楊海梅

摘要：十九大報告提出，堅持全面深化改革，必須不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。文章主要分析從2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件執(zhí)行以來，行政事業(yè)單位在執(zhí)行過程中存在的問題，并提出改進措施。

關鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題及對策

十九大報告提出，堅持全面深化改革，必須不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制通過優(yōu)化機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制，是各級機關單位貫徹十九大會議精神、落實全面深化改革部署的重要舉措。

一、行政事業(yè)單位加強內(nèi)部控制的意義

（一）保證單位經(jīng)濟活動的合法性、合規(guī)性

單位的經(jīng)濟活動貫穿著單位工作業(yè)務所有流程。有工作的開展就會有經(jīng)濟活動的產(chǎn)生。一個單位經(jīng)濟活動的合法性合規(guī)性的依據(jù)主要是相關的規(guī)章制度，建立健全內(nèi)部控制制度、加強單位內(nèi)部控制，是行政事業(yè)單位正常運行的基本保障。

（二）保證國有資產(chǎn)安全

行政事業(yè)單位對國有資產(chǎn)有著管理和使用的職責，其任何損失浪費都是國有資產(chǎn)的流失，國家的損失。制定完善的內(nèi)部控制制度，按照公平、公開、公正的原則，杜絕違規(guī)采購、處置國有資產(chǎn)，杜絕人情交易和暗箱操作，防止國有資產(chǎn)流失，保證國有資產(chǎn)的安全完整。

（三）提高行政運行效率

行政事業(yè)單位是我國政府公共權利運行的執(zhí)行主體，其根本目的是社會效益最大化，群眾利益的根本保障。建立健全的內(nèi)部控制制度、監(jiān)督機制，是加強行政事業(yè)單位職能運行能力和效率的重要措施。

（四）有效防范舞弊和腐敗

完整的制度可以使有企圖的人無法任意橫行。完善權力運行制約機制，形成有權必有制度，用權必遵循制度，把權力關進制度籠子，讓權力在陽光下運行，深化對權力運行的自我防范，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

二、當前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）行政事業(yè)單位對內(nèi)部控制的重視不夠

一是自2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》文件執(zhí)行以來，有些單位主要領導沒有正確認識加強單位內(nèi)部控制的重要意義，不重視內(nèi)部控制系統(tǒng)的建設，認為單位各項工作只要按上級主管部門的相關文件規(guī)定執(zhí)行就夠了，財會工作只需要按照相關規(guī)定執(zhí)行就行了，制定內(nèi)部制度就是多此一舉的事；認為是上級部門要求完成的一項平常性工作而已，把內(nèi)部控制看成僅是財務部門的事，只是單純的為了應付相關部門的檢查而已。二是近年各單位精準脫貧、環(huán)境治理、信訪維穩(wěn)、安全等工作與干部職工的年終目標考核相連，和領導的晉升及切身利益息息相關，所以不得不高度重視。而內(nèi)部控制工作不與干部經(jīng)濟利益掛鉤，不會對領導干部的官帽有影響，只感覺是掛在墻上的東西，無人問津。

（二）內(nèi)部控制制度的建立未結合單位實際情況

很多單位內(nèi)控制度幾乎都是同一個版本，生搬硬套，除了單位名稱不一樣，其他內(nèi)容完全一樣。抄襲、委托相關中介機構一手操辦，不根據(jù)單位實際情況科學合理的完善內(nèi)部控制機制，更是嚴重影響內(nèi)部的執(zhí)行力。一些單位雖然形式上建立了相應的內(nèi)部控制制度，但是執(zhí)行力度不夠，甚至對制度置若罔聞，主觀能動性相對較弱，制度落實于實際工作的效果不佳。

（三）干部人事管理不規(guī)范，崗位設置不合理

有些單位執(zhí)行干部選拔任用規(guī)定不嚴，未進行民主推薦、考察談話等干部選任程序，就直接召開黨委（黨組）會議研究干部任免；有的單位選拔干部不開展談話或是考察工作流于形式；干部選任資格把關不嚴，大部分單位存在混崗的問題，很多事業(yè)人員擔任公務員崗位，公務員到事業(yè)單位任職。有些單位崗位安排不合理，存在一人多崗，如計生工作人員兼任信訪工作、農(nóng)業(yè)工作，統(tǒng)計人員兼任民政工作、司法工作等。不相容崗位兼職的問題，如財務負責人、會計、出納一肩挑，紀檢成員兼任經(jīng)濟發(fā)展工作。關鍵崗位不用具備相應的資格和能力的人，如會計崗位設置時，有會計專業(yè)技術的人領導不任用，而是任用所謂的聽領導話的人。出現(xiàn)管理漏洞，讓有企圖的人有機可乘。

（四）往來款項長期掛賬，不進行清理

近幾年，發(fā)現(xiàn)有些單位會計往來賬務復雜，有些往來款項金額大，涉及的往來戶數(shù)量多。掛賬時間長，有些甚至十多年都未進行清理，債權人（企業(yè)）、債務人（企業(yè)）有些人已經(jīng)不在，企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)，單位領導都換了幾屆。往來款項長期掛賬，不進行清理，時間長了更無法理清楚，會嚴重影響會計報表的真實性，完整性。

（五）部門預算執(zhí)行力差

決算數(shù)與會計賬面數(shù)普遍不一致；預算調(diào)整程序不規(guī)范、時效性差；“三公”經(jīng)費預算資金存在超預算支出、三單不齊、占用下屬單位公車，違規(guī)租車等問題；“其他商品服務支出”科目是個筐什么都往里裝，廣告宣傳費、職工體檢費、三單不齊的接待費、工作檢查支出等都在“其他商品服務支出“科目列支；年度執(zhí)行中追加指標數(shù)占全年指標數(shù)比例偏大。

（六）建設項目管理不規(guī)范

在近幾年工作中發(fā)現(xiàn)，有些單位重要工程項目沒有實行民主集中制，沒有按規(guī)定進行招投標，沒有按規(guī)定的程序進行，存在項目先實施，后立項、招投標的問題，存在工程量缺斤少兩的問題，存在資金量少的維修、裝修等小型工程項目管理不到位的情況。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題的整改措施

（一）進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思想認識

單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體，對本單位財務會計報告的真實性、完整性負主要責任。要增強單位負責人對內(nèi)部控制制度建設的“第一責任主體”意識，必須強化對行政事業(yè)單位主要負責人在內(nèi)部控制方面的培訓學習。要進一步提高內(nèi)部控制的思想認識，不只是增強單位領導內(nèi)控意識，還應將內(nèi)部控制滲透到行政事業(yè)單位的每一位干部，滲透到單位的每一個經(jīng)濟活動，貫徹權力運行的全過程。當行為養(yǎng)成了規(guī)范，當自覺成為了習慣，心有一把戒尺、行有所止，那么我們的內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效率就更高。

（二）科學合理的制定單位內(nèi)部控制制度

行政事業(yè)單位制定內(nèi)部控制制度，首先必須確保國家有關法律、法規(guī)和相關政策的貫徹執(zhí)行相結合，其次結合各單位的工作實際情況科學合理完整的制定內(nèi)部控制制度。一是單位紀律方面的制度。如上下班制度、會議管理制度、印章管理制度、車輛管理制度、檔案文書管理制度等；二是干部人事管理制度。如干部任免制度、培訓制度、績效考核制度、人事檔案管理制度等；三是財務管理制度。如預算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價等預算內(nèi)部管理制度、收入內(nèi)部管理制度、支出審批制度、債務內(nèi)部管理制度、往來款管理制度、政府采購業(yè)務控制制度、資產(chǎn)控制制度、對外投資管理制度、建設項目管理制度、合同管理制度等。

（三）加強干部人事管理，規(guī)范崗位設置

一是領導干部選拔任用必須按照《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，必須經(jīng)過民主推薦，組織考察，堅持民主集中制，并進行公示制度；單位中層干部任免實行公開選拔、競爭上崗。從單位實際情況出發(fā)合理確定選拔職位、數(shù)量和范圍，并科學測試、民主測評。二是逐步解決事業(yè)人員、公務員混崗的問題。鼓勵到公務崗位任職的年輕的事業(yè)人員報考公務員；深化事業(yè)單位的改革，部分行政機關下設的事業(yè)單位承擔行政職能的工作，和公務員承擔的職能職責完全一樣，所以將承擔行政職能的事業(yè)單位逐步過渡到公務員崗位，彌補公務員年齡脫節(jié)的問題；完善人事編制監(jiān)督機制，落實人事編制管理責任追究制，進一步樹立人事編制管理法律責任意識，提升人事編制管理法律權威，加大人事編制管理執(zhí)法力度。

（四）強化往來賬款管理的責任意識，全面清理單位往來款項

一是強化往來款管理的責任意識，改變單位負責人“新官不理舊賬”的思想和做法，各單位領導要充分認識往來款項清理的必要性和緊迫性，負起領導職責。把“舊賬”清理工作納入“新官”的績效考核，建立責任追究制度。二是全面清理單位往來款項。首先，摸清往來款項的來龍去脈，建立對往來資金的清理機構，制定清理工作方案。其次，對單位往來款項發(fā)生的詳細情況，形成的主要原因按單位、部門列出清單。再次，對往來款逐筆進行處理和落實。個人欠款采用電話、實地的催收方式，單位、企業(yè)欠款采用函證的方式催收，已破產(chǎn)的企業(yè)到法院查相關依據(jù)，已改制或撤并的企業(yè)，到相關部門或相關經(jīng)辦人查找相應的依據(jù)。清理后確認無法收回或付出的款項呆賬死賬，經(jīng)上級主管部門、財政部門集體商議進行核銷，并及時進行賬務處理。對單位造成重大損失的，應追究審批人和經(jīng)辦人的相關責任。

（五）加強預算編制的管理，提高預算執(zhí)行效率

一是確保預算編制的科學性、完整性。以上年行政事業(yè)單位的實際支出數(shù)據(jù)為依據(jù)，根據(jù)單位下年度的工作計劃安排實際情況科學測算，合理地編制單位預算情況。二是確保預算編制的合法性，部門預算編制必須符合預算法和國家相關法律、法規(guī)的規(guī)定，符合國家有關經(jīng)濟社會發(fā)展的各項方針、政策。三是充分認識預算執(zhí)行的重要性、嚴肅性。預算編制一經(jīng)批復，嚴禁無預算支出、超預算支出。單位職工體檢費、伙食團工作餐等支出各單位普遍存在的支出項目，但未納入預算編制的項目，上級財政部門應當做好預算管理工作，把握預算執(zhí)行工作的全面性，減少行政事業(yè)單位的負擔。項目資金按照預算規(guī)定的用途使用，不得隨意進行調(diào)整，確實需要調(diào)整的，應當按照預算法規(guī)定的程序和時間進行報批，不能擅自調(diào)整。

（六）規(guī)范工程建設項目管理

一是建立工程項目決策機制。嚴格執(zhí)行民主集中制，嚴禁個人單獨決策或者擅自改變集體決策意見。加強對小型工程項目的監(jiān)管，避免違規(guī)資金通過虛假小型工程項目流出。二是進一步規(guī)范和完善行政事業(yè)單位工程項目的管理，嚴格項目事前、事中、事后全過程監(jiān)管，強化工程項目審計，規(guī)范政府采購行為，提高資金使用效益，建立公正、公開的工程項目建設和管理秩序。

（七）強化單位內(nèi)部控制體系建設

一是建立單位內(nèi)控體系，單位指定專門部門和專人負責對單位內(nèi)部控制的自我評價，建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，成立由單位內(nèi)部紀檢監(jiān)察、審計組成的內(nèi)部監(jiān)督小組，對單位內(nèi)控執(zhí)行情況進行定期或不定期檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題及時整改。二是強化財政部門的主管責任，國務院財政部門及派出機構和縣級以上地方財政部門作為管轄各單位內(nèi)部控制的建立和實施情況的業(yè)務主管部門，應該將內(nèi)部控制工作建立考核機制，定期（半年或一年）將各單位內(nèi)部控制的建立和實施情況進行考評打分，并納入各單位每年財政工作的績效考核。對每年考評中發(fā)現(xiàn)的問題，提出意見、建議，并組織整改落實。三是審計部門加大對各單位內(nèi)部控制情況進行監(jiān)督檢查，黨的十九大會議強調(diào)“審計管理體制”，構建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系。審計作為國家治理的基石和重要保障，作為懲治和防腐敗，促進全面從嚴治黨的重要力量，要更好融入到服務經(jīng)濟社會發(fā)展的生動實踐當中。所以，各單位的內(nèi)部控制是審計重點，主要檢查單位內(nèi)部控制制度是否按政策文件規(guī)定進行建立，建立是否完整，建立是否科學合理，干部管理、財務管理、工程項目等工作中是否按制定的內(nèi)部控制制度執(zhí)行，執(zhí)行的效益如何。揭示相關內(nèi)部控制的缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議，并督促單位進行整改。

參考文獻：

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（作者單位：仁壽縣審計局）