劉振杰

社區(qū)、社會組織、社會工作專業(yè)人才簡稱“三社”。在基層社會治理中，社區(qū)是平臺，社會組織是依托，專業(yè)社工是一支不可或缺的力量?！叭缏?lián)動”不是三項業(yè)務(wù)的簡單拼盤，而是三個主體有機(jī)融合、相互促進(jìn)，形成資源共享、優(yōu)勢互補(bǔ)、相互促進(jìn)的良好局面。目前，“三社聯(lián)動”在全國各地漸成氣候，已然成了構(gòu)建和諧社會、進(jìn)一步提升社會治理水平、實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的重要抓手。通過加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，共同打造共建共治共享的社會治理新格局。但由于多種因素的制約，在政府職能轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、社會組織培育以及社會工作人才隊伍建設(shè)等方面還有很多不足之處。香港地區(qū)在有關(guān)方面的成熟經(jīng)驗和做法，為當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)地開展相關(guān)工作提供有益借鑒，希望內(nèi)地能夠盡快走出一條創(chuàng)新和實踐“三社聯(lián)動”的新路子。

一、香港地區(qū)“三社聯(lián)動”機(jī)制形成的社會背景

香港城市發(fā)展歷史悠久，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)較為成熟，屬于典型的“小政府大市場”運(yùn)行模式。與歐美發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比，政府的社會事務(wù)支出并不大，僅占GDP的16～20%，其余均由私人基金和社會組織承擔(dān)（OECD國家這一指標(biāo)通常占40～60%）。因此，社會組織活躍、社會工作完備、社區(qū)建設(shè)成熟、“三社聯(lián)動”發(fā)展便成為香港社會的一大特色。當(dāng)然，這與香港獨(dú)特的歷史背景、地理環(huán)境、經(jīng)濟(jì)體制等因素密不可分。

首先，受英國等西方資本主義自由放任的思想影響。香港作為英國長期的殖民地（1842-1997），深受英國當(dāng)局自由市場主義思想的深遠(yuǎn)影響，港府對社會福利放任不管。政府的不作為無意中為社會組織發(fā)展壯大騰出了足夠的發(fā)展空間。二十世紀(jì)六、七十年代，香港也處于社會轉(zhuǎn)型時期，面對日益突出的社會問題，港府沒有選擇另起爐灶設(shè)立相關(guān)治理機(jī)構(gòu)，而是因勢利導(dǎo)扶持社會組織，充分發(fā)揮社會組織作為密切聯(lián)系政府與居民之間的紐帶作用。與此同時，逐步建立起一套與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)、與現(xiàn)代社會發(fā)展水平相匹配的專業(yè)社會工作體系，各種旨在提高居民生活質(zhì)量和解決社會問題的社會服務(wù)，深入到社區(qū)生活的各個層面。

其次，宗教文化對香港的社會組織、社區(qū)建設(shè)影響深遠(yuǎn)。由于香港是一個自由開放的精神天堂，因此世界各大宗教在香港幾乎都有人信奉。這些宗教均以扶危濟(jì)困、博愛濟(jì)世為宗旨，再加之社會組織和社工機(jī)構(gòu)具有同源性，大多起源于宗教團(tuán)體或有宗教團(tuán)體背景，因此在這些宗教教義的感召下，各類社會組織、民間社團(tuán)紛紛成立，相應(yīng)的公益慈善事業(yè)也很發(fā)達(dá)，志愿者或義工隊伍十分龐大。①中國大陸自古以來不缺少宗教文化，但我們還沒有將這一傳統(tǒng)文化的內(nèi)核優(yōu)勢發(fā)掘并充分利用起來。

最后，與香港發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)有關(guān)。無論是政府還是民間，無論社會組織、社工機(jī)構(gòu)開展救助，還是社區(qū)服務(wù)及建設(shè)，都需要堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)作支撐。二戰(zhàn)后，香港經(jīng)濟(jì)和社會迅速發(fā)展，逐漸成為一個市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、具有現(xiàn)代文明的都市社會。到了1980年代，香港不僅成為亞洲四小龍之一，也是全球最富裕、經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)和生活水準(zhǔn)最高的國際大都市之一，成為僅次于倫敦和紐約的全球第三大金融中心，與美國紐約、英國倫敦并稱“紐倫港”。香港經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮無疑為“三社聯(lián)動”提供了經(jīng)濟(jì)保障。

二、香港地區(qū)“三社聯(lián)動”發(fā)展的歷史沿革

香港地區(qū)在加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)以提升社區(qū)管理水平、積極培育社會組織以充分發(fā)揮社會組織的紐帶作用、推進(jìn)社會工作專業(yè)化職業(yè)化，實施“三社聯(lián)動”、協(xié)調(diào)發(fā)展方面也是一個由弱到強(qiáng)、由分散趨于整合的漸進(jìn)過程。

（一）香港社區(qū)建設(shè)的歷史沿革

香港人口稠密，人多地少，拓展不同形式的社區(qū)讓市民得到安居是香港政府的重要議題。在香港，針對社區(qū)開展的服務(wù)是以20世紀(jì)50年代肇始的街坊運(yùn)動為開端。每個社區(qū)以街坊會的形式將社區(qū)內(nèi)的居民組織起來，發(fā)揮守望互助的作用。這樣做不僅解決了民眾的實際問題，還大大減輕了政府的負(fù)擔(dān)。

到了20世紀(jì)60年代，港府社會福利署制訂了社區(qū)及青年事務(wù)計劃，擴(kuò)大了社區(qū)中心、屋村社區(qū)中心和社區(qū)會堂的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)服務(wù)的范圍也擴(kuò)大到了勞工教育、社區(qū)健康和私人樓宇等領(lǐng)域。1976年，港府正式提出“社區(qū)建設(shè)”的概念，隨后成立了負(fù)責(zé)制訂政策和指導(dǎo)地區(qū)協(xié)調(diào)的專門機(jī)構(gòu)——社區(qū)建設(shè)政策委員會。一些志愿機(jī)構(gòu)運(yùn)用社區(qū)組織和社會行動來改善社區(qū)關(guān)系、培育社區(qū)組織、維護(hù)社區(qū)居民權(quán)益。

從1982年開始，社會福利署在人員編制、設(shè)施配置等方面加大投入，逐步改善所有由志愿機(jī)構(gòu)成立的社區(qū)中心。福利署還規(guī)定，每8～12萬人成立一個社區(qū)中心，中心向社區(qū)居民提供多元化服務(wù)，如社區(qū)工作、自修或閱覽室服務(wù)、特殊幼教服務(wù)、智障人士護(hù)理、為老文化康樂活動等。

1997年香港回歸后，政府執(zhí)政理念漸趨保守，加上經(jīng)濟(jì)的衰退，社區(qū)發(fā)展出現(xiàn)新的問題。新世紀(jì)以來，隨著新保守主義的興起和福利資源的緊缺，社區(qū)工作者逐漸放棄了社會行動的工作模式，轉(zhuǎn)而以地區(qū)發(fā)展和社區(qū)照顧為主，側(cè)重于面向社區(qū)中的困難群體提供具體服務(wù)，鼓勵社區(qū)居民自助、互助。

（二）香港社會工作發(fā)展的歷史沿革

香港的社會工作起步于二戰(zhàn)之后，大體經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：從戰(zhàn)后到1970年代初屬于起步階段，此后到1997年香港回歸是專業(yè)化發(fā)展階段，1997年后進(jìn)入上升發(fā)展階段。

二戰(zhàn)之后的香港百廢待興，加上大批新移民的涌入，使香港人口數(shù)量急劇增加，由此所引發(fā)的就業(yè)、住房、饑餓、犯罪等社會問題十分嚴(yán)重。因此與大多數(shù)西方國家的社會工作一樣，香港初期社會工作也是以福利性救濟(jì)服務(wù)為主。但由于經(jīng)濟(jì)的不景氣和物質(zhì)的匱乏，在民間社團(tuán)的推動下，香港開始采用經(jīng)濟(jì)成本較低的社會工作方式來解決這些社會問題。1965年，港英政府發(fā)表了首個社會福利白皮書——《香港社會福利工作之目標(biāo)與政策》。同年港英政府又和社會工作機(jī)構(gòu)、其他社會團(tuán)體以及從事社會工作教育的高等院校，共同研究制定了香港第一個社會福利服務(wù)五年計劃，具體落實白皮書的要求，為此后社工的進(jìn)一步發(fā)展和走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化奠定了基礎(chǔ)。

從20世紀(jì)70年代起，香港大力推行社會工作專業(yè)化。進(jìn)入70年代，香港的經(jīng)濟(jì)逐步起飛，金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)迅速崛起，香港開始成為東南亞乃至世界的金融、航運(yùn)出口的中心之一。經(jīng)濟(jì)的飛躍也帶動了社會的發(fā)展。1972年香港正式宣布實行社會工作專業(yè)化，社會福利工作的發(fā)展由此進(jìn)入“提供多元服務(wù)，引進(jìn)社工專業(yè)”的新階段。1973年港英政府發(fā)表了系列白皮書、綠皮書，針對青少年、老人、殘障人士等群體的多元化、個性化專業(yè)社會工作,提出了青少年社會工作、老年社會工作和康復(fù)社會工作的發(fā)展目標(biāo)及實施方略。

1997年7月1日，香港實現(xiàn)回歸，香港的社會工作也進(jìn)入了一個新的歷史機(jī)遇期。特區(qū)政府采取一系列措施，大力推進(jìn)專業(yè)社會工作全面革新，比如實行注冊制度，促進(jìn)與內(nèi)地的合作與交流等。目前，香港社會工作力爭打造一個充滿人文關(guān)懷的社會，使每位公民都能夠自尊自強(qiáng)，和睦相處。

（三）香港社會組織發(fā)展的歷史沿革

早期的社會組織都是由華人社團(tuán)演化而成。而最初的華人社團(tuán)以同鄉(xiāng)會、商會的形式出現(xiàn)，僅僅擔(dān)負(fù)著關(guān)懷同胞、服務(wù)社團(tuán)成員的責(zé)任。隨著規(guī)模和實力日益壯大，其服務(wù)對象已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了同鄉(xiāng)范圍，而逐漸惠及社區(qū)大眾，其中的東華三院、保良局就是典型代表。

上世紀(jì)60、70年代，香港社會問題突出，港英政府開始重視社會建設(shè)與社會管理，因勢利導(dǎo)扶持社會組織，發(fā)揮其作用，社會組織在與政府的合作中蓬勃發(fā)展起來。80年代后，香港社會組織開始朝專業(yè)化、多元化、制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。它們不僅僅單純提供慈善救助服務(wù)，還派生出家庭服務(wù)、兒童照顧、青少年服務(wù)、長者服務(wù)、康復(fù)服務(wù)等內(nèi)容。

目前，全香港共有接近1萬個社會組織，覆蓋著社會的方方面面。這些組織為香港運(yùn)轉(zhuǎn)著85%的小學(xué)、幾乎全部的特教學(xué)校，管理著上百家醫(yī)院和健康中心，提供了2/3的公共服務(wù)。香港居民平均每人每年接受來自社會組織的各項服務(wù)超過4次，這項指標(biāo)在世界上都是很靠前的。

（四）香港“三社聯(lián)動”的歷史沿革

隨著社區(qū)服務(wù)的多元化、社會組織的發(fā)展壯大以及社會工作的專業(yè)化職業(yè)化，三者之間的聯(lián)系互動也變得日益緊密，聯(lián)動的方式也呈現(xiàn)出遞進(jìn)和上升態(tài)勢。從歷史進(jìn)程上看，香港“三社聯(lián)動”經(jīng)歷了從民間主導(dǎo)到政府支持，再到社會共治三個演進(jìn)階段。

早期的香港，無論是社會組織還是社工機(jī)構(gòu)基本上都是以志愿者或者義工形式出現(xiàn)的，救助對象也僅限于難民及生活困難群體，救助形式包括教育、醫(yī)療等。由于救助資源絕大部分來自民間，缺乏政府的支持，在對社區(qū)居民開展服務(wù)或者實施救助時，難免存在資源籌措不足、活動范圍狹窄、服務(wù)效果不理想的問題。

第二個階段則是在政府的支持下，社會組織及專業(yè)社工機(jī)構(gòu)全面參與社會公共服務(wù)和民政建設(shè)，專業(yè)化能力和規(guī)范化水平逐步提高，購買服務(wù)、整筆撥款等構(gòu)建起政府與社會組織的合作體系。在這種情況下，無論是開展服務(wù)的范圍還是服務(wù)的精細(xì)化程度都大大提高。

到了第三個階段，由于有了政府的支持以及社會各界的共同參與，香港的社區(qū)建設(shè)、社工服務(wù)、社會組織發(fā)展等形成了聯(lián)動、共治的良性格局，社會組織及社工機(jī)構(gòu)更加關(guān)注社區(qū)居民乃至全體公民的社會權(quán)利、公共治理、國際交流和全人類的福祉。

三、香港地區(qū)建立“三社聯(lián)動”機(jī)制的主要做法

在“社會協(xié)同”“三社聯(lián)動”方面，香港地區(qū)確實有很多獨(dú)到之處。社會組織與政府之間的伙伴關(guān)系、自下而上的社會服務(wù)規(guī)劃，被公認(rèn)為是香港社區(qū)服務(wù)成功的關(guān)鍵。在典型的“小政府，大市場”的行政架構(gòu)及社會治理模式下，香港能以較少的行政成本維持著龐大的公共服務(wù)系統(tǒng)，有許多好的做法都值得我們探討、研究和借鑒。

（一）建構(gòu)密不可分的多方社會合作聯(lián)動機(jī)制

首先，政府及社會組織為社會工作機(jī)構(gòu)提供資金支持。香港的社會合作機(jī)制主要體現(xiàn)在：政府出政策，整合場地設(shè)施，提供穩(wěn)定持續(xù)的資金投入，專業(yè)化的社會工作機(jī)構(gòu)承辦各類服務(wù)。香港社會組織經(jīng)費(fèi)來源廣泛，主要包括政府資助、社會捐助和服務(wù)收費(fèi)。就像大陸的許多社工機(jī)構(gòu)，主要依靠政府購買服務(wù)資金才能勉強(qiáng)生存下去，同樣在香港，社會組織在開展社會工作時，要想取得巨大成就，沒有政府財政的持續(xù)支持也幾乎是不可能的。但在具體的服務(wù)方面，則是放手由社會組織去承擔(dān)。不過，香港社工機(jī)構(gòu)的服務(wù)項目，如果要接受政府資助，那么其人員編制、薪資標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)節(jié)都必須嚴(yán)格按照社會福利署的規(guī)范要求來做。當(dāng)然，這套規(guī)范也是根據(jù)眾多社會組織長期實踐總結(jié)出來的，因此容易被接受。而且由于大部分社會組織機(jī)構(gòu)內(nèi)社工的薪資水平和同期政府公務(wù)員編制的社工人員的薪資水平?jīng)]有太大區(qū)別，這樣就容易保持這些社工隊伍相對穩(wěn)定。

其次，大型社會組織通常會充當(dāng)協(xié)調(diào)政府及社會工作機(jī)構(gòu)關(guān)系的角色。在制定社會政策和發(fā)展社會服務(wù)方面，一些大型的樞紐型社會組織可以承擔(dān)起協(xié)調(diào)社會工作機(jī)構(gòu)與政府之間關(guān)系的責(zé)任。在發(fā)展專業(yè)化的社會工作過程中，它們較好地解決了政府、社會工作機(jī)構(gòu)和社會公眾之間的關(guān)系，明確提出在開展社區(qū)服務(wù)時，政府和社會工作機(jī)構(gòu)是合作伙伴，形成了以政府為主導(dǎo)、以非政府的社會工作機(jī)構(gòu)為主體、由社會志愿者廣泛參與的社會工作良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。這種機(jī)制是香港社會福利工作得以健康發(fā)展的制度保證。①吳亦明：《香港的社會工作及其運(yùn)行機(jī)制》，《社會學(xué)研究》，2002（1）。

再次，社會工作機(jī)構(gòu)為社會大眾提供專業(yè)化服務(wù)并較好地解決政府、社會組織和社會公眾之間的關(guān)系。根據(jù)專業(yè)社會工作者的價值中立原則，香港社工在處理許多社會問題時，由于盡可能地堅持這一原則，不把自己的情感、道德或先入為主的價值判斷強(qiáng)加在他人或外部系統(tǒng)之上，他們在代表民眾向政府表達(dá)訴求的同時，也為政府化解了諸多矛盾，于無聲處化解各種社會矛盾，較好地解決政府、社會組織和社會公眾之間復(fù)雜的關(guān)系。在開展社區(qū)工作方面，政府非常注意發(fā)揮社會組織的積極作用。政府以購買服務(wù)的方式維持著社會組織的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，并確保居民能夠享受較好的社區(qū)公共服務(wù)，從而形成以政府為主導(dǎo)、以社會組織為載體、由社工義工和志愿者廣泛參與的社會工作良性運(yùn)行發(fā)展機(jī)制。

（二）注重提高社會資源的配置效率

港府非常重視社區(qū)資源及設(shè)施配置的均衡化，并采取多種措施避免資源的閑置和浪費(fèi)。通常，港府建設(shè)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是由當(dāng)?shù)鼐用駭?shù)量來決定的，并采取多元化的運(yùn)營模式，引入民間社團(tuán)經(jīng)營來提高設(shè)施的利用率。主要內(nèi)容包括：動員社區(qū)資源解決公認(rèn)的社區(qū)問題；改善社區(qū)環(huán)境或促進(jìn)居民的身心健康；通過社區(qū)教育程序增進(jìn)居民對社區(qū)的認(rèn)同及加強(qiáng)公民責(zé)任意識；通過改善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)來改善居民健康和居住環(huán)境。

香港社區(qū)設(shè)施的利用效率非常高，不僅滿足了香港居民多樣化的社區(qū)生活需要，而且充分利用了社區(qū)資源。為了提高社區(qū)活動和服務(wù)設(shè)施的利用率，香港采取了一些靈活的管理措施。如團(tuán)體租用、對學(xué)生和老人半價優(yōu)惠；在社區(qū)設(shè)施非繁忙時段，對學(xué)校受資助的非政府機(jī)構(gòu)及下屬團(tuán)體或機(jī)構(gòu)、體育總會實行“免費(fèi)使用計劃”，鼓勵學(xué)生和老年人多參與活動。②申利俠：《社區(qū)建設(shè)-香港是這樣做的》，《社區(qū)》，2009（3）。

只要開展的項目活動是有價值有意義的，社工機(jī)構(gòu)申請經(jīng)費(fèi)并不難。這樣就能夠保證這些機(jī)構(gòu)圍繞自身的使命專心致志做服務(wù)，而不像大陸的一些機(jī)構(gòu)為了得到政府的資金支持而傾向于行政化，或者主要依靠政府購買服務(wù)來生存。但是，在政府提供資助之前，社會組織必須有自籌資金的能力，通過開展相關(guān)服務(wù)項目試點(diǎn)，向政府證明相關(guān)服務(wù)及獲得資助的必要性。

（三）通過社工與義工組合編織良好的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)

在香港，就像取得醫(yī)師、律師、會計師的資格一樣，社工是一個必須經(jīng)過嚴(yán)格資格認(rèn)證的職業(yè)。目前，該職業(yè)已經(jīng)變得相當(dāng)專業(yè)化和職業(yè)化，凡從事社會工作的人與從事教育、醫(yī)療等工作的人一樣，必須通過系統(tǒng)的專業(yè)訓(xùn)練并獲得相關(guān)文憑后才允許上崗。據(jù)了解，香港的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)通常分為兩大類，一類是屬于社會福利署舉辦的官方機(jī)構(gòu)；另一類是非政府的民間機(jī)構(gòu)。其中，絕大部分屬于非政府性質(zhì)，成為香港社工的主體力量。

和專業(yè)社工相比，香港義工的發(fā)展也相當(dāng)出色，并提供了全港70%以上的社區(qū)服務(wù)，成為推動社區(qū)發(fā)展的重要力量。在香港的社會服務(wù)體系中，除了政府和專業(yè)社工機(jī)構(gòu)外，由社會成員廣泛參與的義工組織也是不可或缺的重要組成部分。在專業(yè)社工機(jī)構(gòu)的帶動協(xié)調(diào)下，廣大義工從事著各類社會服務(wù)，如社區(qū)特殊人群照顧、青少年心理輔導(dǎo)、各種公益慈善活動募捐宣傳等。不少企業(yè)為了培養(yǎng)員工的團(tuán)隊合作意識和社會責(zé)任感，往往會鼓勵員工走出去專門從事義工活動。香港的大中小學(xué)都要求學(xué)生做義工，義工的服務(wù)記錄要作為學(xué)生的品德評定和升學(xué)的依據(jù)之一。義工的志愿服務(wù)與社工提供的專業(yè)服務(wù)相結(jié)合，編織了一張相對完善的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使香港的社會服務(wù)有了更廣泛、更深厚的社會基礎(chǔ)，也成為推動香港地區(qū)社區(qū)建設(shè)和服務(wù)發(fā)展的中堅力量。

因為有著專業(yè)的社工隊伍和遍布全港的義工組織，香港的社區(qū)服務(wù)得以普及和成熟。社區(qū)內(nèi)從為老服務(wù)、特殊教育到衛(wèi)生保健等個性化服務(wù)應(yīng)有盡有，而且收費(fèi)低廉，對部分群體甚至可以提供免費(fèi)服務(wù)。

（四）鼓勵官、商、民合作共建

在推動政府、商界和社會組織三方合作，建立伙伴關(guān)系，共同扶助弱勢社群方面，為了鼓勵商界承擔(dān)更大的社會責(zé)任，港府設(shè)立了“攜手扶弱基金”。其中規(guī)定，社會組織如果獲得了商業(yè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)金或?qū)嵨锞栀浽摶鹫J(rèn)可的計劃，政府會給予等額的資助。社會組織為了提高籌款能力，他們不但要了解不同商業(yè)機(jī)構(gòu)的基金所熱衷的服務(wù)領(lǐng)域、做預(yù)算的時間，也需要提高自身的知名度和公信力，讓工商企業(yè)知道他們在做什么服務(wù)，便于取得工商企業(yè)、基金會的支持。

扶持社會組織創(chuàng)新發(fā)展。香港社會組織的社會參與欲望強(qiáng)烈，活動能力強(qiáng)，大部分社會組織是具有公益性質(zhì)的社會事業(yè)團(tuán)體。在它們發(fā)展過程中，形成了“整筆撥款制度”和“服務(wù)表現(xiàn)監(jiān)察制度”的雙重管理體制，從資助和監(jiān)察兩方面保證社會組織健康、有序、有效發(fā)展。同時，引入市場機(jī)制，注重服務(wù)品質(zhì)的評估，鼓勵官、商、民三方合作，倡導(dǎo)社會組織的創(chuàng)新，尤其是鼓勵一些大型的社會組織極力延伸自己的觸角。①成元君、陳錦棠：《經(jīng)驗與啟示：香港民間社會組織的發(fā)展》，《社團(tuán)與管理》，2004（12）。

社會組織分支機(jī)構(gòu)的延展成為近年來香港各類不同規(guī)模的公益組織運(yùn)行的常態(tài)。這些分支機(jī)構(gòu)在開辦、運(yùn)營的過程中，都會得到來自政府的支持，包括手續(xù)辦理、場地選擇、稅費(fèi)減免以及人力資源提供等重要環(huán)節(jié)。通常情況下，一些大型社會組織，其延伸出來的分支機(jī)構(gòu)數(shù)量驚人，員工數(shù)量龐大，能夠涵蓋全香港區(qū)域，甚至在臨港的部分內(nèi)地城市。在內(nèi)地城市，借助政府的優(yōu)惠政策，往往體現(xiàn)出明顯的公建民營、民辦官助等官商民合作特征。例如成立于1948年的香港工會聯(lián)合會（簡稱工聯(lián)會）經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)成為香港最大的勞工團(tuán)體，目前，屬會會員人數(shù)達(dá)到36.8萬人。經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，建成了遍及整個香港甚至廣州、深圳、東莞、惠州等毗鄰內(nèi)地重要城市的服務(wù)機(jī)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，也建立了咨詢服務(wù)中心，為港人在內(nèi)地開展工作、經(jīng)商等提供咨詢服務(wù)。

（五）將社區(qū)建設(shè)作為社會工作的一項主要內(nèi)容

在香港，專業(yè)社工機(jī)構(gòu)或者專業(yè)社會組織，無論開展多元化的社區(qū)服務(wù)，抑或解決復(fù)雜的社區(qū)問題，都能在資金、場地等方面得到政府的大力支持，從而形成互動聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展的良好局面。

香港的社區(qū)發(fā)展被當(dāng)做一項重要的社會工作，依托社區(qū)資源，利用專業(yè)方法解決社會問題，并在1990年代提出了“發(fā)展有華人社會特色的社區(qū)工作”的理念（莫泰基等，1995）。通過多種途徑把社區(qū)工作與其他專業(yè)社會工作結(jié)合起來，為社區(qū)居民提供多元化的個性服務(wù)，鼓勵居民參與和解決社區(qū)問題，增強(qiáng)社區(qū)的歸屬感，促進(jìn)社區(qū)居民的身心發(fā)展，改善社區(qū)生活質(zhì)量。

香港政府為了給社區(qū)服務(wù)提供必要的設(shè)施，根據(jù)《城市規(guī)劃條例》，把服務(wù)設(shè)施建設(shè)納入新建公共房屋和私人房屋發(fā)展計劃，根據(jù)服務(wù)設(shè)施的布點(diǎn)需要，撥出土地建設(shè)服務(wù)設(shè)施或購買已建樓房用于服務(wù)。這些服務(wù)設(shè)施的相當(dāng)部分是依照一定的法律程序，提供給被確定承擔(dān)服務(wù)項目的社會組織或者社會工作機(jī)構(gòu)使用的。①黃利國：《香港社會工作公益性收費(fèi)服務(wù)的啟示》，《中國社會工作》，2015（2）。

（六）注重對社會服務(wù)的評估與審核

凡是有公共服務(wù)的地方就必須委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估與審核，目的是監(jiān)督、改進(jìn)服務(wù)，使服務(wù)做得更好。通過評估也能夠為政府制定政策、規(guī)劃服務(wù)項目、優(yōu)化社會治理提供咨詢參考，為別的社會組織創(chuàng)新服務(wù)提供經(jīng)驗借鑒，以利于更靈活地調(diào)配資源、激勵服務(wù)創(chuàng)新，以應(yīng)對社會不斷變換而產(chǎn)生的新的社會需求，更好地檢驗三方合作模式中存在的問題與改進(jìn)之處，促進(jìn)“三社聯(lián)動”良性發(fā)展。香港地區(qū)非常重視對政府部門、社會組織、社工機(jī)構(gòu)為社群開展的服務(wù)進(jìn)行評估。評估結(jié)果主要通過發(fā)布《社會福利白皮書》的形式進(jìn)行，重點(diǎn)對政府與民間機(jī)構(gòu)在福利資源上應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進(jìn)行測量；評估資源的投入（input）與產(chǎn)出（outcome）之間的對比關(guān)系；對評估中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行問責(zé)等。

四、香港地區(qū)建立“三社聯(lián)動”機(jī)制的成效和問題分析

在“三社聯(lián)動”社會建設(shè)、社會治理模式推動下，符合時代需要的社會創(chuàng)新服務(wù)項目不斷涌現(xiàn)。由于社會組織、專業(yè)社工的關(guān)注與介入，讓社區(qū)成為社會與政府之間的緩沖地帶，政府在處理社會問題時有更多的回旋余地，使得大量社會矛盾和問題在萌芽階段即得到控制和化解，也使得香港幾十年來雖歷經(jīng)多次政治經(jīng)濟(jì)危機(jī)仍能保持整體穩(wěn)定。

（一）取得的成效

香港“三社聯(lián)動”工作的發(fā)展歷程是和戰(zhàn)后香港社會轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)的。它之所以能夠沿著系統(tǒng)化、專業(yè)化的道路不斷發(fā)展，完全是香港社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要。其中的社會工作之所以能在專業(yè)化優(yōu)質(zhì)服務(wù)的道路上不斷前進(jìn)，并取得出色的社會效益，又是與香港社會工作本身有一套合理規(guī)范、行之有效、管理成熟的運(yùn)行機(jī)制密不可分的。這就使得社工雖然起源于西方，但香港的專業(yè)社工十分發(fā)達(dá)，大有后來居上之勢。比如，西方國家平均每1000人擁有一名社工，在香港每500人就有一名社工，這一指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過西方國家。

“三社聯(lián)動”保證了社會建設(shè)的資金需求。在自下而上的發(fā)展模式下，眾多社會組織、社工機(jī)構(gòu)所選擇的試點(diǎn)項目只要被證明是必需且有效的，一般都可申請到政府或企業(yè)基金的資助。在此情況下，他們就能圍繞自己的使命與社會需要，專心做社會服務(wù)，不會像大陸的有些機(jī)構(gòu)一樣出現(xiàn)行政化傾向。而且，香港許多大企業(yè)、名人都有著較強(qiáng)的社會責(zé)任感，他們熱衷于設(shè)立慈善基金，憑借捐資金、做義工等方式參與社會服務(wù)。

“三社聯(lián)動”充分調(diào)動了社會組織社會參與的積極性。寬松的制度與政策環(huán)境、政府及社會各界源源不斷的資金支持、相對成熟的管理運(yùn)作機(jī)制，使得香港地區(qū)的社會組織眾多，社會號召力、影響力巨大，在慈善公益、公共治理、社區(qū)發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的重要作用。目前，在香港，社會組織已經(jīng)涵蓋了社會的方方面面，人與人之間的高度組織化形成了香港社會的一大特色。

（二）存在的問題

首先，整筆撥款制度給予了社工機(jī)構(gòu)更大的自由，但負(fù)面效應(yīng)也很明顯。隨著香港的社會服務(wù)覆蓋面日益廣泛，財政支出壓力不斷加大，港府決定改標(biāo)準(zhǔn)資助額代之以整筆撥款模式。在香港，談起社會工作的發(fā)展史，幾乎每個人都會提到2001年開始實施的“整筆撥款津助制度”。這被視為香港社會工作發(fā)展的分水嶺。具體做法是：當(dāng)社會福利署發(fā)現(xiàn)市民需求準(zhǔn)備新增社工服務(wù)項目時，就會設(shè)定項目服務(wù)價格，通過征求建議書的方式廣邀社工機(jī)構(gòu)參與競投，最終承諾服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量最高的機(jī)構(gòu)獲得服務(wù)資格。這樣做的結(jié)果，無形中那些把價格壓得極低的組織機(jī)構(gòu)或者服務(wù)項目會得到這筆資金。政府對社工機(jī)構(gòu)的人員編制、薪酬水平不再嚴(yán)格要求，只考核服務(wù)效果。這樣看來，整筆撥款制度在促進(jìn)機(jī)構(gòu)效率的同時也不可避免地影響了整個服務(wù)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。政府放棄以往的規(guī)劃機(jī)制，不再做社會服務(wù)長期規(guī)劃。而且資助的新增服務(wù)項目，多半是兩三年時限的短期項目，沒有時限的規(guī)范性服務(wù)項目減少。社工機(jī)構(gòu)員工大多從無固定期限的合約制變成具有時限的合約制員工。機(jī)構(gòu)社工流失率增加，社會服務(wù)的持續(xù)發(fā)展受到?jīng)_擊。①曾慶斌：《香港NGO發(fā)展啟示錄 社會組織協(xié)同政府》，《佛山日報》， 2011年9月10日。在數(shù)量眾多的組織機(jī)構(gòu)的激烈競爭下，一些社工機(jī)構(gòu)因為擔(dān)心未來拿不到服務(wù)合同，也就意味著得不到應(yīng)有的資金支持。于是他們更注意存錢，而不是將所有經(jīng)費(fèi)都用于服務(wù)項目和人員工資上，這些機(jī)構(gòu)試點(diǎn)創(chuàng)新服務(wù)項目的動力減弱。民間機(jī)構(gòu)社工薪水不再媲美福利署社工，對專業(yè)人才尤其是高層次專業(yè)人才的吸引力大大減弱。近年來，民間組織對整筆撥款制度非議四起，甚至罷工抗議。

第二，為刻意追逐政府補(bǔ)貼項目，意味著出現(xiàn)社會服務(wù)的漏洞。由于社會組織的相當(dāng)一部分費(fèi)用來自政府補(bǔ)貼，而政府的補(bǔ)貼并不是針對所有服務(wù)項目，這就導(dǎo)致社會組織在開展活動時很容易選擇那些能夠拿到政府補(bǔ)貼的項目，政府不愿意或者很少提供津貼的項目就不愿意做。這就可能會出現(xiàn)社會服務(wù)的空檔，而導(dǎo)致諸如貧富懸殊之類的社會問題。雖然很多社會組織一再宣稱自己是民間的非政府組織，但開展服務(wù)的趨利性實際上已經(jīng)讓他們成為了政府執(zhí)行政策的工具。長此以往，這些組織的籌款能力及生存能力就會弱化。

第三，既要取悅政府又要對政府施壓的矛盾處境，影響社會組織開展工作，甚至影響“三社聯(lián)動”效果。一些大型的社會組織一方面盡量體現(xiàn)自身的公益性質(zhì)以利于爭取到更多的政府補(bǔ)貼；另一方面在政府的許多施政行為上也要實施監(jiān)督，甚至提出反對意見，組織游行示威，濃厚的政治色彩使他們成為政府的主要壓力來源。這令雙方很多時候陷于尷尬境地，從而影響“三社聯(lián)動”的實施效果。

五、香港地區(qū)建立“三社聯(lián)動”機(jī)制對內(nèi)地的啟示和借鑒

特殊的中西文化融合交匯之地，相對完整的歷史傳承背景，使得香港既有濃郁的西方基督教文明和結(jié)社自由，又有著豐富的中華傳統(tǒng)儒釋道基因。開放性、自由性、包容性決定了香港地區(qū)社會建設(shè)的完整性，這些都是短期內(nèi)難以復(fù)制的。雖然香港的“三社聯(lián)動”也存在上述介紹的某些不足，但優(yōu)質(zhì)的社區(qū)環(huán)境、專業(yè)的社工隊伍、發(fā)達(dá)的社會組織、全面的社區(qū)服務(wù)，廉潔、高效的“三社聯(lián)動”機(jī)制等，卻值得我們從中汲取有益的經(jīng)驗。

（一）構(gòu)建政府主導(dǎo)下的多元化社區(qū)參與主體

香港的社區(qū)工作是政府組織、社會組織與廣大市民共同參與的一項改善基層民生、促進(jìn)社會穩(wěn)定的系統(tǒng)工作。這種多元化主體的參與模式有效回應(yīng)了香港市民多樣化的社會福利需求，也在一定程度上提高了社會工作專業(yè)的公眾認(rèn)可度。而在中國內(nèi)地，社區(qū)工作絕大部分仍然是由政府部門組織實施的，民間社會組織的發(fā)育嚴(yán)重滯后于民眾的服務(wù)需求，廣大居民對政府主導(dǎo)下的社區(qū)工作參與度非常有限，從而嚴(yán)重阻礙了專業(yè)社會工作在內(nèi)地的發(fā)展，因此構(gòu)建多元化的社區(qū)工作參與主體非常重要。①黃智雄：《香港社會工作》，北京：中國社會出版社，2012。

但是，“三社聯(lián)動”不會自行聯(lián)動，仍然需要政府出面，并適時承擔(dān)宏觀主導(dǎo)責(zé)任。在這里政府扮演著“三社聯(lián)動”事業(yè)的規(guī)劃者、組織者、監(jiān)督者和經(jīng)費(fèi)主要提供者的重要角色。政府的角色將呈現(xiàn)三大轉(zhuǎn)變：由服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的管理者；由服務(wù)的生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的購買者；由福利服務(wù)的規(guī)劃者轉(zhuǎn)變?yōu)楦＠?wù)的審查者。比如，制訂各項有關(guān)法規(guī)、條例、考評指標(biāo)，明確規(guī)范政府、專業(yè)社工機(jī)構(gòu)與社會公眾在福利實施過程中的責(zé)權(quán)利關(guān)系等。這樣既培育了一批相對獨(dú)立、又具有專業(yè)化、職業(yè)化色彩的社工機(jī)構(gòu)，又強(qiáng)化了政府的主導(dǎo)作用和財力支持，有效克服了政府包辦福利的積弊，而且還對社工機(jī)構(gòu)形成一定的約束力。這或許正是香港社會工作專業(yè)化的成功之道。

（二）注重發(fā)揮社會組織作用

和前述針對專業(yè)社工機(jī)構(gòu)的態(tài)度一樣，港府在社區(qū)發(fā)展中同樣較為恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)著政策創(chuàng)制、資源配置和服務(wù)監(jiān)管的職責(zé)，而具體運(yùn)作實施多由社會組織去執(zhí)行。在香港，眾多的社會組織由于管理科學(xué)規(guī)范、項目運(yùn)作靈活、服務(wù)個性多元、社會認(rèn)同度高，不僅提供了數(shù)量眾多的專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)，更重要的是能夠及時將基層民眾訴求傳遞給政府，以利于政府能夠更好地改良政策。因此，適時有效地培育社會組織，充分激發(fā)社會組織活力，采取機(jī)動靈活的運(yùn)作模式，可以最大限度提高社區(qū)公共資源的利用率，盡量避免社會資源的浪費(fèi)。

對內(nèi)地來講，當(dāng)前及未來一個時期內(nèi)，應(yīng)不斷加大對各種服務(wù)類社會組織的培育力度，支持社會力量投資興辦社區(qū)服務(wù)類的公益設(shè)施，并設(shè)法提供政策、資金等輔助。待這些組織發(fā)展成熟時，可以政府購買服務(wù)的方式將一些適合市場運(yùn)作的服務(wù)事項（如社區(qū)居家養(yǎng)老等）交由發(fā)展成熟的社會組織承擔(dān)，政府則負(fù)責(zé)對其運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)管。這樣不僅可以提升服務(wù)效能，更重要的是能夠降低政府社會管理的成本，使政府騰出更多精力來把控社區(qū)總體事務(wù)。

積極推動和鼓勵有條件的社會組織走實體化發(fā)展的路子。香港社會組織的一個顯著特征，就是組織的實體化。醫(yī)院、中小學(xué)校、幼稚園、青少年活動中心、安老院、療養(yǎng)院、心理治療所等機(jī)構(gòu)組織都是實體的。社會組織的實體化是人民群眾信賴感的主要來源，也是它們關(guān)愛民眾并贏得民眾衷心擁護(hù)和社會公信力、影響力的必然通道。學(xué)習(xí)香港大企業(yè)設(shè)立各類社會組織做法，鼓勵企業(yè)注冊成立專業(yè)化、規(guī)?；纳鐣M織，可在社區(qū)內(nèi)開展冠名非贏利性活動，在為社會提供公益服務(wù)的同時，又可提高企業(yè)的聲譽(yù)，提升企業(yè)員工的社會責(zé)任感，打造良性互動的勞資關(guān)系。特別是公益慈善類社會組織，實體化更不可少。對慈善公益類社會組織，政府要視情況給予一定補(bǔ)貼。能否得到補(bǔ)貼或者補(bǔ)貼多少要看該組織向社會提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，而不是看出身。營造積極向上的社團(tuán)文化、慈善文化，鼓勵社會精英、名人、愛心人士和團(tuán)體成立自己的公益實體來參與社會、服務(wù)社會，承擔(dān)社會責(zé)任。

（三）培育專業(yè)社工機(jī)構(gòu)，注重社區(qū)社工隊伍的建設(shè)

大力培育和發(fā)展專業(yè)化、職業(yè)化的社工機(jī)構(gòu)，是市場經(jīng)濟(jì)條件下建立現(xiàn)代社會公共服務(wù)體系和調(diào)節(jié)機(jī)制的重要途徑。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，香港地區(qū)實現(xiàn)社會福利服務(wù)社會化最成功的經(jīng)驗之一，就是建立起了一個發(fā)達(dá)的專業(yè)化的非政府社會工作機(jī)構(gòu)體系和一支高素質(zhì)的專業(yè)社會工作者隊伍，這是香港社會福利社會化的主要基石。社工在服務(wù)社區(qū)，反映社情方面，起著非常重要的作用。為更好地做好社區(qū)服務(wù)工作，有必要培養(yǎng)一支文化素養(yǎng)高、更加專業(yè)、對社區(qū)充滿激情的工作者隊伍。社區(qū)義工隊伍充分調(diào)動社會資源和社區(qū)居民參與的積極性，促進(jìn)社區(qū)各群體之間的理解幫助，提升居民之間的交流合作，構(gòu)建和諧互助的社會氛圍，形成社會組織、社區(qū)工作者、志愿者相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)力量。

盡快確立社會工作者的專業(yè)和職業(yè)地位，逐步實現(xiàn)社會工作理論和方法的本土化，從而形成一個具有中國特色的社會工作專業(yè)體制，這是奠定中國專業(yè)社工地位，增加社會認(rèn)同度的有效途徑，也是推進(jìn)中國社會服務(wù)和調(diào)節(jié)機(jī)制的現(xiàn)代化的必然選擇。社會是在不斷發(fā)展變化和進(jìn)步的，新的社會矛盾和問題也不斷涌現(xiàn)，那么要為社區(qū)提供更好的、更有效的服務(wù)，廣大社會組織及其從業(yè)人員就必須與時俱進(jìn)，不斷提升自我，不斷學(xué)習(xí)、不斷更新知識。同時還要將當(dāng)前救助型的社會工作轉(zhuǎn)化成綜合性的社會服務(wù)，這也是社會工作及社會政策未來的發(fā)展方向。

（四）以完善的法治規(guī)范“三社聯(lián)動”

政府應(yīng)該順應(yīng)社會發(fā)展多元化的大趨勢，降低門檻鼓勵開辦大小不一、范圍不同、能量有別的各類社會公益慈善組織，要抓好“兩頭”的工作：即嚴(yán)格立法監(jiān)管社會組織面向社會的資金籌措環(huán)節(jié)和面向社會的資金支出環(huán)節(jié)。①靳環(huán)宇：《香港社會組織的特征及對內(nèi)地的啟示》，《中國社會組織》 ，2013（8）。香港對社會組織的最有效監(jiān)管，不是制訂繁雜的考核指標(biāo)，而是通過完善法律制度、狠抓法治教育、培育法治精神，打造出一個“法治的大社會”。實踐證明，這是個十分有效的硬約束。

在內(nèi)地，無論是社區(qū)建設(shè)、社會組織培育還是社工機(jī)構(gòu)規(guī)范、社工人才隊伍培養(yǎng)，均處于上升階段。在這個階段，加強(qiáng)制度建設(shè)和法制完善都是必不可少的。在此基礎(chǔ)上，加快修訂出臺慈善法配套政策、社會組織法、社區(qū)建設(shè)條例等正當(dāng)其時。力爭在“十三五”時期內(nèi)使上述各項工作更上一個臺階，到2020年中國全面建成小康社會的時候，國內(nèi)社會組織、“美麗社區(qū)”的數(shù)量、活力、效率以及社會認(rèn)同度等都將發(fā)生質(zhì)的飛躍。

（五）開展必要的事項評估

在一個社會建設(shè)資源相對稀缺的環(huán)境里，開展項目評估已成為一個不可或缺的程序?！叭缏?lián)動”是一項復(fù)雜而又系統(tǒng)的社會建設(shè)工程，因此有必要對“三社聯(lián)動”的綜合項目、各個子項目等開展細(xì)致的績效評估。當(dāng)然，我們不是為評估而評估，而是要通過評估來協(xié)助政府及社會機(jī)構(gòu)進(jìn)行資源投放做出科學(xué)合理的決定。對于評估的結(jié)果，要真正能夠為決策者和其他項目所引證并及時落實，確實能夠改善服務(wù)方式，改進(jìn)政策設(shè)計水平，進(jìn)而提高人民群眾的福祉。