李棉管

如果將20世紀(jì)50年代中期建立的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度作為新中國(guó)制度化社會(huì)救助的起點(diǎn)，制度化的社會(huì)救助在新中國(guó)已經(jīng)存在60余年①洪大用、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004（1）；張秀蘭、徐月賓：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度化的分析框架》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）；宋士云：《新中國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》，2007（1）。，但是長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)救助一直處于社會(huì)科學(xué)研究的邊緣地帶，沒(méi)有進(jìn)入社會(huì)政策的話語(yǔ)核心②唐鈞：《“十一五”以來(lái)社會(huì)救助發(fā)展的回顧及展望》，《社會(huì)科學(xué)》，2012（6）。。這一狀況直到20世紀(jì)末期才得到改變。隨著城市經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，“城市新貧困”成為一個(gè)重要的社會(huì)問(wèn)題，并與農(nóng)村貧困問(wèn)題交織在一起構(gòu)成社會(huì)轉(zhuǎn)型的重大挑戰(zhàn)。1993年出現(xiàn)在上海的城市最低生活保障制度帶來(lái)了與傳統(tǒng)農(nóng)村五保制度有著重大區(qū)別的新型社會(huì)救助制度③Li, M. & Walker, R. On the Origins of Welfare Stigma: Comparing two social assistance schemes in rural China, Critical Social Policy,Forthcoming, 2018a.。隨著該制度向全國(guó)城市（1999年）和農(nóng)村（2007年）推廣，中國(guó)社會(huì)救助制度設(shè)計(jì)和反貧困實(shí)踐發(fā)生了重大變化。在此背景下，中國(guó)社會(huì)救助研究逐漸走向繁榮和學(xué)理化，成為社會(huì)政策研究的一個(gè)重要分支。

中國(guó)社會(huì)救助是一個(gè)復(fù)雜的制度體系，其基本架構(gòu)是以生活救助為主，醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)和法律等專(zhuān)項(xiàng)救助為補(bǔ)充，優(yōu)撫對(duì)象、殘疾人、災(zāi)民等特定對(duì)象救助為特殊形式，制度化救助和臨時(shí)性救助相結(jié)合的綜合體系①洪大用：《轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)社會(huì)救助》，沈陽(yáng)：遼寧教育出版社，2004；關(guān)信平：《朝向更加積極的社會(huì)救助制度》，《中國(guó)行政管理》，2014（7）；彭華民：《中國(guó)社會(huì)救助政策創(chuàng)新的制度分析》，《學(xué)術(shù)月刊》，2015（1）。。本文是對(duì)20世紀(jì)末期至今共二十年中國(guó)社會(huì)救助研究的綜述，但限于文章篇幅，本文僅以城鄉(xiāng)最低生活保障制度和農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的相關(guān)研究為分析中心，這兩項(xiàng)制度也是我國(guó)最主要的社會(huì)救助制度。文章第一節(jié)在梳理國(guó)內(nèi)外理論性文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上試圖提出一個(gè)解答“社會(huì)救助如何才能減少貧困”的總體分析框架，接下來(lái)的三節(jié)結(jié)合總體分析框架的操作化對(duì)二十年內(nèi)中國(guó)社會(huì)救助的主要文獻(xiàn)進(jìn)行評(píng)述和分析，最后對(duì)中國(guó)社會(huì)救助研究進(jìn)行了反思和前瞻。

一、重識(shí)社會(huì)救助的“反貧困”：一個(gè)分析框架

在制度型社會(huì)救助出現(xiàn)之前，反貧困長(zhǎng)期被視為個(gè)人和家庭的責(zé)任或民間慈善的服務(wù)領(lǐng)域②Jawad, R. A Profile of Social Welfare in Lebanon: Assessing the Implications for Social Development Policy, Global Social Policy, 2002, 2(3):319-35.，但是隨著反貧困的責(zé)任轉(zhuǎn)移至地方政府和國(guó)家之后，社會(huì)救助就成為了反貧困的核心社會(huì)政策③Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and Comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p39-40；彭華民：《中國(guó)社會(huì)救助政策創(chuàng)新的制度分析》，《學(xué)術(shù)月刊》，2015（1）。。伊麗莎白濟(jì)貧法所確立的“分類(lèi)施助”原則不但在英國(guó)得到了完整的繼承④Donnison, D. The Politics of Poverty. Oxford: Martin Robertson., 1982.，而且成為了全球各國(guó)社會(huì)救助的實(shí)施準(zhǔn)則⑤韓克慶、郭瑜：《“福利依賴(lài)”是否存在？——中國(guó)城市低保制度的一個(gè)實(shí)證分析》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012（2）。。由于社會(huì)救助制度與貧困問(wèn)題的直接聯(lián)系，部分研究者認(rèn)為社會(huì)救助天然地具有反貧困的功能。在這種“天然論”看來(lái)，有了社會(huì)救助就能減少貧困，因此倡導(dǎo)社會(huì)救助制度的建立和社會(huì)救助的資源投入幾乎成為“天然論”學(xué)者的全部學(xué)術(shù)旨趣。

與“天然論”觀點(diǎn)不同，大量反思性研究揭示，“社會(huì)救助如何才能減少貧困”本身是一個(gè)值得研究的問(wèn)題。這樣一種“重新設(shè)問(wèn)”使得社會(huì)救助研究從“制度倡導(dǎo)”轉(zhuǎn)向了“制度分析”，這是社會(huì)救助研究范式成熟的重要標(biāo)志。

反貧困效果是多種經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策綜合作用的結(jié)果，因此從反貧困的結(jié)果來(lái)單獨(dú)評(píng)估社會(huì)救助的效應(yīng)本身就是一件困難的研究任務(wù)⑥Lister, R. Poverty. Cambridge: Policy, 2004, p181-189.，即便是專(zhuān)注于社會(huì)救助反貧困效應(yīng)的研究，其研究結(jié)論也呈現(xiàn)出極大的分化。在有的案例研究中，社會(huì)救助資源的增加與貧困發(fā)生率之間呈現(xiàn)顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，即社會(huì)救助資源的增量能顯著降低貧困發(fā)生率⑦Caldés, N. & Maluccio, J.A. The Cost of Conditional Cash Transfers. Journal of International Development, 2005, 17(2): 151-68.，但是也有案例研究表明，扶貧資源的增加并不能帶來(lái)相應(yīng)的扶貧效果⑧李棉管:《區(qū)域性開(kāi)發(fā)式扶貧的瞄準(zhǔn)機(jī)制研究》，載鄭也夫、沈原、潘綏銘主編《北大清華人大社會(huì)學(xué)碩士論文選編》，濟(jì)南：山東人民出版社，2006年。，甚至可能會(huì)出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果⑨Chen K.M., Leu C.H., Wang T.M. Reducing Child Poverty and Assessing Targeting Performance: Governmental Cash Transfers in Taiwan.International Journal of Social Welfare, 2015, 24(1): 48-61；田朝輝、解安：《社會(huì)救助的貧困治理績(jī)效及其“陷阱”規(guī)避》，《南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012（3）。；社會(huì)救助制度在有的場(chǎng)合下賦予了貧困者生活的意義并拓展了其選擇的可能性①Hocking, G. Oxfam Great Britain and Sustainable Livelihoods in the UK. Community Development Journal, 2003, 38(3): 235-42.，但是在另一些場(chǎng)合下卻對(duì)貧困者產(chǎn)生了鎖定效應(yīng)（lock-in effect），成為了貧困再生產(chǎn)的生成器②洪大用：《當(dāng)?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實(shí)踐的延伸效果及其演進(jìn)方向》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2005（3）。；有的社會(huì)救助的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)在著力區(qū)分“維持貧困”和“減少貧困”，而有的社會(huì)救助政策卻只能夠發(fā)揮“維持貧困”的功能③Spicker, P. Poverty and Social Security. London: Routledge,1993；Walker, R. & Wiseman, M. Making Welfare Work: UK activation policies under New Labour, International Social Security Review, 2003, 56(1): 3-29.。

以上反思性研究表明，社會(huì)救助要想發(fā)揮反貧困的功能是需要一些條件的。綜合國(guó)內(nèi)外的研究成果，這些“前置性條件”大體包括以下三個(gè)方面。

第一，社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)效率。瞄準(zhǔn)效率（targeting efficiency）是與瞄準(zhǔn)偏差（targeting error）相對(duì)而言的。在內(nèi)部瞄準(zhǔn)效率（internal targeting efficiency）的意義上，社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)效率主要包括兩種類(lèi)型：排斥性偏差和內(nèi)含性偏差。排斥性偏差是指符合救助標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)人口沒(méi)有得到社會(huì)救助覆蓋的比率，內(nèi)含性偏差是指不符合救助標(biāo)準(zhǔn)的人口被錯(cuò)誤納入社會(huì)救助范圍的比率④Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p179-86；李棉管：《技術(shù)難題、政治過(guò)程與文化結(jié)果：“瞄準(zhǔn)偏差”的三種研究視角及其對(duì)中國(guó)“精準(zhǔn)扶貧”的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017（1）。。顯而易見(jiàn)，瞄準(zhǔn)偏差從利益獲取和資源漏出兩方面影響到了社會(huì)救助制度的扶貧效率。就利益獲取而言，如果貧困者不能從社會(huì)救助中獲取相應(yīng)的資源，反貧困效應(yīng)根本無(wú)從談起。涓滴效應(yīng)不但在理論上而且在經(jīng)驗(yàn)上被證明是扶貧效率低下的理論設(shè)想。就資源漏出而言，當(dāng)大量的扶貧資源被分配到非貧困領(lǐng)域和非貧困群體，其總體的資源利用效率自然大打折扣。

第二，社會(huì)救助的保障水平。社會(huì)救助的基本功能是收入維持，但是維持什么水平的收入向來(lái)是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的問(wèn)題⑤Veit-Wilson, J. Setting Adequacy Standards: How Governments Define Minimum Standards. Bristol: Policy Press, 1998.。該議題不但受到國(guó)家和地方政府財(cái)政的限制，更是直接受到一國(guó)政治取向和福利文化的影響⑥Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p53-9, 13-8.。在有的福利體制中，即便是社會(huì)救助，國(guó)家也需要為目標(biāo)群體提供被社會(huì)所接受的、體面的生活水平；而在另一些福利體制中，最低水平的生活保障在社會(huì)救助制度中得到嚴(yán)格限定⑦Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p53-9, 13-8.。為貧困者提供最基本的生活保障是全球共識(shí)性的社會(huì)救助最低要求⑧Chase, E. & Bantebya-Kyomuhendo, G. (eds.), Poverty and Shame: Global Experiences. Oxford: Oxford University Press, 2014, p2.，然而，看似確定無(wú)疑的“最基本的生活保障”在很多時(shí)候也不僅僅是經(jīng)濟(jì)考量，它同時(shí)還反映了政治權(quán)衡。這一前置性條件的啟示意義在于，如果社會(huì)救助制度的保障水平過(guò)低，即便貧困者被納入了社會(huì)救助范圍（滿足了第一個(gè)前置條件），他們?nèi)匀簧钤谪毨Ь车刂校卣摗皵[脫貧困”。

第三，社會(huì)救助的功能定位。社會(huì)救助的反貧困功能有兩種取向。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移將貧困者的收入提升到最低生活需要這一取向在社會(huì)救助制度史上擁有久遠(yuǎn)的歷史，但同時(shí)也十分容易招致“福利依賴(lài)”（welfare dependence）的質(zhì)疑⑨Coady, D., Grosh, M. & Hoddinott, J. 2004, Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience.Washington,DC: World Bank; Deacon, A. 2002, Perspectives on Welfare. Buckingham: Open University Press.。盡管在全球范圍內(nèi)，關(guān)于福利依賴(lài)的經(jīng)驗(yàn)研究時(shí)常出現(xiàn)“證實(shí)”與“證偽”的并存局面，但是在政策制定者和稅收支出者眼中，福利依賴(lài)始終是社會(huì)救助擴(kuò)張的“大敵”。研究者認(rèn)為，一旦福利依賴(lài)成為普遍的現(xiàn)象，社會(huì)救助就只能“維持貧困”而不能“減少貧困”①Deacon, A. Perspectives on Welfare. Buckingham: Open University Press, 2002.，在極端情況下還可能再生產(chǎn)出貧困②Giddens, A. The Third Way. Cambridge: Polity,1998；洪大用：《當(dāng)?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實(shí)踐的延伸效果及其演進(jìn)方向》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2005（3）。。近些年來(lái)，“工作導(dǎo)向型福利”或發(fā)展型社會(huì)政策代表了社會(huì)救助的另一種取向，通過(guò)改變社會(huì)政策的資源分配結(jié)構(gòu)和方向讓社會(huì)救助發(fā)揮更為積極的功能。這一取向的社會(huì)政策學(xué)者相信，將社會(huì)政策操作化為“社會(huì)投資”能使社會(huì)救助的反貧困功能得到更充分的發(fā)揮③謝若登, 邁克爾：《資產(chǎn)與窮人》，高鑒國(guó)譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，2005；米奇利, 詹姆斯：《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2009。。

在學(xué)術(shù)研究上，我們可以將以上三點(diǎn)可以視為相互獨(dú)立的三個(gè)方面（如圖1中的左圖所示）。然而，當(dāng)我們考察“社會(huì)救助如何才能減少貧困”這個(gè)綜合問(wèn)題時(shí)，以上三點(diǎn)又可以構(gòu)成具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)、前后相繼的三個(gè)階段（如圖1中的右圖所示）。無(wú)論是將之視為三個(gè)方面還是三個(gè)階段，圖1都為分析和評(píng)估社會(huì)救助的反貧困功能提供了一個(gè)多維度的綜合框架。

圖1 社會(huì)救助反貧困功能的分析框架

近二十年來(lái)的中國(guó)社會(huì)救助研究具有明確的問(wèn)題意識(shí)，但是總體上還具有碎片化特征，即專(zhuān)注于社會(huì)救助反貧困效率的“某一方面”的影響因素分析，到目前為止還沒(méi)有形成清晰的整體分析框架 。但是，學(xué)者們?cè)诓煌瑐?cè)面的探索恰恰從不同的角度深化了本文所梳理的分析框架。因此，本文接下來(lái)將運(yùn)用上述分析框架對(duì)中國(guó)社會(huì)救助研究二十年來(lái)的主要文獻(xiàn)進(jìn)行綜述。

二、社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)效率

貧困者如果不能被納入社會(huì)救助的覆蓋范圍，社會(huì)救助的反貧困功能無(wú)從談起。大約從本世紀(jì)初期開(kāi)始，中國(guó)社會(huì)救助研究逐漸從政策倡導(dǎo)范式轉(zhuǎn)變?yōu)檎邎?zhí)行過(guò)程分析，社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)偏差研究構(gòu)成社會(huì)救助研究的一個(gè)重要分支。

全球社會(huì)救助的實(shí)踐表明，完全無(wú)偏差的社會(huì)救助是難以實(shí)現(xiàn)的④Walker, R. Social Security and Welfare: Concepts and Comparisons. Maidenhead: Open University Press, 2005, p200.。中國(guó)的各項(xiàng)社會(huì)救助制度也存在不同程度的瞄準(zhǔn)偏差。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的目標(biāo)群體是農(nóng)村中最貧困的人口，然而，五保供養(yǎng)制度的瞄準(zhǔn)偏差依然比較突出。調(diào)查顯示，在2002年，全國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象共有570余萬(wàn)人，而被納入到五保供養(yǎng)保障范圍的只有不到300萬(wàn)人，約有48%的五保供養(yǎng)對(duì)象沒(méi)有得到制度保障，五保供養(yǎng)制度的排斥性偏差在不同的省市區(qū)差異極大，大約分布在8.92%到75%之間①洪大用、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004（1）。。其他的相關(guān)社會(huì)調(diào)查也揭示了五保制度的“應(yīng)保未?！爆F(xiàn)象②楊團(tuán)、張時(shí)飛：《當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的困境與出路》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）；張秀蘭、徐月賓：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度化的分析框架》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）。。聯(lián)系到五保供養(yǎng)制度目標(biāo)群體的特殊性，那些沒(méi)有能夠得到保障覆蓋的農(nóng)村長(zhǎng)期貧困人口必然繼續(xù)生活在困境中。

當(dāng)最低生活保障制度取代五保供養(yǎng)制度成為占據(jù)主導(dǎo)地位的社會(huì)救助制度之后，關(guān)于最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)偏差吸引了更多的學(xué)術(shù)關(guān)注。盡管具體的研究結(jié)論各有差異，但是大多數(shù)的研究都證實(shí)，我國(guó)城鄉(xiāng)低保制度的瞄準(zhǔn)效率有待提高。研究者發(fā)現(xiàn)，只有28%-51%的符合城市最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)的中國(guó)城市家庭獲得了最低生活保障制度的覆蓋③Chen, S.H, Ravallion, M.& Wang, Y.J. Di Bao: A Guaranteed Minimum Income in China’s Cities? World Bank Policy Research Working Paper, 2006, p3805；都陽(yáng)、Park, A.：《中國(guó)的城市貧困：社會(huì)救助及其效應(yīng)》，《經(jīng)濟(jì)研究》，2007（12）。。由于社會(huì)政策執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)境的城鄉(xiāng)差異，農(nóng)村最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)偏差可能會(huì)更大。來(lái)自120個(gè)自然村的調(diào)查證明，只有約28%的真正貧困戶(hù)得到了最低生活保障制度的覆蓋，排斥性瞄準(zhǔn)偏差高達(dá)72%④陳傳波、王倩茜：《農(nóng)村社會(huì)救助瞄準(zhǔn)偏差估計(jì)》，《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)》，2014（8）。。世界銀行的專(zhuān)題報(bào)告揭示，2009年中國(guó)農(nóng)村低保的內(nèi)含性偏差和排斥性偏差分別高達(dá)86%和89%⑤Golan, J., Sicular, T. & Umapathi, N., Any Guarantees? China’s Rural Minimum Living Standard Guarantee Program, Washington: World Bank, Social Protection and Labor, Discussion Paper, 2014, p1423.。如果上述調(diào)查的抽樣方法和操作化方法都是可靠的，如此高的瞄準(zhǔn)偏差確實(shí)已經(jīng)挑戰(zhàn)了最低生活保障制度作為“扶貧政策”的底線。大量的經(jīng)驗(yàn)研究表明，與真正的貧困人口比較起來(lái)，與鄉(xiāng)村權(quán)力中心更接近的人、對(duì)村莊事務(wù)有重要影響的鄉(xiāng)村精英甚至是影響到村莊治理的“上訪者”更容易獲得農(nóng)村最低生活保障制度的救助資源⑥賀雪峰、劉勤：《農(nóng)村低保緣何轉(zhuǎn)化為治理手段》，《中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊》，2008（3）；劉燕舞：《作為鄉(xiāng)村治理手段的低?！?，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008（1）；李迎生、李泉然：《農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度運(yùn)行現(xiàn)狀與完善之策》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2015（3）；李小云：《我國(guó)農(nóng)村扶貧戰(zhàn)略實(shí)施的治理問(wèn)題》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2013（7）。。當(dāng)社會(huì)救助目標(biāo)對(duì)象的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)收支狀況完全脫節(jié)時(shí)，瞄準(zhǔn)偏差的出現(xiàn)幾乎不可避免。

在國(guó)內(nèi)社會(huì)救助研究領(lǐng)域中，關(guān)于瞄準(zhǔn)偏差生產(chǎn)的第一個(gè)理論解釋是“財(cái)政限制”。農(nóng)村稅費(fèi)體制改革使得原本用于五保供養(yǎng)的“村提留、鄉(xiāng)統(tǒng)籌”變得不可依靠，而地方財(cái)政用于解決農(nóng)村五保戶(hù)需求的公共資源又極其有限，這就導(dǎo)致了大量五保救助對(duì)象在事實(shí)上沒(méi)有能夠納入到救助范圍中，產(chǎn)生了“應(yīng)保未?！钡拿闇?zhǔn)偏差現(xiàn)象⑦洪大用、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004（1）。。這一理論視角代表了從“制度設(shè)計(jì)”層次展開(kāi)瞄準(zhǔn)偏差解釋的努力。

事實(shí)上，瞄準(zhǔn)偏差的生產(chǎn)既有“制度設(shè)計(jì)”的原因，更有“制度執(zhí)行”的影響。更多的研究在“制度執(zhí)行”的層次上采用政策過(guò)程理論對(duì)瞄準(zhǔn)偏差的生產(chǎn)過(guò)程展開(kāi)解釋。在政策過(guò)程維度上，李棉管對(duì)國(guó)內(nèi)外社會(huì)政策領(lǐng)域中有關(guān)瞄準(zhǔn)偏差的研究成果進(jìn)行了梳理，并歸納出三種理論視角：技術(shù)難題視角、政治過(guò)程視角和文化結(jié)果視角?！凹夹g(shù)難題”視角從“瞄準(zhǔn)機(jī)制的簡(jiǎn)約性要求和社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜性現(xiàn)實(shí)”的矛盾出發(fā)，認(rèn)為個(gè)體瞄準(zhǔn)機(jī)制、類(lèi)型瞄準(zhǔn)機(jī)制和區(qū)域瞄準(zhǔn)機(jī)制都會(huì)面臨相應(yīng)的技術(shù)難題，從而導(dǎo)致瞄準(zhǔn)偏差的產(chǎn)生；“政治過(guò)程”視角從“扶貧的社會(huì)福利訴求和國(guó)家治理的政治性訴求不完全一致”的矛盾出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政治氛圍、政府層級(jí)分化以及基層社會(huì)治理都可能會(huì)影響到福利資源的分配方向和方式；“文化結(jié)果”視角則從“扶貧及社會(huì)救助的文化相容性”出發(fā)，發(fā)現(xiàn)福利污名化的文化差異以及福利污名化在社會(huì)政策中的應(yīng)用是導(dǎo)致貧困者排斥和福利資源漏出的重要原因①李棉管：《技術(shù)難題、政治過(guò)程與文化結(jié)果：“瞄準(zhǔn)偏差”的三種研究視角及其對(duì)中國(guó)“精準(zhǔn)扶貧”的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017（1）。。

正如該文指出的那樣，盡管全球社會(huì)救助研究體現(xiàn)出三種研究視角的分野，中國(guó)社會(huì)救助瞄準(zhǔn)偏差的研究更聚焦于政策執(zhí)行過(guò)程的研究，尤其是關(guān)于瞄準(zhǔn)偏差生產(chǎn)的微觀政治學(xué)研究對(duì)全球社會(huì)政策研究做出了重要貢獻(xiàn)，這些研究發(fā)現(xiàn)與西方語(yǔ)境中的“基層科層制”理論 有重大區(qū)別②Lipsky, M. Street-level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: The Russell Sage Foundation, 1980.?？傮w而言，國(guó)內(nèi)關(guān)于瞄準(zhǔn)偏差生產(chǎn)過(guò)程的研究勾畫(huà)出一幅“積極干預(yù)”的基層執(zhí)行者形象，而正是基層政府的積極干預(yù)導(dǎo)致了瞄準(zhǔn)偏差的產(chǎn)生。在縣鄉(xiāng)這兩級(jí)基層政府層次，通過(guò)自利性或選擇性的“地方轉(zhuǎn)譯”將社會(huì)救助或扶貧政策重新操作化為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展或維持地方社會(huì)治理秩序的工具。各種政治性目標(biāo)干擾甚至取代了反貧困的目標(biāo)，正是這種地方性的“制度轉(zhuǎn)譯”為瞄準(zhǔn)偏差的生產(chǎn)提供了制度空間③呂方、梅琳：《“復(fù)雜政策”與國(guó)家治理——基于國(guó)家連片開(kāi)發(fā)扶貧項(xiàng)目的討論》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017（3）；殷浩棟、汪三貴、郭子豪：《精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對(duì)于A省D縣扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的解構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017（6）。。在村莊治理者層次上，雖然基層執(zhí)行者并不具備“制度轉(zhuǎn)譯”的權(quán)力，但是卻擁有對(duì)縣級(jí)政策文件進(jìn)行自利性解釋和選擇性執(zhí)行的空間。因此，“平衡策略”（輪流享受低保，或以個(gè)人為單位確定低保戶(hù)以此擴(kuò)大低保覆蓋面）、“安撫策略”（村莊中的“麻煩制作者”反而更容易獲得低保）或“獎(jiǎng)懲策略”（將積極分子或村莊精英納入低保范圍）等各種村莊治理者行動(dòng)策略均意味著農(nóng)村最低生活保障制度在一定程度上異化為基層社會(huì)治理的工具，與反貧困的政策初衷背道而馳④李迎生、李泉然：《農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查制度運(yùn)行現(xiàn)狀與完善之策》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2015（3）；賀雪峰、劉勤：《農(nóng)村低保緣何轉(zhuǎn)化為治理手段》，《中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊》，2008（3）；劉燕舞：《作為鄉(xiāng)村治理手段的低保》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》，2008（1）；耿羽：《錯(cuò)位分配：當(dāng)前農(nóng)村低保的實(shí)踐狀況》，《人口與發(fā)展》，2012（1）；郭亮：《從“救濟(jì)”到“治理手段”——當(dāng)前農(nóng)村低保政策的實(shí)踐分析：以河南F縣C鎮(zhèn)為例》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》，2009（6）。。在最近的研究中，有學(xué)者以“福利治理”為核心概念對(duì)多層次的瞄準(zhǔn)偏差生產(chǎn)過(guò)程進(jìn)行了分析?！案＠卫怼笔且粋€(gè)綜合概念，而正是治理理念、治理目標(biāo)、治理關(guān)系和治理過(guò)程構(gòu)成的基層福利治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制導(dǎo)致了瞄準(zhǔn)偏差的產(chǎn)生⑤李迎生、李泉然、袁小平：《福利治理、政策執(zhí)行與社會(huì)政策目標(biāo)定位》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017（6）。。更直觀地說(shuō)，貧困治理目標(biāo)與整體社會(huì)的治理目標(biāo)在基層社會(huì)中往往交織在一起，這種邊界模糊狀態(tài)給治理目標(biāo)的替換提供了便利條件，社會(huì)救助政策在被扭曲化為其他治理手段的同時(shí)，潛在的具有“管理窮人”的傾向⑥朱曉陽(yáng)：《反貧困的新戰(zhàn)略：從“不可能完成的使命”到管理窮人》，《社會(huì)學(xué)研究》，2004（2）。。

現(xiàn)有政治過(guò)程視角描繪了一個(gè)積極干預(yù)的基層執(zhí)行者臉譜，他們不但有能力而且有意愿對(duì)農(nóng)村低保的落實(shí)施加強(qiáng)有力的干預(yù)，通過(guò)正式權(quán)力的策略性運(yùn)作和非正式權(quán)力的替代性運(yùn)作導(dǎo)致農(nóng)村低保出現(xiàn)嚴(yán)重的異化⑦魏程琳：《權(quán)力與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的農(nóng)村低?！?，《青年研究》，2014（3）。。在肯定現(xiàn)有政治過(guò)程視角研究成果的貢獻(xiàn)的同時(shí)，研究者也應(yīng)該警惕，這種臉譜化描繪是否會(huì)忽視了社會(huì)救助政策執(zhí)行環(huán)境的動(dòng)態(tài)變遷。

意識(shí)到如此大范圍的瞄準(zhǔn)偏差不但嚴(yán)重影響到社會(huì)救助制度的反貧困效率甚至影響到了社會(huì)救助政策作為反貧困政策的制度性質(zhì)，中國(guó)政府已將“精準(zhǔn)扶貧”作為新時(shí)期反貧困的核心舉措之一。精準(zhǔn)扶貧的總體目標(biāo)是從數(shù)據(jù)采集、資源分配和過(guò)程管理三方面做到“精準(zhǔn)識(shí)別”、“精準(zhǔn)幫扶”、“精準(zhǔn)管理”和“精準(zhǔn)考核”①李棉管：《技術(shù)難題、政治過(guò)程與文化結(jié)果：“瞄準(zhǔn)偏差”的三種研究視角及其對(duì)中國(guó)“精準(zhǔn)扶貧”的啟示》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017（1）。，由此可見(jiàn)，“社會(huì)保障兜底一批”作為精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”中的重要方面，提高社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)精度是精準(zhǔn)扶貧的核心內(nèi)容之一。學(xué)術(shù)界已經(jīng)在精準(zhǔn)扶貧的必要性、技術(shù)設(shè)計(jì)和管理模式等方面展開(kāi)了初步的討論和設(shè)想②汪三貴、郭子豪：《論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015（5）；葛志軍、邢成舉：《精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實(shí)踐困境及其原因闡釋》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015（5）；左停、楊雨鑫、鐘玲：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015（8）；唐麗霞、羅江月、李小云：《精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策與實(shí)踐困境》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015（5）。。究其實(shí)質(zhì)，精準(zhǔn)扶貧主要在技術(shù)維度和政治過(guò)程維度試圖對(duì)粗放式瞄準(zhǔn)機(jī)制進(jìn)行糾正。在技術(shù)維度上，通過(guò)“建檔立卡”和數(shù)據(jù)庫(kù)動(dòng)態(tài)管理來(lái)重新識(shí)別和動(dòng)態(tài)調(diào)整貧困戶(hù)，以期實(shí)現(xiàn)“靶向瞄準(zhǔn)”③左停、楊雨鑫、鐘玲：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015（8）。；在政治過(guò)程維度上，加強(qiáng)對(duì)基層執(zhí)行者的監(jiān)督和考核，壓縮基層執(zhí)行者將扶貧政策異化的操作空間。

毫無(wú)疑問(wèn)，精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)的確與瞄準(zhǔn)偏差生產(chǎn)的幾個(gè)因素之間具有直接的對(duì)應(yīng)性，但是問(wèn)題導(dǎo)向的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，精準(zhǔn)扶貧在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的過(guò)程中存在諸多突出的難題，甚至精準(zhǔn)扶貧本身可能也會(huì)因?yàn)榛鶎訄?zhí)行者的策略性操作而發(fā)生扭曲。這些問(wèn)題包括：精準(zhǔn)扶貧被操作化為人為的貧困規(guī)?？刂?，大量實(shí)際的貧困人口反而沒(méi)有能夠納入到社會(huì)救助之中④左停、楊雨鑫、鐘玲：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015（8）。；“建檔立卡”更注重“程序識(shí)別法”，而對(duì)農(nóng)戶(hù)的真正社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況缺乏實(shí)質(zhì)性關(guān)心⑤唐麗霞、羅江月、李小云：《精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施的政策與實(shí)踐困境》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015（5）。；因?yàn)楦鼮閺?qiáng)調(diào)程序合法性，張榜公示、村莊評(píng)議成為貧困戶(hù)識(shí)別的主要手段，而這些做法卻有可能進(jìn)一步孤立和排斥貧困者，對(duì)貧困群體產(chǎn)生了鎖定效應(yīng)⑥左停、楊雨鑫、鐘玲：《精準(zhǔn)扶貧：技術(shù)靶向、理論解析和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)》，《貴州社會(huì)科學(xué)》，2015（8）。。如果說(shuō)技術(shù)上的難題尚且可以寄希望于技術(shù)的完善，基層執(zhí)行者在精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略下的行動(dòng)邏輯選擇則更值得深思。在行政發(fā)包體制下，精準(zhǔn)扶貧的行政性考核有可能催生出“數(shù)目字管理”邏輯下的“數(shù)字生產(chǎn)游戲”，與精準(zhǔn)扶貧的核心目標(biāo)背道而馳⑦王雨磊：《數(shù)字下鄉(xiāng)：農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧中的技術(shù)治理》，《社會(huì)學(xué)研究》，2016（6）。。同時(shí)受到科層理性、價(jià)值型關(guān)系理性和工具性關(guān)系理性等多種邏輯左右的基層執(zhí)行者有可能變通式執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，從而導(dǎo)致制度異化⑧殷浩棟、汪三貴、郭子豪：《精準(zhǔn)扶貧與基層治理理性——對(duì)于A省D縣扶貧項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)的解構(gòu)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2017（6）。。

總之，將貧困者納入到救助范圍是社會(huì)救助制度發(fā)揮反貧困功能的第一步。然而即便在最初的這一步上，現(xiàn)有的研究揭示，由于技術(shù)、扶貧體制和貧困觀念等原因的影響，大量的貧困者事實(shí)上并沒(méi)有得到相應(yīng)的保障，瞄準(zhǔn)偏差是一個(gè)較為普遍的現(xiàn)象。通過(guò)精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)救助是解決這一問(wèn)題的重要辦法，但是精準(zhǔn)扶貧本身仍需要加強(qiáng)研究和不斷完善。

三、社會(huì)救助與的保障水平

被納入社會(huì)救助的保障范圍并不意味著貧困者的生活狀況一定得到了較大程度的改善，貧困者能否通過(guò)社會(huì)救助而獲得“最基本的生活狀態(tài)”或“最低生活保障”事實(shí)上取決于社會(huì)救助的保障水平。如同前文所述，“最基本的生活狀態(tài)”或“最低生活保障”從來(lái)都不是一個(gè)簡(jiǎn)單的收入或支出加總的純粹經(jīng)濟(jì)概念，治理取向與福利觀念必然裹挾其中①Veit-Wilson, J. Setting Adequacy Standards: How Governments Define Minimum Standards. Bristol: Policy Press, 1998.，這固然增加了分析的難度，卻也為研究的深化提供了一個(gè)有效窗口。

農(nóng)村五保供養(yǎng)制度作為我國(guó)第一個(gè)制度化的社會(huì)救助制度，其保障水平長(zhǎng)期以來(lái)缺乏嚴(yán)格的科學(xué)評(píng)估，只是在報(bào)紙或地方政府報(bào)告中有零星的體現(xiàn)。這些報(bào)道或報(bào)告顯示，盡管從中央政府的文件到地方政府的政策中都有“不低于本地居民平均生活水平”表述，但是在稅費(fèi)改革前的農(nóng)村，大量的五保戶(hù)實(shí)際上只能享受“一?！保Z食、菜金）或“半保”（只保糧食、不保菜金），這一保障不足的狀況在文革十年中更甚②宋士云：《新中國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的變遷》，《當(dāng)代中國(guó)史研究》，2007（1）。。隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革導(dǎo)致農(nóng)村五保供養(yǎng)制度發(fā)生了根本性變化，農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的保障水平引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。截至2002年底，全國(guó)集中供養(yǎng)的五保對(duì)象不足所有五保對(duì)象的四分之一，而分散供養(yǎng)的五保對(duì)象占所有五保對(duì)象的比重為78.3%，恰恰是這占據(jù)大多數(shù)的分散供養(yǎng)對(duì)象保障水平更低。有調(diào)查顯示，有的縣份在2002年將五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)定為400元/年，僅占該縣人均年收入的16.1%，不但與“本地居民平均生活水平”相去甚遠(yuǎn)，而且與當(dāng)年國(guó)定貧困線625元/年有相當(dāng)?shù)木嚯x③楊團(tuán)、張時(shí)飛：《當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的困境與出路》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）。。這就產(chǎn)生出一個(gè)悖論：五保供養(yǎng)制度是典型的反貧困政策，但該政策的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)卻在貧困線以下。其他的相關(guān)調(diào)查雖然沒(méi)有報(bào)告如此低的保障水平，但五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低和五項(xiàng)保障難以全面落實(shí)也是較為普遍的現(xiàn)象④洪大用、房莉杰、邱曉慶：《困境與出路：后集體時(shí)代農(nóng)村五保供養(yǎng)工作研究》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》，2004（1）；張秀蘭、徐月賓：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度化的分析框架》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）。。直到農(nóng)業(yè)稅取消，農(nóng)村五保供養(yǎng)完全由公共財(cái)政支持之后，五保供養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)雖然總體上有所提高，但仍然處于較低的保障水平。民政部的調(diào)查證明，就全國(guó)平均水平而言，2006年集中供養(yǎng)的五保對(duì)象保障標(biāo)準(zhǔn)約為農(nóng)民人均年收入的62.14%，全國(guó)只有寧夏、天津、浙江等十個(gè)省市區(qū)的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均消費(fèi)支出的80%⑤李春根、賴(lài)志杰：《新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度存在的問(wèn)題與完善對(duì)策》，《山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2008（2）。。另有調(diào)查顯示，盡管政策規(guī)定五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)要比低保保障標(biāo)準(zhǔn)要高，一些地區(qū)的五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)也僅僅是達(dá)到國(guó)家貧困線而已⑥Li, M. & Walker, R. On the Origins of Welfare Stigma: Comparing Two Social Assistance Schemes in Rural China, Critical Social Policy,Forthcoming, 2018a.。

中國(guó)城市低保自從1999年推廣到全國(guó)后，最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)總體上逐年提升，統(tǒng)計(jì)顯示，2006年全國(guó)平均城市低保標(biāo)準(zhǔn)僅為170元/人·月，2011年時(shí)達(dá)到288元/人·月，增長(zhǎng)幅度達(dá)到69%，其中增長(zhǎng)最快的內(nèi)蒙古、黑龍江、江西等地增長(zhǎng)幅度超過(guò)了120%；人均補(bǔ)差也從2006年的84元/人·月增長(zhǎng)到2011年的255元/人·月，增長(zhǎng)了1.68倍⑦唐鈞：《“十一五”以來(lái)社會(huì)救助發(fā)展的回顧及展望》，《社會(huì)科學(xué)》，2012（6）。。民政部的統(tǒng)計(jì)顯示，2016年全國(guó)城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)494.6元/人·月⑧民政部：《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。。保障標(biāo)準(zhǔn)的提高一方面的確為貧困者的生活改善提供了更多可能性，但是另一方面也從側(cè)面反映了我國(guó)社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都處于較低的水平，因此需要更快速的提升。十年前的統(tǒng)計(jì)顯示，北京、上海、長(zhǎng)沙等全國(guó)11個(gè)城市的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)僅相當(dāng)于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的33%-48%之間①李棉管：《城市低保制度與貧困者的“福利依賴(lài)”》，《社會(huì)工作》，2008（2）。。與城市低保標(biāo)準(zhǔn)比較起來(lái)，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)則更低，2007年全國(guó)農(nóng)村平均低保標(biāo)準(zhǔn)僅為70元/人·月，2011年也僅達(dá)到143元/人·月；而貧困農(nóng)民實(shí)際獲得的人均補(bǔ)差更是少得可憐，從2007年的39元/人·月增長(zhǎng)到2011年的96元/人·月②唐鈞：《“十一五”以來(lái)社會(huì)救助發(fā)展的回顧及展望》，《社會(huì)科學(xué)》，2012（6）。，也就是說(shuō)直到2011年，被納入低保戶(hù)的農(nóng)村貧困人口人均每月實(shí)際獲得的救助金不足100元。但是最近幾年以來(lái)，隨著農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)的提高，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)得到了較快的提高，民政部的數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)農(nóng)村低保平均標(biāo)準(zhǔn)3744.0元/人·年③民政部：《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml。。

由此可見(jiàn)，保障不足是包括社會(huì)救助在內(nèi)的我國(guó)社會(huì)政策發(fā)展中面臨的主要問(wèn)題④劉軍強(qiáng)：《增長(zhǎng)、就業(yè)與社會(huì)支出——關(guān)于社會(huì)政策的常識(shí)與反常識(shí)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012（2）。。因?yàn)槿狈?yán)格和科學(xué)的收入和消費(fèi)測(cè)算，“最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)”與實(shí)際的“基本生活水平”之間往往并不十分一致，由此導(dǎo)致的結(jié)果是為了解決絕對(duì)貧困人口的最低生活問(wèn)題的生活救助制度往往并不能滿足貧困群體的基本需要⑤曹艷春：《我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)救助系統(tǒng)建設(shè)研究》，上海：上海人民出版社，2009年。。

在學(xué)術(shù)界，關(guān)于我國(guó)社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)長(zhǎng)期偏低的原因解釋?zhuān)紫瘸霈F(xiàn)的仍然是財(cái)政限制視角。除了總體上的財(cái)政供給和供養(yǎng)壓力的討論外，學(xué)者們更關(guān)注“分稅制”對(duì)地方財(cái)政的影響。由于地方財(cái)政的總額度和自主性受到了更多的限制，以地方財(cái)政為主的五保供養(yǎng)制度和城鄉(xiāng)低保制度不得不“量入為出”⑥楊團(tuán)、張時(shí)飛：《當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的困境與出路》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）；鄭新業(yè)、張莉：《社會(huì)救助支付水平的決定因素：來(lái)自中國(guó)的證據(jù)》，《管理世界》，2009（2）。。但部分學(xué)者從分稅制的操作程序上對(duì)這種解釋提出了質(zhì)疑。分稅制的政策意圖之一是對(duì)全國(guó)財(cái)政進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)，這就必然意味著中央財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)開(kāi)展公共服務(wù)提供更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移，事實(shí)上對(duì)財(cái)政困難的地方政府是有利的。因此，社會(huì)救助供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)低的真正原因可能并不是財(cái)政規(guī)模，而在于政策立意和政策執(zhí)行⑦張秀蘭、徐月賓：《農(nóng)村五保供養(yǎng)制度化的分析框架》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2004（3）。。這就涉及到了一個(gè)更深層次的社會(huì)政策議題：福利體制。

自從20世紀(jì)90年代初期艾斯平-安德森提出“福利資本主義的三個(gè)世界”⑧艾斯平-安德森.考斯塔：《福利資本主義的三個(gè)世界》，鄭秉文譯，北京：法律出版社，2003年。以來(lái)，福利體制研究已經(jīng)成為比較社會(huì)政策研究中最熱門(mén)的話題，形成了兩種研究取向：一種取向是應(yīng)用艾斯平-安德森的三種福利體制對(duì)本國(guó)的社會(huì)福利體系特征進(jìn)行解釋和驗(yàn)證；另一種取向是在社會(huì)民主主義體制、保守主義體制和自由主義體制之外尋找例外模型。東亞福利體制研究響應(yīng)了第二種取向。研究者發(fā)現(xiàn)，由于受到特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、政治權(quán)威和傳統(tǒng)文化的影響，包括中國(guó)在內(nèi)的東亞國(guó)家和地區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取向上具有以下典型特征：以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心，社會(huì)政策為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)服務(wù)；國(guó)家將更多的資源投向生產(chǎn)領(lǐng)域，而在社會(huì)保護(hù)領(lǐng)域的公共資源投入較少；家庭承擔(dān)了較為沉重的社會(huì)保護(hù)職責(zé)。研究者認(rèn)為，這是一種不同于艾斯平-安德森所歸納的三種福利體制的另一種福利體制，它被命名為“生產(chǎn)主義體制”⑨Holliday, I.2000, Productivist Welfare Capitalism. Political Studies,48(4): 706-23; Gough, I., Wood G., & Barrientos A., et al, 2004,Insecurity and Welfare Regimes in Asia, Africa, and Latin America: Social Policy in Development Contexts. Cambridge: Cambridge University Press.。

生產(chǎn)主義體制給中國(guó)社會(huì)救助制度帶來(lái)了雙重疊加的弱勢(shì)地位。首先，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略決定了社會(huì)政策在公共政策平臺(tái)上處于弱勢(shì)地位，更多的資源被投放在生產(chǎn)領(lǐng)域，而社會(huì)政策僅僅被視為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)或經(jīng)濟(jì)體制改革的“配套措施”而給予了少量的關(guān)注①王思斌：《我國(guó)社會(huì)政策的弱勢(shì)性及其轉(zhuǎn)變》，《學(xué)海》，2006（6）。。其次，在社會(huì)政策范圍內(nèi)部，那些與生產(chǎn)或經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)更直接相關(guān)的政策領(lǐng)域優(yōu)先獲得公共資源的配置，社會(huì)救助的政策地位被進(jìn)一步弱化。社會(huì)保險(xiǎn)在一定程度上被視為勞動(dòng)力再生產(chǎn)和勞動(dòng)力市場(chǎng)更替的必要制度設(shè)計(jì)，因此往往更容易得到相對(duì)重視；而社會(huì)救助往往被視為資源消耗和非生產(chǎn)領(lǐng)域，在生產(chǎn)主義體制中更容易遭受忽視②關(guān)信平：《朝向更加積極的社會(huì)救助制度》，《中國(guó)行政管理》，2014（7）；王增文、Hetzler, A.：《“軟政績(jī)”評(píng)價(jià)體系下農(nóng)村社會(huì)救助及配套資源效率評(píng)估》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2014（12）；唐鈞：《“十一五”以來(lái)社會(huì)救助發(fā)展的回顧及展望》，《社會(huì)科學(xué)》，2012（6）。。

近些年來(lái)，我國(guó)通過(guò)社會(huì)建設(shè)來(lái)改變社會(huì)保護(hù)過(guò)于弱化的問(wèn)題，各種新型而具有針對(duì)性的社會(huì)政策先后出臺(tái)并得到落實(shí)，我國(guó)的社會(huì)保護(hù)狀況發(fā)生了一定的改變，有學(xué)者將之歸納為“社會(huì)政策時(shí)代”③王思斌：《社會(huì)政策時(shí)代與政府社會(huì)政策能力建設(shè)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2004（6）；郁建興、何子英：《走向社會(huì)政策時(shí)代：從發(fā)展主義到發(fā)展型社會(huì)政策體系建設(shè)》，《社會(huì)科學(xué)》，2010（7）；李棉管：《再論“社會(huì)政策時(shí)代”》，《社會(huì)科學(xué)》，2013（9）。。如果這場(chǎng)社會(huì)政策建設(shè)和發(fā)展的新浪潮能夠?qū)ξ覈?guó)的福利體制產(chǎn)生某些積極的影響，社會(huì)救助的長(zhǎng)期弱勢(shì)地位或許會(huì)得到一定的改善。

四、社會(huì)救助的功能定位

盡管總體上我國(guó)社會(huì)救助制度的保障水平還比較低，但是關(guān)于“福利依賴(lài)”的話題討論已經(jīng)在學(xué)術(shù)界和政策界產(chǎn)生了重要影響，這實(shí)際上涉及到一個(gè)持久爭(zhēng)論的困境：保障水平低是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)，但是一旦提高保障水平則又擔(dān)心出現(xiàn)福利依賴(lài)④關(guān)信平：《朝向更加積極的社會(huì)救助制度》，《中國(guó)行政管理》，2014（7）。。目前關(guān)于我國(guó)社會(huì)救助制度是否已經(jīng)孕育出大規(guī)模的福利依賴(lài)成為了社會(huì)救助研究的焦點(diǎn)話題之一，而且圍繞該話題的學(xué)術(shù)產(chǎn)出也產(chǎn)生了較大的分化。

以2013年民政部“中國(guó)城鄉(xiāng)困難家庭社會(huì)政策支持系統(tǒng)建設(shè)”調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)，劉璐嬋和林閩鋼發(fā)現(xiàn)，社會(huì)救助制度的受助者勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率低、受助家庭的受助時(shí)間長(zhǎng)、救助項(xiàng)目疊加導(dǎo)致造成受助者不愿意退保這些現(xiàn)象普遍存在，以此來(lái)推斷中國(guó)的社會(huì)救助制度已經(jīng)催生出較為嚴(yán)重的“福利依賴(lài)”并可能會(huì)長(zhǎng)期存在⑤劉璐嬋、林閩鋼：《“養(yǎng)懶漢”是否存在？——城市低保制度中的“福利依賴(lài)”問(wèn)題研究》，《東岳論叢》，2015（10）。。有研究者根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果將低保受助者分為三類(lèi)：“主動(dòng)依賴(lài)者”、“被動(dòng)依賴(lài)者”和“福利侵占者”，在研究者看來(lái)，無(wú)論受助者是否存在主觀意愿，福利依賴(lài)的現(xiàn)實(shí)已經(jīng)形成⑥田奇恒、孟傳慧：《城市低保社會(huì)福利受助者“就業(yè)意愿”與社會(huì)救助研究》，《人口與經(jīng)濟(jì)》，2008（1）。。還有調(diào)查顯示，在低保家庭中居然存在著部分年輕人“啃老”的現(xiàn)象，“低保啃老”現(xiàn)象折射出更嚴(yán)重的福利依賴(lài)現(xiàn)象⑦韓琳：《城市低保貧困家庭二代啃老現(xiàn)象》，《當(dāng)代青年研究》，2006（1）。?？傊?，一個(gè)富有社會(huì)影響的擔(dān)憂是，隨著社會(huì)救助范圍的擴(kuò)大，大量有勞動(dòng)能力的社會(huì)成員被納入到低保范圍之中，如果這些擁有勞動(dòng)能力的低保享受者長(zhǎng)期依靠低保而生活，則不但形成福利依賴(lài)而且還會(huì)造成勞動(dòng)力資源的閑置和浪費(fèi)⑧王增文：《農(nóng)村社會(huì)救助群體再就業(yè)意愿影響因素分析》，《人口學(xué)刊》，2012（6）。。

與上述觀點(diǎn)不同，另外一些經(jīng)驗(yàn)研究總體上并不支持中國(guó)社會(huì)救助已經(jīng)生產(chǎn)出大規(guī)模福利依賴(lài)的觀點(diǎn)。韓克慶和郭瑜的全國(guó)規(guī)模調(diào)查顯示，低保戶(hù)具有較為強(qiáng)烈的求職和改善生活的意愿，而他們之所以處于失業(yè)和低保領(lǐng)取狀態(tài)主要取決于勞動(dòng)能力、健康狀況、性別、年齡等因素，而不是社會(huì)救助所提供的保障狀態(tài)，這就證明低保領(lǐng)取者并沒(méi)有形成強(qiáng)烈的福利依賴(lài)①韓克慶、郭瑜：《“福利依賴(lài)”是否存在？——中國(guó)城市低保制度的一個(gè)實(shí)證分析》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012（2）。 關(guān)信平：《朝向更加積極的社會(huì)救助制度》，《中國(guó)行政管理》，2014（7）。。這一研究發(fā)現(xiàn)與慈勤英和王卓祺的武漢調(diào)查相互印證：社會(huì)救助對(duì)失業(yè)者再就業(yè)行為的影響是不確定的，數(shù)據(jù)結(jié)果不能明確地支持福利依賴(lài)觀點(diǎn)②慈勤英、王卓琪：《失業(yè)者的再就業(yè)選擇》，《社會(huì)學(xué)研究》，2006（3）。。二十年前的調(diào)查也顯示，香港領(lǐng)取綜援的受助者中絕大多數(shù)人都有過(guò)積極尋找工作的經(jīng)歷③黃洪、蔡海偉：《終止及重新領(lǐng)取綜援研究》，香港: 香港社會(huì)服務(wù)社，1998年。。這些研究提示，對(duì)于“福利依賴(lài)”概念本身需要謹(jǐn)慎反思和清晰界定。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，福利依賴(lài)是一個(gè)包括“狀態(tài)”（有勞動(dòng)能力并享受社會(huì)救助）、“行為”（沒(méi)有積極尋找工作）和“意向”（不愿意積極尋找工作）④李棉管：《城市低保制度與貧困者的“福利依賴(lài)”》，《社會(huì)工作》，2008（2）。。根據(jù)這一概念界定，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究應(yīng)該區(qū)分福利欺騙（welfare fraud）、福利濫用（welfare abuse）和福利依賴(lài)（welfare dependence），瞄準(zhǔn)偏差與福利依賴(lài)并不是同一層次的概念⑤劉軍強(qiáng)：《增長(zhǎng)、就業(yè)與社會(huì)支出——關(guān)于社會(huì)政策的常識(shí)與反常識(shí)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012（2）。。

福利依賴(lài)是社會(huì)救助制度化之后的延伸效果之一⑥洪大用：《當(dāng)?shù)懒x變成制度之后——試論城市低保制度實(shí)踐的延伸效果及其演進(jìn)方向》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2005（3）。，這就意味著福利依賴(lài)并不是社會(huì)救助制度必然會(huì)出現(xiàn)的結(jié)果，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)救助能在多大程度上生產(chǎn)出福利依賴(lài)取決于社會(huì)救助的制度設(shè)計(jì)。從學(xué)理上分析，關(guān)于“福利依賴(lài)”討論的實(shí)質(zhì)是關(guān)于社會(huì)救助制度的功能定位問(wèn)題：社會(huì)救助究竟是要維持貧困還是減少貧困。

一些研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)社會(huì)救助制度出現(xiàn)了“內(nèi)卷化”的趨勢(shì)⑦高鑒國(guó)、黃智雄：《中國(guó)農(nóng)村五保救助制度的特征——兼論國(guó)家與社區(qū)的關(guān)系》，《社會(huì)科學(xué)》，2007（6）。，具體表現(xiàn)為社會(huì)救助政策出臺(tái)越來(lái)越多，社會(huì)救助資源投入越來(lái)越多，但是社會(huì)救助反貧困的效率并沒(méi)有得到相應(yīng)的提高。為了克服社會(huì)救助制度的“內(nèi)卷化”，“積極社會(huì)救助”的思想在學(xué)術(shù)界引起了較大的認(rèn)同和共鳴。

積極社會(huì)救助思想形成于西方福利國(guó)家危機(jī)的反思之中，并構(gòu)成發(fā)展型社會(huì)政策的重要組成部分，其核心思想是在保障貧困者基本生活條件的基礎(chǔ)上更注重人力資本投資、社會(huì)資本投資和市場(chǎng)機(jī)會(huì)開(kāi)發(fā)，將傳統(tǒng)的“再分配型社會(huì)救助”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)投資型社會(huì)救助”⑧米奇利· 詹姆斯：《社會(huì)發(fā)展：社會(huì)福利視角下的發(fā)展觀》，苗正民譯，上海：格致出版社、上海人民出版社，2009。。借用謝若登的“資產(chǎn)建設(shè)”和“個(gè)人發(fā)展賬戶(hù)”等概念工具，楊團(tuán)、孫炳耀⑨楊團(tuán)、孫炳耀：《資產(chǎn)社會(huì)政策與中國(guó)社會(huì)保障體系重構(gòu)》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2005（2）。和唐鈞⑩唐鈞：《資產(chǎn)建設(shè)與社會(huì)保障》，《江蘇社會(huì)科學(xué)》，2005（2）。等學(xué)者討論了對(duì)貧困者及其家庭進(jìn)行資產(chǎn)積累和能力建設(shè)的框架式設(shè)想。關(guān)信平將積極社會(huì)救助的思想進(jìn)行了進(jìn)一步的具體化：“應(yīng)該更加重視社會(huì)救助在整個(gè)社會(huì)政策體系中的作用，確定更加積極的社會(huì)救助制度目標(biāo)，在社會(huì)救助的制度建構(gòu)和政策實(shí)施中應(yīng)該更加重視激勵(lì)機(jī)制，重視社會(huì)救助在貧困者人力資本建設(shè)和經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的積極作用，以及明確積極社會(huì)救助制度在各個(gè)方面的具體目標(biāo)和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系”①韓克慶、郭瑜：《“福利依賴(lài)”是否存在？——中國(guó)城市低保制度的一個(gè)實(shí)證分析》，《社會(huì)學(xué)研究》，2012（2）。 關(guān)信平：《朝向更加積極的社會(huì)救助制度》，《中國(guó)行政管理》，2014（7）。。由于我國(guó)的社會(huì)救助制度的目標(biāo)定位為 “保障公民的基本生活”，這樣一種定位取向?qū)嶋H上反映了救助政策對(duì)“現(xiàn)時(shí)貧困”的短期關(guān)注而缺乏對(duì)“未來(lái)脫貧”的長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)切，無(wú)法切斷貧困代際傳遞的鏈條①孫遠(yuǎn)太：《基于阻斷貧困代際傳遞的社會(huì)救助政策改革》，《理論月刊》，2017（1）。。因此，林閩鋼認(rèn)為，單一的生活救助方法在面對(duì)貧困的代際傳遞時(shí)往往是無(wú)能為力的，因此，建立“最低生活保障制度+貧困家庭分類(lèi)救助+貧困家庭救助服務(wù)”的綜合家庭支持政策體系是很有必要的②林閩鋼：《緩解城市貧困家庭代際傳遞的政策體系》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2013（3）。。積極社會(huì)救助在具體的制度設(shè)計(jì)上需要突出以下內(nèi)容：在堅(jiān)持社會(huì)救助基本生活保障的基礎(chǔ)上，給予貧困家庭中的兒童和老年人更多關(guān)注，對(duì)貧困家庭開(kāi)展更多的支持性服務(wù)以提升其可行能力，在引入“工作導(dǎo)向型福利”的過(guò)程中更注重勞動(dòng)力的社會(huì)保護(hù)③李迎生：《全面建設(shè)小康社會(huì)與社會(huì)救助制度的全面轉(zhuǎn)型》，《社會(huì)科學(xué)研究》，2003（6）；謝勇才、丁建定：《從生存型救助到發(fā)展型救助：我國(guó)社會(huì)救助制度的發(fā)展困境與完善路徑》，《中國(guó)軟科學(xué)》，2015（11）；周沛：《社會(huì)福利視野下發(fā)展型社會(huì)救助體系及社會(huì)福利行政》，《南京大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)·人文科學(xué)·社會(huì)科學(xué)）》，2012（6）；左停：《創(chuàng)新農(nóng)村發(fā)展型社會(huì)救助政策》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2016（5）。。

積極社會(huì)救助或發(fā)展型社會(huì)救助不僅是克服潛在的福利依賴(lài)的有效辦法，它更是有效提高社會(huì)救助反貧困效率的關(guān)鍵性步驟，這一點(diǎn)在我國(guó)的部分政策實(shí)踐中已經(jīng)得到了證實(shí)。盧盛峰和盧洪友的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，直接的生活救助對(duì)于受助者擺脫貧困的作用有限，但是政府為貧困地區(qū)和貧困人口提供的保障性公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能夠有效抵御和防范貧困④盧盛峰、盧洪友：《政府救助能夠幫助低收入群體走出貧困嗎？——基于 1989—2009 年 CHNS 數(shù)據(jù)的實(shí)證研究》，《財(cái)經(jīng)研究》，2013（1）。。徐月賓等人的研究同樣證實(shí)，政府對(duì)于貧困戶(hù)和低收入家庭所投入的教育救助、醫(yī)療救助具有顯著的人力資本投資功能，從而對(duì)反貧困起到了重要作用⑤徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭：《中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2007（3）。。

五、結(jié)論與討論

社會(huì)救助是反貧困的社會(huì)政策設(shè)置⑥彭華民：《中國(guó)社會(huì)救助政策創(chuàng)新的制度分析》，《學(xué)術(shù)月刊》，2015（1）。，學(xué)術(shù)界對(duì)此幾乎沒(méi)有異議，但是社會(huì)救助如何才能發(fā)揮反貧困的作用卻是一個(gè)充滿爭(zhēng)議的話題。在回顧國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文嘗試性地提出了一個(gè)分析社會(huì)救助反貧困功能的研究框架。首先，只有貧困者被納入到社會(huì)救助的保障范圍之中，社會(huì)救助的反貧困作用才有討論的價(jià)值，這就涉及到社會(huì)救助的瞄準(zhǔn)效率和瞄準(zhǔn)機(jī)制問(wèn)題；其次，社會(huì)救助必須提供基本的保障力度，才能讓被納入社會(huì)救助的貧困者獲得生活水平改善的可能性，擺脫社會(huì)救助的符號(hào)意義，這就涉及到社會(huì)救助的保障水平問(wèn)題；最后，在基本生活保障的基礎(chǔ)上，社會(huì)救助應(yīng)該提供給貧困者擺脫貧困的機(jī)會(huì)和條件，這就是社會(huì)救助制度的功能定位問(wèn)題。這一分析框架既可以視為各要素相互獨(dú)立的“方面論”，又可以被理解為各要素相互作用的、動(dòng)態(tài)的“階段論”。應(yīng)用這一分析框架，本文對(duì)我國(guó)主要的社會(huì)救助文獻(xiàn)進(jìn)行了評(píng)述。綜述發(fā)現(xiàn)，在上述分析框架的每一個(gè)階段，我國(guó)的研究成果都出現(xiàn)了極大的分化，但是正是研究結(jié)果的分化提示了我國(guó)的社會(huì)救助制度及其實(shí)施仍然是一個(gè)值得深入探索的研究領(lǐng)域。除此之外，我國(guó)的社會(huì)救助研究還具有以下特點(diǎn)：

第一，社會(huì)救助研究日漸走向成熟。在社會(huì)政策研究范疇中，一個(gè)基本的規(guī)律是往往理念先行，而后出現(xiàn)評(píng)估和驗(yàn)證性研究來(lái)推動(dòng)理念的調(diào)整，最后形成社會(huì)政策研究和評(píng)估的競(jìng)爭(zhēng)性范式。我國(guó)的社會(huì)救助研究總體上體現(xiàn)了這一進(jìn)程，但還沒(méi)有最終完成。在早期的研究中，基于大量社會(huì)救助政策缺失或薄弱的現(xiàn)實(shí)，大量的研究往往是“政策倡導(dǎo)”，體現(xiàn)了“理念先行”的特征；到目前這個(gè)階段，更多的研究已經(jīng)不再是單純的“政策倡導(dǎo)”，而更關(guān)注社會(huì)救助反貧困效應(yīng)的實(shí)際評(píng)估和過(guò)程研究，并在此基礎(chǔ)上對(duì)過(guò)往的政策理念進(jìn)行反思。這一研究重心的變遷說(shuō)明了我國(guó)的社會(huì)救助研究正走在日益成熟的道路上。

第二，社會(huì)救助研究的精細(xì)化值得期待。一方面，盡管總體上我國(guó)社會(huì)救助研究的理論化程度還有待提升，但是學(xué)者們已經(jīng)有意識(shí)地在運(yùn)用福利體制理論、政策過(guò)程理論、積極社會(huì)救助等理論框架來(lái)對(duì)社會(huì)救助制度展開(kāi)分析，假以時(shí)日，我國(guó)社會(huì)救助研究的“理論精細(xì)化”程度會(huì)得到相應(yīng)的提高。另一方面，雖然總體性社會(huì)救助研究和總體性反貧困研究仍然占據(jù)主流，這與我國(guó)當(dāng)前社會(huì)救助制度的現(xiàn)狀高度相關(guān)，但是一些針對(duì)更具體貧困對(duì)象及其需求的社會(huì)救助研究也開(kāi)始出現(xiàn)并引起重視。比如關(guān)于兒童社會(huì)救助與兒童貧困、女性貧困問(wèn)題和勞動(dòng)移民的貧困問(wèn)題及其社會(huì)救助的研究正在日益擴(kuò)大其影響力。這正與西方反貧困研究的最新趨勢(shì)相符合。因此，我國(guó)社會(huì)救助研究的“領(lǐng)域精細(xì)化”同樣值得期待。