程平+李雪燃+張昕

【摘 要】 預算作為經濟活動的起點與主線，對行政事業(yè)單位的內部控制管理有著重要影響。文章以重慶海事局為例，基于其財務云平臺預算管理業(yè)務，在闡述預算管理內部控制現(xiàn)狀的基礎上，從建立預算基礎數(shù)據庫、實現(xiàn)不相容崗位分離、提高預算分析能力、實現(xiàn)預算執(zhí)行報警功能以及嵌入決算管理模塊等方面提出具體的預算管理內部控制流程優(yōu)化與改進建議，以期為行政事業(yè)單位預算管理內部控制信息化建設提供理論參考與實務借鑒。

【關鍵詞】 預算管理； 財務云平臺； 內部控制； 重慶海事局

【中圖分類號】 F232；C931 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）02-0142-05

一、引言

2014年《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內控規(guī)范》）在我國正式實施，其明確規(guī)定各個單位應當充分利用高科技手段加強內部控制，以提高內控的科學性、及時性和有效性。隨著信息技術的發(fā)展，云平臺以其低成本高效率的特點逐漸進入各個單位的視野，重慶海事局緊跟時代步伐，搭建了以財務集中管理為核心業(yè)務的財務云平臺，并以《內控規(guī)范》為指導，開發(fā)了“預算管理子系統(tǒng)”，初步實現(xiàn)了預算管理業(yè)務的內部控制信息化，為防范預算資金風險以及提高預算管理效率提供了合理、有效的保障。

目前有關行政事業(yè)單位預算管理以及內部控制的研究很多，曹洋[ 1 ]強調了信息技術對于預算管理效率提高的重要性，在分析各類預算管理軟件的特點后指出了未來的發(fā)展趨勢；羅曉文等[ 2 ]剖析了內部控制的五大要素，闡述了預算在內部控制中的重要性，并從整個財務管理體系的角度論證了“全面預算對內部控制有一定的統(tǒng)馭作用”這一觀點；儲長應[ 3 ]在分析行政事業(yè)單位預算管理存在問題的基礎上，以COSO框架為指導分析了預算管理與內部控制的關系；等等。

綜觀上述文獻，大部分學者都從預算管理信息化、內控中預算的重要性等角度進行了研究，但從內部控制的角度分析預算管理存在的問題，并結合大數(shù)據、云會計[ 4 ]等信息技術提出改進和優(yōu)化內部控制措施的文章卻十分有限。為推動財務信息化建設，提高行政事業(yè)單位預算的管理水平，本文以重慶海事局為研究對象，在分析其預算管理現(xiàn)狀的基礎上，結合現(xiàn)有的財務云平臺，提出了通過信息化手段完善預算管理內部控制的措施，以推動重慶海事局預算管理更加科學化、精細化。

二、重慶海事局預算管理內部控制現(xiàn)狀與問題分析

（一）重慶海事局預算管理現(xiàn)狀

重慶海事局是交通運輸部設置在長江重慶段負責水上安全監(jiān)督管理、防止船舶污染水域和水上人命救助的行政執(zhí)法機關，下設巫山、巴南等13個海事處，海事處下設26個執(zhí)法大隊，局機關內設18個處室機構，如圖1所示。在海事局的預算管理模式中，財政部和交通部屬于一級預算單位，長航局屬于二級預算單位，海事局及其下設的單位全部屬于基層預算單位，即末級預算單位。本文所指的預算管理均系末級預算單位的精細化管理和內部控制管理。

重慶海事局貫徹“以預算管理為主線”“全面預算管理”等理念，制定了《重慶海事局預算管理辦法》《重慶海事局內部控制規(guī)范實施細則》等管理制度，指導全局預算工作的開展，并于2016年1月1日起施行《重慶海事局財務預決算工作須知》，對預算編制、預算執(zhí)行以及預算考核與績效評價等流程作出了詳細規(guī)定，基本形成了預算管理的內部控制體系。

在全力貫徹《中華人民共和國預算法》和《內控規(guī)范》的同時，重慶海事局于2012年搭建了“重慶海事財務云平臺”信息化管理系統(tǒng)（以下簡稱云平臺），該平臺以IT技術為支撐，將傳統(tǒng)的財務管理流程與云計算技術[ 5 ]相結合，最終實現(xiàn)了財務管理流程的云化處理[ 6 ]。云平臺中的“預算管理子系統(tǒng)”具備預算編制、下達、執(zhí)行、分析等功能，初步實現(xiàn)了預算管理業(yè)務的內部控制信息化。重慶海事局預算管理內部控制信息化具體流程如圖2所示。

目前，重慶海事局的預算管理已基本實現(xiàn)線上的全面運行。在預算編制階段，重慶海事局先下達預算編制任務，基層海事處與局機關各處室在收到任務后按照“一上二上”①的流程編制預算。各海事處收集匯總執(zhí)法大隊、部門的預算建議，局機關各處室匯總部門的預算建議，并按照“三重一大”的程序通過黨委會議對預算建議進行決策，最后由海事局財務會計處匯總18個局機關和13個海事處的預算，并編制全局的預算。在預算審批階段，上級層層審核后，將預算建議數(shù)批復到重慶海事局，財務崗位將已批復的當年預算錄入到云平臺的預算管理系統(tǒng)中，為預算分析提供數(shù)據支持；海事局根據各處的實際情況制定預算分解細化方案，在黨委會批復確認后，方案進入機關各部門，最后分解到各個海事處。在預算執(zhí)行階段，局機關各處室直接執(zhí)行，海事處則要再次細化落實到大隊和部門后執(zhí)行。此階段，預算管理系統(tǒng)能直接提取報銷系統(tǒng)的數(shù)據，通過比對執(zhí)行數(shù)與已批復的預算編制數(shù)，對預算執(zhí)行情況進行分析，且云平臺的APP能實現(xiàn)預算進度的查詢與跟進，能幫助信息使用者決策。預算考核階段，云平臺能根據生成的各類預算分析報表，對各部門實施預算考核。

（二）重慶海事局預算管理問題分析

財務云平臺預算管理系統(tǒng)基本具備預算編制、下達、執(zhí)行和考核的功能，但現(xiàn)階段在預算管理內部控制信息化上仍然存在一些問題，為了更好地優(yōu)化和改進財務云平臺，提高其使用效率，對預算管理系統(tǒng)的內部控制問題進行了分析。

1.云平臺未對不相容崗位實施分離，缺乏預算信息共享機制

《內控規(guī)范》第十九條指出，單位應當合理設置崗位，確保預算編制、審批、執(zhí)行、評價等不相容崗位相互分離。重慶海事局在云平臺未啟用之前，一直是依靠紙質媒介實現(xiàn)信息的流轉，不同的崗位按照各自的職責完成預算的編制、考核等工作，不相容崗位分離，能保證線下內部控制的合規(guī)性。但預算管理工作全面線上運行后，云平臺還不具備對不相容崗位實施分離的功能，即平臺搭建初期，在對崗位進行設計和分工時，未將不相容崗位的權限分配進行區(qū)別，這可能導致多人有權限修改同一數(shù)據，增加了數(shù)據的風險，降低了內部控制的合規(guī)性。另一方面，財務云平臺缺乏信息共享機制，也沒有建立預算基礎數(shù)據庫放置多年預算編制、執(zhí)行數(shù)據、人員資料等數(shù)據，使得信息難以共享，且云平臺僅支持基層海事處到海事局之間數(shù)據的傳遞與收集，延伸度遠遠不夠，海事局財務人員作為預算編制的部署者，需從多部門、多角度獲得預算編制信息，云平臺信息傳遞機制的缺乏給單位的財務管理信息化和各部門間的數(shù)據交互造成了很大的困難。endprint

2.云平臺的預算執(zhí)行缺乏報警功能，預算分析不全面

《內控規(guī)范》第二十二條指出，單位應當建立預算執(zhí)行分析機制，提高預算執(zhí)行的有效性。預算分析與預算執(zhí)行是預算管理的核心環(huán)節(jié)，預算資金該如何使用、用到了哪里、是否發(fā)揮了作用對海事局來說至關重要，但目前財務云平臺預算分析與執(zhí)行功能還無法滿足內部控制管理的需要，其應用價值還有待進一步發(fā)掘。財務云平臺具備預算執(zhí)行預警的功能，但缺乏預算執(zhí)行報警的功能，即云平臺無法實現(xiàn)事前與事后共同控制，如在報銷業(yè)務中，對于超額的數(shù)據，預算系統(tǒng)還無法直接提示不準通過，這意味著平臺中缺乏直接約束[ 7 ]。此外在預算分析模塊中，項目執(zhí)行的進展、資金使用的進度等數(shù)據分散在支出報銷、合同管理等多個模塊中，無法集成在預算管理系統(tǒng)中反映，也就無法從更深入具體的層面分析預算執(zhí)行數(shù)據，導致云平臺預算管理系統(tǒng)只能簡單的對比預算執(zhí)行率、同比增長數(shù)等指標，生成相應的分析柱狀圖。雖然現(xiàn)階段的分析功能能夠比較直觀地反映部分數(shù)據，但這種簡單的分析方式缺乏靈活度，無法真正幫助信息使用者提供決策有用信息，影響了內部控制的有效性。

3.云平臺缺乏決算管理模塊，未將考核指標錄入云平臺

《內控規(guī)范》第二十三條強調了行政事業(yè)單位加強決算管理的重要性，單位應加強決算分析工作，強化決算分析結果的運用，健全預算與決算相互促進的機制。目前海事局云平臺僅包含預算編制、審批、執(zhí)行、調整與考核幾個模塊，決算管理模塊還未嵌入云平臺，導致云平臺中預算管理難以形成一個有效的閉環(huán)，使得決算分析的結果難以與預算執(zhí)行分析對比，無法幫助財務會計處與經辦部門更好地了解預算執(zhí)行情況，影響預算管理的效率。此外海事局財務云平臺中的預算考核[ 8 ]功能還有待完善。雖然在線下海事局配置了許多考核指標對預算管理進行考核，但未將考核指標錄入云平臺，導致平臺中預算考核功能大大受限。目前平臺僅提供個別指標進行考核，如預算執(zhí)行比率，平臺在報銷系統(tǒng)中提取執(zhí)行數(shù)并與年初錄入的預算數(shù)比對，得出預算執(zhí)行率，比率超過序時進度說明超預算執(zhí)行，比率低于序時進度則說明緩預算執(zhí)行。同時根據分析偏差產生的具體原因來制定不同的決策，對一部分費用加以控制，對另一部分則督促執(zhí)行部門加快項目進度。雖然預算執(zhí)行率在某種程度上能反映預算的執(zhí)行情況，但云平臺應將多個層面的指標錄入云平臺實現(xiàn)多維度的預算分析。

三、基于財務云平臺的預算管理內部控制優(yōu)化與改進

針對重慶海事局預算管理內部控制中存在的問題，有必要采用信息化手段，在已構建的財務云平臺基礎上結合《內控規(guī)范》中預算管理控制的目標，建立適合海事局自身特點的預算管理機制，優(yōu)化并改進重慶海事局預算管理的內部控制流程，從而實現(xiàn)預算管理合規(guī)性與風險管控的目標?；谪攧赵破脚_的預算管理內部控制優(yōu)化與改進流程如圖3所示。

改進和優(yōu)化后的流程仍然以已構建的財務云平臺為基礎，并以《內控規(guī)范》為指導，在已有預算管理流程上完善內控的功能與環(huán)節(jié)，實現(xiàn)預算從編制到考核的閉環(huán)管理。從財務云平臺整體來看，首先要完成云平臺與海事局財務系統(tǒng)金蝶K3的數(shù)據對接，實現(xiàn)數(shù)據交互，源數(shù)據只需在某個系統(tǒng)中輸入一次，就能實現(xiàn)相關數(shù)據在各業(yè)務系統(tǒng)及平臺的高度統(tǒng)一，解決了數(shù)據反復輸入帶來的困擾。以下從構建預算基礎數(shù)據庫、提高預算分析能力與嵌入決算管理模塊等方面重點闡述基于財務云平臺的預算管理內部控制優(yōu)化與改進措施。

（一）利用大數(shù)據技術構建預算基礎數(shù)據庫，實現(xiàn)不相容崗位分離

在傳統(tǒng)的預算體系下，數(shù)據獲取的途徑太過單一，預算編制的參考資料十分有限。利用大數(shù)據技術構建預算基礎數(shù)據庫[ 9 ]，將財務云平臺以及金蝶K3中的財務數(shù)據、部門人員數(shù)據、資產數(shù)據等進行全方位采集，按數(shù)據源進行分類處理，對不同部門的業(yè)務類型、管理難度、資產配置的價值進行量化并排序，以此為依據合理分配預算資金。通過大數(shù)據技術采集財務云平臺中的預算數(shù)據，將預算編制部門、編制科目及金額、預算執(zhí)行時長、預算執(zhí)行難度、執(zhí)行率等進行統(tǒng)計，預算科目細分到具體的車輛船舶管理費、會議費和培訓費等明細費用中，且預算科目的歸口部門、用款部門和執(zhí)行部門都能在數(shù)據庫中找到參照。數(shù)據庫整合往期預算編制與執(zhí)行的具體數(shù)據，用圖表形式為信息使用者提供直觀清晰的參考。在財務云平臺崗位的設置中，海事局可以按照預算管理崗位和職責需求將預算崗位分為預算系統(tǒng)管理、數(shù)據錄入、數(shù)據審核、系統(tǒng)監(jiān)控、預算分析等崗位，不同的崗位其權限受到制約，任何一人均無法單獨進行對歷史數(shù)據、標準參數(shù)以及相關權限分配等關鍵事項的操作，以降低內部控制管理中數(shù)據的安全風險。

（二）提高預算分析能力，實現(xiàn)預算執(zhí)行預警、報警功能

在云平臺的預算管理系統(tǒng)中提高預算分析能力，根據前期搭建的預算基礎數(shù)據庫，在預算分析板塊中整合支出報銷、合同管理等各個板塊的實際執(zhí)行數(shù)據，實現(xiàn)綜合反映部門、期間、項目、資金來源、會計科目等交叉組合多角度的數(shù)據分析功能，并設置部門、項目、科目、車輛、資金分類、期間等交叉組合多角度的查詢分析功能，實現(xiàn)各個層面數(shù)據的有機整合，實現(xiàn)差異分析、進度分析、趨勢分析等多方位的數(shù)據分析，保證預算編制者與信息決策者可以選擇不同的數(shù)據維度，獲得不同的有效信息。完善預算預警與執(zhí)行進度實時監(jiān)控功能，根據前期設置的責任部門，在每個項目從開始到結束期間將各項數(shù)據及時錄入平臺并實時更新，如基建裝備處計劃本年度用50萬元對船舶進行大修，預計在二季度開工，三季度末完工，則在計劃修理期間，經辦人員、維修工程進度、已付進度款項以及預計工程增減量等信息均要在預算執(zhí)行進度欄反映出來。

數(shù)據庫采集所有預算執(zhí)行的數(shù)據，并對其進行實時監(jiān)控和分析，一旦發(fā)現(xiàn)與原先預算存在較大差異的情況，應及時反饋給責任部門與經辦部門。當發(fā)生超預算執(zhí)行情況時，云平臺以及APP能通過報警信號或短信的方式將報警信息推送到相關責任人，也使財務人員及時發(fā)現(xiàn)是否屬于超標準、超范圍開支或意外突發(fā)事件，如違反財經紀律的舉辦會議、培訓或者水管破裂，責任部門根據反饋的數(shù)據及時分析差異原因并進行調整，經辦部門則能及時了解預算執(zhí)行的進度以防止部門間信息不對稱；當發(fā)生緩預算執(zhí)行的情況時，數(shù)據庫也能第一時間提示責任部門，是否存在不合理的資金安排或合同標的方的違約行為，以及時控制風險。endprint

（三）將決算管理模塊嵌入云平臺，實現(xiàn)預算考核指標多元化

《內控規(guī)范》著重提出要將預算與決算結合進行分析，為了使海事局財務云平臺預算編制、調整、執(zhí)行以及考核形成一個完整的閉環(huán)，有必要將決算管理模塊嵌入預算管理系統(tǒng)中。對于預算考核，將預算考核指標錄入平臺，且各個涉及經費開支的部門及基層單位都能通過平臺參與預算考核，以提高考核的公平公正性。海事局結合當年的工作目標、工作重點，根據已搭建的數(shù)據庫，提取預算編制、執(zhí)行、追加的各項明細數(shù)據，如預算編制精細度、預算執(zhí)行率、預算追加次數(shù)等，并結合責任部門預算執(zhí)行數(shù)據執(zhí)行的及時準確性、預算實施情況、預算完成周期、預算可行性、各部門的預算執(zhí)行能力等綜合指標進行考核，有效解決了平臺中考核指標過少的問題。在平臺中，考核的方式與維度有多種選擇，如考核的依據可以是部門、項目或者大數(shù)據統(tǒng)計的數(shù)據，考核的維度可以是時間維度也可以是科目維度，多種考核方式并行能提高預算考核的有效性與公正性。最后平臺能根據考核的結果形成評價單，評價的標準和流程公開透明，各部門能在平臺中了解考核的依據以及詳細數(shù)據，對于存在異議情況，當事人或部門能直接通過平臺及時反饋給財務會計處，這種反饋機制能增加單位人員對于預算考核的參與度，實現(xiàn)了基層單位與機關、財務部門與業(yè)務部門預算管理工作的高度協(xié)調一致。

四、結語

重慶海事局財務云平臺的優(yōu)化與改進建議是以《內控規(guī)范》為指導的，不僅滿足了合規(guī)性層面的要求，而且能提高資金的使用效率和風險防范[ 10 ]。在信息技術飛速發(fā)展的時代，將行政事業(yè)單位預算管理內部控制規(guī)范和流程無縫嵌入信息系統(tǒng)能夠規(guī)范和提高內部控制的水平。本文基于重慶海事局財務云平臺，以其預算管理內部控制流程為基礎，對預算管理內部控制信息化系統(tǒng)存在的問題分別提出了財務云平臺的優(yōu)化與改進措施。這些措施能夠強化重慶海事局對預算管理的內部控制，較大程度防范資金活動的管理風險。由于不同行政事業(yè)單位的預算管理制度、流程和信息化實現(xiàn)均存在差異，因此在利用信息化手段進行預算管理內部控制時，需要結合具體的制度與流程來設計相應的內部控制信息化實施策略。

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