能夠根據市場需求變化靈活設置專業(yè)。必須明確的是，政府賦予中等職業(yè)學校更多的權力，并非意味著政府在這些方面可以撒手不管。政府應對中等職業(yè)學校建立備案制和核準制，對下放權力的同時，加強對中等職業(yè)學校的服務性。

（三）管：學校管理不夠

政府雖大量放權給學校，積極推動中等職業(yè)學校校長負責制，但中等職業(yè)學校內部管理還是存在一些問題，主要表現(xiàn)為：第一，缺乏現(xiàn)代學校制度理念，合作發(fā)展機制不健全，整合資源能力不夠;第二，品牌創(chuàng)建意識不夠，專業(yè)水平和技術技能積累不足，難以引領行業(yè)發(fā)展;第三，技術服務能力較弱，難以吸引企業(yè)參與;第四，人才培養(yǎng)模式創(chuàng)新不足，未能確立被校企雙方共同尊重的教育規(guī)范和標準，難以適應產業(yè)需求;第五，學生實習監(jiān)管不到位，難以保證實習質量。[9]因此，作為中等職業(yè)學校，首先，應深化學校管理人員職員制改革，建立符合學校特點的管理制度，鼓勵高校推進內設機構取消行政級別試點，克服行政化傾向。其次，完善中等職業(yè)學校理事會制度，切實實行學術民主，保障中等職業(yè)學校專家委員會履行職責。最后，規(guī)范中等職業(yè)學校辦學行為，嚴格落實專業(yè)教學標準，防止以升學為目標組織教學，突出“文化素質+職業(yè)技能”的評價方式。

（四）服：企業(yè)與學校對接服務不夠

“十一五”以來，國家大力提倡中等職業(yè)學校與企業(yè)合作，創(chuàng)設了“訂單式”培養(yǎng)、工學交替、校中廠、廠中校、“政、校、企”三方聯(lián)動等一批具有區(qū)域、行業(yè)特色的校企合作人才培養(yǎng)實現(xiàn)形式，確立了“合作辦學、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展”的校企合作人才培養(yǎng)理念。但是，在中等職業(yè)學校與企業(yè)合作中也遇到了較多的困惑、問題和困難。表現(xiàn)在以下三個方面：第一，企業(yè)缺乏戰(zhàn)略發(fā)展理念，參與校企合作動力不足，社會責任意識不夠;第二，現(xiàn)有的合作組織管理不健全，在具體專業(yè)建設、課程開發(fā)以及實習實訓管理等諸多環(huán)節(jié)中企業(yè)大多處于被動狀態(tài)，教育培訓的標準和規(guī)范缺失，合作流于表面形式;第三，體力勞動依賴為主而非技能依賴為主的企業(yè)大量存在，企業(yè)的轉型升級尚未完成，缺乏參與技能型人才培養(yǎng)的基本動力。此時，政府起到的推動作用應該是建立校企合作聯(lián)席會議制度，制訂相應的工作規(guī)則。校企合作聯(lián)席會議應定期召開，商議推進合作;中央和地方政府應為職業(yè)教育校企合作提供人員互聘、信息整合、交流溝通、對話交往等多種平臺。鼓勵中等職業(yè)學校與行業(yè)企業(yè)的人員交叉任職，擔任實職，在管理層面上，組成中職教育管理共同體等;在師資層面上，創(chuàng)造條件改變單項聘任兼職為雙向兼職;在人員人事制度上，率先實現(xiàn)校企一體化。同時，政府可以建立校企合作服務機構;建立國家、行業(yè)和地方職業(yè)教育校企合作信息化平臺;建立中職教育校企對話制度，使之制度化、長期化;建立區(qū)域的企業(yè)用人需求、職業(yè)學生實習就業(yè)信息服務中心，鼓勵支持產業(yè)園區(qū)與職教園區(qū)融合。

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